Vivien, Études administratives

les préfets. Ils pouvaient être pris même en dehors du conseil municipal.

Le décret du 25 mars 1852, sous prétexte de décentralisation administrative, ne faisait que transférer aux préfets des attributions exercées jusque-là par les ministres, sans étendre en aucune manière le cercle d'action des conseils élus. La tutelle subsistait tout entière; le tuteur seul était changé.

La loi du 5 mai 1855 maintint cette organisation. La loi du 24 juillet 1867 étendit un peu le droit de décision des conseils municipaux, mais elle les faisait élire pour sept ans et laissait aux mains de Pempereur la nomination des maires et adjoints.

Avec la République de 1870 commence une nouvelle période dans Phistoire de notre législation municipale.

Dès les premiers jours de sa réunion, l'Assemblée nationale proclamait déjà la nécessité d'une loi définitive et en reconnaissait l'urgence. Les préoccupations de la politique de parti la détournèrent de ce travail indispensable, et de nombreux projets, dont quelques-uns méritaient un meilleur sort, allèrent rejoindre dans nos archives ceux de l'Assemblée législative de 1850 et du Conseil d'Etat de 1856.

Un des premiers actes de l'Assemblée avait été de restituer à la très grande majorité des communes le droit de désigner leurs officiers municipaux. Malheureusement, la liberté communale fut sacrifiée dans la mêlée des partis ? et la loi du 20 janvier 1874 fit reculer nos communes jusqu'au régime de l'Empire.

En 1876, le gouvernement déposa deux projets, l'un sur l'organisation municipale, l'autre sur les attributions du pouvoir municipal.

La discussion de la loi de 1851 avait été interrompue

par le coup d'Etat. Par une répétition singulière, la discussion de la loi de 1 876 fut interrompue par les événements du 16 mai.

Quand la République reprit possession d'elle-même, un des premiers soucis de ses représentants fut de se remettre au travail interrompu. Des propositions d'initiative parlementaire furent soumises en 1879 à la Chambre des députés et examinées par une.commission de 22 membres 1 .

Après les élections générales du 21 août 1881, la Chambre fut saisie de nouveau de ce projet d'organisation 2 .

t Les raisons invoquées en 1871, en 1876 et en 1877 pour la confection d'un code municipal, disaient-ils en le présentant, sont plus puissantes que jamais. Le suffrage universel vient, une fois encore, de manifester sa ferme volonté de mettre toutes nos lois en harmonie parfaite avec les institutions démocratiques et républicaines; l'organisation municipale est un des premiers articles de ses cahiers. Il t n est point une commune de France — grande ou petite — qui ne se sente entravée dans la gestion de ses affaires par les liens multiples de lois hétérogènes et surannées.

t En se mettant courageusement à l'œuvre, la Chambre accomplira une des parties les plus utiles de sa tâche et, en donnant satisfaction à un vœu général, elle acquerra un titre certain à la reconnaissance du pays. »

C'est cette proposition qui est devenue la loi du 5 avril 1884.

1. Le rapporteur de cette commission fut le regretté M. Jozon, député de Seine-et-Marne.

2. Proposition de loi municipale déposée le 26 novembre 1881, par MM. Ferdinand Dreyfus, Langlois, Floquet , de Marcère, Peulevey, Labuze, Poujade, Rameau, Maze, Durand, Bienvenu, Jerlet, Duclaud et Hippolyte Faure.

La loi du 5 avril 1884.

Ce serait sortir du cadre de cette préface que de revenir, même en les résumant, sur les discussions brillantes qui ont eu lieu à la tribune des deux Chambres.

Les théories les plus hardies ont trouvé des interprètes éloquents et convaincus.

Les doctrines générales sur lesquelles repose la loi nouvelle ont été exposées dans de savants documents ', dans lesquels l'expérience de Fhomme d'Etat s'unissait aux connaissances approfondies de l'historien.

Ces doctrines sont celles que l'Assemblée constituante a inscrites en tête des lois de 1789 et de 1790. La commune est placée entre le gouvernement central pourvu de prérogatives et de moyens d'action qui ne dépendent pas d'elle et les citoyens dont la capacité civile et politique est garantie par le droit public de la nation. Ce que les chartes du moyen âge attribuaient à titre exceptionnel à quelques communes privilégiées, la Révolution française l'assure à la nation tout entière. Le petit village et la grande cité ont droit au même traitement. L'égalité civile entre les citoyens a pour corollaire T égalité de droit entre les communes.

De là, le triple caractère de la commune. Dans le cercle propre de ses intérêts, elle est libre, sous la simple

1. Voir les très remarquables rapports de M. de Marcère à la Chambre des députés.

surveillance des pouvoirs publics. Dans ses rapports avec les particuliers, elle esc placée sous le contrôle de l'autorité centrale qui a pour mission de sauvegarder les droits individuels contre l'arbitraire du pouvoir local. Dans ses rapports avec l'Etat, elle est subordonnée au pouvoir central, tant pour l'exécution des lois, générales que dans l'intérêt du patrimoine des générations futures.

De là l'idée du contrôle administratif. Quel est, en effet, le caractère du, lien qui unit les communes à l'État? Sont-elles dans une situation d'incapacité, comme des mineurs en face d'un tuteur, pouvant être un jour émancipées? En aucune manière. La position des communes à l'égard de l'État n'est autre chose que la dépendance naturelle de tous les citoyens à l'égard de la loi. C'est une hiérarchie.

• Cette dépendance est fondée, disait M. Thiers en 1833, sur ce qu'on ne peut pas accorder aux communes la faculté d'exister à part dans l'Etat, d'exercer pleinement et entièrement leur volonté sans aucun souverain au-dessus d'elles. Ce serait là non pas de l'émancipation, mais de l'anarchie; car il y aurait dans l'État 37,000 petits États qui auraient tous les caractères d'un Etat indépendant, qui auraient la faculté de disposer à volonté de leurs propriétés, de dépenser, de s'imposer comme il leur plairait, de se faire leurs propres législateurs; ce seraient de petits gouvernements à part, qui pourraient plaider à volonté, qui pourraient s'endetter, se ruiner sans que l'État pût intervenir; il y aurait création de 37,000 petits États placés dans le grand État et qui se conduiraient comme parfaitement indépendants de celui-là. »

Il ne s'agit donc pas là d'une idée accessoire, qui

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puisse disparaître un jour de nos lois. Il s'agit d'une situation nécessaire, naturelle, qui durera tant que durera la France , telle que l'ont faite son histoire, son tempérament et son génie politique.

C'est son unité qui a fait notre grandeur et notre force. C'est elle qui nous a aidés à traverser les crises les plus violentes, les horreurs de trois invasions, les troubles civils, les révolutions. Grâce à cette unité, nous avons pu refaire nos forces en dix années, aux applaudissements du monde.

En la perdant, nous resterions exposés sans défense aux dangers inhérents à notre situation continentale.

Dans cette même discussion de 1833, Mj Thiers avait à résister à des prétentions autonomistes et, dans un admirable élan d'éloquence, il s'écriait : • J'y résisterai toujours de toutes les forces de mon âme: Quand vous voulez retourner aux anciennes franchises, ajoutait-il, c'est vous qui êtes rétrogrades et non pas nous. •

t Je pense, disait Gambetca le 12 août 1881 dans son discours aux électeurs de Belle ville, que la centralisation politique, c'est-à-dire le lien qui rattache toutes les parcelles du territoire français au centre du pays, c'est-à-dire à l'État qui est tout le monde, je pense que ces liens doivent être maintenus au-dessus de toute atteinte, de tout relâchement, car je n'oublie pas que si la France a été dans tous les temps une puissance unitaire, elle a besoin de le redevenir. »

Voilà comment se sont exprimés, à un demi-siècle de distance, deux des hommes qui ont le plus aimé la France et qui l'ont le mieux servie par leur clairvoyance et leur génie politique.

Une loi communale doit donc tout d'abord respecter et maintenir les éléments de l'unité française.

Le gouvernement possède certains pouvoirs dont, il est directement investi.

Les lois de finances, par exemple, l'autorisent à lever l'impôt, les lois militaires, à recruter les armées de terre et 4e mer, les lois pénales, à maintenir Tordre public. A l'aide d'agents spéciaux auxquels il a seul le droit de commander, il assure, sous sa responsabilité et sous le contrôle des Chambres, l'exécution des lois sur toute la surface du territoire de la République.

Mais, une fois ces droits essentiels respectés, il faut développer largement la liberté communale. Le respect de l'unité doit se concilier avec la décentralisation administrative.

<r II y a en tout pays deux genres d'affaires à expédier : celles de l'Etat, qui sont le recrutement, l'impôt, les travaux d'utilité générale, l'application des lois; celles des provinces et des communes, qui consistent dans la gestion des intérêts locaux de toute espèce. Si on livre un pays à lui-même, c'est-à-dire s'il n'est pas régi par une administration générale à la fois intelligente et forte, les premières de ces affaires, celles de l'Etat, ne se font pas; les secondes rencontrent, dans l'intérêt ou provincial ou communal, un principe de zèle, mais d'un zèle capricieux, inégal, injuste, rarement éclairé. Les administrations provinciales ou communales ne manquent assurément pas de goût pour s'occuper de ce qui les concerne particulièrement, mais elles sont prodigues, vexatoires, toujours ennemies de la règle commune. Les singularités tyranniques du moyen âge n'ont pas eu en Europe une autre origine. Dès que l'autorité centrale se retire d'un pays, il n'est sorte de désordres auxquels les intérêts locaux ne soient prêts à se livrer, leur propre ruine comprise. En 1789, partout où les communes avaient jouf de

quelque liberté, elles étaient en état de banqueroute, La plupart des villes libres d'Allemagne, quand elles ont été supprimées en 1803, étaient complètement ruinées. Ainsi, sans une forte administration générale, les affaires de l'État ne se font pas, les affaires locales se font mal. »

t ... L'administration communale est faite pour être placée le plus près possible des lieux. Le magistrat qui constate les naissances, les morts, les mariages^ qui veillé à la police, à la salubrité de la cité, qui entretient la fontaine, l'église, l'hospice du village ou de la ville doit résider dans le village ou la ville même, vivre enfin au milieu de ses concitoyens *. »

Quand la commune a obéi aux lois générales, quand elle a pris sa part des charges publiques, quand elle a su concilier ses intérêts particuliers avec ceux du reste de la société, et ménager par ses emprunts les forces contributives du pays, elle a satisfait à ce^que l'Etat attend d'elle; le reste est de son domaine. Elle peut gérer librement ses affaires, administrer ses biens, choisir ses officiers, contrôler l'usage qu'ils font de leur mandat, désigner sa force publique, conserver, après avoir pourvu aux dépenses obligatoires, la pleine disposition de ses finances, prendre souverainement, sur toutes les matières qui n'intéressent pas l'Etat, des décisions exécutoires deplein droit.

Une bonne loi communale enfin sait développer l'initiative individuelle sans enlever au pouvoir centrai les moyens d'action dont il a besoin pour faire pénétrer, dans toutes les parties du territoire et jusque dans les dernières bourgades, les bienfaits de la liberté politique.

1 Thiers, Histoire de la Révolution.

Examinons maintenant d'un peu plus près les principales réformes inscrites dans la loi du 5 avril, et voyons les progrès qu'elle réalise.

Les règles sur l'organisation communale ont été remaniées et mises en harmonie les unes avec les autres. Les formations de communes sont facilitées, ce qui importe fort dans un pays où 27,000 communes sur-36,000 comptent moins de mille habitants. Le mandat est porté à quatre années et le renouvellement intégral assure l'exécution des volontés du corps électoral. Le sectionnement est soumis à des conditions qui doivent empêcher tout arbitraire. — Les droits du suffrage universel sont rétablis dans leur intégrité par la suppression des deux listes électorales ; la suspension et la dissolution des corps municipaux sont entourées des garanties les plas sérieuses ; le délai de la suspension est réduit à un mois ; les décrets de dissolution doivent être motivés; les pouvoirs des délégations spéciales sont limités à ce qu'il est nécessaire de prévoir pour ne pas arrêter la vie municipale.

Les maires et adjoints sont élus par les conseils municipaux dans toutes les communes : ils sont les exécuteurs des volontés du conseil municipal et ne peuvent gouverner la commune que d'accord avec lui; toutes facilités leur sont données pour convoquer leurs conseils en session extraordinaire. Les séances des conseils municipaux sont publiques, afin d'associer le peuple aux fonctions municipales et de lui permettre d'exercer son contrôle.

Les attributions des maires et des adjoints et celles des conseils municipaux sont largement étendues. La suppression des plus imposés, détachée par une loi spéciale de la loi d'ensemble, est maintenue. Les commissions spéciales peuvent librement fonctionner dans l'intervalle

des sessions et étudier les questions municipales. Les maires sont investis d'attributions nouvelles, notamment en matière de chasse, de destruction d'animaux nuisibles, de permissions de grande voirie et dans leurs rapports avec les autorités ecclésiastiques. Les conseils municipaux sont investis du droit de décision souveraine sur les affaires de la commune ; telle est la règle inscrite pour la première fois dans une loi municipale. Les délibérations soumises à l'approbation de l'autorité supérieure ne forment plus que des exceptions inscrites dans la loi et en dehors desquelles le conseil municipal se meut librement dans le cercle de ses attributions.

Toutes les affaires de la communauté se peuvent traiter librement et sans que le pouvoir central ait le moyen d'entraver son activité.

L'Etat n'intervient que pour assurer l'observation des lois générales et pour empêcher la dilapidation des ressources communales, patrimoine des générations futures, dont la conservation est liée au crédit public.

La responsabilité civile des communes est tempérée par de nombreuses exceptions dictées par la justice et confirmées par l'expérience. Les communes peuvent se réunir dans des conférences pour délibérer sur des intérêts communs. Enfin les rapports entre les conseils, municipaux et les fabriques ou consistoires sont détendus et la commune reprend dans la plus large mesure la libre disposition des deniers qu'elle était obligée jusqu'ici de consacrer aux cultes reconnus par l'Etat.

Tel est le résumé des principales améliorations réalisées par la» loi.

Refondre et codifier notre législation communale afin de la rendre plus claire, plus méthodique, plus facilement accessible à la démocratie qui la pratique et,

d'autre part, la reviser pour en mettre les détails en harmonie avec les institutions républicaines qui nous régissent, telle est la double pensée qui a inspiré la loi du 5 avril 1884.

Les Chambres républicaines ont voulu qu'elle fût encre les mains du peuple un moyen de se débarrasser des lenteurs administratives, un instrument de liberté, une école d'éducation politique.

C'est à la nation de répondre au désir de ses représentants, à consolider le terrain conquis par l'action continue des mœurs, et à se préparer ainsi à franchir de nouvelles étapes dans la voie du progrès.

TITRE PREMIER. — djîs communes

Article premier. — Le corps municipal de chaque commune se compose du conseil municipal, du marre et d'un ou de plusieurs adjoints. -

Art. 2. — Le changement de nom d'une commune est décidé par décret du Président de la République sur la demande du conseil municipal, le Conseil général consulté et le Conseil cl'État entendu.

Art. 3. — Toutes les fois qu'il s'agit de transférer le chef-lieu d'une commune, de réunir plusieurs communes en une seule, ou de distraire une section d'une commune, soit pour la réunir à une autre, soit pour l'ériger en commune séparée, le préfet prescrit dans les communes intéressées une enquête sur le projet en luimême et sur ses conditions.

Le préfet devra ordonner cette enquête lorsqu'il aura été saisi d'une demande à cet effet, soit par le conseil municipal de Tune des communes intéressées, soit par le tiers des électeurs inscrits de la commune ou delà section en question. Il pourra -aussi l'ordonner d'office.

Après cette enquête, les conseils municipaux et les conseils d'arrondissement donnent leur avis, et la proposition est soumise au Conseil général.

Art. 4 — Si le projet concerne une section de commune, un arrêté du préfet décidera la création d'une commission syndicale pour cette section ou pour la section du chef-lieu, si les représentants de la première sont en majorité jdans le conseil municipal, et déterminera le nombre des membres de cette commission.

Ils seront élus par les électeurs domiciliés dans la section.

La commission nomme son président. Elle donne son avis sur le projet.

Art. 5. — Il ne peut être procédé à l'érection d'une commune nouvelle qu'en vertu d'une loi, après avis du Conseil général et le Conseil d'État entendu.

Art. 6. — Les autres modifications à la circonscription territoriale des communes, les suppressions et les réunions de deux ou

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de plusieurs communes, la désignation des nouveaux chefs-lieux sont réglées de la manière suivante :

Si les changements proposés modifient la circonscription du département, d'un arrondissement ou d'un canton» il est statué par une loi, les Conseils généraux et le Conseil d'État entendus.

Dans tous les autres cas, il est statué par un décret rendu en Conseil d'État, les Conseils généraux entendus.

Néanmoins, le Conseil général statue définitivement s'il approuve le projet, lorsque les communes ou sections sont situéesdans le môme canton et que la modification projetée réunit,. quant au fond et quant aux conditions de la réalisation, l'adhésion des conseils municipaux et des commissions syndicales intéressées. t •

Art. 7. — La commune réunie à une autre commune conserve la propriété des biens qui lui appartenaient.

Les habitants de cette commune conservent la jouissance de ceux de ces mômes biens' dont les fruits sont perçus en nature.

Il en est de même de la section réunie à une autre commune pour les biens qui lui appartenaient exclusivement.

Les édifices et autres immeubles servant à un usage public et situés sur le territoire de la commune ou de la section de commune réunie à une autre commune, ou de la section érigée en commune séparée, deviennent la propriété de la commune à laquelle est faite la réunion ou de la nouvelle commune.

Les actes qui prononcent des réunions ou des distractions de commune en déterminent expressément toutes les autres conditions.

En cas de division, la commune ou la section de communeréunie à une autre commune ou érigée en commune séparée reprend la pleine propriété de tous les biens qu'elle avait apportés.

Art. 8. — Les dénominations nouvelles qui résultent, soit d'un» changement de chef-lieu, soit de la création d'une communenouvelle, sont fixées par les autorités compétentes pour prendreces décisions.

Art. 9. — Dans tous les cas de réunion ou de fractionnement de communes, les conseils municipaux sont dissous de plein» droit. Il est procédé immédiatement à des élections nouvelles.

Et.