CONCLUSION

L’éminent Président général de l’A. L. P., M. Piou, rappelait un jour avec toute son éloquence et tout son talent que les intérêts matériels et l’intérêt moral d’un pays étaient inséparables et que poursuivre la satisfaction des uns par la ruine des autres n’était au fond qu’un leurre et qu’une chimère. Cette théorie si haute et si vraie reçoit une fois de plus son application.

Ne voient-ils pas qu’ils poursuivent une chimère irréalisable ceux qui croient enrichir le pays et développer ses forces quand parallèlement ils détruisent chez lui les qualités premières sans lesquelles il n’y a ni forces ni richesses.

11 ne faut pas que le mirage de quelques ressources immédiates et facilement conquises fasse oublier la notion supérieure des éléments moraux nécessaires à la grandeur d’un pays. La volonté personnelle plus difficile sans doute mais plus féconde que l’abandon constant et systématique à la volonté collective, l’action ardente, persévérante, parfois aventureuse s'il le faut, la liberté, la liberté dans l’association et dans le labeur commun, le goût et le sens de la responsabilité avec toutes les conséquences qui en découlent, ne peuvent que redoubler dans un pays tout à la fois et la puissance des choses et l’activité des hommes.

Dans toutes les nations où elles se sont implantées, les démocraties jeunes et ardentes aspirent à la vie et à l’effort librement dépensé. Où seraient vraiment, sinon dans un maximum d’énergie et de production conquise, l’excuse à toutes les jouissances dont elles se montrent, par ailleurs, si avides et si jalouses?

Mais cette aspiration constante et irrésistible vers une vie meilleure, plus largement et plus complètement vécue, permettant à toutes leurs facultés de se développer et de se déployer davantage, cette frénésie d’une

action plus intense, basée sur le travail et sur l’effort constituent leur honneur et leur meilleure force. Il ne faut pas permettre à l’Etat d’annihiler et de détruire des aspirations si nobles en absorbant sans raison et sans profit, toutes les fonctions utiles de la vie (1).

(1) La question du monopole d'Etat ayant été soumise à la discussion de l’un des congrès de 1 Action Libérale Populaire (Lyon, Décembre 1910), nous croyons intéressant de signaler le vœu adopté par ce congrès

L,e Congrès :

Considérant que les monopoles d'Etat sont une atteinte directe à la liberté du commerce et de rindustrie formellement promise par les lois et deviennent une entrave à l’essor nécessaire de l'initiative individuelle et au libre jeu de la concurrence;

Qu'au point de vue économique, politique et social, pour assurer le développement de la prospérité matérielle, pour sauvegarder la liberté individuelle et l'indépendance électorale, l'Etat doit s'abstenir d’exploiter lui-même les industries nationales;

Que dans cette exploitation, l’Etat, soumis à des procédés de comptabilité défectueux et trop peu rapides, irresponsables et anonymes dans sa gestion, n’est mû par aucun intérêt direct et personnel et qu’il est amené peu à peu à devenir imprévoyant et routinier;

Que les expériences au passé déjà trop nombreuses justifient toutes les critiques et toutes les méfiances;

Emet le vœu :

Que la liberté du commerce et de l'industrie, indispensable à tous pays pour y développer l'initiative individuelle et y assurer la prospérité matérielle, ne reçoive aucune atteinte nouvelle;

Que les ressources nécessaires pour réaliser les réformes politiques, économiques et sociales utiles, et pour hâter l’amélioration nécessaire du sort des travailleurs ne soient pas demandées à de nouveaux monopoles, mais à une gestion meilleure et plus habile des finances publiques, que par suite des nouveaux monopoles soient rejetés, comme attentoires à des libertés essentielles promises aux citoyens et comme contraires à la prospérité du pays.

Régies Municipales

Pourquoi et comment étudier la question.

La question qui nous occupe et qui a reçu de nous divers titres un peu impropres d’ailleurs (industrialisme municipal, socialisme municipal, municipalisme, régie municipale) et qui serait plus exactement définie par ces mots, l’extérieure des entreprises municipales, est de celles qu’il faut étudier, discuter et résoudre sans aucune préoccupation de parti et sans arrière-pensée. Il ne faut ni proclamer que le sytème est excellent en soi parce qu’il a très brillamment réussi dans tel ou tel pays et dans des conditions déterminées : ni affirmer davantage qu’il est dangereux et inquiétant parce qu’ayant pour conséquence de transférer à des municipalités la gestion d’intérêts particuliers, il ne serait au dire de certains contradicteurs qu’un dérivé du collectivisme ou du socialisme.

Le municipalisme ne doit pas être envisagé comme une doctrine qu’il importe d’exposer et de défendre d’une manière objective, quand il importe au contraire de l’envisager comme un fait, comme un phénomène d’un caractère industriel et commercial nettement établi, susceptible de recevoir sa pleine application en certains cas, parfaitement inapplicable dans d’autres circonstances.

Il ne faut ni l’accepter parce qu’en réalité il remonte au plus vieux passé corporatif de notre pays, ni le rejeter parce que des socialistes le découvrent aujourd’hui et en perçoivent dans beaucoup de cas la bienfaisante utilité..

Les régies et le socialisme.

Faut-il attribuer à des préoccupations de socialisme ou de collectivisme le désir de voir s’étendre davantage la municipalisation des deniers publics! La question est discutée et les plus chauds partisans des régies municipales écartent tout lien entre le socialisme et l’origine de la municipalisation. Ils constatent, historiquement d’abord, que les régies municipales précèdent de beaucoup l’époque initiale de la propagande et de l’expansion socialistes.

La reconstitution d’un patrimoine nouveau venant donner plus de force à des corps spontanés, à des groupements formés sous l’empire des nécessités et des rapports multiples qui naissent du voisinage et de la communauté d’intérêt, le fonctionnement rajeuni des franchises communales, ne renferment-ils pas le remède le plus efficace contre le socialisme d’Etat, contre cette prétention de l’Etat d’administrer toutes les grandes entreprises financières et industrielles, de pourvoir en un mot d’une manière uniforme à toutes nos aspirations morales et matérielles ? N’y a-t-il pas là, pourrait-on dire, un véritable moyen homéopathique de lutter contre une mainmise exagérée de l’Etat, désireux de s’introduire sans motif légitime dans la sphère de nos intérêts privés?

Les partisans de cette même opinion font remarquer par exemple qu’en 1884, à Paris, l’exploitation de l’électricité par la ville était réclamée par un conservateur (M. Binder) et repoussée par un socialiste (M. Vaillant), que de 1892 à 1900 la municipalité socialiste de Roubaix a refusé deux fois de prendre en régie les théâtres et les tramways ; ils prétendent même établir qu’au début la théorie socialiste était nettement hostile à la municipalisation, et qu’ils n’ont essayé que très postérieurement d’accaparer un mouvement très intéressant, duquel sans doute ils pensaient bien tirer parti.

Il est exact qu’au début la théorie de la municipalisation des services publics a été soutenue et approuvée par certains membres qualifiés de l’Ecole Libérale (Leroy-Beaulieu) et qu’elle fut réalisée même par des municipalités anticollectivistes. Aujourd’hui encore les marxistes qui n’admettent aucune relation capitaliste, aucun rapport possible entre salariants et salariés la combattent.

Quoi qu’il en soit, le parti socialiste actuel montre un attachement véritable à cette question et mène une campagne ardente pour étendre le domaine des régies municipales. Toutdernièrement lecongrèsdes conseillers municipaux socialistes de Bruxelles mettait cette question au premier plan de ses préoccupations et soulignait ainsi l’importance qu’attachaient les socialistes à éveiller l’opinion et à provoquer un mouvement sur ce point. (Conseil national du parti en France, Humanité)^ 1).

(1) Le Conseil national du Parti socialiste en France a décidé en 1910 que dans le congrès de Saint-Quentin 1911 on soumettrait, au parti l'examen d'un programme municipal à imposer au pays, lors des prochaines élections, et que les régies devaient être l'un des points essentiels de ce programme. C'est sans doute en conformité de ces instructions que la 13“ section du parti(départementde la Seine), étudiant le programme municipal, adoptait à l’unanimité la motion suivante :

Il importe également de renforcer toute action en faveur des régies municipales directes: 1“ en vue de l'allégement des charges des contribuables ; 2’ en vue des services rendus au public, et 3° en ce qui concerne la situation du personnel et sa participation à la gestion de l'entreprise, participation qui, si elle est effective, devient par cela même un instrument de transformation sociale en remettant entre les mains des producteurs et sous le contrôle des consommateurs qu'est le public, la gestion et la direction des moyens de production et d’échange, faisant l'objet des régies .(Humanité, 26 février 1911.)

La Fédération socialiste des Deux-Sèvres demandait également au congrès de faire prendre les déclarations suivantes. Constatant que le mouvement de monopolisation correspondait plus que jamais à un besoin elle ajoutait :

C’est le devoir du parti socialiste de dégager les régies municipales de ces entraves et de ces défauts par un effort systématique en vue d'obtenir les résultats suivants:

1* Libérer les régies des règles bureaucratiques et leur donner, pour leurs emprunts, pour leur comptabilité, la souplesse d'allure indispensable à la bonne marche de services industriels:

2° Associer à la gestion, par des délégués spécialement élus à cet effet, les organisations des ouvriers et employés des régies et celles des consommateurs de leufs produits ou services ;

3“ Assurer aux ouvriers et employés des régies des conditions de

Lo système de la régie.

Mais nous n’avons pas ici à rechercher quels sont les défenseurs, les partisans ou les adversaires d’un système. Peu nous importe. Nous avons à envisager le système en lui-même, à le défendre dans les cas où il nous paraît juste, à le condamner dans les circonstances où il nous paraît nuisible.

11 ne faut pas, nous le répétons, obéir à aucun plan préconçu, quand il s’agit de municipaliser des services, mais aller indifféremment à toute opération qui à un point de vue quelconque paraît commercialement avantageuse.

La question à étudier est la suivante :

Les communes doivent-elles satisfaire aux besoins collectifs des habitants et gérer les services d’utilité générale, tels que les services d’éclairage, de distribution d’eaux, de transports en commun. Deux systèmes sont en présence pour organiser les services de ce genre, celui de la concession et celui de la régie, qui se subdivise lui-même en régie intéressée et régie directe.

La concession est un contrat par lequel la commune charge un entrepreneur d’établir et d’exploiter un service d’utilité publique. Un cahier des charges fixe les clauses et conditions du contrat.

En retour des travaux qu’il fait exécuter et des services qu’il organise, l’entrepreneur perçoit sur les particuliers des taxes ou redevances, à la charge de verser à la commune, soit une somme annuelle, soit une part des bénéfices.

travail dignes d'être données en exemple à l'industrie privée et susceptibles de réagir sur elle (journée de huit heures, observation rigoureuse du repos hebdomadaire et paiement du salaire le jour de repos, congés annuels avec solde, assurances diverses, avec réversibilité des pensions sur les veuves et les orphelins, etc.)

{Humanité, 1" mars 1911.)

Le rôle de la commune en pareil cas est très restreint, et ce système toujours temporaire, comme nous allons le voir, ne rentre à vrai dire que par ses conséquences et ses résultats lointains dans le sujet qui nous intéresse.

Dans la concession, le service concédé fait toujours retour à la commune, à l’expiration d’un délai convenu, mais le plus souvent même la commune, avant la fin de ce délai, se réserve la faculté de racheter au concessionnaire le droit d’exploitation. C’est le rachat de la concession.

La régie intéressée est un mandat par lequel la ville charge un régisseur de l’exploitation du service ou de l’industrie. Il reçoit alors, soit une rémunération fixe et un intérêt dans les bénéfices et les recettes, soit un intérêt minimum garanti et un intérêt supplémentaire variable. Le régisseur est un mandataire intéressé, mais, en pareil cas, les caractères essentiels de la régie, soit la fixation du tarif et le support des risques par la ville, demeurent et laissent à l’opération son caractère juridique.

La régie directe est le système par lequel la commune agit elle-même pour organiser le service d’abord et pour le gérer ensuite. Elle devient ainsi entrepreneur et industriel, elle perçoit elle-même les taxes et les redevances, moyennant un tarif approuvé. Elle conserve la direction de l’entreprise et en supporte tous les aléas. Les deux caractères essentiels de la régie que nous avons déterminés plus haut, soit la fixation des tarifs et l’obligation de supporter les risques de l’entreprise, subsistent pleinement. En pareil cas, il y a vraiment municipalisation des services.

L’ancienneté des régies.

Cette question qui revêt à nouveau de nos jours un véritable caractère d’actualité, est-elle vraiment si nouvelle?

D’un mot, nous avons fait pressentir qu’elle avait en réalité ses racines très profondes et toujours vivaces dans le vieux sol de notre pays, dans le passé le plus ancien et le plus traditionnel de nos cités et de nos confréries.

Les usages communistes antérieurs à toutes nos doctrines modernes et qui résultaient tout naturellement de cette évolution sociale, économique et politique d’où sont sorties, peu à peu, au cours de la longue histoire de notre pays, la classe paysanne et la classe bourgeoise; ces vieux usages des communes d’autrefois puisaient leur source dans cette solidarité essentielle et qui tient à la force même des choses, car elle est une conséquence des liens inévitables que créent aux individus vivant entre eux des rapports ou des situations déterminés.

Comment nier par exemple, que certaines circonstances de lieu, de temps ou de fait n’imposent aux hommes aujourd’hui, ne leur aient toujours imposé dans le passé et ne leur imposeront toujours dans l’avenir certaines nécessités et certaines obligations?

Les hommes s’associeront toujours pour lutter contre certains fléaux ou pour assurer certains services de première nécessité.

La communauté des obligations, la communauté des droits et des résistances, la communauté d’administration, créait autrefois des rapports et des liens certains ; elle en crée de même aujourd’hui.

On a vu jadis des communes exploiter des moulins, des fromageries ou des fruiteries : on les a vus exploiter des entreprises de toutes sortes : dans beaucoup de villes de l’ancienne France, le service des transports était organisé par la commune (édit de 1662) : on a vu certaines villes se transformer en véritables maisons de commerce, ou en entreprises financières, se procurant en gros et à crédit tout un stock de marchandises, revendues ensuite à bénéfice, en détail et au comptant. En fait, aujourd’hui, les entreprises municipales qui nous semblent les plus modernes ou les plus hardies

ne sont parfois qu’une simple adaptation à notre vie sociale actuelle des plus anciens usages communaux, tant il vrai que l’histoire demeure un perpétuel recommencement (1).

Dans un intéressant ouvrage, M. Mater étudie tout spécialement ce côté historique du sujet.

Désireux de concilier les aspirations démocratiques des uns avec le goût des autres pour la tradition et les institutions d’autrefois, il tend à établir que la société de l’avenir se constituera sur la société du passé avec les mêmes éléments et les mêmes institutions, appropriés seulement et mis au courant des nécessités modernes et des besoins nouveaux.

C’est ainsi qu'il s’attache à démontrer que la doctrine du socialisme municipal est exclusivement issue des faits. Il montre comment par une lente et successive évolution, l’ancien droit seigneurial des propriétés donne naissance à des institutions devenues ensuite commerciales, et comment le droit de police des concurrences a donné naissance également à des monopoles municipaux.

Il estime que les régies municipales transformeraient peu à peu les communes en véritables maisons de commerce et les feraient ressembler avec la dissemblance nécessaire des âges et des coutumes, à ces premières communes du moyen âge, qui se confondaient avec les compagnies de marchands.

Le domaine des régies municipales.

L’examen de cette question est d’autant plus nécessaire que l’exploitation commerciale et industrielle de certaines entreprises par la commune a toujours eu des

(1) Ceux qui voudraient approfondir ce côté historique du sujet liraient avec intérêt et profit une partie du très curieux ouvrage de M. Mater sur le Socialisme conservateur ou municipal. (Paris. Giard et Brière, 1909.)

effets multiples et des répercussions nombreuses. Une exploitation de cette nature agit directement sur les conditions économiques et politiques générales, sur le caractère, le prix et le coût de production des services, sur les tarifs, sur l’organisation, les améliorations, les méthodes et les résultats financiers des entreprises. Les raisons de l’examiner sont aussi nombreuses qu’importantes.

En France, les régies municipales ont pris depuis quelque temps un certain développement, encore assez limité d’ailleurs ; le mouvement s’accuse et se régularise assez lentement ; il n’a encore, ni l’importance, ni l’ampleur qu’il a pu revêtir ailleurs comme en Angleterre par exemple, pays prédestiné en pareille matière, champ d’expérienee par excellence de la municipalisation.

La capacité des communes pour exploiter certains services porte aujourd’hui spécialement sur la construction des aqueducs et fontaines et sur la distribution d’eau potable. La régie des eaux a pris même une extension considérable en France ; elle existe dans les deux tiers des villes de plus de 5.000 habitants. Elle constitue maintenant un point acquis dans la vie des communes. Quelques-unes d’entre elles pratiquent même ce système depuis fort longtemps, Grenoble depuis 1853 ; Châteauroux depuis 1867. On sait en particulier qu’à Lyon, Saint-Chamond, Tarare, les bénéfices se sont toujours accrus. A Lyon, le service municipal des eaux a été la cause d’avantages réels faits aux petits abonnés, aux détenteurs de petits loyers ; il a occasionné pour le consommateur le bon marché des services et des produits.

Une ville devenant entrepreneur, peut aussi prendre à sa charge la fourniture d’autres communes. Depuis plus de quarante ans, par exemple, la ville de Saint- Chamond fournit l’eau à plus de sept communes environnantes.

Cette capacité communale s’étend sur l’éclairage public et privé. La jurisprudence restrictive du Conseil d’Etat a mis obstacle au développement du mouvement en pareil cas : il n’en demeure pas moins que des villes

importantes telles que Tourcoing, Valence et Grenoble depuis 1866, pratiquent la régie du gaz, il est avéré même qu’à Grenoble cette opération donne des bénéfices importants. Depuis 1907, Paris exploite le gaz en régie intéressée, et dès 1893, un réseau d’électricité était créé à titre d’expérience et donnait d’ailleurs les meilleurs résultats.

Le service de transports en commun, sous forme de tramways, est moins municipalisé que les autres, à cause de sa nature même et des nécessités territoriales de développement qu’il exige : il fonctionne en particulier à Tunis, mais que les communes voisines se fédèrent entre elles et par la force des choses, de suite, il se multipliera comme les autres.

Les syndicats de communes rendraient de grands services s’ils étaient plus répandus : ils sont trop rares en France : leur diffusion faciliterait singulièrement l’extension des services non seulement pour les tramways, mais aussi en matière d’éclairage et de force hydraulique. Roubaix et Tourcoing se sont associés de la sorte pour l’exploitation en régie du service des eaux. Les organisations intercommunales auraient l’avantage d’être plus stables et plus résistantes.

En octobre 1908, le conseil municipal de Lyon adopte un avant-projet de construction par la ville d’habitations à bon marché : il appliquait aussi la loi récente du 12 août 1906 qui permet aux communes les prêts et souscriptions d’obligations ou actions de sociétés pour la construction d’habitations à bon marché.

En 1909, il vote un avant-projet de lavoir municipal. Depuis bien des années, il avait organisé en régie le fonctionnement des abattoirs et réalisait de ce chef un très important bénéfice.

La ville de Lyon qui joue un rôle important et varié dans l’histoire de l’industrialisme communal, a trouvé le moyen, en pratiquant le système de régie intéressée en matière d’immeubles, de réaliser des bénéfices appréciables.

La municipalisation peut s’appliquer à toutes les

branches de la production, mais à côté des exemples que nous avons signalés sommairement, l’énumération suivante (1) et qui n’est pas limitative nous donne l’indication des cas les plus fréquents : on jugera de leur variété.

Construction d’égouts et utilisation de matières fertilisantes — Exploitation des téléphones dans les limites du territoire de la commune. — Pharmacies, — Boulangeries, — Boucheries, — Laiterie, — Blanchisseries municipales — La question de la pharmacie municipale de Roubaix a même fait l’objet d’un débat à la Chambre (2). — Balayage public et enlèvement des ordures ménagères, — Pompes funèbres, — des marchés et foires, des marchés publics, des bains et lavoirs publics, — Construction et gestion d’asiles de nuit — Exploitation d’omnibus et de voitures publiques — Production et distribution de la force motrice hydraulique et électrique — Affichage public.

D’aucuns parleront également de la régie de la houille blanche, des eaux minérales.

Nous avons ainsi parcouru rapidement le domaine courant des régies municipales et aperçu le champ ordinaire de son exploitation. La régie municipale, en résumé, peut porter sur toute espèce de service public local, nécessaire pour répondre au commun besoin d’une agglomération dans les conditions d’excellence le plus conformes à l’état actuel du progrès social. Voilà, tout au moins, le but avoué auquel officiellement elle aspire et que d’ailleurs en des cas déterminés elle a bien su atteindre.

Causes de la régie.

La municipalisation est un phénomène économique social général, commun aux nations modernes. C’est

(1) Voir Bouvier, Les Régies municipales p. 379. Loi italienne de 1903.

(2) Chambre Journal Officiel. Séance du 21 nov. 1894. Débats Parlem.

un fait universel dû en grande partie au progrès et à l’évolution contemporaine.

Ce mouvement qui a des racines profondes, historiques, dans le plus ancien passé corporatif de notre pays, est du presque partout à des causes identiques : il se présente d’abord comme une réaction contre l’abus souvent compliqué du régime des concessions, un moyen d'éviter les difficultés de toutes sortes qui surgissent avec le concessionnaire, d’éviter les procès qui naissent de l’interprétation du cahier des charges, comme un désir manifeste pour les communes de se libérer des lourdes obligations qui pesaient sur elles, et de fuir la férule des compagnies qui abusaient lourdement de leurs prérogatives : les démêlés de la Ville de Paris avec la Compagnie du gaz et les Omnibus ont été retentissants.

Les causes financières de la municipalisation sont connues. Les communes sujettes à de nouveaux et pressants besoins d’argent, ont estimé que dans l’exploitation des tramways, du gaz, ou de tel autre service général, où des financiers et des sociétés financières avaient su réaliser de beaux bénéfices, elles aussi trouveraient une source appréciable de gains et de revenus.

Ce désir de posséder, cette nécessité d’argent des communes est dû à la continuelle extension de la population dans les centres, et aux obligations que les conditions présentes de la vie moderne entraînent pour elles.

A cet accroissement des besoins matériels que crée la civilisation, à cette recherche constante de tous les moyens qui procurent à la fois un service meilleur et des tarifs plus bas, à cette recherche du bon marché et du prix réduit dans un confortable élargi, viennent s’ajouter les considérations tout autres et d’un ordre plus élevé.

Les villes cherchent souvent, par le moyen desaffaires, à se procurer dans le commerce ou l’industrie, des ressources qu’elles n’osent plus demander à un impôt exorbitant ; elles cherchent aussi à mieux répondre à des préoccupations sociales de toute nature, à étendre

leurs services d’assurances, d’hygiène ou d’enseignement, à créer des habitations ouvrières, à améliorer en un mot le sort des classes ouvrières et nécessiteuses.

Elles voient aussi dans cette gestion de certains intérêts généraux par la collectivité, un moyen de répondre au désir chaque jour plus impérieux et surtout légitime desclasses populaires, d’accroître leur influence, de perfectionner leur éducation et de prendre une part personnelle à une administration qui les intéresse. « Ainsi comprises, les exploitations municipales, dit M. Bouvier, dont le livre très précis et très net se déroule à la façon d’un plaidoyer chaleureux en faveur du municipalisme, apparaîtront comme un phénomène normal, en même temps qu’elles donneront pour les budgets locaux de précieuses ressources pécuniaires et pour tous des résultats sociaux mettant la commune moderne à la hauteur de l’évolution et du progrès (1). » La question est de savoir, écrivait aussi M Deschanel, en présence de cette évolution qui pousse tous les Etats d’Europe à favoriser les monopoles commerciaux, s’il faut « nous roidir contre elle ou essayer par une législation appropriée de la régulariser, de l’entourer de garanties contre l’insuffisance administrative et financière et contre la corruption. »

Cette législation appropriée, réclamée par M. Deschanel, correspondrait d’ailleurs à un désir déjà nettement exprimé, si nous en jugeons par le vœu que le Conseil municipal de Lyon, le 28 décembre 1908 émettait, aux termes duquel il demandait : « que le Parlement, suivant en cela l’exemple donné par d’autres pays, votât le plus rapidement possible une loi sur la municipalisation des services publics, afin de procurer aux communes les ressources nécessaires pour mener à bien les œuvres sociales, création de logements ouvriers, hygiéniques, de l’enseignement professionnel. »

Ce vœu émis par le Conseil municipal d’une ville qui a marché très résolument et avec le plus de succès

(1) Revue hebdomadaire , 2 avril 1910.

effectif dans la voie de la municipalisation a une portée sociale significative.

Situation légale des régies.

Quelle est donc aujourd’hui la situation des régies municipales? Certaines lois spéciales, par des textes précis, confient aux municipalités certains droits. C’est ainsi qu’elles peuvent établir un marché, exploiter des abattoirs, des mines, des eaux minérales ; elles peuvent exploiter le monopole des pompes funèbres, établir des bureaux de placement gratuits.

D’une manière générale, leur intervention dans les opérations industrielles et commerciales est reconnue sans controverse, quand il s’agit de percevoir un impôt (perception d’octroi, vente du sel et de l’alcool dans les colonies), quand il s’agit, sous un mode quelconque, d’exercer sous sa forme la plus étendue la police municipale ou rurale, quand il s’agit, par exemple, de gérer des ouvroirs, hospices, hôpitaux, d’acheter des terrains pour un cimetière, de procéder à l’entreprise du balayage.

Quand il s’agit d’œuvres d’assistance, de souscrire, par exemple, à des obligations ou actions pour habitations à bon marché, de subventionner des orphelinats, des œuvres de colonies de vacances, de fourneaux économiques, de subventioner, comme la ville de Dijon, des pharmaciens chargés de procurer aux indigents les fournitures nécessaires.

Dans quelques-uns de ces cas, d’abord, y a-t-il vraiment tous les caractères de l’entreprise commerciale y a-t-il régie municipale proprement dite ?

Le côté administratif, charitable ou social ne l’emporte-t-il pas sur le côté commercial.

Le Conseil d’Etat s’est montré, dans le début surtout, très hostile aux régies municipales et au nom du prin-

cipe de la spécialité { 1), des personnes morales , semblait poser en règle l’incapacité des communes en matière industrielle et commerciale.

D’après cette théorie, les personnes morales existent uniquement dans un but déterminé et ne peuvent s’occuper que des intérêts en vue desquels elles ont reçu l’existence légale. Or les communes ont été créées, non pas pour faire le commerce, mais afin de pourvoir à des nécessités d’administration ; les conseils municipaux ont donc des attributions limitées par cette spécialité.

Les partisans de cette doctrine invoquent encore, à l’appui de leur thèse, l’interprétation qu’ils donnent à certaines expressions renfermées dans quelques articles de la loi municipale de 1884.

Le Conseil d’Etat dont l’interprétation, très restrictive au début, semblait aboutir à une sorte d’interdiction jurisprudentielle de la régie, était amené lui-même, par la force des choses, nous l’avons vu, à tolérer ou à consacrer de fréquentes dérogations, et devant la tendance actuelle, à substituer de plus en plus, à l’action des individus celle des collectivités administratives ou syndicales. Sa jurisprudence devient plus ample, plus simple et plus tolérante. Elle en arriva à autoriser la municipalisation, suivant l’expression reproduite dans de nombreuses décisions et employée dans une lettre du Président du Conseil au Préfet de la Seine (2) « dans les circonstances exceptionnelles (3) » et quand la li berté de la concurrence peut fonctionner normalement, quand aucune initiative privée n’assure le service nécessaire, ou quand cette initiative est imparfaite, insuffisante ou désavantageuse.

Les monopoles de droit rétablis au profit des communes, tels que les droits de hallage, de place, de mesu-

(1) Toute cette théorie de la spécialité des communesestbien exposée dans un très. intéressant article de M. Nézard, sur le Socialisme municipal. ( Revue d' Economie Politique. Octobre-Décembre 1910.)

(2) 21 février 1903, à l'occasion de la régie du gaz.

(3) Revue Politioue et Parlementaire, 1905-1906. 10 décembre 1905 , 10 janvier 1906. « Les Régies municipales, » par Petit.

rage, d’abattage, l'exploitation des Pompes funèbres, toutes ces industries municipales ne sont en réalité qu’un i mode de perception d’impôt. Quant aux monopoles de fait, autorisés et qui ne trouvent pas leur base dans un : texte précis, qui semblent en apparence contraires au principe de la liberté de l’industrie, ils ont été considérés comme une conséquence de la fonction de police des communes, et l’un des auteurs qui ont le mieux étudié la question écrivait même : « Le monopole de fait résul- I tant de l’exercice normal par la commune de sa fonction j de police et de sécurité est parfaitement légal (1). »

La commune exploitera valablement en régie quand ! elle n’écarte aucun concurrent et ne porte aucun tort à : des efforts privés, inexistants ou insuffisamment puissants pour assurer convenablement un service essentiel, quand « les circonstances économiques ne permeti tent qu’à elle seule de réaliser pratiquement l’ensemble 1 des opérations nécessaires pour le fonctionnement du service (2). »

La gratuité du service exploité en régie par une ■ commune serait-elle un motif suffisant de municipalisation? — Non, car par cette gratuité, la commune i peut porter une atteinte grave au principe de la liberté de l’industrie, et arriver indirectement à ruiner des concurrents. Une commune peut exploiter gratuitement, mais cette gratuité ne sera pas le motif déterminant d’une autorisation donnée.

En résumé et en fait, jusqu’à ce jour, la légalité de la municipalisation est une question d’espèce laissée à l’appréciation du Conseil d’Etat.

Cette théorie autoritaire et souveraine aujourd’hui du Conseil d’Etat trouve de nombreux contradicteurs.

M. Bouvier, dans l’ouvrage que nous citions déjà, s’applique à la combattre.

Les adversaires de cette théorie de la spécialité font

(1) « Le Socialisme Municipal en France, » par Henri Nézard. c l'Economie Politique, Octobre-Novembre 1910.

(2) Théorie générale du Conseil d'Etat. Lettre du Président du Conseil au Préfet de la Seine. 23 janvier 1901.

remarquer qu’il n’existe aucune incompatibilité entre la possibilité d’accomplir un acte de commerce et le droit d’exercer la puissance publique qui incombe aux communes : ils ajoutent que la loi municipale de 1884 ne prohibe pas expressément les régies municipales, que, la capacité étant la règle et l’incapacité ; l’exception, presque aux termes de l’article 1123 du Code civil, tout ce qui n’est pas défendu est permis, les régies sont permises : les communes sont aptes par conséquent à diriger toutes les entreprises et d’accomplir tous les actes juridiques non prévus par la loi.

Enfin, ajoute-t-on, si le principe de la spécialité, mis en avant par le Conseil d’Etat pour enchaîner les : communes, est vraiment un principe juridique, pourquoi permet-on aux communes d’agir dans les cas où aucun adjudicataire ne ne décide à solliciter la concession?

Comment enfin le Conseil d’Etat peut-il reconnaître la capacité d’une commune pour posséder certains j biens et la nier quand il s’agit de gérer ces mômes biens?

La théorie du Conseil d’Etat n’accuse- t-el le pas même une contradiction flagrante avec la loi, qui ! dans des cas nombreux concède aux communes le j droit de faire le commerce. La spécialité est si peu un j principe que les régies ont une existence officiellement reconnue par l’Etat, puisque les industries municipales paient patente.

La question, on le voit, est très controversée et toutes les gammes de l’opinion se font entendre à ce sujet. Les uns rejettent toute idée d’ingérence commerciale: I ceux-ci admettent la municipalisation exclusive de 1 l’eau; ceux-là consentent à voir municipaliser les ser- ; vices d’hygiène ; quelques-uns distinguent entre les services publics qui correspondent aux besoins généraux et permanents de la collectivité, et nécessitent une intervention des pouvoirs locaux, et les autres : ils admettent la municipalisation dans le premier cas, ils la discutent ou la refusent dans le second.

Enfin les partisans du municipalisme intégral l’étendent même aux entreprises ayant un caractère nettement commercial et industriel, sans être arrêtés par le principe de la liberté du commerce et de l’industrie (1).

Aujourd’hui d’ailleurs, le Conseil d’Etat est entraîné lui-même à ne plus respecter les principes qu’il a posés, tant paraît fragile la base qu’il a donnée à sa doctrine, et l’on paraît s’accorder pour reconnaître que ce principe de la spécialité ne renferme en lui-même aucun obstacle juridique au droit pour une commune de municipaliser un service d’intérêt collectif. Comme l’écrit M. Nézard : « le principe de la spécialité, abandonné par les adversaires mêmes de l’industrialisme municipal, est remplacé par le principe de la liberté économique, principe plus simple et qui se prête mieux aux concessions qu’on ne peut refuser au municipalisme (2). »

Objections contre les régies.

Les arguments divers que donnent les partisans et les adversaires de l’extension des entreprises commerciales aux municipalités ont une force et une valeur indéniable, et suffisent à prouver que les questions de cet ordre ne sauraient être envisagées uniquement au point de vue théorique, mais qu’il faut également les étudier et les contrôler- à la clarté des faits et de l’expérience.

Les adversaires de la municipalisation voient d’abord dans ce système une atteinte grave et fondamentale à la productivité du travail : le municipalisme conduit à la disparition du commerce libre et aboutit nécessaire-

(1) En ce sens, en Angleterre, Chamberlain; en France, Augagneur.

(2) Article déjà cité. Octobre, p. 744.

ment au monopole, sans raison d’ailleurs puisque l’industrie privée suffît à tous les besoins; ils font remarquer que suivant le mot de Gambetta, il faut gouverner avec un parti mais administrer avec des capacités : or une ville, par essence, est mauvais administrateur, sans compétence et destinée à compromettre ses finances dans des opérations industrielles et commerciales.

Le développement des grands services publics dépend (1) « de la force de l’esprit d’initiative libre et des habitudes d’association volontaire, du minimum des formalités administratives requises, de la bienveillance, de l’équité et de l’absence de jalousie des pouvoirs publics envers la société privée et les capitalistes ».

Trouvera-t-on ces qualités indispensables dans l’administration anonyme et irresponsable d’une commune?

Comment éviter la « substitution des considérations politiques ou autres aux considérations personnelles dans la direction des services publics ?» A quel mobile obéira la commune pour changer le personnel, par exemple, ou pour disposer des ressources financières de l’entreprise? Ne demeure-t-elle pas toujours dans la dépendance trop étroite du corps électoral ? sujette à l’arbitraire, au favoritisme, aux hasards des changements de direction ?

Il est à craindre que les services municipaux ne se transforment en expériences humanitaires, plus ou moins coûteuses. Ce côté politique si inquiétant est manifestement reconnu par les directeurs des grands services municipaux de la Ville de Paris; par exemple : ils avouent que devant les exigences de leur personnel, ils sont constamment désarmés et sans force ; il a été constaté que les municipalités payaient de forts salaires sans motifs avérés. Les employés municipaux n’étaientils pas enclins à élire des candidats qui augmenteront leurs salaires. On devine tous les sous-entendus et tous les marchandages que soulève ce système. Les faits ne tendent-ils pas à établir qu’entre tout système de régie

(1) Leroy-Beaulieu, L'état moderne et ses fonctions, p. 240,

municipale et tout régime démocratique subsiste une incompatibilité matérielle?

L’Etat et les communes, organisés pour des fonctions politiques et administratives, ne sont nullement préparés pour des fonctions économiques : ils n’ont ni compétence industrielle, ni aptitude pour ia passation des marchés, ni savoir-faire pour le discernement des occasions. Quelles seront même les sanctions en cas d’irrégularité, puisque la responsabilité n’existe pas et puisque les biens des communes sont insaisissables? Les administrateurs municipaux n’ont pas de responsabilité légale, car les responsabilités prévues par la loi sur les sociétés commerciales sont inapplicables en pareil cas. La comptabilité publique a des règles si rigides qu’elles rendent difficile l’exploitation commerciale en régie d’un service public : les recettes et les dépenses de la commune seront vite confondues avec celles de la régie.

Il est d’observation courante et reconnue qu’un ingénieur, le même, évoluant dans une industrie privée ou dans une industrie d’Etat, n'aura ni la même mentalité, ni la même attitude; il est impossible que son état d’esprit et que la mise en valeur de ses qualités professionnelles soient identiques dans les deux cas. Fonctionnaire il nepeut avoir ni les hardiesses, ni les audaces parfois nécessaires et qu’il pense d’habitude dans un désir de lucre et de gain légitime. Son idéal consiste à conserver uue constante correction et à éviter tout incident qui peut secouer un moment l’habituelle stagnation administrative.

Une commune qui exploite en régie fait légalement des actes commerciaux. Une commune peut donc faire des actes de commerce, mais faut-il lui appliquer toutes les règles de droit commercial? Aura-t-elle, tout en conservant son caractère administratif et politique, la qualité de commerçant? Non, on applique seulement aux communes les règles relatives aux actes de commerce, mais non pas celles qui sont relatives à la qualité de commerçant.

Donc les contestations soulevées par les actes de

commerce de la commune entraîneraient la compétence commerciale mais, d’autre part les communes n’étant pas commerçantes ne tiennent pas de livres de commerce, et la faillite et la liquidation judiciaire leur sont étrangères.

Cette soupape de la faillite serait cependant nécessaire à une commune pourla sauvegarde deses finances : on sait aujourd’hui que la législation se fait de plus en plus tolérante en matière de faillite, et se montre disposée à reconnaître pour ainsi dire la loyauté et le côté inévitable, moralement excusable de certaines faillites.

Il n’en reste pas moins qu’une ville privée pour ainsi dire de cette soupape de sûreté, toujours disposée en outre à trouver que les contribuables sont taillables et corvéables à merci, et créés pour procurer des ressources indéfiniment extensibles, peut être amenée aux pires inconséquences financières : elle se trouvera condamnée à l’endettement indéfini, la dette municipale et les impôts croîtront d’une manière alarmante.

On le voit, toutes les raisons invoquées par les adversaires du municipalisme sont importantes : en ellesmêmes et considérées in abstracto^e lies sont justes, mais elles n’effraient pas les partisans décidés du système.

Arguments en faveur des régies.

Les régies municipales, disent-ils, doivent alimenter de ressources notables les budgets locaux et produire des résultats sociaux conformes au progrès moderne : il suffit simplement, si les conditions économiques de la gestion sont défectueuses, que la loi apporte à cette gestion les améliorations voulues et qu’elle entoure les communes de certaines garanties nécessaires. Les régies municipales produisent alors tout leur effet.

Si la commune apparaît comme un organisme défec-

tueux, qu’on l’améliore et qu’on en perfectionne les rouages, que les réformes nécessaires soient réalisées.

On accordera aux services municipaux la spécialisation et l’autonomie. Il faut, comme en Angleterre, « séparer l’administration des hommes de l’administration l des choses, » faire fonctionner parallèlement, sans fusion et surtout sans confusion, les administrations ; publiques et les entreprises commerciales, établir ainsi j toute une série de règles rigoureuses sur le marché des régies, leur comptabilité, leur direction, le choix, la ! responsabilité et la situation du personnel.

On séparera, comme en Angleterre, le budget des régies des comptes de l’Etat : une véritable comptabilité industrielle et commerciale, avec des facilités de i contrôle devra être constituée. Il importe que la gestion soit publique, et qu’à l’exemple des actionnaires d’une société, les contribuables connaissent l’état de l’entre- | prise.

La publication des budgets, des comptes et des bilans sera annuellement exigée : il faudra que dans la comptabilité publique toutes les dissimulations deviennent impossibles : il faudra surtout que sous aucun prétexte , le déficit des régies ne puisse être couvert avec le produit des impôts.

L’amortissement, celui qui vise le remboursement du capital engagé, et celui qui concerne les sommes consacrées annuellement à l’usure du matériel, devra être réglé avec soin. Les sommes nécessaires pour l’amélioration et la transformation de l’entreprise et qui dans une affaire privée constituent le fonds de réserve doivent être prévues.

Il est certain qu’un conseil municipal ne saurait luimême gérer une entreprise qui exige une compétence spéciale : il importe donc, comme en Italie, de créer un organisme distinct, de telle sorte que l’entreprise communale soit menée à la façon d’une entreprise privée.

La création d’une agence spéciale avec un directeur pécuniairement responsable, avec une commission technique comprenant un personnel particulier à qui seraient

assurées des garanties spéciales, avec un budget et des comptes particuliers, remédierait aux inconvénients d’une organisation dangereuse, si elle est occulte, si elle ne se soumet pas aux lois de la concurrence et de la production, si elle supprime la responsabiltté, et si par suite, elle livre le bien commun au pillage.

Il est indispensable d’assurer au personnel des garanties légales en matière de rémunération, d’avancement et de révocation : tous les droits des employés et ouvriers de l’industrie privée doivent être accordés aux ouvriers municipaux, pour assurer la stabilité de leur situation. Les municipalités d’ailleurs sont déjà soumises à l’application des lois industrielles et ouvrières en ce qui concerne la réglementation du travail, le repos hebdomadaire et les accidents du travail.

Les électeurs municipaux, devant un organisme ainsi constitué, dont seraient bannis la politique et le socialisme, ne manifesteraient plus la moindre méfiance à l’égard des régies : d’eux-mêmes, ils confieraient alors le soin de leurs intérêts, non plus à des politiciens, mais aux plus honorables et aux plus compétents de leurs concitoyens, aux plus capables d’entre eux, commerçants, industriels, financiers, propriétaires, techniciens, hommes d’expérience, d’intelligence et d’intégrité.

Ainsi constituées, reposant alors sur la séparation complète de la politique et des affaires, grâce à l’organisme indépendant et autonome placé à côté de la commune, les régies contribueraient à développer dans le sens le plus heureux l’esprit municipal. Elles resserreraient les liens qui unissent les mêmes habitants d’une même cité, et dans le même rapprochement forcé qui entraîne la commune gestion de certains intérêts matériels, elles atténueraient peut-être quelques antagonismes et inclineraient peu à peu le pays dans le sens d’une décentralisation pratique dont il sent l’impérieuse nécessité.

Nécessité d’une intervention législative.

Proposition Marietton et Veber.

Quand toutes ces réformes, faciles en résumé, seront réalisées, on s’apercevra vite des bienfaits des régies. Une loi est assurément nécessaire pour doter à ce point de vue les communes de l’organisation qui leur manque.

Une proposition de loi relative à la municipalisation des services publics a été déposée à la fin de la dernière législature par MM. Marietton et Adrien Veber. Cette proposition dans ses titres divers prévoit l’organisation des régies, leur administration, leur budget et leur comptabilité, le rachat des concessions : elle prévoit enfin, ce qui est intéressant, les régies exercées en commun par plusieurs communes.

Cette proposition s’inspire en grande partie, nous disent ses auteurs, de la loi italienne du 29 mars 1903 sur la matière et du projet de loi de 1905 sur la régie du gaz à Paris.

« Le premier principe qui nous a guidés a été la combinaison entre la liberté nécessaire aux conseils municipaux et aux entreprises exploitées en régie et le contrôle indispensable de l’autorité supérieure. D’autre part, le caractère de la loi nouvelle est d’être facultative ; elle laisse les communes libres de choisir dans chaque cas, entre la concession à l’industrie privée et l’exploitation directe. Enfin,- elle ne prévoit ni la création de ressources nouvelles pour les communes, ni aucun appel au crédit de la loi. » Les auteurs de la proposition estiment « que les communes qui se résoudront à tenter la municipalisation devront le faire avec les ressources dont elles disposent aujourd’hui en vertu de la législation existante, et que ce n’est qu’ultérieurement et expérimentalement qu’il y aura lieu de proposer des facultés

nouvelles qui devront être suggérées au Parlement par les municipalités elles-mêmes (1).

Cette loi ne prétend pas mettre définitivement au point toutes les questions soulevées par le grave problème des régies : mais elle attire l’attention sur des questions d’indiscutable actualité et il serait intéressant à ce titre qu’elle fût étudiée et discutée : les temps sont proches en effet où le législateur ne pourra plus éluder ce sujet.

En janvier 1911, la commission d’administration et de décentralisation, saisie de cette proposition, émettait à l’unanimité un vote favorable, et désignait comme rapporteur M. Arthur Rozier, partisan convaincu de la réforme.

Effets des régies.

Les partisans de la municipalisation vantent naturellement ses résultats, les résultats acquis sans doute et tous ceux qui, d’après eux, ne manqueraient pas de se produire, si le système était général. Les finances locales étant désormais basées d’une manière certaine sur les produits du domaine communal, la municipalisation deviendrait vite un moyen d’arrêter la constante progression des impôts communaux.

Peu à peu, par la force des choses, elle amènera dans les conseils municipaux des hommes d’affaires, intéressés à discuter et à gérer les entreprises qui leur seront confiées à titre d’hommes d’affaires, et à bannir la politique de leurs préoccupations courantes. La force vitale du pays y gagnera, et le péril socialiste en sera partiellement conjuré.

La municipalisation consolide enfin le crédit des villes

(1) Propositions Marietton et Weber, séance du 15 mars 1910. Doc. Pari, n* 2753.

vis-à-vis du monde financier : le matériel de leurs entreprises leur crée un actif certain.

Elle supprime la plupart des procès résultant de la concession. Elle a eu, en certains cas, pour effet de provoquer certains travaux de haute utilité sociale, de provoquer, dans certaines villes, la destruction de vieux quartiers insalubres et malsains, que de nouveaux quartiers aérés et bien situés ont remplacés pour la meilleure hygiène de tous ; elle a parfois empêché certaines spéculations de terrains dont le public eût été victime, en amenant des tramways de pénétration dans ces quartiers neufs éloignés ou délaissés, elle peut susciter une hausse bienfaisante des loyers. Il a été prouvé à la suite d’une enquête anglaise, que le taux de la mortalité par la fièvre typhoïde avait diminué dans les villes où le service des eaux était municipalisé.

La campagne municipaliste a déjà porté ses fruits en France ; dans les concessions récentes ou dans les anciennes concessions, par crainte du rachat, les intérêts du public et des petits consommateurs ont été respectés ; une réduction sérieuse sur le prix de l’eau, du gaz et de l’électricité, réduction très appréciable pour les occupants des petits loyers, a été principalement obtenue. De meilleures conditions de salaire et de travail ont été faites au personnel employé à Lyon, par exemple, qui sous l’impulsion de son maire actuel demeure l’une des villes de France où les expériences les plus intéressantes de municipalisations ont été tentées.

Conclusion.

Au moment de conclure ce trop long exposé, il importe, me semble-t-il, de répéter, comme au début de cette étude, que la question vaut d’être étudiée en toute indépendance et en toute impartialité. Mais puisqu’un tel système est susceptible peut-être, par ses consé-

quences, d’entraîner une amélioration possible du sort des travailleurs, et de pourvoir au soulagement de certaines misères humaines, nous avons pour devoir de l’étudier spécialement, avec une curiosité anxieuse et passionnée. Tous ceux qui dans leur vie poursuivent un idéal, l’idéal de justice dont rêvent les catholiques, tous ceux-là n’entendent jamais sans tressaillir l’écho de certaines revendications ; ils savent trop ce que parfois un tel écho peut renfermer de souffrances et de détresses, et d’instinct leurs sympathies vont aux solutions pitoyables qui diminuent ces amas de maux et de misères dont souffrent leurs frères.

Toutefois dans l’intérêt supérieur du peuple, de la justice et de ceux-là mêmes qu’il importe de soulager, il ne faut permettre ni à la politique, ni au sentiment seulement de nous dicter des solutions, trop souvent dangereuses et presque toujours inefficaces.

D’une manière générale, toutes les objections au municipalisme, puisées dans cette idée générale et d’un ordre supérieur, que toute entrave à l’initiative individuelle et à l’effort personnel est préjudiciable et stérile, toutes celles qui signalent le danger, le grand danger, nous allions presque dire l’antinomie du municipalisme et de certains régimes démocratiques soumis à l’omnipotente tyrannie, à la tyrannie électorale et politique des masses, sont des objections sérieuses ; elles valent d’être scrupuleusement envisagées ; toutes celles au contraire qui sont inspirées par le vieil état d’esprit individualiste, si fâcheux, créé par la Révolution, partent d’une tendance regrettable ; il peut être utile de les combattre et de les réfuter.

Donc si la régie doit être pour la cité une cause de servitude, d’asservissement et de faiblesse, rejetons-la sans crainte. Au contraire, quand la cité lui devra un regain de force et de prospérité, une possibilité réelle de satisfaire à sa mission sociale, un moyen de développer ses ressources pour le bien de tous, quand elle puisera dans ce système la faculté d’accroître ainsi la plénitude de son activité et de son action, acceptons-la

avec joie. Chaque espèce particulière en tout cas vaut d’être particulièrement examinée.

Napoléon qui savait le secret de certaines formules concises, définissait un jour l’homme une machine à vivre. Nous pourrions, me semble-t-il, voir également dans la cité et la commune des machines à vivre. En nous ralliant aux solutions qui leur permettront d’évoluer dans le sens de la vie, qui leur donneront une meilleure vie, une vie élargie, plus intense et plus équilibrée à la fois, il nous paraît que nous serons peut-être bien près de la vérité.