PRINCIPES GÉNÉRAUX

La science des finances, comme Téconomie politique dont elle relève, était inconnue des anciens. La pratique de leurs gouvernements obéissait à F empirisme, et s'ils prenaient des mesures conformes aux lois éco- .nomiques, c'était par ce mouvement instinctif qui, en toutes matières, précède la science et le raisonnement. Le deuxième livre des jÉcowomi^'Wsd'Aristote, qui, plus que tout autre ouvrage, se rapproche de ce que nous appellerions un traité de finances^ n'est qu'une coUec-

DE L'IMPOT. i\9

tion d'expédients, imaginés dans les républiques grecques, pour tirer de l'argent des citoyens; aucune théorie ne sort des faits constatés. Aristote reconnaît lui-même qu'il n'a fait que réunir des matériaux pouvant servir à ceux qui voudraient en rechercher les lois générales; il ne paraît pas, du reste, qu'aucun écrivain grec ait répondu à l'appel du Stagyrite et comblé la lacune que cet immense esprit avait laissée vacante. Les Économiques de Xénophon spécialement ne dépassent pas le cercle de l'économie privée.

L'administration romaine passe généralement pour avoir été fort savante et, à ne considérer que l'habileté qu'elle déployait dans les détails, elle a mérité largement cette qualification. On en pourrait dire autant de l'administration française antérieure à 1789; car, les anciens praticiens nous ont laissé, sur les tailles et les droits seigneuriaux, des traités que peu de jurisconsultes contemporains seraient en état d'écrire. Ce qui manquait aux Romains et aux Français, comme aux Grecs, c'est un ensemble de principes, c'est-à-dire, une théorie de la matière. Cette tâche a été remplie par les économistes du dix-huitième siècle, par Quesnay, Turgot et Adam Smith. Depuis que leurs écrits ont paru, la pratique des gouvernements s'est plus d'une fois encore éloignée des principes, l'empirisme n'a pas perdu toute autorité et les contribuables ont payé plus d'un impôt désavoué par la science ; mais la théorie est toujours le guide qui montre le but à réaliser. Toutes les fois que le législateur s'en éloigne, des voix s'élèvent pour lui rappeler les principes méconnus et une incessante protestation demande qu'on y revienne.

L'autorilé de réconomie politique, en celte matière, a été reconnue si pleinement que des personnes reprochent à notre science d'avoir proclamé des évidences incontestées, et refusent de lui reconnaître aucun mérite. Mais les développements historiques qui vont suivre nous démontreront que Topinion publique est ingrate et que, sans les écrits des économistes, ce que Ton dédaigne aujourd'hui comme trop évident serait encore méconnu. A ceux qui nient les services rendus par la science, je dirai : a Comparez le isystème antérieur à 1789 avec celui que nous avons. Est-il vrai que dans le premier il y avait plus d'abus que dans le second? que la justice a fait des progrès; que Tindividu est plus "libre, le contribuable moins opprimé, la perception moins vexatoire et les receveurs moins riches que les fermiers? Si ce progrès a été fait, pourquoi refusez- vous de reconnaître le mérite de ceux qui ont été les premiers initiateurs ? »

Les principes économiques, en matière d'impôt, ne sont pas nombreux. Adam Smith les réduit à quatre:

1*" L'impôt doit être proportionnel aux facultés des contribuables. Cependant, ainsi que nous le verrons plus bas, cet économiste ne répugnait pas à l'idée d'une progression modérée. Entre Timpôt proportionnel et l'impôt progressif s'est,«depuis lors, établie uiie lutte dont Smith n'a pas soupçonné l'importance. Ces deux systèmes, qui vivent en bonne intelligence dans la doctrine éclectique de Isl Richesse des nations^ ont, dans ces derniers temps, été violemment séparés par les passions politiques, et toute conciliation est devenue impossible. Mais n'anticipons pas sur des développements

ultérieurs; ce débat aura sa place dans un chapitre spécial.

2"* La seconde règle posée par Smith, veut que les (axes soient certaines et non arbitraires ; le temps, le mode et la somme à payer, tout doit être bien déterminé.

S"" Il faut que la contribution soit demandée à l'époque et suivant le mode qui conviennent le mieux aux imposés.

4** Smith recommande de préférer les impôts qui sont les moins chers à percevoir. Justice^ certitude^ commodité et économie^ ces quatre mots résument toute la théorie d'Adam Smith.

Sismondi a proposé d'ajouter à ces qualités de l'impôt bien établi quelques autres caractères.

r Tout impôt, dit-il, doit porter sur le revenu et non sur le capital; porte-t-il sur le revenu, l'État ne dépense que ce que les particuliers pourraient eux-mêmes dépenser; porle-t-il sur le capital, il attaque la source de la richesse et détruit Parbre pour avoir le fruit.

2* Pour l'assiette de l'impôt, il ne faut pas confondre le produit brut annuel avec le revenu, car le premier coni prend, outre le second, tout le capital circulant, et une partie de ce produit doit demeurer pour maintenir ou renouveler tous tes capitaux fixes, tous les travaux accumulés et la vie des ouvriers productifs. L'impôt ne doit donc avoir pour objet que le revenu net.

S"" L'impôt étant le prix que le citoyen paye pour les jouissances, on ne saurait le demander 9 celui qui ne jouit de rien ; il ne doit donc jamais atteindre la partie du revenu qui est nécessaire à la vie du contribuable.

4^ L'impôt serait mal établi, s'il l'était de manière à mettre en fuite la richesse qu'il frappe; il faut le modérer d'autant plus que cette richesse est d'une nature plus fugitive. Il ne doit jamais atteindre la partie du revenu qui est nécessaire pour que cette richesse se conserve*.

Après Smith et Sismondi, nous sera-t-il permis d'ajouter, sinon des principes, au moins quelques observations ?

1* Comme l'impôt est destiné à payer les dépenses publiques, il ne faut demander aux contribuables que ce qui est nécessaire pour y faire face. La pratique paraît reconnaître cette vérité lorsqu'elle fait voter le budget des dépenses avant celui des recettes.

2** Les finances touchant à tout, il arrive souvent que le point de vue financier doit être combiné avec celui du moraliste. Il est certain, par exemple, qu'un impôt pour si bien assis et si bien réparti qu il fût, serait condamnable, s'il conduisait à des résultats immoraux ; car, en toute matière, ce qui est immoral doit être blâmé et nous n'apercevons aucune raison qui dispense les financiers de cette règle. Ainsi les ressources créées par la loterie, la ferme des jeux, etc., ne peuvent pas être approuvées, parce que leur prélèvement implique l'autorisation de plaisirs funestes au travail et aux habitudes régulières de la vie.

Notre point de vue cependant ne doit pas être confondu avec celui qu'a suivi Montyon, dans son ouvrage relatif à Vinfluence des impôts sur la moralité des peuples. Non-seulement cet écrivain blâme les impôts en-

* Principes d'économie politique, t. II, liv. YI, ch. viii

tachés d'immoralité, mais, par un développement exagéré de cette pensée, il juge et estime les taxes d'après les effets moraux qu'elles peuvent produire. Dans ce système, les finances seraient chargées de moraliser les populations, ce qui ne paraît pas être le rôle naturel de cette institution. Une taxe peut être excellente au point de vue des effets moraux, et cependant détestable en ce qui concerne l'assiette et Ja répartition. Faudrait-il sacrifier tous les principes en matière de finances, pour chercher un but auquel d'autres moyens conduiront plus naturellement? — En un mot, je crois que l'impôt ne doit pas être immoral^ mais, et c'est en cela que je diffère d'avis avec Montyon, il n'est pas nécessaire qu'il soit moralisant .

5"* Il est rare que la réalité et l'idéal de l'impôt soient conformes Tun à l'autre. Si l'on exigeait de toute taxe qu'elle réunît, sans exception, les qualités énumérées plus haut, quelle est celle qui résisterait à cette analyse? Il arriverait, en matière financière, ce qui se passerait en matière pénale si on voulait que toute peine remplît les conditions exigées par les criminalistes pour la peine irréprochable. Un tel attachement aux conceptions abstraites conduirait à supprimer le Code pénal, et à tarir les sources du Trésor pubUc.Lors donc que, dans le cours du travail qui va suivre, il nous arrivera de critiquer une taxe comme non con- . forme aux règles économiques, il ne faudra pas qu'on se méprenne sur notre pensée. Ce serait la méconnaître que de nous considérer comme un ennemi déraisonnable des intérêts du fisc. Entre la critique d'un impôt

\U MËLANGES.

et sa suppression, il y a une grande distance. Car, la critique ne dépend que de la raison, tandis que la suppression est subordonnée à plusieurs circonstances. Si le Trésor a besoin d'une somme que produit un impôt vicieux, il faut subir la taxe, quelque défectueuse qu'elle soit, à moins qu'on ne puisse établir une taxe meilleure ; car, sans cette condition, il serait nécessaire de recourir à une contribution nouvelle aussi mauvaise que la précédente ou à un impôt plus vicieux encore, ce qui serait ou une innovation inutile ou une aggravation du mal.

Si nos critiques ne tendent pas à la suppression, de quoi serviront-elles ? Est-ce à dire qu'elles sont complètement vaines au point de vue pratique? Nullement; la science constate les vices des impôts et l'importance relative de leurs défauts, pour que le jour où l'état des dépenses permettra de faire quelque suppression, le législateur sache de quel côté doit porter l'allégement. L'utilité de ces observations scientifiques sera d'ailleurs fort grande dans les États où les mauvais impôts ne sont pas établis, parce qu'elles pourraient empêcher les gouvernements d'entrer dans une fausse voie.

4* Dans presque lous les pays, les impôts se sont établis historiquement, suivant les besoins, le caraclère des peuples, les influences prédominantes des époques. Le besoin d'argent est tellement puissant qu'il fait violence aux principes et même au caractère du peuple. Est-il, par exemple, un impôt plus opposé que l'impôt sur l^ revenu à l'amour de la liberté individuelle, au mystère du commerce et au droit que chacun a de vivre à son

gré ? Cependant c'est en Angleterre, c'est-à-dire dans le pays où l'individu est le plus jaloux de son indépendance, que cet impôt a été établi, d'abord pour couvrir les dépenses de la guerre continentale et, plus tard, pour combler le déficit causé par la réforme douanière (1797-1846). Quelquefois les nécessités du Trésor public déterminent l'importation des institutions étrangères. Il n'est pas de matière, en effet, oii les peuples soient plus portés à se copier les uns les autres. Un impôt est établi dans un petit État; les grands n'y mettent pas d'amour-propre et, à la première occasion, ils imitent les principicules. Lorsque la Hollande créa le timbre, l'invention eut bientôt fait fortune, et on la vit appliquer bientôt après, même dans les États dont les mœurs s'éloignaient le plus de celles des Provinces-Unies. C'est une chose digne de remarque que les imitations survivent parfois au modèle. Ainsi nous avons emprunté à l'Angleterre la contribution des portes et fenêtres, et nous l'avons gardée après qu'elle a été supprimée en Angleterre. C'est parce que les taxes se sont peu à j)eu établies, au fur et à mesure des besoins, sans plan préconçu, que l'empirisme a une place considérable dans notre organisation financière.

On distingue deux catégories d'impôts :

l"" les contributions directes;

2** les contributions indirectes.

Au point de vue administratif, les contributions directes sont ainsi appelées parce qu'elles sont exigibles du contribuable en vertu d'un rôle nominatif, dont l'effet ne peut être évité que par l'abandon des biens im-

posables. Au contraire, les contributions indirectes sont perçues au fur et à mesure des consommations; elles sont exigées, d'une façon anonyme, dès que se produit le fait soumis à la taxe. Dans cette classification, qu'est le droit d'enregistrement? Si, en général, il n'est dû qu'au moment des actes imposables, il est aussi des cas où la régie s'adresse à une personne déterminée par une contrainte nominative. Le père meurt et la succession est déférée à ses enfants. Voilà un fait inévitable et sur lequel la volonté des héritiers ne peut rien. S'ils ne payent pas les droits de succession, le receveur leur enverra un titre exécutoire semblable au rôle 4u percepteur. On est donc fort embarrassé pour classer l'enregistrement, parce qu'il tient de l'iitïipôt direct et de l'impôt indirect. Les rédacteurs du budget se tirent d'affaire en lui accordant une rubrique spéciale. Les économistes ont expliqué la distinction mive les deux espèces d'impôt d'une autre manière. Les uns, comme Mac Culloch, appellent directs les impôts qui atteignent immédiatement le travail ou la propriété. Sont indirects, au contraire, ceux qu'on demande aux mêmes sources de richesse en imposant aux propriétaires ou aux travailleurs l'obligation d'acheter le libre usage de certains objets, ou de se procurer la faculté d'exercer certains droits. D'autres (dans le nombre MM. John Stuart Mill etRau*) nomment directes les contributions supportées définitivement par ceux auxquels on en demande le payement, et indirectes, celles que le contribuable, après en avoir fait l'avance, rejette sur d'autres personnes qui

* J. Stuart Mill, Principes d'économie politique^ liv. V, ch, viii. — Rau, Scietice financière^ § 293.

n'ont rien payé au fisc. Ceci nous conduit tout naturellement à donner quelques développements sur V incidence. On entend par incidence la direction que prend rimpôt vers le contribuable qui doit le supporter. La question de l'incidence pourrait donc être posée en ces termes : sur qui l'impôt tombe-t-il définitivement (in quem incidit) ? Pour résoudre ce problème, il ne faut pas toujours s'en rapporter aux apparences ; car souvent il arrive que celui qui availce la contribution la fait supporter à d'autres par voie de rejet. Au milieu de ces effets multipliés, que devient la direction de la taxe? Comment reconnaître ses mouvements dans cette compétition universelle? Il est souvent difficile de les suivre, et c'est ce qui a fait dire que l'impôt ressemble à une sorte de lumière diffuse qui se répand, de toutes jparts, après avoir éclaté sur un point et qui perd de sa force en s'éparpillant. C'est en suivant cette image que M. Thiers a écrit, dans son livre sur la Propriété^ un chapitre sur la diffusion de Vimpôt, D'autres appellent le même phénomène répercussion et les Allemands le désignent par le mot Ueberwàlzung (révulsion) . C'est le phénomène qui avait conduit J. B. Say à professer, en matière de contributions, une remarquable indifférence. «Il est téméraire, disait-iï, d'affirmer comme un principe général que tout impôt tombe définitivement sur telle classe de la société ou sur telle autre. Les impôts tombent sur ceux qui ne peuvent pas s'y soustraire, parce qu'ils sont un fardeau que chacun éloigne de tout son pouvoir. Mais les moyens de s'y soustraire varient à l'infini suivant les différentes formes de l'impôt et aussi suivant les

1^9 MÉLiNGES.

fonctions qaon exerce dans la machine sociale*.» Sans avoir la prétention de saisir toutes les particularités individuelles, on peut cependant dire quelle sera ordinairement la direction de Tincidence. Quoique nous nous réservions de traiter, à propos de chaque impôt, la question de l'incidence, nous placerons ici quelques observations d'un caractère général et préparatoire.

Remarquons d'abord que le rejet n'est pas appli cable à certaines taxes, et spécialement à celles qui frappent sur des faits inévitables. Les droits de mutation, par exemple, ne peuvent pas être répercutés lorsqu'ils ijont payés pour cause de décès, parce que les décès sont des événements qui ne dépendent pas de la volonté des successibles. 11 en est autrement des droits de mutation, en cas de vente, l'acquisition étant volontaire. Quoique la loi mette formellement les frais de mutation à la charge de l'acquéreur, celui-ci peut les comprendre dans le prix, et, au moyen d'une diminution, les faire tomber sur le vendeur.

L'impôt foncier est également inévitable pour h propriétaire. C'est à tort qu'on a dit qu'il pouvait rejeter la taxe sur les consommateurs en élevant le prix des denrées. Le prix des denrées ne dépend pas delà volonté du vendeur, mais de l'état de l'offre et de la demande; or, pour que le rejet de l'incidence soit possible, il faut que le fait imposable dépende de la liberté du contribuable. Ce qui est volontaire, c'est la possession de la terre; mais la possession étant donnée, l'impôt est inévitable et son poids sera plus ou moins

* Trsité d'économie politique, t. H, p. 567.

lourd suivant que Tannée aura été plus ou moins fertile. M. Thiers, en développant la théorie de la diffusion, a dit cependant : « L'impôt sur la terre agira plus ou moins sur le prix du blé ou de la viande, selon qu'il sera plus ou moins élevé, par la raison que le fermier qui cultive les céréales ou élève des troupeaux sera obligé de recouvrer ses frais et que l'impôt fait partie de ses frais. » — Il s'en faut de beaucoup que le fermier ait la faculté de recouvrer ses frais. Consultez les livres de fermiers et vous y lirez que, dans certaines années, leurs frais sont supérieurs à leurs recettes, tandis que, les années suivantes, la proportion est renversée. Si le prix est à la disposition du fermier, je demande comment il perd dans certaines années et comment dans les autres il limite ses bénéfices?

Les taxes de consommation dépendent de notre volonté parce que nous pouvons restreindre ou étendre notre genre de vie. Cette proposition n'est vraie cependant que pour les denrées qui ne sont pas de première nécessité. Celles qui sont nécessaires à l'alimentation ne peuvent pas être réduites et, en les frappant, on établirait une taxe non susceptible de rejet.

Franklin disait que le commerçant met l'impôt dans ses factures. Cette proposition est loin d'être exacte, au moins d'une manière générale; le commerçant ne dispose pas plus des prix que le fermier ; ce qui est facultatif c'est son établissement ; mais le prix dépend de l'offre et de la demande et le commerçant, pas plus que le cultivateur, n'est sûr de recouvrer ses frais.

tle n'est pas ici le lieu d'insister sur ce point; toutes

ces questions reviendront dans la partie spéciale où nous allons entrer.

Nous avons voulu, par les quelques observations qui précèdent, établir seulement que le même impôt étant, suivant les circonstances, répercuté ou supporté définitivement par celui qui Tavance, l'incidence n est pas la base d'une classification. Car, à ce point de vue, la même taxe serait tantôt directe et tantôt indirecte. Nous nous en tiendrons, par conséquent, à h distinction administrative, qui est fondée sur le mode d'exigibilité. Cette classification nous servira pour les impositions antérieures à 1789 comme pour les contributions actuelles ^