E. L., XI

alors qu'il pourvoit aux affaires intérieures et collectives de la communauté qu'il dirige. On pourrait donc s'étonner que notre publiciste, dans sa définition de la puissance exécutrice proprement dite, n'ait pas mentionné le Droit public national. Mais, à son époque, les mots administrateurs et administralion n'avaient pas le sens précis qu'ils ont de nos jours, et étaient plutôt synonymes de gouvernants et de gouvernement\ On confondait sous le nom général de police, avec ce que nous désignons ainsi, une foule de services publics qui n'avaient rien de judiciaire. Le terme dont Montesquieu aurait eu besoin pour une définition courte, nette et complète, du troisième pouvoir, lui faisait défaut. Il n'en dota point notre langue et se contenta d'une expression vague de sa pensée.

Il suffit pourtant de lire un passage de Y Esprit des Lois sur la puissance exécutrice du Sénat romain, pour ne point douter qu'il attribuât au pouvoir dont nous recherchons la nature, aussi bien que les affaireinternationales, l'administration des finances et des armées, le gouvernement des provinces et un certain contentieux d'ordre politique ^

Le système du Maître revient en somme — si nous le comprenons bien — à placer au-dessous du législateur deux ordres d'autorités qui appliquent les lois : l'un, aux intérêts privés; et l'autre, aux intérêts collectifs. Grâce à cette seconde division, les droits des sujets ou des citoyens ne sont pas à la merci d'administrateurs disposés à les sacrifier aux intérêts plus ou moins réels de la communauté. Le législateur a, bien entendu, le

1. E. L., XI, 13 (1); cf. C. R., 11 (lo) et 19 (20). •2. E.L.,Xh 17(4).

devoir de faire toujours respecter les compétences qu'il a établies.

L'idée d'opposer ainsi aux affaires d'intérêt général les affaires d'intérêt privé n'est rien moins qu'une invention de Montesquieu. Elle se rencontre môme dans certains actes officiels antérieurs de plus d'un siècle à la publication de V Esprit des Lois. Mais les édits et arrêts où les rois de France l'invoquèrent comme un principe avaient pour objet de prévenir les empiétements de la magistrature sur les fonctions du gouvernement ^ Notre publiciste se proposait, au contraire, de garantir la sûreté et la liberté des particuliers contre les excès de pouvoir du gouvernement lui-même. C'est en cela qu'il fît preuve d'originalité et de profondeur d'esprit.

Il ne montra pas moins de finesse et de prudence dans l'application de sa théorie. Se défiant d'une logique trop rigoureuse, il admit des tempéraments, des dérogations partielles au principe dont il proclamait l'importance. Une certaine collaboration du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif lui paraissait môme désirable. L'expression admise et brutale de séparation des pouvoirs exagère, trahit sa pensée. C'est plutôt la non- confusion qu'il serait exact de dire : car c'est d'elle seule qu'il s'inquiétait vraiment.

Quel que fût d'ailleurs, à ses yeux, le mérite des dispositions qu'il prônait, il n'avait pas en elles une confiance absolue et exclusive. D'une part, il savait trop bien que les passions et les vices des hommes troublent fréquemment la marche des institutions les

1. Voyez l'Édit de février 16il, sur les attributions des Parlements, et l'Arrêt du Conseil du 21 août 1718.

plus ingénieuses. De l'autre, il ne méconnaissait point les avantages que présentent des combinaisons moins parfaites. Il regardait, par exemple, comme une chose heureuse qu'un monarque ne retînt que l'exercice de deux pouvoirs sur trois et déléguât la puissance judiciaire à des magistrats sûrs de leur indépendance'. Pour une aristocratie, il ne trouvait pas indifférent que les divers ordres d'attributions y fussent confiés à des fractions distinctes du corps des nobles ^. On gagne toujours à éviter dans une mesure quelconque la confusion entière des pouvoirs. Si l'on n'y arrive point, (( il règne », même dans une république, (( un affreux despotisme », comme chez les Turcs ^ Employant lexpression dont l'auteur abuse quelquefois, on peut s'écrier alors : « Tout est perdu! »

Nous venons de reconnaître que le pouvoir législatif doit occuper le premier rang dans les états libres, où les pouvoirs sont bien répartis. Gela n'est nécessaire, du reste, qu'en tant qu'il s'agit de l'autorité qui édicté les prescriptions d'ordre supérieur, c'est-à-dire les lois véritables. Quant aux simples règlements de police, par exemple, ils peuvent être l'œuvre de magistrats subordonnés.

Comme les autres publicistes de son temps, Montesquieu parle bien de lois et de règlements et même de lois fondamentales et de lois sans épithète. Mais il