RÉFLEXIONS SUR LA TACTIQDE DES ASSEMBLEES ET SUR LE FÉDÉRALISME

Dans un régime populaire et pendant le règne des factions, c'est un art qui n'est pas à négliger que celui de ne pas gaspiller sa popularité sans fruit. On ne doit la risquer que lorsque la justice et la vérité, auxquelles toute autre considération doit céder, nous le commandent. Rien ne s'use plus vite dans les temps de troubles, et tel individu, ou telle partie d'une assemblée qui, s'ils ne l'eussent pas perdue, auraient, avec son secours, repoussé des mesures désastreuses, ou obtenu l'adoption d'une proposition salutaire, se voient réduits à la nullité, tandis que quelques déclamations et quelques misérables sarcasmes, sortis de la bouche d'un homme non encore dépopularisé, suffisent souvent pour faire adopter les plus funestes dispositions.

C'est une erreur de croire que l'on peut désarmer une faction par des procédés. Les meneurs ont leur plan fait; concédez ou ne concédez pas : si vous n'êtes pas entièrement avec eux, vous êtes contre eux. Leur prétendue exaspération n'est qu'apparente. C'est très-froidement dans le fond de l'âme qu'ils préparent la mort ou l'exil de quiconque s'oppose à leurs ambitieux projets. Encore une fois, il n'y a de triomphe possible contre eux qu'en les attaquant

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sans ménagement, chaque jour, à chaque heure. Les demi-mesures , les opinions ambiguës , les discours mitigés ont généralement perdu toutes les affaires. La victoire couronne le plus souvent l'audace et l'activité, et c'est toujours vers les chefs pourvus de ces deux brillantes qualités, que se porte la multilude. Au surplus, ne vaut-il pas mieux, mille fois, périr avec gloire en combattant énergiquement pour la patrie, que de se laisser imposer par des brigands, et accabler par eux, sans, pour ainsi dire, se défendre? Les Girondins ont péri pour ne s'être pas assez pénétrés de ces vérités, et pour avoir trop compté sur la bonté de leur cause et sur la supériorité de leurs talents.

Le nom de la Gironde rappelle celui du fédéralisme, qui a servi de prétexte à tant de persécutions, à tant d'horreurs. Dans les fréquentes communications que j'ai eues avec les principaux députés de la Gironde, je leur ai toujours vu le désir ardent de soustraire les départements au Joug de la commune de Paris; mais je ne les ai jamais entendus s'expliquer d'une manière positive en faveur de l'établissement d'un gouvernement fédéral en France. Au reste, qu'ils eussent ou qu'ils n'eussent pas cette arrièrepensée, qui était dans beaucoup de têtes de députés, le fédéralisme devint un cri de proscription contre tous les vrais amis de la liberté, qu'on ne pouvait pas taxer de vouloir rétablir la monarchie, mais dont on redoutait le talent ou l'énergie, et de la part desquels les communalistes et les orléanistes avaient également à craindre la ruine de leurs projets.

C'est une chose bien singulière que l'empire des

mots sur le commun des hommes : dans ce cas-ci, par exemple. On voulait de la liberté jusqu'à l'ex- Irême licence; or le gouvernement qui comporte, s'il est bien organisé , la plus grande dose de liberté possible sur un territoire de quelque étendue, c'est le gouvernement fédératif. Et cependant, c'est comme fédéralistes que les trois quarts des victimes de la Terreur ont été immolées.

Puisque j'ai été amené à parler du fédéralisme, je me permettrai quelques réflexions sur cet important objet. Le système fédératif, sans doute, n'est pas exempt de défauts; mais on chercherait en vain la perfection dans les institutions humaines. Nous sommes forcés de choisir parmi celles qui offrent le moins d'inconvénients et le plus d'avantages. — Le fédéralisme bien combiné offre au dehors la puissance d'un grand État, puisque le pouvoir central dispose de toutes les forces de l'union pour l'attaque comme pour la défense, et qu'il dirige toutes les relations extérieures ; mais, en même temps, comme l'exercice de la souveraineté n'est pas concentré, pour le dedans, sur un seul point, comme l'expression de la volonté générale légalement .manifestée ne part pas de ce point unique, que tous les revenus publics, toutes les ressources et toutes les forces de l'État ne s'y accumulent pas, il est difficile à un ambitieux de parvenir à l'autorité souveraine, trop éparse pour qu'il puisse la saisir partout à la fois. Dans le système contraire, celui qui se rend maître du point central est maître de tout. C'est le système d'unité qui a livré la France à l'anarchie, à la terreur et au despotisme. Chaque individu , chaque faction qui a

pu s'emparer de la grande ville, n'a rencontré ailleurs aucune force légale pour conlre-balancer la sienne. Aux yeux de la multitude, son autorité devenait légitime , puisqu'elle était légale , et la résistance des départements, parce qu'elle ne l'était pas, devenait une rébellion. Gomment d'ailleurs opposer une résistance efficace, lorsqu'avec cela, l'individu ou la faction qui gouverne dispose de tous les revenus publics, qui se concentrent dans ses mains? Au contraire, voyez la Suisse, la Hollande. Rien, peut-être, n'était plus bizarre que la constitution fédérale de ce dernier pays; cependant, par cela seul qu'elle était fédérale, il a fallu des siècles d'une politique adroite et enfin les baïonnettes de la Prusse pour établir sur tout le j)ays la puissance presque absolue du Stathoudérat. Lorsque le stathoudre avait usurpé la puissance dans un des coétats, il trouvait dans les autres un obstacle invincible à ses projets. Si la république hollandaise eût été tine et indivisible , à peine eût-elle eu un moment d'existence, et ses généreux efforts pour se soustraire au joug de Philippe II n'auraient abouti qu'à la faire tomber aussitôt sous celui de la maison d'Orange, de droit comme de fait.

Quoique le gouvernement fédéral de la Suisse ne fût qu'une agrégation irrégulière et confuse de divers gouvernements, elle n'en a pas moins conservé son indépendance pendant quatre cents ans. Certainement la démocratie, dans les Etats qui l'admettent, doit sa conservation au fédéralisme; sans lui, ils deviennent, presque dès leur origine, les simples sujets d'un gouvernement un et indivisible.

Un des grands inconvénients de ce dernier gouvernement, c'est d'attacher bien moins et en bien plus petit nombre les citoyens à la constitution et à la liberté. La portion de cette liberté et celle des droits qu'elle assure, dans un Etat d'une grande étendue, sont tellement réduites pour chacun, que cela en diminue beaucoup l'intérêt. C'est évidemment tout l'opposé dans un pays plus resserré, dans une population moins nombreuse, oii chacun peut se compter pour beaucoup davantage. Les affaires publiques deviennent, en quelque sorte, les affaires privées de tout le monde. Les magistratures supérieures y étant plus multipliées, il y a plus d'ambitions satisfaites; l'administration de chacun des petits Etats qui forment l'union est bien mieux éclairée, et par conséquent bien meilleure. Elle voit les choses par elle-même; à chaque instant, elle communique directement avec les administrés. Elle est aussi plus surveillée; chacun peut suivre les deniers publics, dans le bon ou mauvais emploi qu'on en fait, et s'assurer s'ils parviennent à leur destination. En un mot, le gouvernement local agit avec une célérité et une appropriation à chaque chose qui ne peuvent physiquement avoir lieu dans un gouvernement un et indivisible., dont la vue et les bras ne peuvent atteindre au loin, qui est accablé d'affaires et noyé dans d'immenses détails. Aussi tout s'y détériore, parce que rien ne peut s'y faire à temps et comme il convient. Les dépenses s'augmentent sans aucun fruit, les embarras s'accroissent et les fripons profitent de la confusion pour pêcher en eau trouble.

L'émulation entre les administrations de chaque

État de l'union est encore un insigne bienfait du gouvernement fédératif. Elles livalisent entre elles de zèle et d'activité pour tout perfectionner, agriculture, commerce, voies de communication, sciences, littérature. Nos administrations départementales ont donné la preuve de ce que j'avance. Sans même être investies d'aucun pouvoir législatif, il leur a sufii d'une autorité administrative assez étendue, et d'être composées de propriétaires du département, élus par leurs propres administrés, pour faire dans toutes les parties que je viens de rappeler des choses dignes de toute notre reconnaissance et même de notre admiration. Si l'on se rappelle combien d'obstacles s'opposaient à leur action, les troubles, le jeu des factions, partout une résistance systématique, en plusieurs départements la guerre civile, si l'on tient compte de leur nouveauté dans le maniement des affaires, de leur courte existence, si l'on compare enfm les résultats obtenus avec les difficultés à vaincre, on sera forcé, je le répète, de leur vouer un sentiment d'admiration et de reconnaissance.

Le gouvernement fédératif présente donc les avantages que donnent la multiplicité des États et celle des capitales ; l'exemple de l'Allemagne et celui de l'Italie prouvent que ces avantages ne sont pas imaginaires. C'est par cette cause que les sciences et les arts sont plus universellement et plus également cultivés, ainsi que les lettres, sur chacun des points de ces deux pays, et que presque partout on y trouve des hommes éminents, lorsqu'en France, hors Paris, on ne rencontre guère que la médiocrité. Mais à ce bon côté des gouvernements multiples, le système

fédératif joint l'immense avantage de l'unité d'action contre l'ennemi extérieur. S'il eût régi l'Italie, il l'eût sauvée des invasions étrangères, qui font depuis tant de siècles sa honte et son malheur.

Qu'oppose-t-on à tant d'heureux eiïets du régime fédératif? l'incohérence dans les opérations? Mais le gouvernement central, si l'État est bien constitué, est revêtu de toute l'autorité nécessaire pour régler et exécuter tout ce qui demande de l'ensemble. Des querelles et des guerres civiles entre les divers Etats? Mais le gouvernement central est revêtu de toute la force légale et de toutes les forces physiques de l'union pour contraindre chacun d'eux à la paix, et à se rendre à ses décisions. On me citera peut-être les guerres civiles qui ont, à quelques époques, affligé la Suisse. Mais il est trop vrai qu'aucune forme de gouvernement ne peut préserver d'un semblable malheur; l'Angleterre et la France en ontelles éprouvé de moins cruelles? L'unité et le despotisme ont-ils préservé la France d'affreux déchirements, dans les siècles passés? — Parlera-t-on du danger d'un démembrement par la séparation des Etats particuliers que des intérêts divers animeraient les uns contre les autres? Jusqu'ici l'expérience rassure contre cette crainte. La Suisse, la Hollande et les États-Unis se sont conservés dans toute leur intégrité, malgré tout ce qu'on a prédit, surtout à l'égard des derniers.

On objecte encore la division qu'un ennemi extérieur parviendrait à mettre entre les différentes parties de la fédération, en pratiquant la maxime : Divide et impera. Il est vrai que Philippe, aussi habile que

perfide, réussit ainsi à faire passer les républiques grecques sous sa domination. Mais elles n'étaient réunies que par une fédération imparfaite. L'assemblée des amphyctions ne s'occupait guère que des choses sacrées; son autorité politique était presque nulle; les ligues grecques n'étaient que des traités d'alliance offensive et défensive. Au reste, combien de siècles ces républiques n'avaient-elles pas subsisté indépendantes? Tout finit tôt ou tard, et le gouvernement fédératif n'est pas, de sa nature, plus périssable que les autres. Ces mêmes Grecs, lorsqu'ils repoussèrent toutes les forces de l'Asie et conservèrent avec tant de gloire leur indépendance, étaient-ils, plus qu'au temps de Philippe, réunis sous un gouverne- -ment un et indivisible j, et lorsque l'orgueilleux Louis XIV menaça les Provinces-Unies de son joug, ces provinces se désunirent-elles ? Leur résolution de périr plutôt que de céder ne fut-elle pas unanimement prise et maintenue? Bonaparte, avec toute sa puissance, a-t-il pu séparer de la Suisse, avec un consentement au moins apparent, la république alliée du Valais? Non, il n'a pu que l'arracher par la violence au corps helvétique. Sous la présidence de Madisson, les divers États-Unis de l'Amérique septentrionale n'ont-ils pas également concouru à l'exécution de toutes les mesures prises par le gouvernement central pour repousser les Anglais, et maintenir leur indépendance? Réunis sous un gouvernement un et indivisible, auraient-ils résisté avec plus d'énergie et obtenu un plus heureux succès?

Convaincu que la forme fédérative, sans avoir plus d'inconvénients que les autres, possédait de

très-grands avantages qui lui sont propres, je me suis toujours opposé, soit dans le Comité de salut public, dont j'ai été membre dans les derniers temps de son existence, soit dans le Directoire exécutif, à ce qu'on cherchât à anéantir toute idée de fédéralisme, soit dans la Suisse, soit dans la Hollande. J'y ai toujours soutenu qu'il fallait se borner à faire disparaître du gouvernement de ces pays tout ce qu'il y avait d'aristocratique. D'ailleurs, dans le cas dont nous parlons, c'eiit été un grand avantage de ne changer, dans les antiques institutions de ces peuples, que ce que condamnaient la raison et l'intérêt public. Les institutions nouvelles, même les meilleures, sont longtemps chancelantes avant de prendre la solidité nécessaire pour assurer la paix et la prospérité de l'État.

Les peuples, comme les individus, sont sujets à d'étranges aberrations, auxquelles les esprits les plus sages se laissent entraîner, on ne sait comment. Les communalistes et les royalistes-orléanistes avaient eu l'art de jeter sur le fédéralisme un tel odieux, qu'il n'y avait de mon avis, dans le Comité de salut public, que Daunou, qui d'ailleurs ne crut pas devoir le soutenir quant à la Hollande. Au Directoire, je fus seul de mon opinion par rapport à la Suisse; ainsi, malgré mes constants efforts dans le Comité et dans le Directoire , le système fédératif fut constamment anathématisé. La maxime de tout le monde était: « Hors la république une et indivisible, point de (( liberté. » Cet axiome, adopté comme tant d'autres, sans examen, me paraissait tout aussi faux que celui de l'Éiilise romaine, dont il était l'imitation. 11 n'en

était pas moins regardé comme un principe fondamental en matière de gouvernement.