CHAPITRE V
La situation actuelle.
Le préambule du traité du 2? février 1861 résume à grands traits l’œuvre des années qui l'ont précédé.
« Les négociations qui avaient été entamées entre $S. M. le roi de Sardaigne et $. A. S. le prince de Monaco, par les bons offices du gouvernement de $. M. l'empereur des Français, et avec l’assentiment des autres puissances, en vue de mettre un terme à la situation anormale dans laquelle étaient placées, depuis 1848, les communes de Menton et de Roquebrune, se trouvant sans objetet comme non avenues par suite de la réunion du comté de Nice à la France. ;
» S. M. l’empereur des Français et $S. À. $. le prince de Monaco, animés du désir de voir cesser un état de choses aussi irrégulier que contraire aux intérèts des populations, ont décidé...»
Le prince renonce à tous ses droits sur Menton et Roquebrune fart. 1°}, moyennant une somme de quatre millions (art. 2). Néanmoins ses propriétés particulières, qui ont été confisquées en 1848, ne sont pas comprises dans cette renonciation (art. 3). L'empereur s'engage à servir des pensions viagères à un certain nombre d'employés ou fonctionnaires du prince dans les communes de Menton et de Roquebrune, jusqu’à concurrence de quatre mille francs par an (art. 4). Il s'engage à modifier et à
entretenir en bon état la route qui relie Monaco à la route
Monaco. 12
de la Corniche, età construire, à bref délai, une route carrossable de Nice à Monaco par le littoral.
De son côté, le prince s'oblige à laisser construire et fonctionner, sans être tenu à aucune subvention ni garantie d'intérêts, le chemin de fer qui sera construit de Nice à Gênes ettraversera la principauté {art. 5). Une union douanière sera conclue entre la France et la principauté ; ses conditions seront réglées par un acte spécial, avec tout ce qui concerne la vente des poudres et des tabacs, le service des postes et des télégraphes, et, en général, les relations de voisinage {art. 6). Les habitants de Menton et de Roquebrune, qui désireront conserver la nationalité monégasque, devront, dans l'année des ratifications du traité, faire leur déclaration à l'autorité compétente et transporter leur domicile dans la principauté (art. 7). Enfin, ceux qui sont au service du prince pourront y rester sans
Verdre la qualité de Français, à condition de faire, dans les trois mois, une déclaration en ce sens au consul de France à Monaco {art. 8).
L'inter yealion législative étant nécessaire pour le paiement de l'indemnité, un projet de loi, portant ouverture d'un crédit de quatre millions, est déposé, le {1 avril, au Corps législatif. L’exposé des motifs rappelle brièvement la révolution de 1848, les velléités d'annexion du gouvernement sarde, les protestations du prince, l'intervention officieuse de l’empereur, en 1854, en vue d'amener une entente ; puis il justifie le chiffre de quatre millions stipulé dans le traité du ? février. L'inspecteur général des finances envoyé à Monaco a constaté qu'avant 1848 le produit net annuel, fourni par Menton et Roquebrune à
l'Etat, était en moyenne de 190.000 francs, mais qu’en
prenant pour base l'application du système d'impôts en vigueur en France, ce produit serait seulement de 125.000 francs. L'indemnité pouvait done être fixée à quatre millions ou à 2.500.000 francs, suivant qu'on adopterait l’une ou l'autre de ces deux bases. « Le gouvernement de l'Empereur jugea que, dans une affaire de cette nature, ce n’était pas le cas de s’en tenir à une évaluation trop étroite, qu'indépendamment des raisons de la perte du revenu que percevait le prince avant 1848 et du caractère progressif du revenu public en général relativement à un territoire donné, ses droits de souveraineté sur les deux communes avaient une valeur morale dont il était équitable de tenir compte au prince qui y renonçait. Dès lors il a paru que la somme de quatre millions pouvait lui être offerte comme une indemnité suffisante. » (1)
Le projet, adopté par lacommission, estdiscuté le 22 mai. Un député critique la somme de quatre millions, qu’iltrouve trop élevée. Le rapporteur convient que «si on veut arriver à éplucher les chiffres », l'observation est juste; mais il met en avant «les principes de générosité qui dirigent toujours une grande nation comme la France » etles considérations morales déjà invoquées dans l’exposé des motifs. Il rappelle, en outre, qu'à un moment donné, des négocia-
tions entamées entre le roi de Sardaigne et le prince de
Monaco, le gouvernement impérial avait proposé, comme base du calcul de l'indemnité, le système français d'impositions alors en vigueur. Avec ce système on arrivait à une somme supérieure à quatre millions. La Sardaigne
avait accepté de négocier sur cette base; mais les événe-
(1) Moniteur universel, 22 avril 1861.
ments d'Italie avaient coupé court aux négociations. « Je ne vois pas, dès lors, conclut le rapporteur, que les quatre millions concédés par le traité soient exorbitants. »
L'ouverture de crédit fut adoptée par 235 voix contre 6. (1)
La convention annoncée par l'article 6 du traité du 2 février pour les douanes et pour les rapports de voisinage, en général, ne fut conclue que le 9 novembre 1865 (2).
Elle organise une fusion douanière complète entre la France et Monaco. Les douanes sont supprimées à la frontière terrestre, de sorte que la ligne française s'étendrasur tout le littoral {art.{*"). Le régime douanier français (lois, ordonnances, décrets, règlements) sera intégralement applicable dans la principauté. Cependantla police des ports continuera d'appartenir au prince, mais à condition de ne percevoir que des droits étrangers aux taxes de douane et de navigation {art. 2). La perception de ces droits s'effectuera pour le compte de la France, parles soins de l’administration française (art. 9). Tous les employés et agents de la douane devront être sujets français, et seront nommés par le gouvernement impérial (art. 11). Ils seront soumis à la juridiction des tribunaux français à raison des crimes et délits commis dans l'exercice de leurs fonctions; pour les autres ils seront justiciables destribunaux monégasques (art. 12). L:s infractions aux lois et règlements douaniers seront poursuivies devant les tribunaux français et les jugements seront exécutoires dans la principauté sur la réquisition des autorités compétentes (art. 13).
On détermine la procédure à suivre dans ces différents
(1) Moniteur universel, 23 mai 1861.
(2) De Cuenco, Recueil des trailés dela France, t. 1x, p. 407.
cas. Enfin, des mesures transitoires sont édictées pour la remise du service à l'administration française et pour les pensions à allouer aux agents monégasques congédiés (art. 11 et 14).
Le monopole du sel sera supprimé à Monaco ; le prince s'engage à prohiber la fabrication du sel et deses dérivés, et à faire appliquer les règlements en vigueur en France quant au transport, à la circulation et à la vente de ces denrées (art. 5). Pour prix de sa renonciation aux droits de douanes, de navigation, et du monopole du sel, le prince recevra une indemnité annuelle de vingt mille francs (art. 10). Le tabac, la poudre de guerre, de chasse et de mine, les cartes à jouer seront fournis au prince par l'administration française au prix de revient, pour être vendus dans la principauté suivant les tarifs en vigueur en France {art. 6 et 7). Les lois et règlements qui régissent en France l'importation de la librairie, l'importation, l'exportation et la circulation des armes de guerre, seront applicables dans la principauté; le prince pourranéanmoins y maintenir sa propre législation sur la presse et la librairie, sauf à empêcher la publication et la vente des livres, journaux et gravures dont la prohibition aura été signalée par l'administration française {art. 8).
Les règlements et tarifs français relatifs à la policesanitaire seront appliqués dans la principauté par les agents du prince (art. 3). « Les navires français acquitteront, dans les ports de la principauté, les mèmes droits que ceux auxquels ils seraient soumis dans les ports français, et réciproquement les navires monégasques jouiront, dans les ports de l'empire, du même traitement que les navires
français. » (art. 4).
Il sera établi à Monaco un bureau de poste, dont le titulaire sera nommé par l'empereur, avec l'agrément du prince, ainsi que ses subordonnés et agents. Ce fonctionnaire, qui seraconsidéré comme un employémixte, recevra les ordres de l'administration française pour le service général, et suivra les instructions des autorités monégasques en ce qui concerne le service intérieur de la principauté. Le produit net des recettes de ce bureau sera partagé entre les deux gouvernements par portions égales (art. 15). Un bureau de télégraphe sera établi dans les mêmes conditions (art. 16).
Si le prince veut faire frapper des monnaies, il s'adressera à l'hôtel des monnaies de Paris, etles monnaies ainsi frappées auront même module, titre et valeur que les monnaies françaises (art. 17),
L'extradition des condamnés ou accusés se fera dans les mêmes conditions qu'entrela France et l'Italie {art. 18). Les territoires des deux états seront réciproquement interdits à leurs déserteurs {art. 19). Aucun individu, dont l’expulsion hors de France sera notifiée au prince, ne pourra séjourner dans la principauté. Le séjour dans le département des Alpes-Maritimes sera interdit, sur la demande du prince, aux individus expulsés de Monaco (art. 20). Les individus condamnés à la prison, à la réclusion et aux travaux forcés par les tribunaux monégasques, seront reçus dans les établissements pénitentiaires français (art. 21). « Le prince se réserve la faculté de conclure avec les puissances étrangères tous traités qui ne renfermeraient aucune clause contraire à la présente convention » {art. 2). Celle-ci est conclue pour cinq ans. « Si elle n’a point
été dénoncée une année avant l'expiration de ce terme, elle
continuera d'avoir son effet jusqu'à ce que l'une des parties ait déclaré à l’autre, au moins un an à l'avance, l'intention d'y renoncer » (art. 23).
Dans la presse on voulut tirer des conclusions singulièrement graves de la convention du 9 novembre. Au point de vue politique, la Gazette d'Augsbourg y voit une annexion indirecte de la principauté à la France, faite au mépris des droits du peuple monégasque qui n'a pas été consulté. À cette interprétation, l'organe officiel du prince à Monaco et le Constitutionnel en France répondent en faisant remarquer que les droits du prince ont été scrupuleusement respectés : Monaco conservera sa législation, son organisation financière, ses magistrats et ses fonctionnaires; le Gouvernement français ne simmiscera en rien dans l'administration intérieure; au total, l'indépendance de la principauté n'a pas plus été aliénée que celle des états allemands qui sont entrés dans le Zollverein.
Au point de vue économique, on aboutit à des conséquences bien autrement importantes, à cause de la généralité de leur portée. Pour le Times et pour le Journal des Débats, tous les états qui ont avec la France un traité de commerce contenant la clause de la nation la plus favorisée, sont en droit de réclamer pour leur marine marchande l'entrée libre dans les ports français, puisque les navires monégasques l’ont en vertu de l’article 4 de la convention. On leur répond que, pour être logique, «si la convention avec Monaco entraine l'abolition des règlements appliqués dans nos ports à la marine étrangère, on devra, du même coup, faire table rase de toutes les taxes douanières. » Mais les deux conséquences sont éga-
lement erronées, car on confond le traité de commerce avec
l'union douanière qu'est la convention du 9 novembre, exactement comme le Zollverein. Que répondrait Bismarck si le gouvernement français lui disait : « Les produits de la Saxe et de la Bavière entrent en Prusse sans payer de droits. Voilà donc des états plus favorisés que nous sur le marché prussien. En vertu de l’article 31 du pacte du ? août 1862, l'assimilation nous est due. Nous réclamons, en conséquence, la libre importation des marchandises françaises en Prusse. » Il répondrait : « Oui, l’article 31 vous accorde la clause de la nation la plus favorisée, mais seulement parmi celles qui ne font pas partie de l’union douanière allemande. » Le mêmeraisonnement doit s'appliquer à la convention franco-monégasque (1).
Nous négligerions le bruit fait autour de la convention du 9 novembre, s’il s'était borné à une simple polémique de presse. Mais il mérite d'être rapporté, parce que le gouvernement crut devoir intervenir.
Une note officielle est d'abord insérée dans le Moniteur universel : « Plusieurs journaux français et étrangers se sont mépris sur les conséquences que l’arrangement conclu, le 9 novembre dernier, entre la France et la principauté de Monaco, pourrait exercer sur le régime de nos relations commerciales et maritimes avec d'autres pays À leur sens, les pavillons auxquels des actes diplomatiques garantissent dans les ports de l'empire le traitement de la nation la plus favorisée, auraient acquis de plein droit toutes les franchises assurées à la marine monégas-
que. Cette interprétation tombe d'elle-même à la lecture
(1) Journal de Monaco du 2t décembre 1865 el du 14 janvier 1866,
citant la Gazelte d'Augsbourg, le Journal des Débats, ie Conslilutionnel et le Times.
de la première ligne de la convention. Par le fait seul qu'ils l'ont intitulée union douanière, ses négociateurs en ont suffisamment défini l'objet et déterminé le caractère. En vertu de cet acte, la principauté est incoporée dans nos lignes de douanes, Ses produits, comme ses navires, cessent d'être compris, pour la perception des droits, parmi ceux des pays étrangers. Le changement apporté au régime applicable dans nos ports au pavillon de Monaco n'intéresse donc en rien les états vis-à-vis desquels nous sommes liés par des conventions maritimes. Leur situation ne saurait être modifiée par un contrat qui n'a aucune analogie avec les arrangements dont on les invite à se prévaloir. Nous sommes disposés à croire, d'ailleurs, que telle est l'opinion de leurs propres gouvernements ; car il n’est pas à notre connaissance qu'aucun d'eux, confondant deux choses aussi distinctes qu'un traité de commerce et un traité d'union douanière, ait réclamé jusqu’à ce jour l'application de nos règlements intérieurs en vertu de la clause dont on leur suggère une interprétation si favorable à leurs intérêts. » (1)
D'autre part, le ministre de l’agriculture et du commerce adresse, le 17 janvier 1866, aux chambres de commerce une lettre-circulaire, dans laquelle, après avoir précisé l'objet du débat, il s'exprime ainsi: « La convention conclue, le 9 novembre 1865, avec la principauté de Monaco est une union douanière dont l’objet est d'étendre, pour toutes les opérations commerciales et maritimes, la frontière de l'empire français jusqu’à l’extrème frontière de la
principauté. En fait, au point de vue douanier, il n'existe
(1) Moniteur universel du soir du 15 janvier 1866.
plus, dans la principauté de Monaco, que des ports français régis par les lois françaises, d'où une assimilation complète entre le pavillon de Monaco et le pavillon français. T'el a été le but des dispositions de l’article 4 de la convention du 9 novembre 1865.
« Entre une union douanière ainsi définie et un traité de commerce et de navigation, il y a des différences essentielles résultant de la nature même des obligations réciproques qui découlent de l’un et de l’autre acte. Dans le premier cas les barrières de douanes s’abaissent et disparaissent, il y a fusion complète des intérêts commerciaux et maritimes; dans le deuxième cas des concessions mutuelles du tarif sont faites, les relations deviennent plus intimes, mais chacune des parties contractantes conserve, dans l'espèce, son autonomie et sa ligne de douanes.
» De la comparaison de ces deux situations différentes il résulte, messieurs, et c'est un point sur lequel il y a accord parfait entre le département des affaires étrangères et le mien, qu'aucune des puissances avec lesquelles la France a conclu des traités de commerce et de navigation contenant au profit de chacune des parties contractantes la clause du traitement de la nation la plus favorisée, ne saurait réclamer, soit pour son industrie et son commerce, soit pour sa marine marchande, les avantages concédés au commerce et à la marine de la principauté de Monaco par l'union douanière qu'a consacrée la convention du 9 novembre 1865 » (1).
La question était tranchée ; rien n'autorise à croire
qu'on l'ait soulevée par la suite, dans les chancelleries, et
(1) Moniteur universel, 1$ janvier 1866.
qu'elle ait été la source de difficultés diplomatiques pour la France (1).
Ici s'arrête l'histoire internationale de Monaco. L'union douanière avec la France s’est continuée par tacite reconduction, d'année en année, depuis 1865. Quant à sa situation politique, la principauté n'a subi aucun changement depuis 1861. Elle jouit de ce rare privilège que sa petitesse et sa position géographique l'ont tenue à l'écart des grands événements contemporains ; que la France est trop respectueuse de l'indépendance des états pour son-
ger à l’absorber sous prétexte d'homogénéité territoriale,
(1) Il n’est pas surprenant que les gouvernements étrangers n'aient pas protesté contre l'interprétation officielle de la convention de 1865, La clause de la nation la plus favorisée a pour but d'empêcher que les concurrents de chacune des parties contractantes puissent avoir une situation meilleure que la sienne sur le marché de l'autre. Or, la concurrence monégasque sur le marché français n'était pas à redouter.
Juridiquement la théorie française n’est pas à l'abri de la critique. En stipulant la clause de la nation la plus favorisée, chaque état veut être certain que jamais il ne se trouvera en face d’un concurrent mieux traité que lui, même grâce à un procédé indirect, tel que l'union douanière. Et cela est si vrai que, dans plusieurs traités de commerce récents, il est formellement convenu que les unions douanières ne donneront pas lieu à l'application de la clause de la nation la plus favorisée (V. Veillcovitch, Les trailés de commerce). On ne peut tirer un argument d’analogie de ce que, en cas d’annexion d'un état à un autre, les traités qu'il a conclus tombent. En effet, sa personnalité politique disparaît, tandis que, dans le cas d'union douanière, elle reste intacte.
La circulaire de M. Béhic répond à la question suivante : Les états étrangers peuvent-ils, en vertu de la clause de la nation la plus favorisée, invoquer la situation faite à l'étatavec lequel une union douanière a été conclue ? On peut aussi se demander si les traités conclus par un état s'étendent au pays avec lequel ilest en union douanière, L'aflirmative ne semble pas douteuse, puisque les deux états ont voulu associer intimement leurs destinées commerciales. Aussi bien forment-ils, économiquement, une individualité unique à laquelle on est forcé d'appliquer un seul et même régime, comme à deux départements français non séparés par une ligne de douanes. En {ce qui concerne Monaco, il ne s’est élevé aucune difficulté à ce sujet.
etque son manque d'importance stratégique peut lui faire envisager sans inquiétude les guerres de l'avenir. Elle n'a jamais cessé, depuis la cession de Menton et de Roquebrune, d'agir et d'être traitée en état pleinement souverain. La doctrine enseigne, en effet, que la souveraineté comporte trois éléments essentiels: la représentation diplomatique, le pouvoir juridietionnel, le droit de conclure des traités (1). Or, le prince de Monaco entretient des chargés d’affaires et des consuls à l'étranger (2). Il échappe à toute compétence et à tout contrôle extérieurs pour l'exercice de la juridiction civile et criminelle (3). Enfin, il négocie et conclut librement des conventions diplomatiques (4). Donc, en fait, il jouit d'une souveraineté pleine et entière.
Quelle est, en droit, sa situatign ?
Nous osons à peine parler de la théorie d'après laquelle il serait simplement sujet français. Elle a été soutenue dans des articles de journaux et dans des pamphlets où la passion n'a d'égale que la méconnaissance de l'histoire, des traités et des principes juridiques ; elle se résume dans les affirmations suivantes : les princes de Monaco n'ont jamais été des souverains indépendants. Au xrv° et au xv° siècles ils étaient vassaux des rois de France et des comtes de Provence pour lefief de Monaco, et de la maison
(1) Boxrics, Manuel de droil international public, p.93 ; DEsPAGNET, Cours de droit international public, p.157 s; Fuxck-Brexraxo et Sorez, Précis du droit des gens, p. 59; Piéneuièvre, Précis de droit international public, t. 1, p. 189.
(2) Il est représenté par six chargés d’affaires ou ministres plénipotentiaires, et par un nombre considérable de consuls et de vice-consuls.
(3) Les codes en vigueur dans la principauté sont les codes français légèrement modifiés. La justice est rendue par un juge de paix, un tribunal supérieur et un conseil de revision,
(4) Depuis une vingtaine d'années, il a notamment conclu des traités d'extradition avec presque toutes les puissances européennes.
LR
de Savoie pour ceux de Menton et de Roquebrune. Au xvr° siècle ils étaient sujets de l'Espagne, en restant vassaux de la Savoie pour Menton et Roquebrune. « Aujourd'hui ils sont sujets de la France qui a le droit absolu de mettre garnison dans leur forteresse et de modifier le gouvernement de leur principauté comme elle le jugera convenable. » (1)
Une semblable théorie n'a pas besoin d'être réfutée:; les reconnaissances successives de la souveraineté des Grimaldi, depuis Louis XII jusqu'à Napoléon III, suffisent à la réduire à néant (2). Suivant une autre école, Monaco est un état protégé. Après avoir distingué les états
protégés qui abandonnent leurs relations extérieures de
ceux qui ne les abandonent pas, et défini ceux-ci états
protégés indépendants, Travers-Twiss ajoute : « Monaco est un exemple remarquable d'état protégé indépendant (of a protected independent state), en Europe. » (3) Mais il omet de dire sous le protectorat de qui se trouve la principauté. D'ailleurs son opinion est suspecte si elle est pui-
sée à la même source qui lui fait écrire, ensuite, que l'an-
(1) Prowpr, Le jeu public et Monaco, p. 1365.
(2) Le rapporteur de la loi du 22 mai 1861 s'exprime ainsi en parlant du traité du 2 février: « Ce traité, messieurs, ne frappe sans doute pas les esprits par la grandeur de ses stipulations ou par la gravité de ses conséquences. Cependant c'est quelque chose qui a son caractère particulier de grandeur et qui ne saurait passer inaperçu. C’est une nation de quarante millions d’âmes traitant d'égale à égale avec une principauté de douze mille habitants. C'est un puissant souverain tenant compte à la fois du vœu des populations et du droit des traités, oubliant sa force, ne faisant appel qu’à sa générosité, terminant par la voie pacifique et régulière des traités un état violent qui durait depuis douze ans, donnant à des populations incertaines de leur nationalité une patrie qu’elles désiraient, et respectant le droit des souverains dans la pesonne du plus faible d'entre eux. 2
(3) Travens-Twiss, The law of nations, p.28.
nexion de Menton et de Roquebrune à la Sardaigne, en 1848, fut votée par le parlement et ratifiée par le roi.
Plus précis, de Martens, en rangeant la principauté de Monaco dans la liste des états mi-souverains, nous dit: «Jusqu'en {861 elle se trouvait placée sous la protection de la Sardaigne. Actuellement elle est protégée par la France. » (f) La solidité de cette opinion nous est encore plus suspecte que celle de la précédente ; car l’auteur vient précisément de dire que « la marque caractéristique d'un état mi-souverain consiste en ce que ses relations extérieures dépendent d'une puissance étrangère » (2}. Or, nous avons vu le prince de Monaco maitre absolu de ses relations diplomatiques. Sans parler de la presse, des polémistes, eux aussi, aflirment que «la France s'est substituée au Piémont dans tous ses droits et obligations de suzerain protecteur » (3). C’est même l'avis d'un député italien, M. Berio, pour qui « la France a succédé à la Sardaigne dans le protectorat de Monaco » (4). La thèse est simplement posée ; aucun argument ne vient la soutenir.
En sens inverse, on a soutenu que le protectorat sarde s'était continué au profit de l'Italie. Cette opinion, émise pour la première fois à la suite de l’almanach de Gotha de 1892, qui mentionnait la principauté de Monaco comme « placée, en vertu du traité de Paris du 20 novembre 1815, sous le protectorat de la Sardaigne », n'a trouvé aucun partisan parmi les internationalistes; mais elle a été défendue
par un publiciste français qui, du reste, la juge effrayante
(1) Dr Manrress, Trailé de droit international, t. 1, p. 346.
(2) Ds Marvews, Trailé de droit international, t.1, p. 331.
(3) Beuzoe Vizras, La question de Monte-Carlo ; Draussin, Monaco et sa maison de jeu.
ie
dans ses conséquences. Pour lui, le traité de Stupinigei n'ayant été abrogé par aucun texte, Monaco est sous le protectorat italien. Par conséquent, l'Italie peut, quand elle le voudra, y débarquer des troupes, y créer un dépôt de charbon, en un mot s’en servir comme d'une base d’opérations en cas de guerre avec la France. La conclusion est énergique et quelque peu surprenante : pour parer à ce danger, « que le gouvernement applique donc le décret de la Convention incorporant Monaco; celui-ci existe, car les décisions du congrès de Vienne ont été annulées par les traités deVillafranca,deZurich,de Turin etde Francfort»{1). Protectorat français, protectorat italien, l’un ou l'autre est-il soutenable juridiquement? Dans l'absence complète de tout texte positif, le seul argument à invoquer en faveur du protectorat français est que la France aurait succédé à tous les droits de la Sardaigne par suite de la cession du comté de Nice ; il est en harmonie avec la thèse sarde soutenue pendant l'insurrection de Menton et de Roquebrune, thèse d’après laquelle la Sardaigne, en 1815, était naturellement appelée à exercer un protectorat sur la principauté, à cause de sa position territoritale et des graves inconvénients qu'aurait entraînés l'existence d’une enclave indépendante dans ses états. Si telle a été l'intention des parties, pourquoi le traité de Turin est-il muet? Un oubli est inadmissible: les villes insurgées
avaient motivé trop denégociations dans les deux chancelle-
(1) MoxraLcone, Un péril national. Sans vouloir discuter les idées de l'auteur sur l’abrogation des traités, nous ferons simplement observer que le péril en question est imaginaire. Le port de Monaco ne peut recevoir de navires de fort tonnage ; de plus, et surtout, des troupes débarquées dans la forteresse en seraient immédiatement délogées par le feu des forts français qui dominent la principauté.
ire
ries,pour rester inaperçues au moment où le comté de Nice changeait de maitre, Passons cependant condamnation sur le silence du traité de Turin. Suivant la tradition il n’a rien été dit de Menton et de Roquebrune parce que, d'une part, il répugnait à Napoléon IIT de les recevoir des mains de Victor-Emmanuel à qui elles n'appartenaient pas, et que, de l’autre, il eut été humiliant pour le roi de les restituer au prince de Monaco {1}. Nous pouvons admettre que, laissant Menton et Roquebrune dans l'ombre, on n'ait pas voulu davantage parler de Monaco. Mais, pour admettre que la subrogation complète de la France à la Sardaigne était bien dans l'esprit des négociateurs, il faudrait qu'il n'eüt pas été conclu, après 1860, de traités où le même mutisme n'avait aucune raison d’être, et que la France se fût conformée aux droits et obligations compris dans le protectorat sarde. Or, les traités du 2 février 186! et du 9 novembre 1865 sont muets. Ils règlent tous les rapports de voisinage prévus par les traités de Stupiniggi; seule la question du protectorat est laissée de côté Ici le silence ne peut plus s'expliquer par les ménagements dus à l’amour-propre du roi d'Italie, puisque les traités sont pour celui-ci res inter alios acta. Alors qu’on proclamaitsi haut la pleine souveraineté du prince de Monaco, et qu'on organisait, dans tous ses détails, une situation nouvelle, il prouve clairement que la France ne songeait, en aucune façon, à se regarder comme subrogée à la Sardaigne. Aussi bien cette interprétation est-elle corroborée par
les faits. Si la principauté de Monaco était sous le protec-
(1) De RinG, ancien directeur politique au ministère des affaires étrangères (Nouvelle Revue du 15 décembre 1895 : La principauté de Monaco est-elle un état indépendant ou protégé?)
torat français, ce serait dans les conditions stipulées au traité de Stupiniggei, du 8 novembre 1817.La France devrait donc, en vertu des articles 1 et 10, comprendre le prince dans ses traités de paix et entretenir une garnison à Monaco. Aucune de ces deux obligations n’a jamais été remplie. L'argument fourni par le manquement à la première n'estpas d’un grand poids, car il serait difficile de trouver un intérêt sérieux, pour le prince, à être compris dans les traités conclus par la France depuis 1860. Mais l'absence de garnison française à Monaco estautrement significative, en particulier à une époque où des troupes sont échelonnées tout le long du littoral des Alpes-Maritimes, jusqu'à la frontière italienne. La France ne se croit pas en droit d'introduire un soldat à Monaco, et cela est-si vrai que, lors du dernier voyage du président de la République dans le Midi, en 1896, une convention spéciale fut conclue pour permettre à une escorte de cavalerie d'accompagner M. Félix Faure dans sa visite au prince.
Donc, nous repoussons le protectorat français. Nous n’admettrons pas davantage le protectoratitalien. En droit il est éteint par suite de la résolution du traité de Slupiniggi; en fait, l'Italie a manifesté qu’elle considérait cette extinction comme résultant implicitement du traité de Turin.
Remarquons d’abord que la question ne se pose pas pour les théoriciens qui voient dans le royaume d'Italie un état nouveau et non l’ancien royaume de Sardaigne simplement agrandi {1}. À leur sens, aucun des traités passés
par la Sardaigne n'est obligatoire pour l'Italie ; par consé-
(1) Fiore, Nouveau droit international public, t. 11, p. 418,
Monaco 13
quent, le protectorat sarde sur Monaco à cessé de plein droit en 1860. Dans l'école opposée, seulement, le problème peut être discuté.
Le protectorat sarde, disons-nous, est éteint par suite de la résolution du traité de Stupiniggi.
Les traités, étant par essence des contrats synallagmatiques, sont affectés de la condition résolutoire tacite de leurinexécution. Tout au moins doit-on les regarder comme résolus s'ils sont violés dans leur substance ou dans une de leurs parties les plus importantes. Ils finissent aussi avec les causes qui les ont produits ; les circonstances ayant changé, ils tombent d'eux-mêmes (|).
Le protectorat sarde a-t-il été frappé d'une de ces causes d'extinction? En vertu de l’article {0 du traité du 8 novembre 1817, le roi de Sardaigne s'engageait à maintenir le prince de Monaco dans les mêmes liberté et souveraineté dans lesquelles il le trouverait. Or, malgré la portée générale de ce texte, nous avons vu, au cours des événements ins'rrectionnels de Menton, la chancellerie sarde en res-roindre l'application au seul cas d'une attaque étrangère et fixer ainsi définitivement sa jurisprudence. Celle-ci, on s’en souvient, avait été flottante puisqu'on avait envoyé des troupes à Menton, pour réprimer des troubles, en 1821, en 1833, et même en novembre {847 et janvier 1848, jusqu'au moment où l'effusion du sang avait été assignée
comme limite de leur intervention {2}. C'est alors que le
(1) Boxrixs, Manuel de droit international public; DespaGner, Cours de droit international publie, p. 486 et 488; Frore, Nouveau droit internalional public, &. u, p.419; Fuxcx-Brexrano et Sorer, Précis du droit des gens, p. 126; Horrzexvorrr, Eléments de droit international public, p. 123 et 124.
général Gonnet avait reçu l'ordre de les retirer et que de Saint-Marsan avait affirmé son devoir de ne se méler en rien au gouvernement intérieur de la principauté. Ce refus de protection contre des insurgés constituait une violation de la lettre du traité de Stupiniggi, et surtout de son esprit, car avec une semblable interprétation le prince était mis dans l'impossibilité de réprimer n'importe quelle émeute. S'il avait stipulé la présence d’une garnison sarde à Monaco, c'est parce qu'il se jugeait incapable d'en entretenir une à ses frais. Donc elle devait remplir le rôle que remplit toujours la force armée en cas d’insurrection. Mais, dira-t-on peut-être, rien n’empêchait le prince d’entretenir une garnison monégasque à Menton et d'éviter ainsi d’avoir recours aux troupes sardes de Monaco. Alors nous ferons une autre hypothèse et nous supposerons une émeute éclatant, non à Menton, mais à Monaco. Suivant la théorie émise en 1841, lors de l'incident Susbielle, la Sardaigne seule avait le droit d'entretenir une garnison dans la place. D'autre part cette garnison ne devait pas, d’après de Saint-Marsan, intervenir dans les dissentiments entre le prince et ses sujets. Nous voici donc en face d’une situation sans issue pour le prince, et de cette conséquence absurde que le protectorat, qui était sa sauvegarde contre les ennemis de l'extérieur, lui interdisait de se défendre contre les ennemis de l'intérieur.
L'interprétation sarde du traité de Stupiniggei est inadmissiblet Cependant supposons-la, pour un instant, fondée : le traité nousapparaitencore comme violé. Les troupes sardes ayant pour rôle unique de défendre le prince contre les agressions extérieures, on ne devait envoyer à Menton
ni un détachement de la garnison de Monaco, le 25 no-
vembre 1847, ni des carabiniers, le 17 janvier 1848; leur présence seule constituait une ingérence dans les rapports du prince et de ses sujets, puisqu'elle servit «à contenir, sinon à faire cesser les agitalions tumultueuses », comme le disait de Saint-Marsan dans sa lettre du 8 mars. Si on nous objecte que l'interprétation officielle est précisément donnée par cette lettre, et que, le ?, soldats et carabiniers avaient été retirés, nous répondrons par leur retour définitif, effectué le 31. Enfin, nous constatons une intervention plus positive lors de l'aventure du 6 avril 1854, quand les troupes sardes dispersèrentles partisans du prince, pour emprisonner ensuite le duc de Valentinois, son délégué régulier dans l'exercice du pouvoir souverain. Qu'on ne nous oppose, pour justifier l'occupation sarde, ni la qualité de villes libres de Menton et de Roquebrune à partir du 2? mars, ni le retour féodal: jamaisles puissances ne reconnurent ni l'une ni l'autre, et l'irrégularité dela situation fut nettement affirmée à plusieurs reprises. La Sardaigne elle-même n'osa pas accorder au plébiscite du 30 juin 1818 unc valeur suflisante pour légitimer l'annexion: quant à la procédure féodale, elle reconnut implicitement sa nullité, en ne faisant pas voter la loi d'annexion au Sénat eten négociant avec le prince une cession basée sur le principe d'une indemnité.
Le traité de Stupinigoi a été violé dans une de ses clauses essentielles, dans le devoir de protection assumé par la Sardaigne. Aux partisans, malgré tout, du protectotat sarde nous opposerons que l’article {°", lui aussi, a été violé lorsque, le 18 juillet 1860, les troupes piémontaises ont quitté la principauté. Il stipule en effet impérativement « qu'il y
aura dans Monaco une garnison... » Enfin, nous citerons
subsidiairement une dernière violation du protectorat, consistant en ce que la Sardaigne n'a pas fait comprendre le prince dans ses traités de paix, malgré la clause contenue dans l'article 10.
Les traités, avons-nous dit, finissent avec les causes qui les ont produits. Le protectorat, notamment, est transitoire; il ne règle pas une situation permanente de sa nature, il doit cesser quandles circonstances qui l’ontmotivé cessent (1). Or, le protectorat de la Sardaigne sur Monaco avait été motivé par le système général de désenclavement du congrès de Vienne; par conséquent, il devait disparaître en même temps que lasituation d'enclave de la principauté.
En fait, l'Italie a prouvé clairement qu'elle ne se considérait pas comme ayant succédé à la Sardaigne dans son protectorat; cette attitude va nous mettre d'accord, en droit, avec l’école pour laquelle la violation d’un traité n’entraîne pas, 1pso facto, sa résolution et qui exige, pour celle-ci, la volonté commune des contractants (2).
Le retrait de la garnison sarde de Monaco, opéré sans que leprince protestàt, est la première et la plus solennelle manifestation de la volonté des parties de rompre tout lien avec le passé. La seconde découle de la cession de Menton et de Roquebrune. Les deux villes n'ayant jamais été juridiquement séparées de la principauté, l'Italie renonçait tacitement à ses droits, d’abord en n'intervenant pas à la cession, ensuite en n'exprimant aucune réserve au sujet
du fait accompli. Nous trouvons enfin une dernière’ mani-
(1) Despacwer, Essai sur les proteclorals, p. 401. (2) Fuxex-Brenrano et Sorez, Précis du droit des gens, p. 195, et Pranrer-Fonéré, Trailé de droit international public, &. 11, p. 916.
festation de volonté dans l'union douanière de 1865, exclusive du protectorat italien, comme incompatible avec le traité de Stupiniggi, et conclue sans protestations de la part de l'Italie. On pourrait méme, et par surcroit, tirer argument de ce que depuis 1865, l'Italie n’a pas fait comprendre Monaco dans ses traités de paixetn'ajamaisélevé aucune prétention au protectorat.
Nous concluons donc : la principauté de Monaco est un Etat pleinement souverain et non protégé (1). Que si un doute était possible, il faudrait répondre avec Bluntschli : « Dans les limites tracées par le droit public linternational), la présomption est en faveur de la souveraineté complète et indivisible de chaque état. »
(1) En ce sens: DespaGner, Essai sur les protectorals, p. 71 et 404; ExGeraarpr, Considéralions historiques el juridiques sur les protectorats (Revue de droit internalional, 1893, p. 466); Hazz, À (realise of international law, p. 31; Piépeuèvere, Précis de droit international public, t. 1, p. 71; Cazvo, Trailé de droit international public, 4° édition, t. 1, p. 214.
