TROISIEME PARTIE. - 1810. ;i

Déjà s'éliiblissail, entre un grand pouvoir et ses moyens de finances, cette lutte qui devait commencer l'ébranlement de ce pouvoir ; l'empereur .il lait retomber dans la nécessité des expédients, ([ni, en finances, sont toujours des signes de faiblesse.

En 1803, Napoléon avait eu l'occasion de découvrir, dans un moment où les caisses du trésor public étaient assez mal garnies, qu'une autre caisse indépendante du trésor, etqui avait été instituée par Golbert pour assurer des pensions aux invalides de la marine, conservait, à Paris et dans les ports, beaucoup de fonds sans emploi. M. de Barbé-Marbois, ancien intendant maritime, dirigeait alors le trésor public, et il avait cru ne pas

(( III. Je désire que vous m'envoyiez tous les soirs une note sui- « le cours des effets publics sur les différentes circonstances « du change, qui me fasse connaître les variétés qui sur- <( viennent dans cette partie de l'économie publique; vous me « rendrez compte, par la même note, de la quantité de bons « de la caisse d'amortissement en émission, et quand il y en « aura pour quinze à vingt raillions. Sur ce, etc.

« Paris, lij mars 1810. Signé Napoléon. »

(< IV. Je voudraisvoirl'émission desbons de la caisse d'amor- « tissement portée jusqu'à vingt millions; vous aurez soin de « les laisser tomber jusqu'à sept pour cent: s'ils passent ce « terme, vous autoriserez la caisse d'amortissernent et le tré- « sorier dudomaine extraordinaire à les retirer. Mon intention « est d'en saturer la place et d'en porter l'émission, s'il le « fallait, à une trentaine de millions. Sur ce, etc.

« 9 mai ISiO. Signe Napoléon. »

violer la fondation de Golbert en exécutant Tordre que venait de lui donner Napoléon d'emprunter momentanément pour des paiements urgents et immédiatement exigibles les fonds qui s'étaient oisivement accumulés dans cette caisse, (^es fonds avaient une double origine. Les marins de tout grade y contribuaient par une retenue sur leur traitement et leur solde ; mais la plus forte part provenait d'un prélèvement d'environ trois pour cent sur le prix des fournitures du matériel de la marine, qui s'opérait dételle manière quetoutporteur d'ordonnances pour ce service subissait, sur le paiement qui lui était fait, une retenue de 3 pour cent au profit de la caisse des invalides : on ne retrouvait pas, dans une telle combinaison, le droit sens de Golbert; mais certes il n'eût jamais eu la pensée de la maintenir dans la même proportion lorsque les dépenses du matériel de la marine se seraient élevées au triple, comme sous Louis XVI, et au quintuple, comme sous Napoléon. S'il avait voulu distinguer les pensions de retraite de la marine de celles de la guerre, c'était en ce sens que les premières seraient principalement le produit de l'épargne honorable faite par les marins sur leur solde ; mais lorsque, par l'effet du développement de nos armements, le fonds dotal des retraites s'était trouvé composé en majeure partie du prélèvementfaitsurles fonds du matériel, il en était résulté

ÏKOISIÈME PARTIE. — 18i0. 581

que ces pensions rentraient dans les charges du trésor public comme celles do la guerre ; et plus mal, puisque c'était du ne manière détournée et conséquemment moins régulière. Toutefois, après avoir donné au superflu de cette caisse un emploi plus utile. Napoléon lui avait laissé la plénitude de sa dotation, il paraît même que M. de Barbé- Marbois n'avait conservé sur elle qu'un droit de surveillance à peu près inactif.

Quoique je ne fusse pas du nombre de ceux qui vantaient, dans la caisse des invalides de la marine, une institution qui payait largement, disait-on, des pensions de retraite sans rien coûter au trésor public, j'avais trouvé, en 1806, dans la trésorerie bien d'autres redressements à faire que ceux que pouvait demander, pour la combinaison de ses ressources, cette caisse de retraite ; je n'avais eu d'ailleurs aucune révélation de la surveillance spéciale attribuée sur ce fonds à mon prédécesseur par Napoléon ; elle était officiellement placée sous les ordres du ministre de la marine ; c'était sous ses yeux que s'opérait le prélèvement fait au profit de la caisse des retraites sur le montant de ses ordonnances.

Il savait et il souffrait qu'une ordonnance ne 100 francs, délivrée par lui, ne représentât que 97 ou 98 francs pour son porteur, et en réalité ne libérât son ministère que d'une somme moindre

que celle qui y était exprimée. 11 y avait bien là quelque vice, et il remontait à cent trente ans ; mais jusque-là du moins aucun autre ne s'était fait soupçonner dans une telle administration, et c'était bien assez que, par là, le budget des approvisionnements maritimes se trouvât en effet appauvri d'un quarantième peut-être dans le seul but d'assurer constamment à la caisse des retraites de la marine plus de fonds qu'elle n'en pouvait régulièrement employer pour ses pensions ; je ne prévoyais au surplus, et je ne cherchais aucune occasion de rapports avec cette caisse, lorsque je reçus de Napoléon ^ l'ordre de lui rendre compte de son administration depuis le décret qui plaçait cet établissement sous masurveillance. J'étais bien sûr que, depuis environ cinq ans, c'est-à-dire depuis mon entrée au ministère, jamais attribution pareille ne m'avait été imposée : il semblait même que le but de l'institution ayant été de mettre les épargnes et le patrimoine de la vieillesse des marins à couvert des chances qui pouvaient atteindre les autres paiements publics, le ministre du trésor devait y rester plus étranger que [tout

1. « J'aiprisdepuislongtempsun décret pour que la caisse des « invalides de la marine fût sous vos ordres etvous rendît des « comptes: vous ne m'en parlez jamais; faites-moi un rapport « sur l'administrationdecettecaissedepuis dix ans. Sur ce, etc.

« Rambouillet, {^juillet 1810. Signé Napoléon. »

TROISIKMK l'AItïli;. — 1810. oSil

autre; copciidanl XapolLMjii ne se trumpaiiqm' sur la personne ; il était vrai que, six ou sept ans auparavant ', il avail, pai- une dépêche ( et ses dépêches avaient, auprès de ses ministres, autant <rautorité que des décrets); il avait, dis-je, investi M. de Marbé-Marbois, mon prédécesseur, de la surveillance de la caisse des invalides de la marine; mais je n'avais trouvé aucune trace decette disposition; et dans tous les cas je l'aurais regardée alors comme tellement personnelle au ministre auquel je succédais, qu'assurément je ne me serais rien attribué dans cette partie de l'héritage ; M. de Marbois lui-même n'en avait usé qu'une seule fois pour cette conversion, qui avait eu lieu en 1803, des fonds stagnants de cette caisse en rentes sur l'état. Ce qui en 1810 avait rappelé sur ce point l'attention de l'empereur et réveillé en lui les souvenirs des premières rectifications qu'il avait fait opérer sept ans plus tôt, c'étaient les irrégularités bien plus graves, et que ne soupçonnait pas même le ministre de la marine, qui venaient de lui être révélées par l'effet de ces divers moyens d'investigation qu'il maintenait en constante activité partout et sur tout.

1. Vers la même époque. Napoléon avait fait convertir en rentes à cinq pour cent, sur le grand-livre, les fonds libres de la caisse des invalides de la marine. J"avais concouru à cette opération comme directeur alors de l'amortissement.

On conçoit bien qu'an tel eontrùle attribué de nouveau à la trésorerie sur une caisse amphibie, qui avait des grâces à répandre, devait avoir quelque défaveur dans le département de la marine : mais le mécontentement alors gardait le silence : il fut surtout contenu par le résultat des premières recherches qui firentdécouvrir, outre un déficit de plusieurs centaines de mille francs dans la caisse du trésorier-général, des abus, des irrégularités du même genre dans plusieurs des caisses secondaires; et bientôt ce mécontentement fit place à un sentiment plus juste lorsqu'on vit que le trésor public bornait son intervention au rétablissement de Tordre; que la dotation des vieux marins, tout irrégulière qu'elle était sous quelquesrapports, recouvrait par ses soins les fonds que des abus impunis, parce qu'ilsn'étaientpas même soupçonnés, en avaient détournés ; en un mot, que le trésor voulait aider à conserver et non pas envahir, et il sut borner là sa mission pour que la répression d'un vieux abus ne fût pas décriée par les intéressés comme la violation d'un droit réel.

En effet, non-seulement le trésor public s'abstint de proposer le renouvellement de ces reprises exercées plusieurs fois avant 1806 sur les excédants abusifs de retenues qui se reproduisirent encore depuis lors au moins momentanément dans cette caisse; mais, chargé de choisir les comptables, il

TROISIKME PAKTIK. — 1810. JS.i

n'eu iioiiinui aucun sui- IfMiud il ircùt d'îivMMcr! l'assentiment du miuistiv, «le la uiariuc, et (jui n(; fût pris parmi ceux ([ui .ivaiciil dcjà servi dans ce département. Le choix ((uil lit, en 1810, (\\\ In'"sorier-genéral ' (^vplique lous les autres.

Peut-être serait-il arrivé ([uelque temps après que la dotation des invalides de la marine, rectifiée par une justice mieux éclairée, no fût j)as restée soiis l'alternative hasardeuse des excédmits ou des déficits, dont de telles retenues sur des traitements et sur des ordonnances oflrent inévitablement la chance : et cette rectification n'aurait pas certesété désavouée par Colbert lui-môme ; mais, en 1815, on ne se borna pas à soustraire la caisse des invalides de la marine à la surveillance que le trésor avait continué pendant quatre ans d'exercer d'une manière si désintéressée sur elle. On entreprit même d'appliquer aux invalides de la guerre le système de dotation dont Colbert n'avait pu que hasarder Fessai pour les invalides de la marine ; et l'on fit ensuite bien plus, au moment où la marine de France se trouvait appauvrie de plusieurs ports et d'un grand nombre de ses vaisseaux de guerresaisis par ses alliés au moment où ces mêmes alliés exigeaient d'elle pour sa rançon le capital de près de 100 millions de rentes, le ministère de la ma-

1. M. de Montcabrié, fils d'un oitioier-général du corps de la marine.

rine d'alors, rétabli sans partage et sans contrôle clans la disponibilité de la caisse de ses invalides, évalua au capital de plus de 4 millions la dette de la France envers cette caisse pour la prétendue soustraction de ses fonds sous Napoléon. Dans l'état où se trouvait la marine française, le besoin était au moins douteux; le droit d'autant plus contestable ; l'époque était surtout bien mal choisie. Je sais bien qu'on objectera que ce n'est pas parce que les alliés exigeaient 100 millions de rentes que la caisse des invalides réclamait en même temi)s pour elle une aussi forte somme de rentes en 5 pour cent ; mais je crois que cette caisse devait être plus discrète dans le calcul de ce qu'elle appelait improprement ses reprises, lorsque la France avait tant d'autres sacrifices à faire.

Aux yeux des hommes qui ont des notions exactes sur les devoirs des ministres envers un gouvernement représentatif, en matière de deniers publics, un seul faitsuffit pour réduire à son terme le plus simple la question d'un prélèvementsur des ordonnances, c'est-à-dire de l'acte par lequel on détourne une partie des fonds ordonnancés de l'emploi que les ordonnances ministérielles leurassignent. En 1816 et 1817, par exemple (et ici les chiffres ne sont qu'une fiction approximative), si la dépense des vivres de la guerre et de la marine, d'après le prix ordinaire des denrées, avait dû être évaluée

THOISIÈMM P.Unii;. — ISIO. :i87

j)af le budget à 12 millions, la cnisso des iiiv.ilidos aurait ou ;i j)r('>levf'i' sur cette somme 3 pour cent, c'est-à-dire 3<)0, 000 francs; mais le prix des denrées ayant quadruplé par la disette, il aurait bien fallu quadrupler aussi la somme qu'une première évaluation attribuait à la dépense des rations: il en serait donc résulté que les deux caisses des invalides (marine et guerre) auraient, dans ces années de malheur, détourné à leur profit 1,440,000 .francs au lieu de 300,000 francs; et que définitivement la base habituelle de leurs prélèvements sur la dépense des subsistances étant de 12 millions dans les temps ordin;iires, elles auraieiit été rétribuées dans une proportion quadruple à une époque de disette, précisément parce que le désastre d'une année dont tous les autres Français contribuables ou créanciers de l'État étaient victimes, obligeait le gouvernement d'appliquer à un de ses services une dépense quatre fois plus forte ! Un fléau, tel que la famine, survenu sous l'administration de Colbert, eût-il été pour lui l'occasion et le motif de doter plus richement sa caisse des invalides? Aucun de ceux qui, en 1815, ont tant abusé de son nom, n'oserait ternir par un tel soupçon sa mémoire. Assurément je n'avais pas attendu l'époque de 1815 pour porter, sur cette singulière dotation, le jugement que j'exprime aujourd'hui ; mais ce n'était pas lorsque le trésor public était son

tuteur qu'il pouvaii lui pu faire subir rapplicatiûu rigoureuse.

Daus son goût {Finvestigation sur les comptables, et d'après les inquiétudes que quelques maires des grandes villes avaient témoignées au ministre de l'intérieur relativement à la gestion des receveurs des revenus municipaux, Napoléon avait aussi voulu, en 1810, que le trésor public portât sur les caisses municipales cet examen sérieux qui dévoilait la situation de ses agents directs *. Les premiers résultats de cette vérification n'en justifièrent que trop fà-propos. Plus de 2 millions de déficit lurent constatés en très-peu de temps dans les caisses municipales de Rouen, Marseille, Anvers, etc.

On était alors dans l'usage de soumettre au conseil d'Etat la discussion des budgets de toutes les villes, dont le revenu excédait 10,000 francs; on devine combien cette discussion était lente ; com-

l.(( J'ai lu avec un graud inléiêtvotre rapport du 12 décemlue « sur lavérification desreceveurs descomraunes. Mon intention « est que vous augmentiez, si cela est nécessaire, le nombre des « inspecteurs du trésor public, et que vous fassiez vérifier les « receveurs desgrandes communes telles que Lyon, Gènes, Bor- « deaux, etc., de sorte que successivement, et dans l'espace de « deux ans, tous les receveurs des communes soient vérifiés. « Sur ce, etc.

« Paris, i'6 (Ucembre 1810.

Siyné Napoléon. »

TROISIKMK IVMM'II:. — ISIO. :i89

Jjicn elle apporlail de i-elard au paifuîiout dos dépenses les plus urgentes, à rétablissement des com|)tes par exercices, c'est-à-dire j)!u* année; <'()inl)iensurtoutelle était favorable aux comptal)les de mauvaise foi, qui, quand ils n 'achetaient pas des complaisances, trouvaient un autre refug-e dans la complexité et l'incohérence de leurs écritures abandonnées presque partout au système que le comptable lui-même avait voulu adopter. Un décret conféra au trésor public rinsjx'ctiou de toutes ces comptabilités qui furent bientôt ralliées sous un mode d'écritures uniformes: j'avais demandé que le résultat des premières vérifications fût rendu public pour que les comptables accusés n'eussent pas à reprocher au ti-ésor public des jugements arbitraires, et aussi pour que ceux qui avaient quelques irrégularités à se reprocher eussent le temps de les réparer avant qu'elles pussent m'être dénoncées. Napoléon avait supposé d'abord qu'un délai de deux ans serait nécessaire pour compléter les vérifications de toutes les caisses communales; elles furent toutes vérifiées en quelques mois, et ce fut un nouveau service rendu par cette utile institution des inspecteurs *, dont on avait fait autrefois

l.Ces inspecteurs sont, eu quelque soi te les juges ambulants, les juges de première instance des comptables. Les plus simples notions d'analogie indiquent qu'ils doivent être la pépiniùre des magistrats de la cour des com{)tes ; et telle sera leur destination

la terreur des comptables et qui ne remplit son véritable but que depuis qu'ils sont devenus leur sauvegarde, comme celle du trésor.

Le ministère des finances, en 1815, a conservé la surveillance des caisses communales ; il y a maintenu les formesdecomptabilité introduites en 1810. Je regrette seulement qu'il uf^les ait pas améliorées en les simplifiant; car le temps m'avait manqué pourleur donner complètement lameilleure forme, dont profitaient toutes les autres caisses publiques. Mais sans doute le conseil d'Etat actuel ne conservera pas la prétention de l'ancien sur l'arbitrage des budgets municipaux; et, certes, s'il est désirable que les communes restent prémunies par le concours de vérificateurs exercés, tels que les inspec-

et leur récompense sous toute administration libre et éclairée dans ses choix.

Ce qui facilite les opérations des inspecteurs et rend aujourd'hui les débets plus rares, c'est que dans chaque département les récépissés délivréspar les comptables de chaque circonscription ne sont validesque lorsque lespréfets etsous-prét'ets en ont pris note identique en sommes. Or, tous les dixjours, les préfets et sous-préfets envoient au ministre des finances ces notes, lesquelles deviennent le meilleur contrôle des extraits que les comptables envoient de leurs journaux dans le même délai. Les inspecteurs envoyésparle trésor public, connaissantainsi d'avance la situation du comptable qu'ils^vont vérifier, n'ont plus à constater que l'identité des résultats, entre les écritures de chaque comptable et celle du trésor public. Cet ordre date de l'établissement même de la comptabilité en partie double pour tous les comptes publics, conséquemment du décret du 4 janvier 1808.

TROISIÈME PARTIK. —1810. ;i91

leurs (lu li'ésor public, couU-c les irrégularités dos dépositaires de leurs revcuus, il ne l'est pas moins, si, pour satisfaire à ([uehjuc besoin ({ui leur est propre, elles sont autorisées à s'imposer des taxes additionnelles, que l'emploi de ces taxes, lorsqu'elles sont recouvrées, ne dépende pas, en outre, d'une approbation supérieure qui se faisait autrefois attendre pendant des années entières. Ce n'est pas dans de telles prétentions que le gouvernement impérial peut être imitable ; c'était là le coté faible de la politique de son chef qui semblait vouloir lier toutes les destinées à la sienne, et se faire proclamer la première nécessité : il croyait y parvenir en se rendant l'arbitre de toutes les convenances collectives ou individuelles d'un grand empire ; on eût dit qu'étonné du miracle de sa mission il s'étudiait à en exagérer l'utilité dans l'opinion des peuples, pour se donner à lui-même plus de confiance dans sa durée. Mais lorsqu'il paraissait vouloir remplacer la Providence universelle dans la plénitude de son influence, il oubliait qu'en environnant de ses secours tout ce qui vit et se meut par elle, la Providence laisse à chaque espèce le soin de se les approprier dans la mesure qui lui est propre ; et qu'elle livre à l'instinct de ses créatures l'application partielle et proportionnelle des lois générales qu'elle a créées. C'est ainsi qu'elle s'est placée au-dessus de toute résistance comme de

tonte soumission. Si, dans les choses humaines, son exemple peut être imité, c'est sans doute aux chefs des gouvernements que l'honneur d'y prétendre peut être permis; mais ceux-là seuls ont profité de ses inspirations, qui, pour maintenir durablement ((uelques dizaines de millions d'hommes en un seul . corps de nation, sous le rapport des intérêts généraux et de la défense commune, ont, sous celui des nuances locales qui distinguent les diverses agrégations de cette grande famille, consenti à abandonner au libre arbitre de chacune d'elles les modifications, les exceptions qui, loin de nuire à l'ensemble,ne peuventqu'en assortirmieuxles parties. Ainsi, dans un vaste édifice, c'est par la variété même (k' leur forme que les matériaux qui le composent concourent à sa stabilité.

Si Napoléon ne disait pas aussi souvent que Louis XIV : L'Etat cest moi, il avait mis bien plus rigoureusement en pratique cet autre paralogisme. Non seulement le gouvernement c'est moi, m,ah V administration de chaque ville^ de chaque commuîie, c'p:st encore moi ; et lorsqu'il tomba, tout ce qui n'était pas entraîné et, si je puis le dire, déraciné avec lui, tout ce qu'il avait courbé de vive force, devait tendreà se relever contre lui. Or, c'était par une habitudebien différente que les gouvernements qui avaient succombé sous lui ne lui avaient opposé (jue des moyens de résistance insuffisants. Se cou-

THOISIKME PARTIK. — 1810. ly'Ji

liant trop djiiis iiiit' i'( m liuc (|iii les tenait en arrière <lessiècles, devant 1111 fMiucmiquimai'cliailquelciuofois contre le sien, ils s'étaient, sans le savoir, isoh's (lu j)romiei' principe de lenr force; mais ils avaient en leur possession un bon fonds de réserve; et s'ils n'avaient pas su en faire emploi, du moins ils ne l'avaient ni alt'aibli, ni dénaturé. Le trésor du prince était dissipé; mais la somme de la fortune publique n'était pas épuisée: l'armée était dispersée; mais la nation restait entière, protégée dans cliaque circonscription par une administration locale qui survivait au gouvernement suspendu : les provinces n'avaient livré en général aux vainqueurs, sur les impôts, ([ue Théritage du fisc; le -dernier actedu gouvernement vaincu avait été d'en faire l'abandon, afin d'obtenir d'autant plus de ménagement pour les propriétés particulières, pour les établisseuients publics de cbaque lieu, et pour leurs dotations auxquelles une partie seulement des impots étaient assignée; ces pays avaient conservé sous la conquête leurs anciens administrateurs et la réalité du système municipal. Et telle avait été l'influence de ce système, que, surtout en Autriche, il avait corrigé en faveur des plébéiens les inconvénientsdel'ancienne féodalité, comme ilavait atténué en faveur des provinces les effets des fausses opérations de finances dont souffrait depuis longtemps leur capitale.

C'était même pendant l'occupation de leur territoire par des troupes étrangères que ces peuplosavaient encore mieux apprécié la paternité de leurs gouvernements.

Ce qu'un tel gouvernement avait eu de défectueux n'avait tourné que contre lui seul ; les provinces avaient profité de ce qu'il avait de bon, et son principal mérite avait été d'avoir pu laisser après lui, lorsqu'il ne pouvait plus se défendre, des institutions locales assez bien fondées pour se défendre elles-mêmes, pour servir de sauvegarde aux citoyens, pour être conservéespar les conquérants. qui ne pouvaient mieux administrer leurs conquêtes que parles magistrats du pays.

Si, en portant ses regards surles gouvernements despotiques qui sont parvenus à résister au temps, on recherchait les causes de leur durée, on retrouverait la principale dans ces espèces de divisions fédératives dont l'instinct de ce pouvoir s'est partout entouré, et qui, se plaçant pour la répartition des charges entre les sujets et le prince, ont épargné du moins aux simples citoyens le choc de son action directe, et fait que sa rudesse échappât aux yeux de la multitude.

Et la politique du plus despote des conquérants, le sénat romain, n'était-elle pas la même, lorsque, après avoir renversé les trônes et substitué les proconsuls aux souverains vaincus, il balançait le pou-