ORGANISATION POLITIQUE ET ADMINISTRATIVE

Le Grand-duché de Finlande est une monarchie constitutionnelle dont le trône est indissolublement uni au trône de l'Empire de Eussie.

Vainqueur dans la guerre avec la Suède de 1808, l'Empereur Alexandre I, sans attendre la conclusion de la paix, déclara la Finlande, qui avait été jusqu' alors une partie intégrante du royaume de Suède, unie pour toujours à la Russie et convoqua les Etats de Finlande à une Diète générale pour le 22 mars 1809 dans la ville de Borgo.

Alexandre s^ y rendit en personne et signa, le 27 mars 1809, l'Acte de garantie suivant:

»Nous Alexandre I, Empereur et Autocrate de toutes les Russies, Grrand-duc de Finlande etc., savoir faisons: La volonté du Très-Haut Nous ayant fait entrer en possession du Grandduché de Finlande, Nous avons voulu par les présentes confirmer et sanctionner la religion et les lois fondamentales du pays ainsi que les droits et privilèges donc chaque ordre en particulier, dans le dit Grand-duché, et tous ses habitants en général^ tant grands que petits, ont joui jusqu' à présent en vertu des constitutions. Nous promettons de maintenir tous ces avantages et lois en pleine vigueur sans altération ou changement».

Les États de Finlande, réunis dans la cathédrale le 29 mars^ prêtèrent le serment de fidélité par lequel ils s'engagèrent à «accepter pour leur souverain Alexandre I, Empereur et autocrate de toutes les Kussies, Grand-duc de Finlande» et à maintenir invariablement les lois fondamentales de ce pays. L'Empereur remit aux États Facte de garantie du 27 mars et leur adressa un discours qui finit par ces mots: »Pimplore l'Être tout-puissant de M'accorder Sa force et Sa lumière pour gouverner cette nation respectable d'après ses lois et Sa justice divine». — Un héraut proclama TEmpereur Grand-duc de Finlande et un Te Deum termina cet acte solennel.

Le traité de paix entre la Russie et la Suède fut signé le 17 Septembre 18»09. Le roi de Suède y renonça à tous droits sur la Finlande. Quant aux droits garantis à la Finlande par Alexandre I, le traité en fait mention comme d'un fait accompli.

La Finlande, pendant qu'elle faisait partie de l'État suédois, avait vécu sous le régime des mêmes lois que la Suède. En confirmant les lois fondamentales du pays, l'Empereur Alexandre I a donc maintenu pour la Finlande la constitution contenue dans ces lois fondamentales. Certaines dispositions en furent pourtant abolies par le fait même de l'union de la Finlande à la Russie: l'Empereur de Russie étant en même temps Grand-duc de Finlande, il s'en suit que^, en ce qui regarde la religion du Souverain, l'ordre de la succession an trône, l'âge où l'héritier au trône devient majeur, ainsi que d'autres questions analogues, ce qui est ou sera statué quant à la Russie sera valable aussi pour la Finlande. — Le statut sur le Sénat de Finlande de 1809, édicté par Alexandre I avec le concours de la Diète de Borgo, impliqua des modifications de ce qui était statué dans les lois fondamentales de 1772 et 1789 concernant l'organisation des autorités centrales de l'État. — Plus tard, sous les règnes d'Alexandre II et Alexandre III, des actes législatifs, adoptés par la Diète, ont amendé plusieurs stipulations des dites lois. Et les anciennes lois sur la Diète ont été réformées par la loi organique de 1869.

L'Empereur et Grand-duc gouverne la Finlande d'après les lois fondamentales et les autres lois du pays, avec le concours des autorités publiques et des fonctionnaires finlandais.

Il a la mission de veiller au maintien et à l'accomplissement des lois.

Le pouvoir judiciaire en dernière instance est exercé au nom de Sa Majesté. Il appartient aux prérogatives du Souverain de faire grâce, de commuer la peine de mort, de prononcer la réhabilitation et de rendre les biens forfaits.

L'Empereur et Grand-duc décide de l'organisation des autorités administratives. Il nomme aux fonctions et emplois supérieurs de l'État.

Il a le droit de conférer la noblesse aux personnes qui auront particulièrement bien mérité du Souverain et de le patrie. Par la naturalisation, l'Empereur a le droit d'accorder à des étrangers de confession chrétienne ainsi qu' à des Russes la qualité de citoyen finlandais.

Le commandement suprême des forces militaires appartient au Souverain.

Les relations de la Finlande aux puissances étrangères dépendent de celles de l'Empire, la Finlande étant, au point de vue du droit international, une partie de l'Empire russe. La constitution de la Finlande reconnaît, d'ailleurs, au Souverain le droit de déclarer la guerre, de conclure les traités de paix, d'alliance et autres.

Le pouvoir législatif s'exerce collectivement par l'Empereur et Grand-duc et la Diète du pays, en ce qui regarde la législation proprement dite,

tandis que la législation en matières administratives dépend du Souverain seul.

La législation proprement dite comprend: les lois fondamentales et les privilèges des ordres; les lois en matières civile et pénale, ainsi que les lois sur la procédure civile et pénale; les lois sur l'église luthérienne et sur les droits des autres cultes; le code maritime; la loi sur le service militaire; les lois sur le système monétaire et sur la Banque de Finlande ; les lois sur les impôts, sauf le tarif de douanes; les lois en matière économique et administrative qui concernent les droits et les devoirs des citoyens, telles que les lois agraires, les lois sur l'industrie et le commerce, sur l'administration communale etc.

L'Empereur et Grand-duc a le droit d'initiative en toute matière législative.

La Diète a aussi ce droit, mais avec certaines limitations: il ne s'étend pas aux questions constitutionnelles ni aux lois en matière militaire, ni à la législation sur la presse.

Toute loi adoptée par la Diète est soumise à la sanction de l'Empereur et Grand-duc, qui entend le Sénat avant de procéder à la sanction. La promulgation des lois se fait par le Sénat qui signe les lois au nom de l'Empereur; toutefois les actes législatifs en matière constitutionnelle sont signés, à la règle, par Sa Majesté avec le contre-seing du Ministre-secrétaire d'État.

Toutes les lois sont publiées dans le journal officiel de Finlande, paraissant en suédois et en finnois, ainsi que dans le bulletin des lois du Grand-

duché qui parait également dans les deux langues et dont il y a aussi une édition en langue russe.

La législation administrative comprend les mesures législatives que le Souverain juge nécessaires pour assurer l'exécution et l'observation des lois, le fonctionnement régulier des autorités publiques et, en général, l'accomplissement des tâches du gouvernement. Les ordonnances et décrets appartenant à cette catégorie de législation ne doivent être en contradiction ni avec le texte ni avec l'esprit des lois émanées avec le concours de la Diète. — L'Empereur a délégué au Sénat l'exercice de certaines parties de ce pouvoir législatif, notamment la réglementation des services publics subordonnés au Sénat.

Le budget de VÉtat se compose de deux parties: le budget du fonds général et le budget des fonds subsidiaires. Cette division exprime la différence qui a lieu quant à la compétence respective du Souverain et de la Diète en matière financière.

Le budget du fonds général comprend les recettes ordinaires, à savoir: les produits des domaines et des capitaux actifs, les recettes des établissements publics (excepté la Banque de Finlande et les chemins de fer de l'État), ainsi que les impôts de durée indéterminée. À ce budget sont portées, en premier lieu, les dépenses normales de gouvernement et d'administration; puis des dépenses accidentelles pour les différents services publics.

Le budget du fonds général est arrêté par l'Empereur et Grand-duc sans le concours de la Diète.

Le budget des fonds subsidiaires s'est formé au fur et à mesure que la réforme de l'einseignement primaire, la réorganisation des forces militaires sur la base du service personnel et le développement du réseau des chemins de fer ont exigé des ressources extraordinaires qui ne pouvaient pas être créées sans le concours de la Diète. Les États, en votant des impôts subsidiaires pour un temps fixé, en assignant des sommes sur les bénéfices de la Banque de Finlande et en autorisant le gouvernement à faire des emprunts, ont, en même temps, le droit de décision au sujet des dépenses qui seront couvertes par ces ressources et portées au budget des fonds subsidiaires. Ce budget a le caractère d'un budget supplémentaire, car la loi fondamentale a établi le principe que les crédits demandés par le gouvernement ne seront votés qu'après que la commission des finances de la Diète a examiné si l'état des finances exige des ressources extraordinaires.

Or, les impôts ordinaires, ou de durée indéterminée, reposent aussi sur le principe que c'est la Diète qui vote les impôts; les impôts ordinaires ne peuvent pas être augmentés ou autrement modifiés sans le consentement de la Diète. Cette règle générale de la constitution est pourtant sujette à une exception assez importante: les droits de douane sont arrêtés par le gouvernement sans le concours de la Diète. Il serait trop long d'exposer ici les faits historiques qui expliquent cette exception, pratiquée depuis 1772. — Le tarif postal, les tarifs des chemins de fer et des canaux, la taxe des rému-

nérations à payer aux pilotes et pour rentretien des phares ainsi que d'autres taxes applicables aux services rendus par des institutions publiques, sont établies par le gouvernement.

Le crédit de l'État ne peut pas être engagé sans l'assentiment de la Diète.

Au commencement de chaque Diète ordinaire, communication est faite aux États d'un exposé complet de la situation des finances. Cet exposé est examiné par la commission des finances qui en présente un rapport aux États. — La comptabilité des différentes branches de l'administration est assujettie, d'ailleurs, à des contrôles annuels, opérés par des fonctionnaires désignés à cet effet.

Ë organisation de la Diète. Les États de Finlande, assemblés en Diète, représentent le peuple finlandais. Les États se composent de l'ordre équestre et de noblesse, de l'ordre ecclésiastique, de l'ordre de la bourgeoisie et de l'ordre des paysans. Chacun des ordres a la même compétence et la même autorité.

Les États se réunissent au moins tous les cinq ans en session ordinaire, sur la convocation de l'Empereur et Grand-duc, et peuvent également être convoqués en session extraordinaire.

Dans l'ordre équestre et de noblesse, le droit de représentation appartient, à titre héréditaire, à tous les chefs des familles nobles du pays dûment inscrites dans les rôles de la » Maison de la noblesse».

L'ordre ecclésiastique comprend : l'archevêque et les trois évêques de l'Église luthérienne et des députés élus par le clergé luthérien, par l'université et par les instituteurs des écoles secondaires.

L'ordre de la bourgeoisie se compose des députés des villes élus par les membres des communes urbaines.

L'ordre des paysans comprend les députés élus par les propriétaires de terres cadastrées et par ceux qui tiennent à ferme un domaine de la couronne.

Les présidents des ordres respectifs sont nommés par l'Empereur. L'ouverture solennelle de la Diète a lieu dans la salle du trône, oii l'Empereur ou son remplaçant souhaite la bienvenue aux États, sur quoi les présidents présentent à tour de rôle, dans un discours, leurs hommages à Sa Majesté.

Dans les huit jours après son ouverture, chaque Diète ordinaire nomme cinq commissions chargées de la préparation des affaires. Ce sont : la commission de législation, la comm. des questions administratives, la comm. des finances, la comm. des subsides ou impôts extraordinaires et la commission de la Banque. La Diète peut en outre former d'autres commissions spéciales, si elle le juge nécessaire. Les membres des commissions sont au nombre de douze ou de seize. Chacun des ordres choisit le quart des membres de chaque commission.

Les quatre ordres siègent séparément. Chaque ordre informera les autres, par un extrait du procès-verbal, des décisions prises sur les affaires qui ont fait l'objet du rapport d'une commission et sur toutes les questions qui ne regardent pas exclusiviment cet ordre.

Le vote, dans les ordres, a lieu à la majorité.

Toute résolution prise à l'unanimité par tous les ordres est considérée en toute matière comme décision des États. 11 suffit pourtant du vote de trois ordres pour constituer la décision des États en toute matière à l'exception des cas suivants :

aucune loi fondamentale ne pourra être faite^ modifiée, interprétée ou abrogée que du consentement de tous les ordres ;

si tous les ordres ne tombent pas d'accord sur la création d'un impôt ou au sujet d'un crédit pour un objet quelconque, la question sera décidée par une délégation de soixante membres, quinze de chaque ordre ; si les deux tiers au moins des votes ne sont pas favorables à la proposition soumise à la délégation, cette proposition sera considérée comme rejetée par les États.

Nous avons déjà fait mention des droits de la Diète en matières législative et financière. Les États ont aussi le droit de pétition. Ils en usent en général jDour demander des mesures qui dépendent du pouvoir gouvernemental ; mais ils peuvent aussi par voie de pétition demander des projets de loi.

Les propositions de l'Empereur et Grand-duc ainsi que les rapports des commissions de la Diète, les réponses des États aux propositions et leurs pétitions sont rédigées dans les deux langues du pays, le suédois et le finnois. Dans les délibérations, les députés peuvent se servir, à leur gré, de l'une ou de l'autre de ces langues.

Les organes du gouvernement sont le Sénat, le Gouverneur-général et le Secrétariat d'État.

Le Sénat est divisé en deux départements ; celui de la justice, qui est le tribunal suprême, et le département administratif, qui dirige l'administration générale du pays. — Les deux départements réunis forment le Plénum du Sénat.

Le Gouverneur-général a le droit de présider aussi bien le plénum que chacun des deux départements.

Le département de la justice compte dix membres, dont l'un est vice-président.

Dans le département administratif siègent onze sénateurs, y compris le vice-président. Ce département embrasse les neuf sections suivantes: administration de la justice, intérieur, finances, contrôle et domaines, affaires militaires, culte et instruction publique, agriculture, communications, commerce et industrie. Chacune de ces sections a pour chef un sénateur. Le vice-président a sous ses ordres la chancellerie générale du département.

Les deux départements du Sénat ne se réunissent en plénum que lorsqu'il s'agit d'élaborer des projets de loi devant être soumis à la Diète ou de donner des avis à l'Empereur au sujet des décisions de la Diète en matière lée^islative.

Les sénateurs sont nommés par l'Empereur pour une période triennale, à l'expiration de laquelle leur mandat peut être renouvelé.

Le département de la justice du Sénat exerce ses fonctions de tribunal suprême en parfaite séparation du département administratif. Celui-ci est

le conseil du Souverain pour toutes les questions qui regardent l'administration du pays et qui sont réservées à la décision propre de Sa Majesté. L'étendue du pouvoir de ce département du Sénat de décider des affaires sans les soumettre à l'Empereur est déterminée par des lois et ordonnances. Les diverses sections ont aussi un droit de décision limité à des questions d'importance secondaire.

Les fonctions du Gouverneur-général comme président du Sénat consistent: à suivre la marche des travaux du Sénat pour constater l'observation des règlements en vigueur et pour s'assurer que les ordres de l'Empereur sont exécutés ; à recevoir les rescrits de l'Empereur et à les remettre au Sénat ; à recevoir les mémoires du Sénat à l'adresse de l'Empereur et à les expédier au Secrétariat d'État de Finlande à S:t Pétersbourg, accompagnés, s'il y a lieu, de l'avis spécial du Gouverneur-général.

Il est aussi muni de la qualité de chef des autorités executives. Il lui appartient, en cette qualité, de veiller à la sécurité publique, à la stricte application des ordres du gouvernement et au respect des droits légaux des habitants du pays.

Le Gouverneur-général commande non seulement les troupes finlandaises mais aussi les troupes russes qui sont placées en Finlande.

La règle générale consacrée par les lois fondamentales et d'après laquelle la qualité de citoyen finlandais est exigée pour être nommé aux emplois de l'État, ne s'applique pas au poste du Gouverneur-général qui peut être confié aussi à un Russe.

Le procureur général du Sénat veille à l'ob-

servation des lois par des fonctionnaires publics, afin qu'aucun citoyen, quelle que soit sa condition, ne soit lésé dans ses droits. Il est le supérieur des accusateurs publics du pays.

»S'il arrivait que le Gouverneur-général ou le Sénat, dans l'exercice de leurs fonctions, s'écartassent des lois, il est du devoir du Procureur de faire des remontrances, en indiquant en quoi consiste l'écart ; mais s'il n'est pas tenu compte de ces remontrances, le Procureur fera un rapport détaillé de la cause à l'Empereur et Grand-duc».

Le Secrétariat d'État de Finlande est institué à S:t Pétersbourg pour le maniement des affaires qui exigent la décision de l'Empereur et Grandduc. Cette institution se compose du Ministre-secrétaire d'État et de son adjoint, nommés par l'Empereur, ainsi que de la chancellerie de Sa Majesté pour les affaires de Finlande.

Le Ministre-secrétaire d'État rapporte à l'Empereur toutes les affaires finlandaises, exepté les questions exclusivement militaires. Dans le cas oii une affaire quelconque est de nature à toucher des intérêts de la Russie, il devra demander l'avis du ministre compétent de l'Empire avant de faire le rapport. Les décisions de l'Empereur s'expriment soit par des actes signés par lui et munis du contreseing du Ministre-secrétaire d'État, soit par des annotations en marge de la note qui contient le rapport. Dans le dernier cas, la décision de l'Empereur est« communiquée au Gouverneur-général par une lettre du Ministre, lequel est responsable de la conformité de cet écrit avec la volonté du Souverain.

Le Ministre-secrétaire d'État est l'organe inintermédiaire pour la correspondance avec les ministres de l'Empire de Russie, concernant les affaires qui, regardant et l'Empire et le Grand-duché, donnent lieu à des communications de part et d'autre. Toutefois, il peut y avoir correspondance directe entre le Gouverneur-général et des autorités de l'Empire, lorsque il ne s'agit que de demander des mesures executives.

En conséquence de ce que les relations de la Finlande aux puissances étrangères dépendent de celles de l'Empire, la compétence du Ministre des affaires étrangères de l'Empire s'étend aussi aux questions de ce ressort qui regardent la Finlande. Le rôle des autorités finlandaises, en ces matières, se borne à fournir des renseignements et à donner des avis.

Il a été établi par la loi de 1878 sur le service militaire en Finlande, que les affaires relatives aux troupes finlandaises qui ne rentrent pas dans le cadre soit de la législation soit de l'administration financière, seront rapportées à l'Empereur par le Ministre de la guerre de l'Empire.

Organisation judiciaire. Le tribunal de première instance est dans les villes le tribunal urbain (râdhusrâtt) , composé du bourgmestre comme président et de deux ou plusieurs échevins comme membres. Les juridictions des villes sont distinctes de celles des districts ruraux. Le territoire du pays en dehors des villes est divisé en 60 juridictions

(donisaga), dont chacune comprend de trois à cinq districts judiciaires (tingslag). Il n'y a pour chaque juridiction qu'un seul juge (hàradshôfding) versé en jurisprudence. Le tribunal de district (hdradsrcltt) se compose de ce juge comme président et d'au moins cinq conseillers (nàinndertidn) choisis parmi les propriétaires fonciers du district judiciaire. Le tribunal siège deux fois par an dans chaque district. Il peut y avoir aussi des sessions extraordinaires.

Il y a trois Cours d'appel (Jiofrdtt), composées d'un président, d'un vice président et de 15 à 18 membres. Elles fonctionnent divisées pn sections; chaque section est au complet avec cinq membres. La cour d'appel connaît en deuxième ressort de tous les appels formés soit contre les décisions des tribunaux de première instance, soit contre les décisions des gouverneurs de province et de quelques autres autorités administratives, en certaines matières déterminées par la loi.

En parlant des attributions du Sénat, nous avons déjà mentionné que le pouvoir judiciaire en dernière instance est exercé par le département de la justice du Sénat.

Organisation administrative. On a vu par ce qui est dit plus haut sur l'organisation du Sénat, que le département administratif du Sénat, avec les neuf sections qu'il embrasse (et qui répondent aux départements ministériels de la plupart des États), dirige l'administration publique.

Cette fonction s'exerce avec le concours d'organes auxiliaires établis pour les différentes branches des services publics.

Il y a des administrations centrales, qualifiées pour la plupart directions on directions généraleSy qui étendent leur action sur le pays tout entier,

et des administrations locales dont les fonctions ne s'étendent qu' à certaines circonscriptions.

Les autorités centrales relèvent directement du Sénat et de ses sections respectives. Plusieurs d'entre elles sont organisées comme des conseils; les décisions y sont prises à la majorité des voix. Les autres sont organisées comme des bureaux, le directeur-chef ayant seul la compétence de résoudre les affaires.

Les attributions générales de ces directions consistent: à maintenir la stricte application des lois et règlements relatifs au fonctionnement des services de leurs ressorts respectifs; à exécuter les ordres du gouvernement; à travailler au développement des institutions et des établissements publics administrés par elles; à donner des avis et renseignements au Sénat; à surveiller les fonctionnaires qui leur sont subordonnés.

Quant à l'administration locale, la Finlande est divisée en huit provinces {làn = départements). Le gouverneur (= préfet) est le chef de l'administration provinciale. Les fonctionnaires préposés à la chancellerie et au comptoir de la préfecture qui préparent et rapportent les affaires, n'ont qu'une voix consultative. Les provinces sont divisées en bailliages ou arrondissements administratifs. Les fonc-

tionnaires y établis et subordonnés au gouverneur ont à charge soit la perception des impôts directs, soit les mesures executives et de police. Les bailliages ont des subdivisions qui coïncident, en général, avec les communes rurales.

Statistique financière L'importance relative des différentes branches de l'administration de l'État se reflète dans le budget. La commission des finances de la Diète, dans le rapport qu'elle présente aux États après avoir examiné l'exposé financier du gouvernement, dresse un tableau des recettes et dépenses en moyennes annuelles des trois dernières années dont les comptes ont été arrêtés. Dans ce tableau, les deux parties du budget, dont nous avons parlé plus haut (p. 5), sont réunies en une totalité. Nous reproducions ici, en résumant les détaits d'importance secondaire, le

Coni'pte des recettes et dépenses de VÉtat pour la période triennale 1895 — 1897^ en moyennes annuelles.

Recettes.