NOTIONS PRÉLIMINAIRES

On peut même trouver un certain avantage à ne pas séparer la délibération de la juridiction : d'une part, en effet, en raison de leur pratique constante des affaires administratives, les membres des conseils administratifs sont les plus compétents pour statuer sur les litiges que les actes de l'administration peuvent faire naître ; d'autre part, l'étude du contentieux administratif fait acquérir au conseiller une prudence et lui inspire un souci plus pressant de la légalité — dans les avis qu'il est appelé à donner à l'autorité active — pour éviter tout ce qui serait de nature à provoquer les justes réclamations des particuliers.

En étudiant l'histoire de notre organisation administrative, nous allons voir que les lois de la période révolutionnaire ont méconnu les deux principes que nous avons formulés et qu'ils n'ont reçu leur consécration que par la loi fondamentale du 28 pluviôse de l'an VIII.

Historique de lorganisation administrative de la France, de 1789 à la loi du 28 pluviôse an VIII. — 1° Décret des 22 dèceuibre ITSO-loyanuier 1790. — L'administration du département comprenait :

1" Un conseil de département de trente-six membres élus pour quatre ans et renouvelé tous les deux ans par moitié. 11 représentait le pouvoir délibérant ;

2° XJjR directoire permanent de huit membres élus par le Conseil dans son sein, pour la même période de quatre ans, avec renouvellement par moitié tous les deux ans. Il représentait l'administration active, et avait en outre des pouvoirs de juridiction ;

3° Un procureur général syndic nommé par les électeurs pour quatre ans, dont le rùle était de requérir l'application des lois et de représenter le département en justice (I ).

Le district était administré :

1° Par un Conseil élu, représentant le pouvoir délibérant;

tifs qui ont amené la séparalion à peu près complète de la fonction .juridictionnelle et de l'administration active : d'une part, <v la nécessité de la spécialisation des connaissances », et, d'autre part, a le désir d'un plus strict respect du droit et de la liberté », p. 169.

(1) Différences entre le procureur général s/jndic du département et le préfet actuel. — 1" Le procureur général syndic était élu, le préfet est nommé par le Gouvernement : 2° «le procureur général syndic était simplement chargé de requérir l'application des lois et de représenter le déparlement en justice ; il n'avait pas l'action administrative qui appartenait au directoire de département. Le préfet, au contraire, est précisément chargé de 1 action administrative dans le département.

30 Duurr aumimsïuatif

2° Par un directoire de 4 membres, élu par le Conseil dans son sein, chargé comme le directoire de département de l'action et de la juridiction ;

.1" Par un procureur général syndic.

La commune était administrée :

Par le corps municipal, un maire et un procureur général syndic de la commune ; pour les affaires les plus importantes, au corps municipal était adjoint un Conseil général de la commune, composé de notables.

2° Constitulion du 5 fruclidov an Ul. — Elle modifie l'admlnis tration du département : l'action et la délibération sont confiées à un Conseil uni([ue de o membres élu pour 5 ans et renouvelé par cinquième tous les ans ; à côté de ce corps électif, elle place un commissaire nommé par le directoire exécutif, pour surveiller et requérir au besoin l'exécution des lois.

Le district est supprimé

L'adminrifralToii de la commune subit une importante modification. Les communes de 5.000 habitants perdent leur individualité et sont groupées en municipalités de canton. Chaque commune élit un agent municipal et un adjoint, chargés de l'administration active de la commune. Tous les agents municipaux du même canton se réunissent au chef-lieu en une assemblée qui délibère sur les affaires de la municipalité cantonale. \]n commissaire, nommé par le directoire exécutif, était placé près de cette assemblée, pour surveiller et requérir l'exécution des lois.

Les communes de 5.000 à 100.000 habitants conservaient leur administration spéciale distincte, composée de 5 à 7 membres désignés par les électeurs du canton.

Les communes de plus de 1 00.000 habitants avaient trois administrations municipales de 7 membres chacune, et un bureau central de 3 membres pour les objets indivisibles.

Traits caractéristiques de l'organisation administrative de la pf-riode révolutionnaire. — En résumé, ce qui caractérise l'organisation administrative de 1789 à l'an VIII, c'est : 1" Que l'action, au lieu d'appartenir à un seul, est confiée à une commission executive composée de plusieurs membres ; — 2° Que les membres de cette commission sont nommés par le corps délibérant, dans son sein, et qu'ils sont chargés de trancher les contestations (jue soulèvent les actes administratifs ; en sorte qu'il y a confusion de l action, de la délibération et de la juridiction ;

NOTIONS ritKLlMlNAiniiS 31

3" Qu'il n'y a pas un lien étroit entre ces diverses administrations locales et le pouvoir central.

Loi fondamentale du 28 pluviôse an VIII. — Principes—' qui résultent de cette loi — La loi du 28 pluviôse an VIII est la loi fondamentale sur laquelle repose, aujourd'hui encore, notre organisation administrative ; nous verrons, en effet, qu'un seul organe nouveau a été établi depuis : la Commission départementale, par la loi du 10 août 1871.

Les principes qui se dégagent de cette loi peuvent être ramenés à trois règles fondamentales :

i'^'' Règle : Agir est le fait d'un seul, délibérer le fait de plu-t sieurs.

En conséquence, cette loi a placé à la tête de chaque centre • d'administration un agent unique :

A la tête du département, un préfet ; i

A la tête de l'arrondissement, un "sOus- préfet ; \

A la tête de la commune, un maire."^ '

2'' Règle : L'action doit être distîncïe de la délibération et de la juridiction. ;

En conséquence, dans le département, à côté du préfet repré- 1 sentant l'action, elle a placé le Conseil général représentant la délibération, et le Conseil de préfecrurT représentant la juridiction. »

Dans l'arrondissënjént; à côté 'du sous-préfet, le Conseil d'arrondissemerU ; ~-— -^-

~15ans la commune, à côté du maire et de ses adjoints, le Conseil municipal.

Nous aurons cependant à constater plus loin que, malgré le progrès considérable réalisé par la loi du 28 pluviôse an YIII, elle n'a pas opéré la séparation absolue des diverses fonctions et des divers organes de 1 administration.

a) Nous verrons, en effet, qu'un grand nombre de Conseils administratifs constituent en même temps des tribunaux administratifs. Il en est ainsi du Conseil de préfecture, du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes, pour ne parler que des plus V, importants (1). '

1) II en est de même de tous les Conseils de l'easeig-nement, qui ont des attributions délibérantes ou consultatives en même temps que des attributions contentieuses. .Ce sont: le Conseil supérieur de llnsiruction publique, le Conseil académique, le Conseil départemental, la Commission spolairo.

Mais, nous l'avons dit plus haut, cette confusion offre plutôt des avantages que des inconvénients.

b) Ce qui est plus sujet à critique c'est qu'une partie de la justice administrative ait été retenue entre les mains de certaines autorités (ministres, préfets, sous-préfets, maires), au lieu d'être dèiquèe à des tribunaux administratifs indépendants, ainsi que nous le ferons connaître plus tard, dans notre 5® partie, consacrée au contentieux

3® Règle : Il doit exister entre les divers organes de l'administration active un lien de hiérarchie qui les rattache tous directement ou indirectement au chef du pouvoir exécutif, dans l'ordre suivant :

Chef du pouvoir exécutif.

Ministres.

Préfets.

Sous préfets.

Maires, en tant qu'agents du pouvoir central.

***Centralisation et décentralisation administratives. — iPèfinilion. — La centralisation est le régime qui consiste àréser- /ver aux autorités centrales le droit de nommer et de révoquer les organes chargés de l'administration régionale et locale, et le pouvoir de prendre des décisions sur la plupart des questions qui intéressent ces administrations.

La décentralisation, au contraire, consiste à confier à des organes électifs 1 administration des intérêts régionaux et locaux et de leur reconnaître un pouvoir de décision propre (1 ).

Avantages de ta décenlralisalion. La décentralisation présente plusieurs avantagf^s importants :

\° Elle est favorable ;t la solution rapide des affaires administratives. Car, on n'a pas à subir, comme avec la centralisation, la perte de temps provenant des transmissions de dossiers entre l'administration centrale et les administrations locales, et on évite les lenteurs qui résultent naturellement, dans une administration centralisée, de l'encombrement des affaires dans les bureaux des ministères compétents.

2" Sur b[en des matières, par exemple pour 1 hygiène, une réglementation uniforme n'est pas possible ; il y a lieu de tenir

1(1) On a dit aussi la centralisation e.st 1 administration par le pouvoir ceniral ou qovemmenl, tandis que la déceniraiisation est l'administration du pays parle pays, sclf-rjoiernment (Hauriou, p. 64).

NOTIONS PRKLIMINAIRES 3)1

compte des besoins et des intérêts particuliers de chaque région ou de chaque localité. Or il convient de laisser le soin d'établir les mesures appropriées à chacune d'elles.

3" Les intérêts locaux ont plus de chance d'être bien gérés par des administrateurs librement élus par leurs concitov'ens, en raison de réur honorabîTlte èt'dë leuFëxperTénce dès aïîaires, et connaissant les intérêts du pays, que par des agents du pouvoir central, imposés par celui ci, et ignorants des besoins locaux (l) ; 4" La désignation des administrateurs locaux par voie d'élection amëiie l'électeur à s'intéresser aux affaires locales, à les étudier et à les discuter ; d'autre part, elle forme l'élu à la pratique des affaires publiques. Il en lésulteun accroissement d'activité, dans les communes et les départements, dont l'Etat tout entier profite (2), « parce qu'il faut bien partir de ce postulat que la vie est bonne, et que plus de vie vaut mieux que moins de vie » .

0° Enfin, dans ces élections locales, les électeurs font leur apprentissage en vue des élections générales, et par le maniement des affaires locales. l'élu est tout préparé pour 1 exercice du mandat législatif. C'est donc un système éducateur à la fois pour les électeurs et pour les élus

Cela est indispensable dans un pays de démocratie et de suffrage universel comme la France. « Une constitution qui aurait organisé démocratiquement le gouvernement central et qui aurait négligé d'organiser de même le gouvernement local, aurait construit une machine dépourvue de réservoir de force » (3).

Iticonvénients de la décentralisation. — On a fait deux reproches à la décentralisation :

1° Elle tend à affaiblir l'action du pouvoir central en lui interdisant tout droit d'imposer sa manière de voir dans toutes les questions qui auront fait l'objet d'une mesure de décentralisation (4i.

2° Elle expose les administrés à subir la partialité d'assemblées locales, souvent dominées par des considérations de personnes ou par des questions de clocher (o).

(1) C'est ce qu'exprime le préambule du décret-loi du 25 mars 1852 : « Considérant (fuon peut gouverner de loin mais ffii'on nadministrc bien que de près ; qu'en conséquence, autant il importe de centraliser l'action g-ouvernementale de l'Etat, autant il importe dedécentraliser l'action purement administrative. »

(21 et (3 Hauriou, op. cil., p. 19.

i4 M. Barthélémy a résumé d'un mot cette idée en disant que la centralisation faisait les gouvernements forts et la décentralisation les gouvernements libres.

5 Hauriou, op. cit., p. 19. .

nnOIT An.MlNISTBATIK

Dècentralisalioa et déconcentration. — Ne pas confondre la décentralisation et la déconcentration, Il y a décentralisation lorsqu'on augmente les attributions et les pouvoirs de décision des administrations locales électives (maires, conseillers généraux, etc.) ; mais il y a seulement déconcentration lorsqu on augmente les attributions et les pouvoirs de décision des représentants du pouvoir central dans les différentes régions (sous-préfet ou préfet) ( 1 ). Cependant la déconcentration est très utile : elle facilite et rend plus rapide la «olution des affaires et elle prépare les voies à la décentralisation.

*** Tutelle administrative. — Définition. — On entend par tutelle administrative le contrôle auquel certaines j)erjonnes administratives sont sou mises" "TTans^ l6U£ Wjjistltutjon et "Hâns leur ronetionnenient de la part d^iutres personnes administrati^yesplaci'o's au-dessus d'elles

.1 quielli' appartient. — Va^ pouvoir de contrôle appartient, en principe, à l'Etat à l'égard des départements et des communes, des établissements publics et d'utilité publique ; il appartient aussi, mais dans une bien moindre mesure, au département à l'égard de la commune, aux départements et aux communes à Tégard des établissements publics qui en dérivent.

j Comment elle se manifeste. — Ce pouvoir de contrôle se traduit jpar les actes suivants :

^ 1° Droit de participer à la nomination des organes chargés )d'administrer la personne administrative ;

/ 2° Droit de suspendre et de révoquer les administrateurs, de dissoudre les conseils ;

3° Droit d'approuver, de suspendre ou d'annuler certains actes you certaines délibérations.

Critique de l'expression. — L'expression de tutelle administrative employée pour désigner ce pouvoir de contrôle a été très critiquée et avec raison.

Le rôle du tuteur ne consiste pas à autoriser le pupille ; il agit en son nom et pour son compte, sans même avoir à le consulter. L'expression de curatelle ou de conseil judiciaire serait plus exacte.

On peut ajouter que la tutelle est établie au profit du mineur ou de l'incapable, tandis que le pouvoir de contrôle, connu sous le nom de tutelle administrative, est moins établi dans l'intérêt

Il Suivant l'expression rl'Odilon Barrot, c'est toujours le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche.

NUTIO.NS l-Hlil.lMlNAlKES 3o

du département et de la commune que pour éviter les empiétements des autorités locales sur les attributions du pouvoir central et pour empêcher les dilapidations et les prodigalités des administrations locales.

Relations de ta tutelle administrative et de la décentralisation. — Entre la tutelle administrative et la décentralisation il existe un lien étroit :

1° Là où la centralisation absolue existe, la tutelle administrative n'existe pas. Le besoin ne s'en fait pas sentir. Au contraire, lorsque la décentralisation apparaît, le jour où des Conseils électifs sont institués pour gérer les affaires régionales ou locales, comme correctif à la décentralisation, on soumet les décisions des Conseils élus à l'approbation des autorités administratives supé rieures.

2" On doit considérer comme mesure de décentralisation toute mesure qui tend à restreindre la tutelle administrative en diminuant le nombre des délibérations des Conseils régionaux ou locaux soumises à 1 approbation de l'autorité supérieure. Parce qu'ainsi l'autonomie des administrations électives régionales ou locales se trouve accrue.

Distinction entre tutelle administrative et hiérarcliie {\ j. — La tutelle administrative ne doit pas être confondue avec la hiérarchie. Elle s'en sépare à deux points de vue :

1° La tutelle administrative n'existe qu'à l'égard des organes décentralisés. La hiérarchie existe à l'égard des organes centralisés. En tant qu'agent du pouvoir central dans la commune, le maire est soumis à la hiérarchie. Il est soumis à la tutelle, en tant que représentant de la commune.

2° La tutelle administrative autorise celui qui l'exerce à approuver, suspendre ou annuler certains actes, mais pas à les modifier Le pouvoir hiérarchique va plus loin II donne au supérieur le droit de réformer l'acte accompli par un inférieur.

'"Histoire de la décentralisation. — Période récolulion-

I) M. buguil dislingue enfin la surveillance de la tutelle administrative ot de la hiérarchie fille s'en différencie à trois points de vue :

1" Par son étendue. La surveillance s'npplique à tous les agents sans distinction, élus ou nommés, agents administratifs ou judiciaires ;

2° far son objet r..a surveillance comporte le droit de commander à fagent inférieur d'agir dans tel ou tel sens par instruction, circulaire ou ordre de service ;

2° Par sa sanction. Elle consiste dans le pouvoir disciplinaire se traduisant par la suspension ou la révocation. Duguit, op. ni., p. 448 et suiv.

36 IJKOIT ADMINISTRATIF

naire. — Les lois révolutionnaires consacrent un régime administratif de décentralisation excessive. Elles confèrent, en effet, aux autorités électives, soit régionales, soit locales, un pouvoir de décision, même sur des matières concernant Tintérêt général.

Consulat et premier Empire. — La loi du 28 pluviôse an VIII réagit dans le sens dune centralisation absolue : d'une part, les membres des Conseils locaux (Conseil général, Conseil d'arrondissement ou Conseil municipal) étaient nommés par le pouvoir central ou par. le préfet, son délégué ; d'autre part, ces Conseils n'avaient aucun pouvoir propre de décision ; ils constituaient de simples Conseils consultatifs.

Toutes les lois qui se sont succédé depuis cette époque, ont tendu d'une fa^on constante vers le système de la décentralisation.

|re pét^ode de décentralisation de 1831 à 1838. — De 1831 à 1838 se place une période importante de décentralisation.

Elle se manifeste par les lois suivantes : ~ 1° Lois du 21 mars 1831 sur l'organisation municipale et du 22 juin 1833 sur l'organisation des Conseils généraux et d'arrondissement, qui substituent le principe de l'élection à celui de la nomination pour les membres du Conseil général, du Conseil d'arrondissement et du Conseil municipal ;

2" Lois du 18 juillet 1837 sur l'administration municipale et du 10 mai 1838 sur les Conseils généraux et les Conseils d'arrondissement, qui accordent à ces divers Conseils un j)Ouvoir propre pour délibérer sur les affaires locales. Seulement la délibération ne peut être exécutée qu'en vertu d'une autorisation du pouvoir central. C est le système de la tutelle administrative qui est ainsi substitué au système de rintervénlîon directe.

2' Période (le décentralisation en 1848 — En 18i8, en vertu de la loi (lu 3 juillet |S48 une nouvelle décentralisation s'opère par relalilisspMiHnt du suffrage universel pour les élections, au lieu du suffrage restreint organisé en 1831 et en 1833.

3'' Période de décentralisation : hécretdu 25 mars 1852. — Le décret du 25 mars 1852 sur la décentralisation administrative a transporté du pouvoir central au préfet, son délégué, le droit de terminer de nombreuses affaires locales. On a fait observer avec raison qu'il constituait moins une mesure de décentralisation, qu'une mesure de déconcentration. Ce décret a été modifié par le décret du 13 avril 1861, qui d'une part, a augmenté les attributions du préfet, et, d'autre part, a transporté du préfet au souspréfet le pouvoir de statuer sur certaines affaires.

NOTIONS PKÉLIMINAIUES 37

4* Période de décentralisation en 1866 et en 1867. — La loi du 18 juillet 1866 sur les Conseils généraux, et la loi du 24 juillet 1867 sur les Conseils municipaux ont fait, surtout la première, un pas décisif dans la voie de la véritable décentralisation, en écartant dans de nombreuses affaires la nécessité de l'autorisatimn ~

5^ Période de décentraUsalion en 1871 et en 1884. — Enfin, on peut dire que la loi du 10 août 1871 sur les Conseils généraux et la loi du 5 avril 1884 sur l'organisation municipale, sous l'empire desquelles nous vivons, ont achevé IVeuvre de la décentralisation administrative.

Tentative nouvelle de décentralisation. — Cependant, le gouvernement a mis récemment à l'étude un nouvel essai de décentralisation et de simplification des rouages administratifs. Au cours de la discussion du budget de 1895, dans la séance du 8 décembre 1895, M. Boudeno pt, député, présenta une motion tendant à ce qu une commission extraparlementaire fût chargée de discuter et de préparer des réformes dans cet ordre d'idées.

Cette commission a été nommée par décret du 16 février 1895. Elle comprenait un nombre considérable de membres pris dans les Chambres, dans le Conseil d'Etat, la Cour des comptes et le haut personnel des Ministères.

Les travaux de cette commission n'ont encore abouti qu'à des réformes partielles, dont beaucoup constituent plutôt des mesures de simplification que de décentralisation, contenues dans une série de lois particulières : lois du 6 décembre 1897, du 11 juillet 1898, du 8 juillet 1899, du 4 février 1901, du 7 avril 1902, du 8 janvier 1905 et du 8 juillet 1908.

*** Division fondamentale des actes de l'autorité admi- \ nistrative. — Deux sortes d actes. — Les actes accomplis par l'administration sont de deux sortes :

1° Des actes d'autorité (1 ) ;

(\) Opinion divergente de MM. Duguit et Jéze. — Celte distinction est combattue par M.Duffuit Droit constitutionnel, n°s 43 et 64) et par AI. Jèze (Les principes généraux du droit administratif, p. 59, parce que, d'après eux, le critérium qu'on a proposé pour les distinguer est inadmissible. Qu'il s'agisse d'actes dits d autorité ou d'actes dits de gestion, dans les deux cas la volonté est de même essence ; elle émane d'un homme agissant au nom de l'Ftat, dans les limites fixées par la loi. U après M. Duguit, les actes administratifs doivent être distingués en tenant compte du caractère interne de l'acte. Or, à ce point de vue, dit-il, on doit admettre qu'il existe deux sortes d'actes administratifs : les actes unilatéraux et les actes contrac-

38 UUOIT ADMINISTRATIF

2° Des actes de gestion.

On entend par actes d autorité les actes par lesquels l'adminisration autôriseT'ordonhe ou défend quelque chose à ses adminis- ,rés. Ce sont des actes de puissance publique et de commandejiKient qui imposent aux individus une obéissance passive, et qui /ne pourraient émaner d un simple particulier. I Exemples d'actes d'autorité : les arrêtés d'un maire portant autorisation de bâtir en bordure de la voie publique, ou ordonnant la démolition d'un édifice menaçant ruine, ou interdisant les processions sur le territoire d'une commune.

On entend par actes de gestion les actes que l'autorité administrative accomplit pour faire valoir le patrimoine des personiies morales administratives, actes d'aliénation, d'acquisition, d'échange, emprunts, contrats de toutes sortes. Ces actes ne diflèrent ( en rien, par leur nature juridique, de ceux que font les simples ! particuliers, pour l'administration de leur patrimoine.

Jnlérêl pratique. — L'intérêt pratique de cette distinction est ' considérable II se réfère au contentieux de ces actes.

Les réclamations auxquelles donnent lieu les actes d'autorité sont de la compétence des tribunaux administratifs.

Au contraire, les contestations relatives aux actes de gestion relèvent des tribunaux judiciaires.

iSubdivision des actes d autorité. — Les actes d'autorité se subdivisent à leur tour en deux classes ;

Les actes individuels :

Les actes réglementaires.

Les acies individuels sont ceux qui concernent une personne déterminée et qui ont un objet déterminé.

Tel est, par exemple, 1 arrêté du maire nommant un employé, délivrant un permis de stationnement sur la voie publique à un habitant de la commune.

Les actes réglementaires sont des actes par lesquels l'autorité administrative impose certaines prescriptions à une collectivi^ d'individus.

"^ Nôus'ci'lérons comme exemple une ordonnance du préfet de police sur la circulation des automobiles dans l'intérieur de Paris.

tuels. Les actes unilatéraux sont ceux qui émanent de la volonté unilatérale d'un agent adminislratif Ce sont les actes dits de puissance publiiiuc. Les actes contractuels (diis de gestion) sont ceux qui supposent le concours de deux volontés, celle do l'agent administratif et celle d'une autre partie contractante.

NOTIONS PRÉLIMINAIKES 39

Le pouvoir réglementaire appartient au Président de la République pour tout le pays, au préfet, dans la mesure qui est déterminée par les lois administratives pour le département, et au maire pour la commune.

Intérêl pratique de la subdicision. — L'intérêt pratique de cette subdivision est également relatif au contentieux. Les actes administratifs individuels peuvent seuls faire l'objet d'un recours contentieux de pleine juridiction, tandis que les actes réglementaires ne peuvent donner lieu qu au recours en annulation devant le Conseil d'Etat, pour excès de pouvoir ou incompétence (l).

Opérations matériel/es de t administration. — En dehoi's de ces actes qui contiennent une déclaration de volonté et qpi sont des actions juridiques proprement dits, l'administration peut faire des opérations purement matérielles. Les unes constituent l'exercice même d'un emploi (enseianement d un professeur, acte du copiste, etc ); les autres se rattachent à un acte administratif, soit comme préparation (levée de plans, enquêtes, etc.). soit comme exécution (procès-verbal, arrestation, balayage d une rue, etc.).

Plan de l'ouvrage. — Nous diviserons l'étude du droit administratif en cinq parties :

I" partie : Organisation des autorités administratives et des Conseils administratifs ;

IP partie: Des personnes morales du droit administratif;

IIl^ partie : Du domaine de 1 Etat, du département et de la commune ;

IV'' partie : De l'organisation des services publics ;

V*" partie: Du contentieux administratif et des tribunaux administratifs.

(1 "Voir //i/rà, cinquième partie.