SUR L’ORGANISATION DU MINISTÈRE

2G FBÜCTIDOE lll.

Avant de cesser vos fonctions conventionnelles,

VOUS devez préparer, pour toutes les branches de' l’établisseniwit public, les moyens d’action qu’elles réclament et leur donner ainsi la vie : je viens en conséquence vous présenter l’organisation du ministère, conformément aux dispositions principales que contient la constitution , et aux principes qui ont dirigé la commissic^pies onze dans cette matière.

Elle a toujours distingué deux choses dans le pouvoir chargé de l’exécution des lois; la pensée et l’action, le gouvernement et l’administration.

Cette distinction n’était pas nouvelle, peut-iêtre;

, mais on ne la trouvait nulle part assez fortement ^ exprimée. ,

La confusion de ces deux fonctions entraîne à sa suite tous les abus , tous les embarras, que nous offre le système .actuel de gouvernement dans les comités de la Convention, et dans les commissions exécutives.

Nous avons eu l’intention de les séparer , en

3gO OPJÎ^tONS , DISCOURS ET RAPPORTS

VOUS proposant un Directoire exe'culif et des ministres*

C’est dans ce Directoire que résident la pense'e, la délibération et l’ensemble du gouvernement; c’est à ce foyer que doivent se former les divers rayons qui y aboutissent, les grandes conceptions qui embrassent à la fois tous les besoins des gouvernés et toutes les parties de l'Etat.

En sortant du Directoire, tout se divise naturel-* lem en l entre les ministres, -suivant la nature de leurs fonctions : c’est là que la délibération finit,

. et que l’action commence à se communiquer rapidement à tous les degrés de l’échelle administrative.

Si le Directoire, après avenir délibéré en commun, veut agir ensuite par ses^membres dans chaque département du ministère , l’institution est dénaturée , tous les élé|||N?ns du gouvernement sont confondus, et sa marche entravée d’une foule d’obstacles. ' •

Alors les membres du Directoire, pour ainsi dire , nOyés dans les détails , perdent de vue les grands objets qui 'doivent sans' èesse les occuper ; ''alors tout languit dans l’administration publique. Le ministère devient inutile, puisque les ministres ne sont plus que de simples commis et deviennent bientôt des esclaves.

, L’exemple de ce qui se passe aujourd’hui consacre ces réflexions : ce ne sont point ceux qui délibèrent sur les moyens de défendre une grande république contre ses ennemis extérieurs qui doi-

PROAONCÉS A LA CONMÎNTION. 3gt

vent crëer ces moyens et leS mettre en mouvement; ce ne sont point ceux qui embrassent d’un coupd’oeil tout le système diplomatique de l’Europe, qui doivent entretenir les correspondances habituelles relatives à cet objet; ce ne sont point ceux qui recueillent des observations génc'rales sur l’administration intérieure, sur l’économie politique et sur les. mœurs nationales, qui doivent suivre tous les détails de l’administration.

I^es plus éminentes de ces fonctjqi^s appartienneut au Directoire, et les autres sont ministres : il faut donc que le Directoire', semblable i^uU conseil d’Etat, gouverne seulement et que les ministres agissent.

Cette distinction est , à ]a vérité, difficile à tracer dans un décret, et c’est pour cela que nous avons' cru nécessaire de la rappeler et de la graver , pour ainsi dire, d’une manière solennelle , en la déposant dans ce rapport sur le frontispice de la loi que nous vous proposons. ^ ,

Plusieurs questions se sont présentées à l’examen ’ de la commission dans l’organisation du ministère; savoir, le nombre des ministres , leurs attributions respectives , leur responsabilité et leur traitenaent.

Il est statué par la constitution que. le nombre des ministres est de six au moins el de. huit ao plus. On a voulu, par cette {disposition, écarter deux systèmes également destructifs, de toute administri^tion; une trop grande ..division ou une re'unjon trop forte des objets dont elle se compose. ■ . .

3ga OPl^'Io^s, nrscoiiis et rapports

Avant de nous de'ferminer pour un nombre moyen que l’expérience du pass^comme celle de tous les jours nous a fait adopter, nous avons opéré le rapprochement des parties de l’administration générale^ que leur nature rend Reperdantes l’une de l’autre ; qui doivent marcher en- • semble, et ^i né'peuvent marcher qu’ensemble, à causé de leur analogie.

C’est le seul procédé à suivre dans cette matière, èl le résultat de cette opération indique d’une manière précise les bornes des départemens respectifs du ministère. )

Quelques personnes auraient désiré qu’on créât ■ un ministre pour chaque branche^e l’intérêt national à raison de son utilité et de son influence sur la prospérité générale; mais ce système multiplierait les dépai*temens du ministère au-delà du maximum fixé parla constitution et diminuerait trop encore toutes les parties de l’administration. L’un demande un ministre pour l’agriculture, l’autre pour l’instruction' publique, un autre pour le commercé ; car il p’y- a que ces divers objets formant une partie des attributions du ministrede l’intérieur qu’on puisse avec 'raison proposer d’en retrancher. No‘us avons donc examiné les motifs sur lesquels on s’est fondéà plusieurs époques Re la révolution pour demander la division' du département de lüntérieur.' t '

Dans l’Assemblée constituante,'* on disait qu’il était dangereux de confier des fonctions aussi

pROMoiscÉs À . r.A cünveutioî». 3g3

elendues à un seul homme, et qu’il était Irès-dif-’ ficile d’en trouver un qui fût capable de porter un pareil fardeau. On proposait en conséquence de partager le département de l’intérieur en cinq divisions , et de confier chacune d’elles à un directeur général, mais toujours sous les ordres d’un' ministre, ce qui n’était plus alors dans le fait qu’un seul département avec des bureaux organisés d’une manière nouvelle. Aussi l’Assemblée constituante ne conserva-t-elle qu’un ministre pour toutes les attributions du département de l’hitérieur.

Au commencement de la session de la Convention, on demanda encore qne le département du ministère fût divisé ; on allégua les raisons que j’ai rapportées ; on se plaignait amèrement surtout de l’existence d’un bureau d’ésprit public, et on proposa de diviser le département de l’intérieur entre deux ministres dont l’un devait avoir le système administratif, et l’autre tout ce qui tient à l’économie politique. . '

Ce projet de division fut encore rejeté, et on fit , dans la suite, en établissant des adjoints y une organisation à peu près semblable à celle qui avait été proposée par le comité de constitution de l’Assemblée constituante. • ‘

Nous ne parlerons point de l’état actuel des chô- . ses où l’on peut à peine retrouver les diverses attributions du ministère de l’intérieur, disséminées entre une infinité de commissions et d’agences. Votre commission , après avoir examiné la na-

lure dos objets dont se compose le département de rintéricw , a pen^ qu’il suffisait d’un ministre pour le diriger. , , ^ ^ .

.En, effet, récpnomie politique et le. système administratif, quoique susceptibles de division dans la théorie et dans l’ordre scientifique se tiennent essentieUoment dans la, pratique et dans l’ordre social. . > -,

L’économie, politique est le but, les adminislra- ' lions sont les moyens.,,

Si ces deux objets sont séparés, on peut dire que fa manufacture est d’un côté, et que les matières pjt’einières sont de l’autre.

Tout reste dans l’inertie, si deux volontés ne s’accordent, et c’est ici surtout que l’unité est nécessaire, parce qu’il ne s’agit purement que de l’action ; il faut donc placer sous la main les divers instrumens qui doivent lui ^donuer de la rapidité.

■ Quoique dans l’État rien ne doive être étranger au gouvernement , et qu’il soit institué pour tout eonnaitre et tout observer, il y a cependant plusieurs objets, dans l’écpnoraie politique surtout, dont il ne doit pas- sc mêler.

Il y a des choses surjesquelles un bon gouvernement doit influer, pour ainsi dire sans paraître, semblable s la cause puissante qui féconde la terre et qui régit tout dans la nature sans se montrer aux humains. ' ' ,

.On sent bien qu,e je veux parler de l’agriculture, du cpmmercc, des arts et de l’industrie.

QucUe que soit rit»^rtance de ces divers objets , il est iautile d'e'labUr plusieurs ministres exprès pour les surveiller, et pour recueillir des observations gène'rales. Ils voudraient bientôt tout réglementer, tout diriger, au lieu de se borner àla surveillance.

Cette fureur de se mêler de^tout est également nuisible aux gouvernemens et aux gouvernés, cw le gonvernement qui veut tout diriger, se charge de toutes les fautes et se rend comptable de toutes les erreurs.

« Les gouvernemens ont deux grandes affaires trèsrcapables d’occuper toute leur attention, a dit un publiciste célèbre; cfclle de maintenir l’ordre et la justice parmi les citoyens et celle de défendre l’Etat. >> . •

A ces deux vastes occupations est subordonné , comme moyen , le recouvrement des deniers qu’elles exigent, et la dispensation de ces deniers; tout le reste est étranger à l'admjnisn'atioD , et doit être laissé à l’industrie particulière. Dès que le gouvernement s’en mêle, il gâte ce qu’il dirige, c’est le bras d’Hercule qui vent cultiver une tendre plante; il la mutile, il Fécrase.

La division de toutes les autres parties du ministère est tellement établie paf l’usage de tous lefi grands États, par la nature des choses et par les besoins des nations, dans l’ordre actuel existant en Europe, que nous n’y apporterons que ‘quelques légers changeincns.

Nous proposons, par exemple, de confier au ministre de la justice dont les fonctions ne sont point d’ailleurs très-étendues, une partie de celles du ministre de l’intérieur, ou plutôt un objet qui leur était commun , et qui dès-lors était mal rempli et était devenu une source de difficultés. Je veux parler de l’envoi des lois. L’exactitude, la bonté, l’activité et l’uniformité du'service exigent que ce soit le même agent qui soit chargé de les envoyer à toutes les autorités constituées.

Ainsi nous vous proposons de diviser le ministère en six départemens, savoir:

La justice, l’intérieur, la guerre, la marine,-les finances et les relations extérieures.

C’est avec les six ministres que les autorités constituées et les commissaires du Directoire exécutif doivent correspondre , et non avec le Directoire. Quoique cet ordre paraisse très-naturel, nous avons cru devoir le rappeler dans un moment où la distinction de toute hiérarchie administrative a confondu les notions les plus simples, et dénaturé toutes les idées. '

La constitution poi*te que les ministres sont responsables de l’inexécution des lois et des arrêtés du Directoire exécutif. Quoiqu’on ne doive plus attacher aujourd’hui à la responsabilité des ministres d’un gouvernement, lui-même responsable, la’ même importance qu’à celle des ministres d’un monarque inviolable, nous avons pensé neanmoins que celte rcsponsabilhé dans un gouvernement

libre devait s’étendre à tous les délits contre la sûreté de l’Etat et contre la constitution , à tout attentât à la liberté et à la propriété individuelle, à tout emploi de fonds publics sans les formalités prescrites par la constitution, et aux dilapidations.

Nous ne nous sommes point arrêtés à un système que nous regardons comme destructeur de tout gouvernement, celui de donner aux citoyens le droit de poursuivre un ministre en justice. Nous avons cru que ce n’était plus aussi au corps législatif qu’il fallait attribuer ce droit, mais bien au Directoire exécutif. La raison de cette innovation résulte de hi res[>onsabilité du Directoire ; c’est pour cela qu’il a le droit de choisir et de révoquer à son gré ses ministres ; il serait absurde de ne pas ' lui laisser celui de les traduire devant les tribunaux , et il serait contraire à la constitution de donner au corps législatif un moyen d’arrêter la marche du pouvoir exécutif, en attaquant sans cesse les ministres. 'Il ne doit d’ailleurs exister aucun rapport immédiat entre le êorps législatif et les ministres , si l’on veut que l’autorité du Directoire ne soit point illusoire, et qu’il y'ait quelque stabilité dans le gouvernement.

Nous avons trouvé dans une disposition de l’Assemblée constituante sur cette matière , un moyen de concilier à la fois le respect et la considération dont les premiers agens du gouvernement doivent être investis , avec le droit qu’ont les citoyens lésés par un acte d’administration d’en exiger la répa-

’ 3g8 OMMONS , DISCOORS ET RAPPORTS.

^ ■ Talion. Anisira(4iou«ndonàmages>intérêts ue peut

apotr lieu contre un rninistrcpour faits de son administration, <joc lorsqu'ils ont donnélieu à un acte d'accusation ; celte action n’est qù'aecessoire etdoit ■même être sujette à prescription.