PROPOSITION

(Annexe du n» 243).

244. L'observation journalière de la marche des affaires publiques dans la Monarchie fournit la preuve que, malgré une foule de bonnes lois et de bonnes règles d'administration , le Gouvernement n'a pas le degré de force qu'il pourrait avoir, étant données les saines notions dont la Monarchie s'inspire. Je crois devoir chercher la cause de cette anomalie uniquement dans l'organisation des pouvoirs les plus élevés. Pour arriver à expliquer sans parti pris comment cette anomalie a pu se produire , et pourquoi elle subsiste , je crois devoir avant tout esquisser à grands traits la manière dont l'ensemble de la Monarchie a revêtu sa forme actuelle. Si cette idée est posée nettement, le remède à la situation sera tout trouvé.

Au point de vue politique et administratif, l'Empire d'Autriche , par suite de la multiplicité des éléments qui le composent, forme en quelque sorte un Etat féderatif (malgré le peu de justesse de ce terme, qui n'a plus ici son sens ordinaire, je n'en trouve pas d'autre qui puisse le remplacer) sous lin Souverain unique et commun.

Les parties principales de la Monarchie , la Hongrie , la Bohême, les deux Autriches, la Transylvanie, la Croatie, etc., ont d'anciennes constitutions plus ou moins respectées, mais qui n'en subsistent pas moins aujourd'hui et qui sont particulières à chaque État. D'autres pays qui sont venus s'ajouter à l'Empire, même si quelques-uns d'entre eux étaient d'anciennes possessions de la Maison archiducale, se sont vu octroyer des constitutions spéciales par le Souverain, qui a tenu compte, comme il était juste, de leur situation antérieure et de leurs besoins locaux; tels sont le Tyrol et le Vorarlberg, la Galicie , les deux royaumes italiens, etc. Ces pays différent entre eux par le climat, la langue, les mœurs et les coutumes; chacun a sa couronne particulière que porte l'Empereur d'Autriche, et à chaque nouvel avènement trois couronnements ont lien, suivant l'antique usage.

Cet état de choses consacré j)ar le temps mérite à coup sûr d'être pris en sérieuse considération par le Gouvernement, car il exprime d'une manière permanente la différence de nationalité qui sépare les parties dont se compose l'Empire. Sous ce rapport comme sous bien d'autres, la situation dans laquelle se trouve le Souverain de l'Autriche ne ressemble à aucune autre.

Au point de \vie politique et (jéoçjropJu'que , l'Empire d'Autriche forme, pour ainsi dire, un Etat ouvert au milieu du continent européen. Comme il est entouré partout de voisins grands ou petits, il lui manque, au point de vue le plus élevé, une frontière militaire unifjue et continue. Il faut donc que la Monarchie cherche sa plus grande force en elle-même, dans l'esprit national de ses peuples, dans son administration politique, militaire et financière.

Je suis convaincu de celte vérité; mais j'ai aussi la certitude (|ue , si l'Àxilriche a besoin de dépenser plus de forces que n^ importe quel autre État européen de premier ordre (la Prusse exceptée) pour assurer sa sécurité, la vraie force, la force indépendante ne peut se concevoir , chez nous comme chez tous les peuples en général, que comme le résultat de règles de gouvernement nettement définies et consciencieusement appliquées .

En poursuivant cette idée, on ne trouve que deux situations possibles pour l'Autriche :

Ou bien la fusion complète de tous les éléments de la Monarchie en une forme de gouvernement unique ;

Ou bien le légitime respect des constitutions particulières des pays de TEmpire, qui ont pour elles la logique, la sanction de la langue, du climat, des mœurs, de la tradition et leur longue existence , tout en soumettant ces pavs à l'action d'un gouvernement central fort et bien organisé.

L'idée de réunion formait la base du système de gouvernement de l'Empereur Joseph. Le règne de ce Prince a été marqué par l'apparition de théories hasardées. C'est lui qui a fait la première tentative de fusion ; mais il a suffi de quelques années d'expérience pour le faire renoncer à son entreprise .

Si l'unité de tous les moyens exécutifs dont une administration dispose à l'égard d' éléments homogènes permet aux Gouvernements de montrer leur énergie d'une manière aussi active et aussi commode que possible, il est certain, d autre part, que la fusion complète d éléments hétérogènes ne peut être que le résultat d une révolution violente; ou bien, en admettant l'hypothèse la plus favorable, un Gouvernement ne peut, dans de pareilles circonstances , échapper aux dangers d'une révolution qu'en se montrant conséquent et énergique au plus haut degré. Cette vératé a été démontrée d'une manière irréfutable par les événements des trente dernières années. Du reste, les difficultés que rencontrerait nécessairement l'application d'un système absolu de fusion dans un Empire fpii compte tant de langues tout à fait différentes et tant de races distinctes les unes des autres, dont les provinces sont arrivées, par d'autres voies que par celle de la conquête, à former le tout actuel; ces difficultés, dis-je , sont inhérentes à la nature des choses. La tentative avortée de l'Empereur Joseph , et surtout le complet abandon de son entreprise, rendent la chose difficile au point qu'en bon droit et en bonne conscience je regarde un système absolu de fusion, qu'on voudrait appliquer par un coup de force aux diffèi'ents éléments de la Monarchie,

comme une hypothèse vaine et d'autant plus hasardée qu'aujourd'hui une pareille entreprise ferait nécessairement surgir l'idée d'une représentation centrale de la nation, quelque absurde que pût être cette idée , considérée en elle-même , dans les circonstances actuelles.

Il ne me reste donc plus qu'à examiner la question suivante : de quelle manière peut-on arriver, pour TEmpire d'Autriche, à fortitier autant que possible l'action du Gouvernement , qui doit se faire sentir utilement à tous , sans négliger les considérations relatives a. A ses éléments, qui sont distincts les uns des autres au point

de vue de la nationalité des habitants et de la constitution

existante ; h. Au minimum de modifications possible à introduire dans les

règles actuelles de gouvernement?

Je pose en fait qu'un Gouvernement, pour être fort, a besoin de quelque chose de plus que de bonnes lois. Indépendamment de principes justes , il faut que sa manière d'agir soit en parfaite harmonie avec sa situation , ce qui précisément n'est pas le cas en Autriche. La Monarchie se compose , comme je l'ai dit, des éléments les plus hétérogènes. Cependant, jusque sur les marches du trône , on n'envisage cette diversité que dune manière trop étroite ou trop absolue. La Hongrie et les États qui y sont annexés jouissent de privilèges qui vont jusqu'à paralyser l'action de la grande machine politique , tandis que les autres provinces, séparées les unes des autres dans leur situation locale et même dans leur administration directe par des différences de nom et de constitution, s'effacent trop dans le système d'administration actuel, et sont, pour ainsi dire , absorbées par le centre commun.

De celle inégalité résulte pour le Hongrois un privilège qui l'exalte au point qu'il se croit indépendant , tandis que la nationalité des autres États autrichiens , qui mérite après tout d'être prise en considération, s'use et se perd, au détriment du corps tout entier , en froissements entre le Gouvernement cl les provinces. Dans l'organisation actuelle de l'autorité supérieure de nationalité allemande, on constate positivement

ORGANISATION DE L'ADMINISTRATION CENTRALE (1817). Il

la tendance au système de la jus ion, tandis que la machine politique elle-même repose, ainsi que je Tai prouvé plus haut, non-seulement sur un principe tout opposé, mais encore doit reposer, conformément à Fintérét bien entendu, sur des bases toutes différentes. Cette tendance, qui résulte de l'organisation des administrations supérieures, paralyse Faction de la machine politique en amenant des froissements qui se renouvellent sans cesse ; sous son influence, le but salutaire de la centralisation de l'autorité du Gouvernement dégénère en une manie de s immiscer dans les détails, qui tue le véritable esprit du gouvernement. Il suffirait d'un mot du Souvei-ain, d'une seule mesure pour remédier à cet état de choses, et la disparition de la plupart des obstacles qui nous arrêtent aujourd'hui donnerait au Gouvernement le degré de force et d'activité dont il a besoin pour le bien de la Monarchie. Loin de croire qu'en persévérant dans la voie suivie jusqu'à ce jour on puisse jamais arriver à une centralisation véritable et intelligente, je me propose d'y parvenir, tout en conseillant des procédés très-simples : le présent travail n'a pas d'autre but.

A partir d'un certain degré , l'organisation de la Monarchie est très-bonne et très-sage. Aucune autre organisation ne pourrait certainement remplacer les administrations particulières à chaque pays, la division en cercles; aucune autre ne saurait respecter davantage la nationalité des sujets ni mieux assurer les bienfaits d'une administration à la fois conciliante, juste et paternelle. Mais au sommet de l'échelle se trouve le Gouvernement proprement dit , c'est-à-dire le centre de tous les pouvoirs, et c'est de lui seul qu'il peut être question ici.

Tout changement en bien doit être et sera la conséquence de quelques idées fondamentales relatives à la séparation des hautes fonctions de l'Etat, idées nettement formulées et appliquées dans un sens pratique.

Dans toute grande Monarchie, les pouvoirs publics se divisent en plusieurs branches d'administration principales, qui sont distinctes entre elles, mais qui n'en tendent pas moins \èv%

un but commun. De nos jours, c'est-à-dire à une époque où l'esprit public s'est surtout occupé de questions politiques et administratives , ces spbères d'action ont été incontestablement reconnues et définies d une manière plus nette qu'elles ne l'étaient autrefois dans la plupart des Etats, peutêtre qu'elles ne l'étaient nulle part.

Dans tout grand Etat , les différentes brandies ou objets d'affaires comportent la division suivante, qui est la plus logique :

1" Les affaires étrangères ;

2° L'administration intérieure (ce qu'on appelle cbez nous le politicum)\

3° Les finances ;

4° La guerre ;

5" La justice ;

G" La police;

7° La vérification générale des comptes.

On imaginerait difficilement une affaire qu'on ne pût faire figurer tout naturellement sous l'une ou l'autre de ces rubriques.

Cbacune de ces Inancbes principales se subdivise, suivant la nature des affaires, en deux parties :

a. Le point de vue élevé des affaires, ce qu'on peut appeler l'élément moral , et

b. La manipulation, ou la partie teclinique.

Dans tout corps ])olitique bien réglé, il faut que cbacune de ces deux parties soit considérée à part, et que la j)artie tecbnique , celle qui comprend les moyens d'exécution, soit subordonnée à la partie morale, tout en restant en connexion étroite avec cette dernière.

C'est dans ce sens que la création d'un ministère des finances, qui a déjà remplacé la présidence de cbambre , et qui non-seulement a pris le pas sur cette dernière , mais encore a subordonné la cbambre au ministère, est une mesure sage el qui produira certainement d'beureux résultats. La spbère d'action immédiate et naturelle du ministère des finances ne pouvait pas être mise en question. Par le fait, la commission

ORGANISATION DE LADMINISTIUTI ON CENTRALE (l8n). 73

de crédit, qui était autrefois en sous-ordre, est placée au premier rang, qui lui revenait de droit.

Une organisation semblable, qui est la conséquence forcée de toute réforme salutaire , devrait aussi être décidée pour l'administration de l'intérieur. Pour exprimer nettement mes idées relativement à cette réforme , je n'ai qu'à m'appuyer sur les principes établis plus baut.

Je pars de l'idée fondamentale que le système de la fusion, avec lequel devrait disparaître tout d'abord la dénomination des royaumes et des provinces, ainsi que cela s'est fait en France au commencement de la Révolution, comme moyen inévitable d'arriver au but, ne saurait entrer en ligne de com[)te. Dans cette bypotbèse , l'organisation la plus beureuse serait peutêtre la suivante:

1" Le cbef de l'administration de l'intérieur reçoit le titre de premier chancelier et de ministre de V intérieur.

2° Il a sous ses ordres quatre clianceliers, qui forment avec lui et sous sa direction le ministère de l'intérieur. Leur spbère d'action est déterminée par la nationalité des provinces et par les considérations locales qui dérivent de leur situation direcle.

D'après cela , il y aurait lieu de nommer : a. Un cbancelier de Bohême, de Moravie et de Galicie. Ces

pays sont placés sous sa direction.

h. Un cbancelier d'A utriche. Il a sous sa direction les provinces

suivantes: l'Autricbe au delà et en deçàdeTEnns, la Styrie,

rinnviertel , Salzbourg et le Tyrol.

c. Un cbancelier d'Illyrie. Il a sous sa direction le royaume d Illyrie et la Dalmatie.

d. Un cliancelier d'Italie. Les royaumes de Lombardie et de Venise sont placés sous sa direction.

Dans celte organisation , le ministre de l'intérieur est le représentant et le gardien de l'unité de gouvernement.

Cbaque cbancelier représente dans le ministère les intérêts locaux immédiats de la province de son ressort, intérêts qui doivent nécessairement être pris en considération. Par contre, il défend vis-à-vis des provinces les idées relatives à l'unité de

gouvernement et à ses principes, et cela dans le sens le plus large et le plus libéral que comporte la situation.

Il est attribué au département de chaque chancelier (qui est, dans sa partie, le véritable chef de l'administration) le nombre nécessaire de rapporteurs et de fonctionnaires subalternes.

Toutes les affaires politiques régulières et les questions d'administration supérieure sont traitées par voie de conférence dans le ministère de l'intérieur et par le ministre. Les chanceliers sont chargés, chacun dans son ressort, de l'application directe des mesures arrêtées.

On peut voir que, par suite de cette organisation, la chancellerie de Hongrie et celle de Transylvanie perdront l'importance exceptionnelle qu'elles ont aujourd'hui , et qu'elles descendront au niveau de l'administration commune à tous les Etats.

Je vois, dans la marche proposée, le premier pas vers une sage réorganisation de ces deux pays, réorganisation qu'il s'agit de préparer lentement et sans secousse. Toutefois, comme je ne puis, dans le présent travail, confondre une réforme véritable , immédiate et facile, avec la suite de l'entreprise qui présentera bien plus de difficultés en ce qui concerne la Hongrie et la Transylvanie , je me contente d'indiquer la question sans l'approfondir.

L'inconvénlentqu'on remarque dans la chambre des finances se retrouve dans l'administration de l'intérieur : c'est-à-dire que les questions qui, même sous les formes les plus diverses, concernent une seule et même branche de l'administration, ne sont, la plupart du temps, examinées aujourd'hui, en l'absence d'une direction centrale nettement définie, que par un r^apporicuj-, ou, ce qui est encore plus fâcheux, sont réparties entre différents iripporleurs rc(jionaux. La seule organisation vraiment pratique et utile consiste dans la création de directions spéciales pour ces affaires.

Toutefois, je ne saurais prétendre qu'on arrive d'emblée à la dernière limite du progrès, qu'on v arrive sans préparation, et, comme c'est malheureusement le cas, sans une dircclion ministérielle active et énergique. Ma proposition se réduit aujourd'hui aux mesures suivantes:

1° Que Votre Majesté daigne décider et ordonner la création de ministères , et notamment qu'elle daigne créer tout d'aliord , à côté des ministères des affaires étrangères et des Finances déjà existants, un ministère de l'intérieur et iinîuinistère de la justice. Ni la police ni la vérification des comptes ne me semblent de nature à être jamais Tobjet de la formation de ministères spéciaux ; elles pourraient sans inconvénient continuer à garder le titre de présidences.

2" La formation du ministère de Tintérieur sous un ministre et quatre chanceliers.

La conséquence logique , infaillible de cette première mesure, sera l'organisation de ce ministère dans toutes les branches qui appartiennent à sa sphère d'action naturelle *.

Metternigii, m. p.

* On sait qu'à la suite de ces propositions eut lieu la création d'une administration unif|ue et suprême sous le nom de k chancellerie de Cour réunie» (sans aucune addition d'épitliète indiquant la province), à laquelle fut confié le gouvernement des provinces de I5olicme, de Galicie et d'Autriche, ainsi que celui des provinces illyriennes et italiennes, qui jusqu'alors avaient été placées sous la direction de la commission aulique centrale.

Les lettres patentes souveraines relatives à cette décision motivent la mesure prise par les considérations suivantes : a Cette autorité centrale suprême de l'intérieur doit, conformément à notre système d'unité, guider tous les pays et tous les peuples de l'Empire vers le même but, qui est le bien général et individuel, les astreindre à des devoirs publics en rapport avec leurs droits, répandre la culture et l'instruction d'après des principes uniformes, et, tout en ne perdant jamais de vue ces grands résultats que le Gouvernement veut obtenir pour tous Indistinctement, prendre en considération et ménager avec un soin scrupuleux, partout où il y a lieu de le faire, les différences et les particularités de langue, de mœurs, d'habitude, de climat et de nationalité.

«Guidé par ces principes, Nous avons décidé de créer et d'établir des chancelleries aulique.s spéciales pour les provinces et pour les peuples qui se touchent de près, soit sous le rapport de leur origine historique, soit au point de vue de l'affinité dont il a été parlé, affinité résultant de la langue, des mœurs ou de la constitution en vigueur jusqu'à ce jour. Nous nommons par les présentes, et plaçons sous les ordres de notre ministre de l'intérieur :

« Un chancelier aulique de lîo'iême, de Moravie et de Silésie;

11 Un chancelier auli(jue d'Autriche et d'illyrie;

a Un chanceliei' aulique du royaume Lombard-Vénitien ;

11 Et un chancelier aulique de Galicie. »

Furent nommés en même temps : le comte de Saurau, ministre de l'intérîeiu-

SITIATION INTÉRIEURE DE L ITALIE , ET VOEUX DE METTERNICH RELATIVEMENT A LA CRÉATION d'uNK ADMINISTRATION NATIONALE DU ROYAUME LOMBARD-VÉNITIEN.

245. Mémoire adressé par Mettcrnich à l'Empereur François (Exlrnitj, servant d'annexé au document ci-aprè-:. — 24G. Metternich à l'Empereur François (Happort), Graetz, le 3 novembre 1817.

243. Votre Majesté daignera se rappeler qu'au mois d'octobre de ranuée deinière , des considérations générales tirées du besoin qui s'imposait au pouvoir central de se renseigner sur la situation de l'Italie , et, d'autre part, des motifs parti-

el chancelier suprême; le comte de Lazansky, chancelier de Bohême, de Moravie et de Silésic; le baron de Geisslern, vice-chancelier d'Autriche et d'Illyrie, et le comte de Mellerio, chancelier du royainne Lombard-Vénitien.

La même année, le prince de Metternich voulut faire un nouveau pas en avant, un pas décisil' dans la réforme de l'administration centrale, il se proposait <le réorjjaniscr les états provinciaux et de faire de ces corporations une rejirésentation centrale de l'Autriche, un Conseil de l'Empire. Il est déjà question, dans le rapport ci-dessus, d'une « représentation centrale », et (juand même l'auteur n'en parle pas dans un sens favorable, il indique du moins la connexité qui existe entre une pareille institution et la ccndalisation plus {jrande du pouvoir administratif. Le lecteur attentif remarquera la prudence et la circonspection du ministre qui, ainsi qu'on peut le voir par le contenu du raj)port tout entitr, cherchait visibliMuent à ôter à ses proj)Ositions de réforme le caractère d'une innovaiion. Mais les idées réformatrices de Metternich ne se bornaient pas à la création d'un ministère de l'intéiieur; on en trouve la preuve non équivoque dans un document ultérieur, écrit par le chancelier d'Ftat lui-même. Nous re|iroduisons ci-après le travail en question, qui devait j)rol)ablemfnt servir pour 1' Autobio^|raphie, nrdhcureusemenl restée inachevée. Le voici textuellement :

« En 1817, j'énûn(;ai, comme une vérité déliant toute argutie, ce fait que l'Empire se trouvait placé dans des conditions de vie et de prospérité propres à lui seul, et que, leur maintien étant horsde question, il ne pouvait uniipiement s'agir que d'en tirer parti; ma tâche se réduisait donc à chercher ce qu'il fallait faire et comment on devait procéder. Le premier point trouvait sa solution dans l'idée de rexten->ion du pouvoir central; le second m'amenait à la (juestion de savoir s'il fallait, pour arriver à une centralisation plus jjrande, s'inspircrdes idées Ir.inçaises ou avoir éjjard au fait sur lecjuel repose la constitution de rEmjiire, c'est-à-dire l'état de séparation relative des parties dont se coin-

culiers, c'est-à-dire des nouvelles diverses que nous avions reçues au sujet du mécontentement manifesté par plusieurs États d'Italie, m'ont déterminé à Lui représenter la nécessité d'apprendre à connaître à fond la marche intérieure des Gouvernements italiens et les vraies causes du mécontentement général.

Mon but principal était, d'une part, de pouvoir exercer une influence salutaire sur les Gouvernements; d'autre part, d'oljtenir, au moven de la réunion des données recueillies, un point d'appui solide et utile pour les principes administratifs d'après lesquels doivent être régies nos provinces italiennes.

Je prenais en même temps la liberté de proposer dans ce but à Votre Majesté d'envoyer secrètement un homme intel-

pose la Monarcliie. Le résultat de cet examen ne pouvait être douteux. Je me prononçai pour la consolidation et non pour le remaniement de l'Empire; en conséquence, je piis pour base le principe de V organisation lerjislative de ces parties et du renforcement uniform e du pouvoir central sur le terrain législatif et administratif.

« 11 existait dans les différentes parties de la Monarchie des représentations d'États; il fallait donc en créer une au centre. En ce temps-là, mal{;ré les difficultés inséparables d'une forme pareille, il était plus facile qu'il ne l'est dans la situation actuelle, d'accomplir cette tàclie, tout en restant dans de (;crtaincs limites. Je proposai donc, indépendamment de la révision des attrii)Utions des Etats, la création d'un Conseil de l'Empire, dont le noyau serait fornié d'assesseurs à ftommer par 1 Empereur, et qu'il v aurait lieu de compléter par l'adjonction de délégués des Eiats. La compétence de ce futur conseil centrai duvait s'étendre à la discussion du budjjet et des lois d'intérêt général.

« L'Empereur François reconnaissait l'inijiortance de la question; mais il en difféia l'étude d'une année à l'autre. Enlin, lorsqu'il fut guéri de la grave maladie (|u'il avait faite en 1827, il me déclara qu'il était fermement résolu à faire examiner ma proposition. A la fin de l'année 1834, l'Empereur me dit (pi'il se ri'procliait de n'avoir pas donné suite, à l'affaire, mais qu'il fallait qu'une décision fût prise avant la fin de Tannée 1835. Deux mois plus tard, il n'était plus ! »

Il faut que nous nous bornions à cette citation, car nous n'avons pas réussi à nous procurer le rapport adressé par Metternich à l'Empereur François, ce qui du reste n'estguère étonnant, si Ion songe que ce document, qui n'existait prob.ibitment qu'a l'état de minute, a été rarement consulté et à peu près totalement négligé pendant dix-Iuiit ans.

(Note de l'Éditeur,')

78 RECUEIL DE DOCUMENTS (1816 ET 18n).

ligent à Florence, à Modène, à Parme et à Rome. Votre Majesté a daigné approuver mes vues et accueillir favorablement la proposition, faite par le comte Diego Guicciardi et appuyée par moi , de confier cette mission secrète à Tito Manzi.

Depuis lors, ce dernier a entrepris et terminé le voyage qu'il avait été chargé de faire. Tito Manzi ne peut s'empêcher de déclarer nettement que tout ce qu'il a vu et entendu dans le cours de sa mission en Italie lui a prouvé qu'il règne dans ce pays un mécontentement général. Il divise les embarras dont souffre l'Italie en deux catégories, savoir :

Les etnharras généraux , dont aucun Etat de la Péninsule n'est exempt ;

Et les embarras locaux , qui sont particuliers à chacun de ces Etats considéré à part.

Les premiers sont attribués par Manzi à deux causes principales : l'une dérive, d'après lui, de la nature même, qui depuis trois ans a traité ce pays en marâtre ; quant à l'autre , il la voit dans les suites de la conquête, qui, en troublant profondément l'ordre politique, ont ébranlé les bases de la prospérité pul)lique.

En entrant dans le détail des embarras particuliers et locaux, Manzi en vient à retracer l'attitude observée par les Souverains rendus aux différents États de l'Italie à l'égard de leurs peuples, ainsi que les sentiments qui animent ces derniers à l'égard de leui's Gouvernements. Il commence parNaples et par la Sicile, puis il arrive à Home , de là en Toscane, à Lucques, à Modène et à Parme, et termine par le Piémont.

Que Votre Majesté daigne suivre avec moi la même marche.