NOTIONS PRÉLIMINAIRES

Objet de ladministration. — L'administration peut être définie une brjas-che du pouvoir exécutif, qui, placée aux degrés|nférieurs de la liiérarcliiej, a^j)Our objet de pourvoir aux besoins collectifs auxquels rinitiative individuelle ne pourrait donner une satisfaction suffisante. Ces besoins peuvent être d'ordres divers : besoins matériels, besoins intellectuels, besoins d'ordre moral, etc. Nous nous bornerons pour le moment à cette simple notion ; plus loin nous la compléterons, en étudiant l'organisation des services publics.

Divisions administratives de la France. — Au point de vueadministratif la France est divisée en départements, — aunombre de 86 (1) ; — les départements en arrondissements, les arrondissements en cantons, et les cantons en communes (2). La division de la France en départements est l'œuvre de l'Assemblée Constituante (loi du 22 décembre 1789) : elle substitua cette division à la division ancienne par provinces, pour assurer l'unité nationale et rendre plus facile le maintien du nouvel ordre des choses {3).

(1) Plus le territoire de Belfort.

(2) Ce sont là les divisions générales ; mais il existe, en outre, des divisions particulières à certains services : à l'armée, à la marine, à la justice, à l'instruciion publique ; elles seront indiquées à l'occasion de chacun deux

(3) Actuellement, il existe 36 222 communes, 2.911 cantoils et 362 arrondissements [Officiel du 6 janvier 1907).

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D'après la loi du 22 décembre 1789, le département était divisé en districts, le district en cantons et le canton en communes. Le district a été supprimé par la Constitution du 5 fructidor an III, mais il a été rétabli, sous le nom d'arrondissement, parla loi fondamentale de notre organisation administrative du 28 pluviôse an VIII.

Importance de ces divisions administratives. — Ces divisions n'ont pas toutes, il s'en faut, la même importance.

Le département et la commune présentent avec TEtat un triple caractère : ils constituent, chacun :

j i" Une circonscription territoriale ;

2° Une unité administrative ;

3° Une personne morale.

•Au contraire, l'arrondissement n'est pas une personne morale, et nous verrons quelle n'est pas non plus, quoi qu'on en ait dit, I une unité administrative (1).

Quant au canton, c'est plutôt une division judiciaire qu'une I division administrative ; au point de vue administratif il ne présente guère qu'un Intérêt, pour l'élection au Conseil général et au Conseil d'arrondissement qui a. lieu à raison d'un conseiller par canton.

Il convient en outre de faire observer que l'importance respective du département et de la commune est bien différente. Les intérêts propres au département sont peu nombreux ; le département est bien plutôt une subdivision régionale de l'Etat qu'un groupement

(véritablement autonome. Au contraire. la commune est un centre d'administration, ayant des Intérêts proprés, plus nombreuxetplus importants et doué d'une activité beaucoup plus grande ; elle 'f forme dans l'Etat un groupement nettement distinct (2).

Intérêts généraux, intérêts régionaux, intérêts locaux. — De ce qui précède 11 résulte que 1 administration pourvoit à ti'ois ordres d'intérêts : aux intérêts généraux de l'Etat, aux intérêts régionaux des départements et aux intérêts locaux des communes. Cependant, soit parce que ces trois intérêts se trouvent enchevêtrés, soit par raison d'économie, ce sonl les mêmes agents qui sont chargés de veiller aux intérêts généraux, aux intérêts régionaux et aux intérêts locaux ; ainsi, nous verrons que le préfet est à

{\.j Un entend par unilt; administrative un centre d'administration complet, ayant une exislenfc propre et se suffisant à lui-môme. ,2) iîeiilii'IciiiN , TruiU' flinimalaire de droit administi-alif, p. 84.

NdTIOXS l'ItKl.lMlNAlKKS 27

la fols agent de l'Etat et agent du département ; il en est de nième du maire pour la commune.

Des diverses fonctions et des divers organes de ladministration. — Dans chaque unité administrative, il faut pourvoir à trois ordres de fonctions : à l'action, à la délibération et à la juridiction.

I^'ai-tion administrative consiste à faire des actes d'exécution, soit spontanément, soit après y avoir été autorisé

La délibération a pour objet d'éclairer, de diriger ou de contrôler l'action administrative.

Enfin, la juridiction a pour mission de trancher les litiges que peuvent faire naître les actes de 1 administration.

A ces trois ordres de fonctions correspondent trois ordres d'organes :

Les autorités, chargées de l'action préfets, sous-préfets, maires).

Les conseils, chargés de la délibération. Parmi ces conseils, les uns ont simplement pour mission d'émettre des avis et de formuler des vœux, on les appelle Conseils consultatifs (Conseil de préfecture et Conseil d'Etat) ; d'autres ont, en outre, le pouvoir de prendre des décisions exécutoires, on les appelle Conseils déti-t bérants (Conseil général. Conseil d'arrondissement. Conseil municipal), y

Les tribunaux administratifs, chargés de la juridiction,

Principes fondamentaux. - - Dans une bonne organisation administrative deux principes essentiels doivent être appliqués :

l*^"^ Principe : Afjir est le fait dun seul, délibérer le fait de plusieurs.

L'action doit être confiée à un organe unique : parce qu'elle doit être prompte et énergique, et parce qu'elle doit entraîner une responsabilité sérieuse et efficace pour celui qui l'exerce (1).

Ces deux conditions font défaut lorsque l'action appartient à un comité de plusieurs membres (2).

1 Simonet, Traite ('lémeiilaire de droit public et administrait/, n" :J78.

2 C'est ce que Stuart Mill exprimait dans son ouvrage sur le gouverne- ^J ment représentatif: « Nulle collection d'hommes, à moins qu'elle n ail une V organisation et une hiérarchie, n'est propre a l'action dans le sens vrai du \ mol ; mrme un conseil d'élite composé d'un petit nombre de membres fa miliers avec la besogne qu'ils ont à traiter, est toujours un instrument inférieur à quelque individu qui pourrait être trouve parmi ses membres,

et le conseil gagnerait énormément à ce que cet individu devînt le chef, ( , et il ce que les autres lui fussent subordonnés. » ''

28 nnoiT ahmixistratif

La délibération doit être confiée à un conseil de plusieurs, parce que, chacun apportant le concours de son expérience personnelle, il y a plus de chances pour que les décisions soient prises en pleine connaissance de cause.

2* Princii'e : L'action doit être distincte de la délibération et de la juridiction.

C'est là une conséquence du principe de la séparation des pouvoirs, dont il a été parlé plus haut (i).

De même qu'au point de vue constitutionnel, il y a lieu de séparer le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire.de même, au point de vue de l'organisation administrative, il faut distinguer : lorgane exécutif [Xautorité\ l'organe délibérant (le conseil), et l'organe juridictionnel (le tribunal administratif).

La distinction entre l'action et la délibération s'impose pour les raisons que nous avons indiquées plus haut, à savoir que l'action doit appartenir à un seul, la délibération à plusieurs.

La distinction entre 1 action et la juridiction n'est pas moins nécessaire, dans l'intérêt de la bonne administration de la justice administrative. Il ne faut pas que l'autorité quia fait un acte soit elle-même appelée à statuer, comme tribunal, sur la portée de cet acte h légard d'un particulier qui se plaint d'en être victime. Ce serait contraire à cette règle de bon sens et d'équité, que nul ne doit être juge et partie dans la même affaire.

II y a moins d'inconvénient à ce que la juridiction et la délibération se trouvent confondues. Sans doute, il peut en résulter que l'assemblée qui a donné .son avis sur un acte de l'administration, à titre de conseil, soit ensuite appelée à statuer sur le même acte, t'i l'occasion du litige qu'il a fait naître, en qualité de tribunal. Mais il y a moins à redouter le sentiment de partialité de la part du con.'ieil que de la paît de 1 autorité active « Autre chose est avoir donné son avis pour une décision à prendre, autre chose est avoir pris la décision soi-même ; le conseiller ne peut jamais avoir le même amour propre d'auteur que l'administrateur » (2).

(1 1 Voir suprà, p. 7.

(2) Nous renvoyons sur ce point nos lecleurs, pour plus de développemenls. au remarquable ouvrage que notre ancien maître à la Faculté de Toulouse. M. Hauriou, a publié sous le lilre : Précis de droit admintslratif . Consulter en sens contraire Jacquelin. Les principes dominants du contentieux adrimmtratif Cet auteur est davis que la fonction jnridiclionnelle devrait être séparée de la fonction délibérante pour les mêmes mo-