ORGANISATION D'UN CONSEIL EN AUTRICHE

17" Dans le conseil de l'Empire assemblé, les procès-verbaux sont rédigés par le directeur de la chancellerie.

Je soumets respectueusement à Texamen de Votre Majesté cette esquisse , d'après laquelle on pourrait élever l'édifice d'une manière plus complète et conforme au bien de l'Etat.

Si Votre Majesté daignait l'admettre comme base, il faudrait d'aboi'd étudier en détail l'organisation du conseil de l'Empire ainsi que la marche des affaire*^, ce qui, grâce à l'exemple d'institutions similaires que nous offrent la France et la Russie, grâce aussi à la marche très-satisfaisante de la chancellerie du conseil d'F^tat, qui fonctionne déjà chez nous, serait l'œuvre de quelques jours.

La création d'un conseil de l'Empire implique la fusion des différentes provinces de l'Empire. Des conseillers allemands et hongrois siégeraient dans les différentes sections. Naturellement, les questions relatives à la Hongrie seraient remises ad référendum parles présidents de section à des conseillers hongrois ou à des conseillers familiarisés avec la constitution de ce lîoyaume.

La création de maîtres des requêtes et de charges d'auditeur serait une excellente chose. C'est pour une foule de jeunes gens le moyen de faire leurs preuves, et pour le Gouvernement le moyen d'apprendre à les connaître. Mais il ne pourrait être question que plus tard d'introduire chez nous ces deux classes de fonctionnaires. En France aussi, elles n'ont pas été créées en même temps que le conseil d'Etat. Il faut d'abord construire l'œuvre principale et la faire marcher, avant de pouvoir songer à l'achèvement des détails.

Mais malgré toute l'extension qu'on pourrait donner au conseil de l'Empire, il ne suffirait pas à satisfaire à tous les besoins. En France, l'Empereur est assisté de plusieurs conseils, et si, dans notre constitution moins compliquée au point de vue des formes, nous n'avons pas besoin de conseils aussi étendus et aussi nombreux, la nécessité d'un conseil des ministres n'en subsiste pas moins.

A côté de son conseil d'Etat chargé des affaires intérieures, le prince de Kaunitz avait aussi institué une conférence destinée à s'occuper des affaires étrangères.

Une conférence permanente discutant les affaires étrangères est, à mon sens, tout aussi peu utile; elle épuise tout aussi peu les questions que le conseil d'Etat, tel qu il avait été organisé en 1760. Il suffit de jeter un coup d'œil rapide sur la marche de ces affaires pour démontrer l'inadmissibilité d'une pareille institution.

Les affaires étrangères sont, par leur nature même, telles qu'elles ne peuvent être traitées en conseil nulle part, pas même dans le département qui en est chargé, comme cela se fait pour les affaires relevant des autres départements. Les relations extérieures embrassent l'ensemble et ne peuvent être dirigées que par un seul esprit, par une seule volonté qui s'inspire sans cesse de l'ensemble, du caractère ostensible comme du caractère secret des rapports des puissances entre elles et de ceux de l'étranger avec la patrie. L'organisation de la conférence avec ses circulaires, ses dépêches, ses extraits, etc., ne pouvait pas vivre, et elle n'a pas vécu, parce qu'elle était quelque chose formé de rien. Des données secrètes ne peuvent être mises en circulation ; d ailleurs, il résulte de la nature des choses que des nouvelles de journaux, — et les extraits de dépêches n'étaient et ne peuvent être que cela, — ne sauraient jamais jeter beaucoup de jour sur le caractère véritable des relations des puissances entre elles, et qu'il est impossible, par conséquent, qu'elles déterminent et dirigent le jugement des membres de la conférence. Cette organisation tomba comme celle du conseil d'Etat chargé des affaires de l'intérieur, parce que ses vices fondamentaux rendaient son existence absolument impossil)le.

Mon humble avis serait de conserver la conférence des ministres actuelle. Non-seulement elle n'est pas inutile, mais, placée à côté du conseil de l'Empire, elle me paraît apte à rendre de grands services. Nous n'avons qu à la ramener à l'esprit qui a présidé à sa création.

En beaucoup de circonstances, les chefs des départements ont un intérêt majeur à s'entretenir en conseil, à faire à Votre Majesté des rapports préparés en commun; souvent aussi

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Votre Majesté désire faire examiner une affaire secrète par les ministres réunis. Votre Majesté préside Elle-même une conférence de ce genre, ou délègue un ministre à cet effet;^ et se contente de se faire soumettre le résultat des travaux. Je crois donc pouvoir proposer de continuer à laisser subsister dans les conditions actuelles cette conférence, qui fonctionne déjà régulièrement. Toutefois, elle aura moins d'affaires à expédier que jusqu'à ce jour, puisque depuis son origine elle suppléait à bien des égards le conseil d'Etat ; mais il se présentera toujours une foule de questions qui, d'après leur nature même, se prêteront particulièrement à la discussion en conseil des ministres ou qui, pour des raisons d'utilité, devront être soumises à l'examen de ce conseil. C'est à Votre Majesté qu'il appartiendra de renvoyer les différentes affaires à la conférence ministérielle ou au conseil de l'Empire .

Outre les chefs des divers départements, ministre ou président du conseil, nous avons encore des charges de ministre d Etat et de ministre de conférence qui trouveront aussi, dans la nouvelle organisation proposée, la place qui leur convient. Elles se concilient avec les attributions des deux conseils. Au conseil de l'Empire, ces fonctionnaires, pourvus d'un titre qui par lui-même est déjà une distinction et une récompense, n'exerceront toutefois que les fonctions d'un conseiller de l'Empire ordinaire. Sans doute, il serait difficile de faire rentrer dans cette catégorie un homme considéré, avant de longues années de service, tel qu'un ministre chef d'un département, une fois qu'il n'exercerait plus sa charge, si le titre de ministre d'Etat ne permettait pas au Souverain d'utiliser encore dans le conseil les connaissances de serviteurs distingués parleurs lumières.

C'est à Votre Majesté qu'il appartiendra exclusivement de décider quels ministres d'Etat seront appelés à faire partie de la conférence; c'est à Elle que ce droit devra être réservé. Selon moi, il faudrait donc qu'un ministre d'État et de conférence fût de facto membre du conseil de l'Empire et assesseur dans les débats en assemblée plénière ; mais un ordre formel II. 29

de Votre Majesté serait nécessaire pour qu'il prît part à la conl'erence ministérielle.

Je termine le rapport que j'ai Thonneur de Vous soumettre, Sire , par quelques observations sur les principaux avantages des institutions dont je prends la liberté d'entretenir respectueusement Votre ^lajesté :

1° Il est incontestable, comme je l'ai dit plus haut, que le Souverain, qui est le seul et vrai centre de 1 État, le seul point de départ de toutes choses, le seul point où tout revient, ne saurait donner la fixité au gouvernement ni assurer une marche uniforme et continue dans les affaires sans un conseil nettement défini et sagement organisé. Ces éléments importants, indispensables de l'art de gouverner, ne se trouvent pas seulement dans l'esprit droit et dans la bonne, même dans la ferme volonté du Souverain ; il faut qu'ils se retrouvent dans la marche de l'ensemble, jusque dans les rouages inférieurs ; ce résultat merveilleux ne peut être obtenu que par le fonctionnement régulier et continu d un corps tout entier. Enfin ce corps est animé par un seul esprit, qui se transmet d une administration à l'autre, du présent à l'avenir; s'il n'existait pas, ce serait la volonté des individus qui serait souveraine, au lieu de cette. haute personnalité morale qui s'appelle le Gouvernement, et qui ne doit être que le résultat des rapports réels, moraux, politiques, physiques et géographiques de l'ensemble. Un conseil de l'Empire, des conférences ministérielles conformes à ce qui est proposé, peuvent et doivent servir d école de gouvernement au successeur au trône luimême ; c'est là que le Souverain apprendra à connaître et à embrasser d'un coup d'œil ses serviteurs, le successeur au trône ses devoirs, le fonctionnaire de l'Etat l'ensemble des affaires.

2° Votre Majesté fondera quelque chose où il n y avait rien, et améliorera enfin une institution f|ui, mal};ré toute la bonne volonté d'iuie grande Souveraine et d un (;rand homme d'Etat, ne pouvait réussir, parce que les principes sur lesquels reposait la création de 1700 étaient entièrement faux. Ce n'est pas (|uand le conseil d'État, c'est-à-dire le vrai conseil du Sou-

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verain , entrave la marche des départements, Tarréte par son immixtion, comme cela est arrivé par l'organisation du prince de Kaunil/, que son existence est utile. Le Souverain a mis une partie de son pouvoir exécutif entre les mains du ministre, chef d'un département; il faut que ce dernier puisse devenir libre de ses actioiis, et même très-libre ; la garantie de l'Etat vis-à-vis de lui se trouve dans sa responsabilité. Or, comment pourrait-il être responsable si un groupe, ou, — ce qui est encore plus fâcheux, — si un simple conseiller d'État, un individu aux talents duquel le vSouverain oserait rarement confier la direction du département, peut journellement entraver l'action du ministre, s'il ne lui laisse que la moitié de sa liberté quand il la lui fendrait tout entière? Ce n'est pas sur la marche de l'affaire que doit s'exercer l'influence du conseil d'Etat ; ce sont les principes sur lesquels l'affaire repose que le Souverain doit établir avec l'assistance du conseil ; il doit examiner avec lui les propositions faites. D'après l'idée attachée à l'institution, le conseil d'Etat ne doit pas être un corps (ifjissant; il assiste le Souverain, dans lequel se concentrent tous les pouvoirs, comme législateur et comme conservateur des lois; c'est aux ministères seuls qu'est délégué le pouvoir exécutif.

t 3° Deux avantages assez considérables d'un conseil d'État ayant une sphère d'action assez étendue , sont les suivants : dans son sein se forment les meilleurs administrateurs et les meilleurs ministres; en second lieu, le mérite qui s'est affirmé par de longs services y retrouve une place.

4" Enfin, dans l'existence d'un corps bien organisé, composé d'hommes Capables, et qui, en toute circonstance, prête au Souverain le secours de ses lumières et de son impartialité, il y a pour l'Etat tout entier une garantie si positive que le sentiment de la sécurité devient général et assure au Gouvernement, dans une égale mesure, la force et le repos.