CHAPITRE VI
Les jeux et l'intervention étrangère.
Dans plusieurs circonstances, depuis 1860, le principe de non-intervention a dû être appliqué, à l'occasion des jeux établis à Monaco.
En 1858, le prince Charles HT avait autorisé la création d'un établissement de bains de mer et d'un cercle pour les étrangers. Les débuts furent malheureux, sibien qu'après une série d'années d'insuccès une nouvelle société se formait quiobtenait, en 1863, la concession du plateau désert des Spélugues. La maison, que tous les voyageursconnaissent, fut construite; les attractions qu'elle offrait furent habilement révélées au loin, et comme la Rivière devenait alors un foyer de grand et riche cosmopolitisme, le succès ne tarda pas à s'affirmer. À mesure qu’il grandissait, le nombre des ennemis de Monte-Carlo (c'était le nouveau nom donné à l'ancien plateau des Spélugues) ne pouvait manquer d'augmenter.
Dès 1867, une pétition, signée par 904 habitants de Nice, est adressée au Sénat français. On rappelle que le jeu public a été aboli en France en 1836 et on ajoute: « Un établissement de jeu public, patronné par Îles lois du pays, existe depuis quelques années seulement dans la principauté de Monaco, enclavée de tous côtés par la France. Cette situation topographique entraine nécessairement des rapports continuels entre ses habitants et ceux de
l'ancien comté de Nice réuni maintenant à la France.
Ti
L'exemple et la tentation de la maison de jeu que les habitants de cette contrée voient fonctionner presque sous leurs veux sont funestes aux intérêts et à la moralité de leur population. Des commerçants et des travailleurs sont journeilement entrainés par une pente fatale à demander au jeu ce que le commerce et l'industrie leur auraient donné plus sûrement, mais moins promptement. Cette redoutable concurrence attire à elle la fortune et les biens de chacun, surtout celle des étrangers dont le séjour à Nice forme la grande ressource du pays.
» Par ces motifs les pétitionnaires demandent au Sénat d'intervenir près du Gouvernement pour que, sans prétendre indiquer les moyens à suivre, ce danger public soit écarté de Niceet que l'on arrive au butdésiré par eux, la suppression de la maison de jeu de Monaco. »
Une commission estélue: le baron de Ladoucette estnommé rapporteur; son rapport est discuté le 30 avril 1867. Il reconnait que la France a bien fait de supprimer le jeu public. « Elle désirerait certainement que les états voisins l'imitassent, mais peut-elle les y contraindre ? Non assurément. Chaque prince souverain est maitre chez lui; nous pouvons l’engager à suivre son exemple, mais là s'arrêtent nos droits. »
Cependant, continue le rapporteur, le gouvernement français n'est pas resté sans se faire, auprès du prince de Monaco, l'interprète des sentiments exprimés par les pétitionnaires; le résultat, c'est que les salons de jeu viennent d'être interdits aux habitants français des Alpes-Maritimes comme aux Monégasques. Et il conclut: « Votre commission à pensé que le gouvernement français avait été aussi
loin dans cette affaire qu'il était possible d'aller et qu'il
n'yavait pas lieu de l'engager à tenter davantage. » En conséquence, la commission propose l’ordre du jour.
Un sénateur, M. Hubert Delisle, insiste pour que la pétition soit renvoyée au ministre des affaires étrangères. Mais le baron de Ladoucette répète que le prince est souverain et qu'il est impossible d'agir contre lui par voie de coercition. Le Sénat passe à l’ordre du jour (1).
En 1870, le Sénat est saisi de nouveau. 1.379 pétitionnaires affirment que les inconvénients signalés en 1867 se sont aggravés. Ils réclament l'intervention du gouvernement pour obtenir du prince la suppression des jeux et ne supposent pas que la chose puisse soulever de difficultés internationales.
Le baron Brenier, nommé rapporteur, dépose son rapportle 10 juin (2). I1 proclame d’abord hautement le principe de non-intervention, s'appuyant sur Vattel pour qui «c'est une conséquence manifeste de la liberté et de l’indépendance des nations que toutes sont en droit de se gouverner comme elles le jugent à propos et qu'aucune n'a le moindre droit de se mêler au gouvernement d'une autre ». Klüber est aussi invoqué: « La souveraineté de l'Etat dans le sens du droit des gens consiste essentiellement dans l'indépendance de toute volonté étrangère-par rapport à l'exercice du droit de souveraineté. » Mais le rapporteur admet des tempéraments au principe : « D'un autre côté cette souveraineté, prise isolément, est subordonnée à certaines conditions lorsqu'elle sort, par les relations internationales, de l’abstraction où la place la théorie absolue. Alors s'ouvre la série d'obligations récipro-
(1) Moniteur universel, 1e" mai 1867.
(2) Journal officiel de l'empire français, 11 juin 1870,
ques qui lient entre elles les nations civilisées. C'est ainsi que deux.souverainetés, égales en droit, peuvent se faire des concessions de principe et de fait qui ne sont plus qu'un abandon volontaire de leur indépendance. »
Il fait remarquer que le règlement de 1867 interdisant l'entrée des salons de jeu aux habitants français des Alpes-Maritimes n'a jamais été appliqué. Finalement il demande le renvoi de la pétition au gouvernement qui restera juge de l'opportunité d'une démarche auprès du prince. « Puisqu'il existe un règlement de police, que ce règlement à été établi à la suite de négociations entre notre gouvernement et celui du prince de Monaco, il est possible d'en demander l'application plus efficace sans sortir des égards dus aux droits d’un gouvernement indépendant. Ce ne serait qu'une exigence bornée à l'exécution d'une convention réciproquement consentie.
» Ÿ a-t-il une lésion morale assez considérable, un dommage assez étendu pour intervenir de nouveau auprès du gouvernement de Monaco? Les pétitionnaires, auxquels on ne peut supposer d'autre intérêt que celui de la morale publique, l’aflirment en termes pressants. C’est pourquoi, afin de mettre le ministre des affaires étrangères en mesure d'examiner s'il y a lieu de faire de nouvelles représentations au gouvernement du prince de Monaco, votre commission à l'honneur de vous proposer le renvoi de la pétition n°531 au ministre des affaires étrangères. »
Le rapport est discuté dans la séance du 14 juin (1).
M. Migneret, conseiller d'Etat, commissaire du gouver-
nement, repousse ses conclusions. Il rappelle au Sénat
(1) Moniteur universel de l'empire français, 15 juin 1870,
qu'en 1867 on à voté l'ordre du jour, «attendu qu'il s'agissait de faits qui s'étaient produits dans un pays étranger et que les lois du droit des gens ne permettent pas au gouvernement d'étendre son action au-delà de son territoire. » Puis il rectifie une erreur commise par le rapporteur. Ce n'est pas un règlement de police qui, en 1867, a interdit l'entrée des salons de jeu aux sujets français des Alpes-Maritimes et des Hautes-Alpes, mais un règlement pris par la société des bains de Monaco. Il est donc impossible d'intervenir auprès du prince au sujet d’une mesure qui ne le concerne en rien. Au reste, même si la démarche était admissible en droit, elle n'aurait aucun résultat pratique.Le règlementn'a jamais été appliqué ;ilne peut l'être. Comment supposer, en effet, que l'administration du cercle connaisse tous les habitants de deux départements ?
Dans ces conditions, le commissaire du gouvernement repousse le renvoi au ministre des affaires étrangères et demande l’ordre du jour. «Il n'aura pas pour objet de dire que les pétitionnaires n'étaient pas en droit de se plaindre ; il aura, comme en 1867, cette signification que vous respectez, même dans ses limites les plus extrêmes, le droit des principautés indépendantes, et qu'en ce qui concerne les jeux vous respectez les droits du souverain de Monaco comme ceux des autres états où les jeux sont établis, que vous êtes pleins de déférence pour le droit des gens, et que vous n’entendez ni blâmer ni approuver ce qui se passe hors de chez vous. »
Malgré un violent réquisitoire de M. Michel Chevalier,
on passe à l’ordre du jour {1).
{1) La conclusion de M. Michel Chevalier est originale. «Les petits gouvernements, dit-il, sont tenus de se respecter, et quand ils ne se res-
Pour la troisième fois une pétition est adressée au Sénat en 1877. Des habitants des Alpes-Maritimes, au nombre de 2.750, demandent « que le gouvernement intervienne par voie diplomatique pour obtenir la suppression de la maison de jeu établie dans la principauté de Monaco ». De même qu'en 1867 et en 1870, on invoque la moralité publique et les intérêts commerciaux du pays.
Dans son rapport déposé l'année suivante, M. de Gavardie rappelle que le Sénat italien a repoussé des pétitions analogues en 1867, en 1870 et en 1877, pour le motif que chaque gouvernement est complètement indépendant dans les limites de son territoire [1). « C’est vrai, ajoutet-il; mais n'y a-t-il pas là une confusion? Les pétitionpaires ne demandent pas l'intervention directe et surtout coercitive du gouvernement français, mais appellent simplement son attention sur l'opportunité d'une entente avec la principauté de Monaco pour arriver. par les voies diplomatiques et amiables, à la suppression des jeux établis sur son territoire. Le gouvernement français restera juge de cette opportunité. Mais, dans ces conditions, le droit des pétitionnaires est incontestable. »
La commission vote le renvoi au ministère des affaires étrangères. M. Waddington répond, le 6 octobre (2): «... Dans la pensée de la commission il s'agit, non pas
d'engager le gouvernement et son intervention directe,
pectent pas, on les y oblige. S'il n'y avait pas d'autre moyen, le miéux scrait peut-être de recourir à l'expropriation pour cause d'utilité publique, à la condition d'avoir un jury impartial qui fixerait la valeur de ce mauvais petit territoire peuplé de 3.000 personnes, avec une capitale de 2.000 âmes et une superficie de 1.500 hectares. »
(1) Journal officiel, 30 avril 1878.
(2) Sénat, feuilleton 68 du 28 novembre 1878.
mais d'appeler son attention sur l'intérêt de la mesure proposée, en lui laissant le soin d'apprécier la convenance
des démarches qu'il pourrait y avoir lieu de tenter pour
arriver à une entente avec le gouvernement princier.
» Il est incontestable que le voisinage d'une maison de Jeu aussi considérable présente des inconvénients de plus d'un genre pour les habitants du département des Alpes- Maritimes et notammentpour ceuxde lavilledeNice.Mais, ainsi que la commission du Sénat l'a reconnu elle-même, la question des jeux se présente avec un caractère d’autant plus délicat qu’elle est du ressort exclusif du prince souverain qui règne à Monaco.
» Rien ne m'autorise à penser que des pourparlers qui seraient engagés en ce moment offriraient quelque chance de succès ; mais si j'entrevoyais quelque circonstance qui me permit de traiter utilement cette question, je ne manquerais pas de la saisir... »
A la suite d’une violente campagne menée par des journaux français, italiens, allemands et anglais au cours de 1880-81 (1), une pétition, identique aux précédentes quant au but, mais singulièrement plus énergique quant aux moyens proposés, est transmise au Sénat le 20 janvier, à la Chambre le 14 février 1882 (2). « Persuadés que la France comme toute nation, disent les pétitionnaires, a le droit de se défendre elle-même contre un voisinage dangereux ; qu'elle a, en outre, des droits historiques d'intervention dans la principauté; que le caractère d'enclave de cette
principauté crée à celle-ci des obligations et à la France
(4) Voir PrompT, 0p. cit.
(2) Journal officiel, Débats parlementaires 1882 : Sénat, p.19 ; Chambre, p. 141.
des droits que ri l'une ni l'autre ne sauraient négliger ; que les traités conclus par la France avec la principauté, et qui sont comme la condition même de ce petit état, le mettent à la merci de la France, à qui il suflirait de les dénoncer, ou de la simple menace de les dénoncer pour exercer sur le prince de Monaco une influence décisive, les soussignés prennent la respectueuse liberté d'appeler la sérieuse attention du Sénat, de la Chambre et du gouvernement français sur la nécessité de prendre les mesures opportunes pour faire cesser le scandale et les dangers des jeux publics de la principauté de Monaco. »
L'affaire n'eut pas de suite. A la Chambre, la pétition ne fut pas discutée; au Sénat, M. Eugène Pelletan, élu rapporteur, mourut avant d'avoir déposé son rapport.
À la même époque, la question était portée devant le Parlement italien.
Dans la séance de la Chambre du 24 janvier 1882, le député Berio pose une question au ministre des affaires étrangères sur «les dommages » qu'entraine pour l'Italie la maison de jeu de Monte-Carlo {{)}. À côté du mal moral il place «le préjudice économique causé par la perte des grosses sommes qui vont remplir les caisses de la banque ». « La France qui a succédé au royaume de Sardaigne dans le protectorat de Monaco » ne peut se désintéresser des jeux. Quant à l'Italie, «n'a-t-elle pas le droit de faire entendre sa voix pour se plaindre des graves dommages que lui cause le voisinage de Monte-Carlo... et le gouvernement peut-il semployer à faciliter l'œuvre de ceux qui
poursuivent la suppression des jeux ? »
(1) Atti parlamentari, Camera dei depulati, cerxxrv.
M. Mancini, ministre des affaires étrangères, exprime dans sa réponse le regret que M. Berio n'ait pas indiqué «les moyens qui, grâce à une action politique d'accord avec le droit des gens, pourraient légitimement être employés par les autres gouvernements ». Pour lui, l'Italie doit se borner à déplorerl'état de choses actuel, etilconclut: «Je ne puis qu'émettre le vœu et l'espoir que le peuple et le gouvernement de la principauté voisine {sur les conditions du protectorat de laquelle je fais des réserves expresses, parce que je ne crois pas exacte l'opinion exprimée par l'honorable M. Berio) veuillent, dans un noble et généreux dessein. finir par chasser de leur territoire l'institution exécrée, et en délivrer un riant pays privilégié par le sourire de la nature. »
M. Berio déclara se contenter du vœu exprimé par le
ministre. L'incident était clos {1).
(1) La question de l'intervention fut incidemment touchée en 1884 à la Chambre des communes. Le 18 juin, le Times annonçait qu'après !e séjour de la reine à Menton, lord Lyons, ambassadeur à Paris, avait reçu l'ordre de faire des représentations au gouvernement français au sujet des jeux de Monte-Carlo, et il ajoutait que Jules Ferry, interviewé, n'avait même pas discuté « le droit et le devoir de la France, tout en respectant l'indépendance de Monaco, d'exercer une pression sur le prince ».
Dans la séance du 19, M. Labouchère demande s'il est vrai que lord Lyons ait reçu l'ordre rapporté par le Times. Lord Fitz-Maurice répond que la nouvelle est « entièrement inexacte ». «Le ministère des affaires étrangères sortirait de son domaine propre s'il faisait des représentations au sujet de tables de jeu situées en France. » (The Times, 18 et 20 june 1884).
On voit que, par erreur, lord Fitz-Maurice regarde Monaco comme territoire français. Sa réponse a donc la même portée que si on l'avait questionné sur une intervention directe auprès du prince. Il se dénie le droit d'intervenir auprès d’un souverain étranger au sujet d'actes commis dans les états de ce souverain; tel est, dégagé d’une erreur
En 1886, une pétition niçoise fut encore adressée à la Chambre des députés. La commission l’accueillit par une fin de non-recevoir, « La Chambre, dit le rapporteur, M. Barbe, n’a pas à intervenir dans une question qui intéresse une localité située en pays étranger (principauté de Monaco). En conséquence, la commission propose l’ordre du jour. » L'ordre du jour fut voté (1).
Enfin, en 1891 pour la dernière fois, l'intervention française fut discutée à la Chambre. Dans la séance du ? mars, M. de Douville-Maillefeu interpelle le gouvernement au sujetde Monte-Carlo, et signale tous les inconvénients que nous savons. Il veut que l'on fasse cesser ces abus « dans un pays qui forme une enclave de la République française et qui par le fait est en quelque sorte, bien que le mot ne soit pas écrit dans les contrats diplomatiques, sous notre protectorat ». Il ne demande pas au gouvernement d'intervenir manu mililari, mais au moins de donner de bons conseils à « son associé le prince ». |
M. Ribot, ministre des affaires étrangères, lui répond. Il constate d'abord, sur un ton de spirituel scepticisme, le réveil du souci de la moralité en France; puis il conclut : « Il ne suflit pas de dire à cette tribune que nous avons en quelque sorte un protectorat sur la principauté de Monaco. Ce qualificatif, en quelque sorte, est un peu vague et en outre il est en contradiction avec la lettre des traités.
La principauté de Monaco est absolument indépendante ;
matérielle, le sens de sa réponse. Dans l'esprit du Times, au contraire, la France a des droits spéciaux sur Monaco; il ne peut évidemment les faire découler que de la situation d’enclave de la principauté.
(1) Journal officiel, 5 novembre 1886, Débats parlementaires, Députés.
son indépendance a été reconnue et ce n’est pas la France qui aurait intérêt à la laisser mettre en doute. » {1) M. de Douville-Maillefeu déclara ne pas insister ; son interpellation ne donna, par conséquent, lieu à aucun vote. L’attitude de la France et de l'Italie, dans les différentes circonstances que nous venons de parcourir, n'a cessé d’être parfaitement correcte et conforme aux principes du droit des gens. Les assemblées parlementaires, le gouvernement ont toujours reconnu que la souveraineté du prince de Monaco s’opposait à une intervention étrangère. Ils appliquaient la règle formulée par Vattel et par Kiüber, et citée au Sénat en 1870. Peu importe d'ailleurs que l'on regarde Monaco comme un état protégé ou non. Si un protectorat, soit français, soit italien, existait, ce serait dans les conditions prévues par le traité de Stupiniggi ; il serait donc, en vertu de l’article 6, exclusif de toute ingérence dans les affaires intérieures de la principauté (2). Le principe de non-intervention est presque universellement admis en doctrine ; mais rares sont les auteurs, comme Carnazza-Amari, pour lesquels il ne comporte aucun tempérament, et qui regardent toujours l’intervention comme « une tyrannie exorbitante du fort au préjudice du faible, une usurpation et un vol de pouvoirs souverains qui ne lui appartiennent pas, une domination illégitime,
une servitude imposée par l’oppresseur à l’opprimé » (3).
(1) Journal officiel, 3 mars 1891, Débats parlementaires, Députés.
(2) Sila France s'était considérée comme investie d'un droit quelconque vis-à-vis du prince de Monaco, elle n'aurait certainement pas refusé d'agir sur lui, fût-ce seulement sous forme de conseil. Dans une circonstance analogue, en effet, elle est intervenue auprès de la République d'Andorre pour s'opposer à l'établissement d'une maison de jeux. (Voir Revue de droit intern. el de lég. comp., 1881, p. 223).
(3) CARNAZZA-AMARI, Traité de droit international publie, t. 1, p. 524.
Monaco. 14
La plupart admettent des exceptions au principe. Ils se séparent, lorsqu'il s'agit d'en dresser la liste complète ; cependant ils sont d'accord pour reconnaitre qu'un état peut légitimement intervenir dans les affaires intérieures d'un autre, au sujet d'actes constituant une atteinte à ses droits ou à sa sécurité (1).
Or, quels sont les motifs invoqués pour justifier l'intervention étrangère dans la question du cercle de Monte- Carlo? Ils n'ont jamais varié depuis la première tentative de 1867: c'est, d’une part l'intérêt pécuniaire des habitants des Alpes-Maritimes, de l’autre la moralité publique.
Le premier grief articulé se rattache à ce qu'on pourrait appeler la théorie du moindre bénéfice. Il consiste à soutenir que les étrangers dépensent, à Monaco, une grande partie de leur argent, au lieu de le dépenser à Nice, et que le commerce niçois subit, de ce chef, un préjudice considérable. La thèse est au moins discutable, car il faudrait d'abord prouver que lesdits étrangers continueraient à venir aussi nombreux sur le littoral dans le cas où le cercle de Monte-Carlo serait supprimé. Supposons-la exacte, elle ne fournirait pas un motif suflisant pour jus-
tifier une atteinte aux droits de souveraineté d’un prince indépendant (2).
(1\ DesraGwer, Cours de droit international publie, p.182 s.; ne Mar- TENS, Trailé de droil international, t. 1, p. 396s.; Prépenièvre, Précis de droit international public, t. 1, p. 263 s., et CaRNAzzA-Amanr (citant Heffter, Rossi, Berriat Saint-Prix, Pradier-Fodéré), Trailé de droit inlernalional publie, t. 1, p. 5138.
Nous passons sous silence les cas, controversés d’ailleurs, d'intervention motivée par la défense d'intérêts religieux communs, par le souci du maintien de l'équilibre international et par des considérations humanitaires, [ls n'ont aucun rapport avec les affaires monégasques,
(2) Tel n'est pas l'avis de l'auteur d’un ouvrage particulièrement vio-
Quant à l'influence du cercle de Monte-Carlo sur la moralité publique, il semble difficile de la considérer comme une violation des droits dela France et de l'Italie, comme une menace à leur sécurité. Ainsi que le dit Kant, en s’élevant contre la théorie interventionniste, «le mauvais ex-
D ne .
emple qu’un être libre donne aux autres (comme le scandalum acceptum) n'est en aucune manière une atteinte ? leurs droits. » (1) Cependant y a-t-il, dans la contagion de 7 Q ’ . x . .
l’immoralité, un point au-delà duquel un peuple pourrait in-
7 r one . Fr a ° .
voquer l'état de légitimite défense? Pure question de fait, à laquelle il est impossible de répondre, a priori, autrement que par un simple « peut-être ». En tout cas, les pouvoirs publics n’ont pas jugé que, dans l'état actuel des choses, le point limite ait été atteint.
On a refusé de suivre les adversaires malgré tout des jeux de Monte-Carlo dans la voie interventionniste qu'ils préconisaient. Le prince de Monaco n’a pas été amené sur le seul terrain où il pût être inquiété. C’est done un heureux parmi les souverains, puisque par ailleurs jamais son horizon politique n'a été plus complètement dégagé de nuages. La gloire des armes mise à part, à ne considérer que le point de vue pratique de l'existence de sà principauté, il peut songer sans envie à tous ces Grimaldi qui lent que nous avons déjà eu l’occasion de citer (Prowrr, Le jeu public et Monaco). Pour lui, la plupart des notions de droit sont appuyées sur les principes éternels de la morale; mais il n'en est pas de même en droit international, « Quand un état fait quelque chose qui est contraire à l'intérêt d'un autre état, les diplomates ont la ressource de solliciter à l'amiable une modification des agissements préjudiciables dont on a à se plaindre. Si cette modification n'est pas obtenue par voie diplomatique, on l'exige par la force toutes les fois qu’on se croit assez fort pour réussir. Telles sont les véritables règles du droit internatio-
nal. » (V. p. 237).
(1) Kawr, Esquisse philosophique d'une paix perpétuelle, section [.
n'ont cessé de se débattre contre des embarras militaires, diplomatiques et financiers.
Il n'a à s'ingénier, ni pour trouver un état puissant qui ait intérêt à sauvegarder son indépendance, ni à batailler pour faire respecter son territoire par des ennemis ou pour obtenir l'exécution des engagements pris par un protecteur. Encore moins est-il acculé, comme plusieurs de ses ancêtres, à la nécessité de chercher acquéreur pour son état,
Est-ce à dire que l’ère des protectorats soit définitivement close ? Il serait évidemment téméraire de l'aflirmer. Que si, un jour, des difficultés internationnales menacent de la rouvrir, il trouvera dans le passé, dans le passé récent surtout, de précieuses leçons. Peut-être alors lui semblera-t-il, comme à certains moralistes, que ses prédécesseurs n'ont pas été des modèles de constance dans leurs affections. Qu’ont-ils fait cependant sinon pratiquer, à l'exemple de leurs voisins les ducs de Savoie, l'opportunisme qui, en dehors des périodes, rares heureusement, de pur sentimentalisme, est la règle de la diplomatie ?
Vu: Vu :
Le Doyen, : Le Président, GARSONNET. RENAULT,
Vu et permis d'imprimer :
Le Vice-Recteur de l'Académie de Paris, LiaRpD.
