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théorie, critique sur laquelle nous reviendrons, faisons remarquer que cette définition de la concession est toute arbitraire ; et l'on ne peut savoir en vertu de quel principe il est permis de détacher d'un acte ce qui n’en est qu’une partie, puisque les auteurs en question déclarent eux-mêmes que ce n’en est « que le prix » pour donner à cette partie de l'acte, le nom de l'acte tout entier, d'autant que la question reste toujours embarrassante, quand il s’agit de savoir sous quel nom désigner l’acte en question et quelle nature exacte lui assigner.

Quoiqu'il en soit, nous pouvons dire, après ce rapide exposé que trois opinions se sont manifestées en présence de la nature juridique de la concession; acte unilatéral de puissance publique, contrat, acte intermédiaire, tout à la fois contractuel et de puissance publique.

Pour nous, d’abord, la concession ne forme pas un acte à double face, ou plus tôt bipartite, tout à la fois contractuel et non contractuel ; d’une part, ceux-là — et c’est cependant une tendance très moderne — qui ne pouvant méconnaître la nature contractuelle, les obligations réciproques des deux parties, l’objet, etc., ont été forcés de sacrifier à l'idée de contrat, mais avec des restrictions, n’ont généralement envisagé que l'hypothèse où, à l’adjonction d’un acte

ter ce caractère bipartite de la concession, Dans le même sens que M. Pilon, voir Regray, op. cit., p. 108, n° 80, s'exprimant comme suit, parlant des concessions de cimetières : « La concession — perpétuelle ou temporaire — s’analyse en un acte de puissance publique, accompagné d’une convention, par laquelle la commune s'engage à fournir au concessionnaire la jouissänce à perpétuité, ou pendant trente ans, d'un terrain d'une dimension déterminé. > Nous croyons qu'ici, M. Regray est lui aussi touché par des considérations d’ordre formel. Nous tenons à signaler en passant cette tendance que nous discuterons plus tard.

unilatéral de puissance publique, décret ou arrêté, était adjoint un acte, énstrumentum, un traité, un contrat; mais, il se rencontre des actes où le traité seul existe, d’autres cas où le traité faisant défaut, l'acte de puissance publique suffit à la concession; comment, dans le premier cas, oser affirmer qu'il y a un acte de puissance publique qui ne se présume pas? Ne se trouve-t-on pas en présence d’un seul contrat? « Certes, il y a entre ces actes du particulier et la concession, une relation, nous dit M. Pilon (1), et l’on peut dire que ces deux actes sont connexes, puisque l'efficacité de la concession est subordonnée à différentes obligations de la part du concessionnaire. Mais, malgré cette intimité, ils ne forment pas un acte juridique unique, et l’on ne peut pas dire que les concessions qui coexistent avec un acte d'obligation, dépendant en partie de l’activité du particulier, en partie de l’activité de la personne publique, sont des contrats bilatéraux d’où naissent des créances et des dettes. Il faut remarquer en effet que, si la concession est la causa obligationis du concessionnaire, les obligations du concessionnaire ne sont pas la cause de la concession. Celle-ci a sa cause dans la poursuite d’un but d'utilité publique, et l'obligation du particulier est seulement pour elle le #oyen d’attemdre ce but. La concession ayant pour fin directe l'intérêt public, est donc un acte de puissance publique, c'est-à-dire un acte unilatéral émanant de l'administration qui déclare sa propre volonté. Dire que c’est un acte bilatéral, c’est admettre qu'un particulier peut contribuer à la consütution d’un acte de puissance publique, ce qui est inadmissible ».

I nous est impossible d'adopter une semblable manière

(1) Pilon, op. cit., p. 67.

de voir. D'abord, nous savons ce qu'il faut penser de cette distinction, admise implicitement par M. Pilon, de la distinction des actes de puissance publique et de gestion, basé sur l'intérêt public et privé; mais, même en admettant qu'elle soit exacte, en quoi la situation de contrat peut-elle faire obstacle à la notion que l’on doit avoir de puissance publique ? En premier lieu, nous avons vu que la puissance publique n’est nullement synonyme de souveraineté, de pouvoir illimité; dans les actes d'exécution, nous avons remarqué comment le pouvoir législatif liait l’administration, agissant comme puissance publique, en la contraignant d'agir dans tel ou tel sens; même dans les autorisations, nous avons insisté sur cette autre idée que la liberté de l’administration n’était pas une liberté complète, sans limites, sans restrictions, mais une liberté dominée par la noüuon de l'intérêt public (1). Donc, de ce côté nulle difficulté. M. Pilon d’ailleurs, adopte complètement cette idée. Il nous dit non seulement que la concession est essentiellement une monnaie de puissance publique (2), mais encore «€ que la puissance publique est liée » (3), et il va même Jusqu'à ajouter que la puissance publique est liée, non par la concession, mais par le traité auquel elle est adjointe.

Faisons d’abord remarquer une anomalie. L’activtié de l'administration oscille, avons-nous dit, entre la puissance publique et la personne privée. Il y a, avons-nous encore dit, contrairement à l'opinion de M. Jacquelin, des actes de pure puissance publique et de pure personne privée ;

(1) Voir la section réservée à l'étude des Actes d'exécution. (2) Pilon, op. cit., p. 81.

(3) Zbid, op. cit., p. 83.

or, si l’on adopte l'opinion de M. Pilon qui affirme nettement le caractère de pure puissance publique de la concession, on verra un acte de pure puissance publique, non seulement accompli par l'administration à l’occasion d’un acte de personne privée, mais un acte de pure puissance publique accompli par l'administration, agissant comme personne privée, et c’est là un des points qui nous font repousser la prétendue séparation du traité et de la concession ; car, M. Pilon ne peut admettre que le traité qui accompagne la concession soit un traité de puissance publique, puisqu'il vient d'affirmer qu'il est inadmissible qu'un particulier concoure à un acte de puissance publique et que, d’après lui, ce particulier y prendrait part.

Mais, et c’est encore là une remarque capitale, nous ne comprenons pas en quoi le fait qu'il y aurait contrat serait attentatoire à la notion de la puissance publique. D'une part, le particulier ne force nullement la main à l’administration ; nous venons de dire que l'administration est parfaitement libre d'accorder ou de refuser la concession, et sur ce point, il n'y a pas de difficultés; nous avons dit aussi quela puissance publique est libre d’être liée, soit par la Loi, soit avec l'autorisation de la loi, par l'administration; et c'est précisément ce qui se produit ici. D'autre part, nous ne voyons pas en quoi le fait qu'il y a ou qu'il n'y a pas contrat, qu'il existe un acte ou qu'il en existe deux, du moment qu'il y a mtimité si grande entre les deux actes que l’un ne se produira pas sans l’autre, nous ne voyons pas, dis-je, en quoi de pareilles subtilités écartent l'intervention des parüculiers dans la production d’un acte de puissance publique. Tout ce que l’on peut dire, c’est qu'il est, en effet, inad-

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missible qu'un particulier concoure à un acte de puissance publique en ce sens qu'il ne peut nullement entraver l’administration, auteur de ces actes, ou la provoquer à agir ; ce que nous pouvons dire, et c’est l'évidence, c’est qu'il est inadmissible qu'un particulier concoure à un acte de puissance publique, puisque l'acte de puissance publique est par définition l'acte de l'administration et non de l’'administré ; mais ce que nous avons l’obligation d’ajouter, c'est que, si l’acte de puissance publique est un acte dans lequel la liberté est la règle, cette liberté est plus apparente que réelle, puisque puissance publique et souveraineté, nous en avons donné des exemples, ne sont, en aucune façon, des termes synonymes; ce que nous avons l'obligation d'ajouter, c’est que la puissance publique est dominée (nous ne voulons pas dire par là, encore une fois, qu'il faille y voir le critérium de la distinction) par la notion de l'intérêt public qui plane sur tout Le droit administratif et que, si cet intérêt public commande le plus souvent que la puissance publique conserve son entière liberté visà-vis de l’administré, ce même intérêt public peut également commander qu’elle se comporte, vis-à-vis des parüculiers, de telle manière que la sécurité de leurs rapports soit assurée. Au surplus, la façon de voir de M. Pilon est destrucüve de la notion de puissance publique en ce sens que l’acüvité de la puissance publique ne se manifeste pasen dehors des particuliers ; prétendre que les particuliers collaborent à un acte de puissance publique parce que la puissance publique prend des engagements vis-à-vis des particuliers, moyennant que les particuliers s'engagent à leur tour visà-vis de l’administration, c’est ne pas faire droit à cette idée que l’activité administrative est dominée par la notion

de l'intérêt public et sacrifie, à l’occasion, jusqu’à son indépendance; mais, dira-t-on, une pareille conséquence n’est-elle pas contradictoire avec ce qui a été affirmé plus haut? Nous avons dit, en effet (1), que nous divisions les actes administratifs en deux classes : actes de puissance publique, actes de gestion; or, ici, en admettant que nous nous trouvions en présence d’un acte de gestion (2), que fait ici l’intrusion de la puissance publique?

Nous tenons encore une fois à nous expliquer plus clairement et plus complètement. Ce que nous avons dit uniquement, c’est que nous repoussons la théorie de M. Jacquelin en ce sens que nous n’admettons pas cet auteur éminent, qu'il n’y ait pas des actes de pure puissance publique, de pure personne privée. Nous avons dit, en outre, qu'il était nécessaire pour de multiples raisons, de classer très nettement les manifestations de l’activité de l'administration et notamment pour la raison du contentieux de ces diverses manifestations d'activité ; mais nous n'avons dit que cela et notamment, au contraire, nous avons expliqué la physionomie toute spéciale de notre contentieux par la présence d’actes dans les quels les deux éléments se rencontreraient (3). Mais l’un des deux éléments domine toujours. Ce que nous avons dit, c'est qu'au contentieux des actes de pure puissance publique revenait de droit le contentieux du recours pour excès de pouvoir ; au contentieux depure personne privée, le contentieux judiciaire et enfin au contentieux de ces actes de gestion dans lesquels, bien que la situation de gestion fût incontestable, l’élément puissance publique se rencontrait

(1) V. 2° partie, chap. III, $ 1°.

(2) V. Suprà.

(3) V. 2° partie, chap. II.

également avec une évidence non niable, il fallait un contentieux, qui, tout en donnant satisfaction aux droits des parüculiers, respecterait la puissance publique ; c’est notre contentieux administratif de pleine juridiction. Encore une fois, nous avons dit cela, nous avons affirmé la division bipartite des actes de l'administration, mais nous n'avons dit que cela.

Pour nous donc, et nous allons le montrer, la concession est un contrat, mais nous sommes ici en matière de droit public et contre l'affirmation que nous posons, nous trouvons deux catégories d’adversaires; d’une part, ceux qui nient le contrat de droit public, d’autre part ceux qui, tout en l’admettant, voient dans la concession des motifs suffisants pour repousser en pareille question, toute idée de convention ; voyons ces deux points successivement (1).

Et d’abord qu’entendons-nous par contrat de droit public? car 1l ne s’agit pas seulement de prouver que la concession est un contrat ; il faut encore prouver qu'il y a des contrats de droit public. Il y a deux manières d'envisager la notion de contrat : ou bien l’on considère que le contrat est une opération strictement de droit privé ; ou bien, et c’est là une conception bien plus scientifique, car pour restreindre ainsi une notion, il faudrait pouvoir s'appuyer sur quelque fondement, et les auteurs de la théorie restrictive ne s'appuient

(1) Bien entendu, et à supposer que nous fassions la démonstration du caractère contractuel de la concession, il nous est impossible d’examiner chaque type de concession pour savoir s’il y a lieu ou non d’assimiler ces contrats aux contrats de droit privé, voire même en certains cas, de les y faire rentrer : ce que nous nous proposons seulement de démontrer, c’est que la concession en général, n’est pas un acte unilatéral, mais est un accord véritablement contractuel et bilatéral.

sur rien, ou envisage le contratcomme une «opération légale intervenue entre deux ou plusieurs personnes en vue de créer ou d’éteindre quelque obligation à la charge de l’une ou plusieurs d’entre elles (1) ». La théorie du contrat de droit public qui, on peut le dire, est née et s’est développée en Allemagne, envisage l'intérêt en jeu: « La distinction entre le droit public et le droit privé, dit Seydel (2) est celle entre l'intérêt de tous et l'intérêt des particuliers ». Donc, tout accord de volonté peut prendre la forme de contrat, pourvu bien entendu que les conditions exigées par le droit privé : liberté des consentements, capacité des parties, existence d'obligation résultant du contrat, se rencontrent en pareille matière ; ainsi, lorsque l'Etat, passe des contrats en matière de services publics au nom de la collectivité, et peu nous importe qu'il soit fait mention expresse de l'intérêt

(1) Kammerer, La fonction publique d'après la législation allemande, Thèse, Rousseau, 1898, p. Jo et suiv.

(2) Seydel, Baierisches Staatsrecht, I, p. 184. C. Rehm, Die rechtliche Natur des staatsdienstes, p. 150. La théorie du contrat de droit public, ignorée et pour cause, de notre ancien droit (v. cependant Loyseau, Des offices, livre IV, ch. V, $ 39, p. 461. Cf. Nézard, op. cit. p.235 et suiv.) est, avons-nous dit, née en Allemagne, où elle s’est développée ; elle y jouit d’une grande faveur. V. notamment Laband; Staatsrecht des deutschen Reiches, t. I. Laband va même plus loin que les autres auteurs, car, pour lui, semble-t-il, la simple existence de deux consentements suffit pour qu'il y ait contrat, v. op. cit., t. I, p. 4or, n° 1. Stengel, Staatsrecht der Konigreichs Preussen, dans le recueil de Marquardsen,2*édit., 1894, t. III. Seydel, Baïerisches Staatsrecht, 0p. cit.;t. Il, p. 183; Grundzüge einer allgemeinen Staatslehre, 1873. Staatsrecht des Konigreichs Bayern, dans le Recueil de Marquardsen ; Gareis, Allgemeine Staatsrecht, dans le Recueil de Marquardsen, 1" édit., 1884,1; Gaupp, Wurttembergisches Staatsrecht, dans le Recueil de Marquardsen, 1" édit.; 1884 ; Mohl, Encyclopoedie der Staatswissenschaften, 2° édit., Tubingen, 1832; Jellineck, System der subjectiven offentlichen Recht, Fribourg, 1892.

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de la collectivité ou que cet intérêt ressorte des faits, il ya contrat de droit public. Et l’école allemande poussant la théorie jusqu’à ses dernières conséquences, va encore plus loin ; il y a contrat de droit public, non seulement dans les cas où l’État est partie au contrat, mais même lorsque les particuliers passent des conventions où l’ordre public est intéressé ; ainsi les traités internationaux, la naturalisation, l’expropriation sont des contrats: mais l'adoption, le mariage, en sont aussi ; nous ne voulons pas porter de jugement sur cette façon de voir, d’abord parce que, au point de vue des concessions, peu nous importe que l’on adopte ou non cette théorie, puisque dans la concession, il n’y a pas que les particuliers en présence et parce qu’ensuite, en France, l’on n’a pas adepté encore une telle conception du contrat de droit publie, Ce n’est pas à dire que l’on ne reconnaisse pas l’existence du contrat de droit public ; mais on le restreint aux conventions où l'État est en jeu ; de pareils contrats sont connus sous le nom de (1) « contrats administratifs par leur nature » ou simplement de € contrats administratifs » (2).

Le contrat de droit public chez nous, est plus connu sous le nom de contrat de puissance publique: € L’administration ne contracte pas toujours en la même qualité, nous dit M. Laferrière (3); tantôt elle agit pour la gestion de biens productifs de revenus et dépendant du domaine privé de

(1) Laferrière, La juridiction, op. cit., 2° édit., 1896, I, p. 588.

(2) Cazalens, Conclusions comme commissaire du gouvernement devant le tribunal des conflits dans l'affaire Guidet, 27 déc. 1879, SAGE: JD.

(3) Laferrière, op. cit. p. 587. Cf, Lôning, Die Huftung des Staates

aus rechtwidrigen Handlungen seiner Beamten, 1879. Wérwaltungsrechts, op. et loc. cit. Cf. Nézard, op. cit., p. 240.

l'État, des départements ou des communes; tantôt comme autorité préposée à la gestion des services publics; tantôt enfin comme puissance publique faisant des actes qui portent l'empreinte de vette puissance etquiont, en méme temps, un caractère contractuel ; dans ce dernier cas seulement le contrat est administratif par sa nature (1); comme exemple de ces actes, M. Laferrière donne les concessions qui « concédent les facultés que le droit privé reconnaît aux citoyens; ces sortes de contrats ne peuvent se réaliser qu'avec le concours de l’autorité publique et en vertu des pouvoirs dont elle dispose ; ils ne relèvent que du droit administratif et de la juridiction administrative ». Et, passant en revue les diverses concessions (2), M. Laferrière montre comment il y a contrat d’une part, puisque l’inexécution d’une obligation, par l’une des parties, délie l’autre partie et montre, d’autre part, comment l'acte étant fait dans un intérêt public, le contrat est un contrat de droit public. |

Que faut-il penser de cette théorie ? s

On ne saurait voir dans la concession, affirment certains auteurs, pas plus dans la concession que dans d’autres manifestations juridiques, des contrats de droit public, pour la raison excellente qu’il n’y a pas de contrats de droit public (3). Si en effet, dit-on, on passe successivement en revue les divers actes imprudemment qualifiés de contrats de droit public, on voit que tous les éléments du contrat font défaut : d’abord, dit-on, le premier élément, indispensable à la formation du contrat est la liberté des contractants ; or, dit-

(1) Laferrière, p. 588.

(2) Ibid, p. 604 et suiv.

(3) M. Larnaude à son cours, cité par M. Nézard, op. cit., p. 253.

on, dans le prétendu contrat de droit public, le contractant n'est pas libre ; qu’il s'agisse du concessionnaire, dans le contrat de concession, qu'il s ’agisse du fonctionnaire, dans le contrat de fonction publique, le premier, comme le second, est astreint « à faire ce qu'il ne voudrait pas faire volontairement » ; « on ne peut pas dire, ajoute M. Nézard (1) qu'un rapport soit engendré par un acte qui est à la fois un ordre et un contrat ainsi que le prétend M. Duguit (2), car ces deux notions sont contradictoires, le contrat suppose la liberté, l’ordre exclut cette liberté. » Il faut croire que cette raison a frappé certains esprits, car d’aucuns, notamment Schulze (3), arrivés aux applicauons, ont reculé devant les conséquences des principes posés.

Pournous, nous ne saurions, d'aucune façon, adopter une pareille manière de voir, et nous affirmons que le premier élément, la liberté des consentements, existe pleinement. À quel moment, en eflet, doit s’apprécier la liberté ? Elle doit s’apprécier au moment où l’acte est passé ; or, à cet instant, quelle contrainte pèse sur le concessionnaire ? Aucune. Parlant du contrat de fonction publique, M. Kammerer dit avec raison : « Le consentement des citoyens à devenir fonctionnaires est pleinement libre, attendu qu’ils n'ont pas d’autres obligations que celles qui sont inscrites dans la loi; or, il n’y a pas de texte qui ordonne de devenir fonctionnaire. Par suite, le rapport ne peut se former que par accord de volonté ; l'Etat accepte comme fonctionnaire

(1) Nézard, op. cit., p. 253.

(2) Duguit, Les fonctions juridiques de l'Etat moderne (Revue internationale de sociologie, mars 1894, p. 187).

(3) Schulze, op. cit., Introduction, p. 205, n. 1.

une personne qui consent à le devenir. » Faisant application à la concession de ce que M. Kammerer dit de la fonction publique, nous disons, nous aussi : où est le texte qui contraint le citoyen administré à devenir concessionnaire ? Il n’y en a pas ; lorsque le concessionnaire contracte, il est entièrement, il est de tous points libre. Sans nul doute, lorsque le contrat sera passé, il en sera différemment ; mas que l'obligation résulte de la loi, ou de laccord des volontés, l’administré est destiné, quand il assume librement une obligation, à voir cette hberté restreinte ; qu'est-ce en effet que l'obligation, sinon un lien de droit, sénculum juris ? Et qui donc aura l’idée de nier qu'il y a contrat, parce que, du jour où le contractant s’est asservi librement à une obligation,-1l peut arguer de l’absence de liberté? Encore une fois, toute l'erreur vient de ce que la liberté n’est pas appréciée au moment où elle doit ’être.

Aussi, frappés par ces considérations, nos adversaires n'insistent pas; mais c’est sur le second point que portent tous leurs efforts ; iln’y a pas de contrats de droit publié, disent-ils, non pas parce que les parties ne sont pas libres, mais parce qu’elles n’ont pas, ou tout au moins l’une d’entre elles, l'Etat, lorsque c’est l'Etat qui passe le prétendu contrat, la capacité de contracter.

Pour passer un contrat, dit-on, il faut la personnalité juridique. Or, la puissance publique est-elle une personne ? Et d’abord avant de poser cette question, faisons une réserve : c'est bien l'Etat qui contracte dans la concession, mais ce n'est pas l’Etat puissance publique ; sans nul doute, il ya de la puissance publique dans l'acte passé ; mais c’est plutôt l'Etat personne civile ; ici, nous allons faire une remarque

que nous retrouverons plus tard encore ; on a une tendance trop grande à faire du rôle de l'Etat un rôle de puissance publique ; non seulement dans l'intérêt de l'individu, ce rôle doit être réduit au minimum, mais encore cette puissance qu'est l'Etat, n’est pas toujours la puissance publique : pour qu'il ÿ ait puissance publique à proprement parler, 1l faut qu'il y ait commandement ou défense, ordre ou prohibition ; malheureusement, l'Etat apparaît toujours avec une apparence de force et de grandeur qui fait confondre sa puissance avec la puissance publique; de plus, il est une tendance trop répandue encore et d’après laquelle on envisage comme impossible que l'Etat, parce qu'il se dresse nant de droits souverains vis-à-vis des particuliers, puisse, faisant oublier pour un instant les rapports de subordination et d'autorité dans lesquels il se tient vis-à-vis des particuliers, se rencontrer avec eux dans des rapports d'égalité ; c'est une très grave erreur de penser que légalité des contractants est une condition de validité de contrats (x). € Quand un entrepreneur s'engage vis-à-vis de l'Etat à construire une caserne ou à creuser un port, dit avec raison M. Kammerer (2), il s’oblige légalement à remplir son engagement, et une fois qu'il l’a rempli, l'Etat s’oblige au même titre à effectuer la contre-prestation promise. Il y a en un mot contrat en bonne et due forme dont l'Etat ne peut se dégager sous prétexte de ses droits souverains, ce qui prouve qu'il peut fort bien s'engager vis-à-vis de ses sujets. S'il le peut pour un contrat ordinaire, pourquoi ne le pourrait-il pas pour le contrat de service public? Une

(1) Seydel. Baier, Staatsrecht, I, p- 183.

(2) Kammerer, op. cit., p. 91.

personne qui est dans la dépendance d’une autre peut parfaitement contracter avec elle, pourvu que sa liberté (1), par rapport au contrat en vue, soit pleinement respectée. Un fils qui est jusqu’à vingt-cinq ans dans la dépendance de son père, au point de vue matrimonial, peut fort bien contracter avec lui à tout autre point de vue, dès qu'il est devenu capable de s'engager vis-à-vis des tiers par la majorité.

S'il n’en était pas ainsi, beaucoup de contrats seraient inexplicables. En réalité, ce qui importe, ce n’est pas l'égalité des contractants, mais leur liberté ; 1l ne faut pas confondre ces deux notions » (2).

Maintenant que nous avons fait cette remarque préliminaire et nécessaire, qui pourrait nous dispenser de la controverse,-dans laquelle nous tenons cependant à entrer pour ceux qui ne seraient pas convaincus de la force de cette remarque, demandons-nous si la puissance publique est une personne Juridique ?

Supposons donc que la concession soit exclusivement l’œuvre de la puissance publique : la puissance publique est-elle une personne juridique ? Nous répondrons: incontestablement oui, par des raisons de droit et par des raisons de fait; par des raisons de droit : il y a sans nul conteste des droits de puissance publique (3) et le mot person-

(1) Nous venons de démontrer amplement, croyons-nous, que la liberté des contractants et tout spécialement du concessionnaire, car pour l'être public, la question fait beaucoup moins de doute, est pleinement respectée.

(2) Seydel, Baier. Staatsrecht, I, p. 183.

(3) Hauriou, op. cit., p. 529 et suiv., p. 555 et suiv., p. 556 et suiv., p. 613 et suiv.

nalité désigne l'aptitude à être sujet de droits : lors donc qu'il y a des droits, il faut une personne pour les supporter ; cette personne, c’est l'Etat, ce ne peut être que lui, puisque c’est en son nom qu'ils sont mis en mouvement.

Ur, C8 sujet de droit ne peut-être un sujet de droit privé, car les prérogatives sont en dehors du droit commun; il s’agit donc ici de l'Etat et de l'Etat puissance publique (1): la puissance publique, ajouterons-nous, est une personne juridique et cela pour des raisons de fait, de protection de l'individu : « Cette protection, dit M. Jacquelin (2), est nécessaire, car le droit n’a de prise que sur les personnes ; on ne peut donc soumettre la puissance publique à la réglementation, même législative, à un contrôle juridique, qu’en la personnifiant ».

Et si nous regardons les faits, ne sommes-nous pas forcé de reconnaître que nous avons vu la puissance publique soumise à un contentieux, spécial il est vrai, mais à un contentieux véritable cependant ; et c’est de la puissance publique que nous avons vu les actes annulés ou quelquefois, par exception, réformés ; or si la puissance publique n’était pas une personne, comment de telles choses eussentelles pu se produire? Que la puissance publique ne soit pas personnifiée toute entière (3), qu'elle échappe

(1) Hauriou dans Béquet, Droit administratif, n° 17. Michoud, De la responsabilité de l'Etat pour les fautes de ses agents (Revue du droit public et de la science politique, 1895, IN, 2).

(2) Jacquelin, Une conception d'ensemble, op. cit., p. 16.

(3) M. Hauriou déclare (op. cit., n°29) que « la puissance publique n’est pas personnifiée tout entière, car elle a des degrés ; mais elle l’est en majeure partie, à l'exception de ses manifestations les plus

hautes ».

par certains côtés aux conséquences de la personnification, ce sont là des conséquences incontestables, mais qui ninfirment nullement l'ensemble de notre théorie.

Enfin, objecte-t-on, la troisième condition pour qu'il y ait contrat, c'est qu'il y ait des obligations et des devoirs réciproques ; c’est qu'il y ait un objet licite ; et ici cet objet fait complétement défaut. « Qu'est-ce en effet, nous dit M. Nézard (1) que l’objet d’un contrat? C'est l'obligation d'effectuer une certaine prestation, obligation qui correspond au droit de l’autre partie d'exiger cette prestation. Or, dans notre hypothèse, c’est l'Etat puissance publique, l'Etat souverain, c'est-à-dire celui dont le caractère essentiel est d’avoir le droit de commander aux citoyens (2) qui a un pouvoir de coercition supérieur à tous (3) et une volonté qui ne peut être obligée que par elle-même. L'obligation de la jouissance publique ne dure donc qu’autant que persiste sa volonté ; si elle obéit à sa propre décision, c'est volontairement et non en vue d'une obligation juridique qui lui estimposée parune

puissance étrangère : « La souveraineté, dit Jellinek, est la

(1) Nézard, op. cit., p. 258 et suiv.

(2) Borel, La souveraineté et l'Etat fédératif. p. 43. Ausün, Lectures ou jurisprudence, I, p. 259 et suiv. Bodin, De la République, 1. 1. Jellinek, Staatenverbindungen, Vienne, 1882, p. 31. «L'Etat apparaît comme émettant des ordres absolument obligatoires, qui dans leur ensemble, posent les règles juridiques des individus entre eux et avec l'Etat lui-mème. /Zmperare est l'exercice des fonctions de l'Etat eu ce qui concerne les sujets. » Cf. Nézard, op. cit., p. 258, note 1 et Suiv.

(3) Grotius, Du droit de la guerre et de la paix, liv. 1, ch. II. «La puissance souveraine est celle dont les actes sont indépendants de tout autre pouvoir supérieur, en sorte qu'ils ne peuvent être annulés par aucune autre volonté humaine, » Cf. Nézard, op. et loc. cit.

qualité d’un Etat en vertu de laquelle il ne peut être obligé

que par sa propre volonté » (1).

Et d’abord, il nous faut rappeler ce que nous avons dit tout à l'heure. Le mirage exercé par l'Etat souverain est tel que malgré soi, l’on est hanté par cette idée que l'Etat ne saurait se présenter autrement. M. Nézard commence par poser en principe que dans les contrats, ou dans les prétendus contrats de droit public, l'Etat se présente toujours comme puissance publique : mais c’est précisément ce qu'il faudrait démontrer ; et pour peu que l’on regarde les présomptions qui pourraient militer en faveur de telle ou telle opinion, l’on est frappé par cette considération que la puissance publique, à supposer qu’elle existe, n'existe que faiblement. Quel est en effet le critérium de la puissance publique? Ordonner ou défendre, commander ou prohiber. Et précisément, dans les contrats, l'Etat ne commande ni ne défend, n’ordonne ni ne prohibe : précisément à regarder les faits positifs, l'Etat, ici, se ravale au rang des particuliers.

C’est impossible, dit M. Nézard : la souveraineté ne peut tolérer un pareil état de choses. Nous ne saurions être de cet avis. Au surplus, il y a beau temps déjà, et notre contradicteur le reconnaît, que la conception de Rousseau et de son école est abandonnée (2).

(1) Jellinek, op. cit., p. 34, Hobbes, De cive, ch. II. « L'Etat ne peut pas s’obliger lui-même, ni envers aucune autre particulier. » Rousseau : « Il est contre la nature du corps politique que le souverain s'impose une loi qu'il ne puisse enfreindre.» Contrat social, liv. I, ch. vi et plus loin, parlant de la souveraineté, Contrat social, liv. 1, ch. VII: « La limiter, c’est la détruire, »

(2)Nézard, op. cit., p.259: « Cette solution, dit-il (la puissance absolue et sans bornes de l'Etat), est manifestement fausse ».

Rousseau (1) d'ailleurs, concevait Iui-mème des limites à la souveraineté. En second lieu, on ne peut pas dire que la souveraineté soit tout à fait la même chose que la puissance publique. La puissance publique, si nous osons ainsi parler, c'est sans nul doute la souveraineté, en ce sens que, comme elle, elle participe de son caractère d'autorité, mais e’est la souveraineté introduite dans le domaine administratif, domiminée par la grande et puissante notion de l'intérêt publie, heurtée et limitée par le droit mdividuel, et susceptible par conséquent, d'autolimitation ou de limitation venant de l'extérieur. Et de fait, n'avons-nous pas vu des actes qui sont notoirement des actes de puissance publique dans la forme et surtout, ce qui est plus important, car ce premier caractère ne saurait guère nous toucher, actes de puissance publique quant au fond, accomplis obligatoirement par la puissance publique parce que le droit individuel les y contrugnait. Donc, nous reprochons à l'argumentation de M. Nézard deux choses : d'une part, d’avoir posé en principe précisément ce qu'il aurait fallu commencer par démontrer, et en second lieu, d'avoir poussé jusque dans ses derniers retranchements une conception peut-être exagérée de la souveraineté.

Enfin, dit notre contradicteur, il n’y a pas toujours créaüon de droits: «€ Quand la partie qui sera entrée en relations avec l'État n'aura pas une action directe

(x) Rousseau, Contrat social, livre III, eh. XVI. Dans le même sens, Jellinek. Staatenverbindungen, p. 33. «La vraie notion de la puissance publique est donnée par Bluntschli, quand il nous dit que : « L'Etat est lui-même limité à l'extérieur par les droits des autres Etats et à l'intérieur par sa propre nature et par les droits de ses membres, des

individus qui le composent D». Die Lehre vom modernen Siaat. I, p. 633.

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contre la puissance publique, il n'y aura pas de droits, parce que, seuls les intérêts juridiquement protégés par une action à la disposition des sujets sont des droits, et une convention qui ne crée pas des droits n’est pas un contrat. € Or, il en est généralement ainsi, car dit Von Ronne (1) « la voie dé droit (der Rechiweg) n’est pas ouverte contre l'Etat puissance publique ». Encore une fois, ceci est résoudre la question par la question et c’est supposer toujours que c’est la puissance publique pure qui agit, au lieu que, pour avoir une solution exacte il faudrait descendre dans le domaine des faits, or, dans le domaine des faits, c'est précisément le contraire qui se produit et nous voyons l'État rappelé au souvenir, par le droit, des obligations qu’il a librement assumées ; que l’on parcoure les règles édictées en matère de concessions de chemins de fer, de concessions de travaux publics, de concessions de cimetières, on sera fatalement amené à conclure qu'il y a des obligations pour le concédant et des droits pour le concession naire.

Ainsi donc, nous croyons avoir prouvé (2), quoique ayant

(1) Von Rônne, Das Staatsrecht der Preussischen Monarchie, 4° édit., Berlin, 1883, t. IL, p. 485.

(2) Nous avons dit qu’il ne rentrait pas dans le cadre de cette étude de rechercher, en présence d’un contrat de concession, si ce contrat se rangeait dans une catégorie donnée de contrats ou tout au moins pouvait étre assimilée à un type commun et classé de convention ; nous avons ajouté que nous n'avions pas non plus l'intention de rechercher, ce qui est une conséquence de la premiére idée, quelle était la nature du droit du concessionnaire.

Cependant, il nous faut dissiper une équivoque possible.

Les biens du domaine public (et c'est en cette matière que se rencontreat la plupart des concessions) ne peuvent pas être l'objet d’une expropriation privée ; c’est là un principe incontestable, (V. Trib.

procédé d’une manière négative, par l'exposé et la réfutation des objections générales présentées contre l'existence des contrats de droit public, d’une part, que ces contrats existaient et, d'autre part, que les concessions, les actes que nous avons nommés concessions, présentaient toutes les apparences des contrats, en ce sens que nous nous trouvions en présence de deux volontés libres, capables, assumant l’une envers l’autre des obligations, en un mot que les trois conditions requises pour l'existence des con-

Caen, 7 février 1893, Gaz. Pal., 93, 2, 273; Batbie,t. V, n° 322; Guillouard, Des privilèges et hypothèques, t. If, n° 649 ; Baudry-Lacantinerie et de Loynes, Des privilèges et hypothèques, t. II, n°910 ; Lanrent, t. VI, n°° 29 à 31, etc.) ; ils ne sauraient donc faire l’objet d'une vente ; mais si les biens du domaine public ne peuvent davantage faire l’objet de droits personnels, d’un contrat de louage, par exemple, les deux grandes classes de contrats dans lesquelles pourraient rentrer les concessions étant écartées, il y aurait, peut-on croire, une présomption de plus en faveur de ceux qui combattent la théorie de la concession contrat ; nous nousempressons de dire, sans vouloir bien entendu entrer dans des détails et surtout sans affirmer que le louage et la concession ne sont qu'une seule et même chose, ce qui serait contraire àsnotre pensée, que les biens du domaine public peuvent faire l’objet d'un contrat de louage, sans nul doute d'une manière exceptionnelle, puisque par hypothèse, le bailleur s'engage à assurer au preneur la jouissance de la chose et à le garantir contre tout trouble, puisque par hypothèse aussi, le preneur prend, de son côté, l'engagement de jouir de la chose, conformément à sa destination et que la destination des biens du domaine public est que ces biens demeurent affectés à la jouissance commune ; néanmoins, iln’ya,au bail, aucune impossibilité juridique, pourvu que la jouissance s'exerce d’une manière conforme à l'intérêt public ; et c’est en ce sens que les auteurs se sont décidés et que la jurisprudence s’est formée (V. Pont, Répertoire de Dalloz, Enregistrement, n° 3089. Duvergier, t. XVIII, n° 57; Toullier, t. III, n° 35. Aubry et Rau, t. IV, n° 465. Laurent, t. XXV, n° 64. Guillouard, du Louage, t. I, n° 67; Perriquet, n°.223, Cf. Regray, op. cit., p. 86 et suiv. V. Cass. Crim., 18 sept. 1828. Dalloz, Jurisprudence générale, v. Commune, n° 693 ; 30 avril 18063, ville de Boulogne, D. 63, 3, 64).

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trats, liberté, capacité, objet, étaient ici réunies. Aussi bien, nous n'avons pas longuement insisté sur la troisième de ces trois conditions, parce que personne ne songe à nier que ces droits et que ces obligations D existent. Et c'est sans nul doute ce qui à fait affirmer qu’à côté de l’acte de puissance publique, il y avait un contrat, un traité, mais que les deux actes, bien que connexes, n'étaient pas intimes ; c'est ce que nous dit M. Pilon (1) dans un passage que nous avons déjà cité: (Il faut remarquer, en effet, dit-il, que si la concession est la causa obligationis du concessionnaire, les obligations du concessionnaire ne sont pas la cause de la concession. Celle-ci a sa cause dans la poursuite d'un but d'utilité publique, et l'obligation du particulier est seulement pour elle le moyen d'atteindre ce but. La concession, ayant pour fin directe l'intérêt public, est donc un acte de puissance publique, c’est-à-dire un acte unilatéral émanant de l'administration qui déclare sa propre volonté. Dire que c’est un acte bilatéral, c’est admettre qu'un particulier peut contribuer à la constitution d’un acte de puissance publique, ce qui est inadmissible ».

Nous avons déjà, plus haut, fait nos réserves sur ces affirmations'; à d’autres points de vue, nous ne saurions être du même avis que l’auteur du passage précité; mais nous sommes convaincu, non seulement que la concession est un contrat, mais de plus un contrat bilatéral ; sans nul doute, et c’est là l’origine de la confusion, la notion de l'intérêt public plane sur tout le droit administratif; mais nous croyons qu'ici cet intérêt public est le motif, les prestations de l’autre contractant sont la cause de la convention. La

preuve en est, non seulement dans ce fait que, toujours, il

(1) Pilon, op. cit., p. 67.

y a de part et d’autre des obligations et des droits, que des prestations sont exigées des deux parties, mais encore que l’inexécution des conditions entraîne la résiliation du contrat. Nous sommes de ceux qui pensent que dans les contrats bilatéraux, seule l’inexécution des conditions entraîne la résiliation du contrat ; s’il n’y avait pas contrat synallagmatique, il n’y aurait pas déchéance (1); peu nous importe

(1) «La résiliation, par suite de la déchéance, est la pénalité normale. » (V. Christophle et Auger, op. cit., t. II, p. 38, v. arrêt Conseil d'Etat, 15 juillet 1881, Syndic de la faillite de la Compagnie d'Orléans à Rouen, Lebon, p. 701 et 11 janvier 1884, Level contre département du Pas-de-Calais, Lebon, p. 39 etles conclusions de M. Gomel, commissaire du Gouvernement; v. art. 39, Cahier des charges modèle des Compagnies de chemins de fer). Mais ceci n'a rien d'étonnant; ce qui prouve l'existence des obligations et des droits, non seulement du concédant, mais du concessionnaire, c'est que, au cas d’inexécution des obligations du concédant, le concessionnaire est admis à demander la résiliation du contrat. Ainsi, lorsqu un entrepreneur s'est engagé à construire une église et que la commune ne le met en demeure de commencer ses travaux qu'après un délai de neuf ans, sans qu'il soit allégué que ce retard puisse être imputé à l'entrepreneur, celui-ci est fondé à soutenir que les conditions dans lesquelles il s'était engagé, ont été complètement modifiées, et à demander, en conséquence, la résiliation de son engagement (Monge) du 24 nov. 1876, Cons. d'Etat, D. 58, 5 460 (n°33). V. même solution admise implicitement (Chemins de fer de l'Hérault contre département de l'Hérault, 1° juillet 1881, D. 83, 3, 4). M. Picard, Traité des chemins de fer (t. 11, p. 628) dont le nom fait autorité en la matière admet qu'une compagnie peut faire prononcer la résiliation de la concession contre l'administration pour inexécution des promesses de l'administration. Aussi bien, croyons-nous, avec MM. Christophle et Auger, que « les concessions de travaux publics sont des contrats synallagmatiques ou bilatéraux, parce qu'on y trouve deux parties contractantes s’engageant réciproquement l'une envers l’autre (art. 1102 civ.); d’une part, le concessionnaire qui contracte l'obligation d'exécuter les travaux, d'autre part, l'administration qui s'oblige, soit au paiement d’une subvention, soit à laisser percevoir les taxes de péage ou de transport, soit enfin à l'achat des terrains ou à l'exécution de

que cette résiliation soit connue sous le nom de déchéance, peu nous importe qu’elle le soit sous une appellation plus Juridique ; le fait seul nous intéresse et nous le retenons. Mais alors, nous dira-t-on, dans quelle situation bizarre une pareille théorie ne va-t-elle pas nous jeter ? Vous allez faire, peut-on nous objecter, dépendre un acte de puissance publique de la volonté des particuliers. Nous avons réponse à l’objection ; d’une part nous avons dit que la puissance publique peut se lier elle-même et en fait dans un contrat, c'est la volonté du contractant (1) et non de l’autre contractant qui forme l'engagement ; mais de plus, dans l’autre théorie, à quels résultats plus extraordinaires encore ne va-l-on pas arriver : nous allons nous trouver en présence de deux actes connexes, mais non intimes, à en croire nos contradicteurs, si peu intimes cependant qu'ils vont être étroitement liés l’un à l’autre, liés à tel point que l’un ne pa pas pouvoir se produire sans l'autre, bien plus, que de l’aveu de tous, l’un est le prix de

certains travaux. » Et nous croyons que cette formule doit être généralisée d'autant plus que c'est précisément le plus souvent pour les travaux publics que les controverses s'engagent.

(1) Nous rappelons que pour nous, la théorie qui, en matière de contrat, nous apparait comme la seule véritable, est celle d’après laquelle la volonté seule forme le contrat, mais en somme que la théorie adoptée soit celle-ci (v. une bibliographie très complète dans lelivre d'O. Bülow, p.106 etsuiv.) ou la théorie de la volonté déclarée, das Gestandnissrecht « de la déclaration d'engagement » ou tout autre, peu nous importe; ce que nous retenons en tous cas, C'est que la volonté d’un des contractants engage ce contractant, que cette volonté soit purement intérieure ou manifestée, en tous cas que la volonté de l’autre contractant ne joue, à ce point de vue, aucun rôle. Sur cette question v. Raymond Saleilles, Zssai d'une théorie de l'obligation, d'après le projet de Code civil allemand, Paris 1890. René Worms, De la volonté unilatérale considérée comme source d'obligations, Paris 1901 (Thèse), etc.

l’autre ; mais ce n’est pas tout : nous allons avoir deux actes reliés par une dépendance si grande, encore une fois, que l’un est la conséquence de l’autre, nous allons, disje, avoir deux actes accomplis par une personnne en deux qualités différentes : le premier acte va être passé par une personne morale ou civile, peu importe; le second va être l’œuvre de la puissance publique ; ce second acte va être un acte de pure puissance publique ; or, nous avons vu et dit que si l’acte de puissance publique est un acte qui n’est pas absolument libre, cependant, lorsqu'aucun texte de loi n'intervient, il doit pouvoir, au cas où l'intérêt public le commande, être retiré si l'administration, Juge de cet intérêt public, estime qu’un pareil retrait est indispensable ; il semble donc que pareille chose devra se produire ici ; il n’en sera rien; ce second acte de pure puissance publique est dans une si étroite dépendance vis à vis du premier et par le premier qu'il est irrévocable du fait de ce premier acte ; mais n'y a-t-il pas (et ne vaudrait-il pas mieux le dire dans ce cas là) qu’une seule et même manifestation d'activité juridique, un véritable accord contractuel, dans lesquels, sans nul doute et eu égard a la situation prépondérante de l’un des contractants, il y a des parcelles de puissance publique, mais où on ne saurait voir ici un acte double et dans une dépendance entière l’un de l'autre (r). Et il y à si peu deux actes que souvent les droits et les obligations ne naîtront que dès l'instant où l'administration donnera la concession (2), que dès la production du second de ces actes (3).

(1) Pilon, op.et Loc. cit.

(2) Raneletti, op. cit, $ III, n° 23 et suiv. (3) La jurisprudence d'ailleurs, tend à admettre l’indivisibilité absolue

HU dé DL LR Lis de,

A côté des objections générales, on nous fait encore deux objections de détail auxquelles il nous faut répondre. D'une part, dit-on, pour peu que l’on regarde la forme de beaucoup de concessions, on est frappé par cette considération que cette forme est essentiellement celle des actes de puissance publique, arrêté ou décret (1), forme unilatérale et qui ne peut que nous faire repousser la théorie du contrat (2). Nous protestons contre cette manière de voir ; sans

de la concession : dans une question un peu différente, il est vrai, nous relevons le considérant suivant, qui contredit, en termes absolus, la théorie de M. Pilon : « Considérant, dit cet arrêt,.… qu’il est impossible de décomposer un contrat de concession en autant de parties qu’il comprend de clauses distinctes, pour appliquer à chacune des dites clauses les principes qui lui seraient propres si elles existaient isolément, etc. ». 6 avril, ville de Montfort l'Amaury contre Société des eaux, Lebon, 1900, art. 272. À plus forte raison, croyons-nous, il est inadmissible de décider que les principes de droit public et de droit privé qui, sans être en opposition complète, sont cependant différents, seront applicables pour deux parties du même acte, et nous répétons qu'il est d'évidence, vu leur relation étroite et leur dépendance complète, que ces deux parties ne font pas deux actes, mais ne sont qu'une seule et même manifestation d'activité juridique.

(1) Schulze, op. cit., 1, $ 129, p. 321 (Application au contrat de fonction publique), Pr. staatsrecht, 1, $99, p. 308. Zorn, op. cit., I, p. 305-307. Rônne, op. cit., II, p. 406, etc.

(2) Ainsi la concession de cimetière, qui résulte purement et simplement d'un arrêté du maire, a toujours été considéré comme un contrat, v. not. Cass., 9 juin 1898 (S. 1902, 1, 134); v. Cass. 12 février 19or (S. 1901, 1, 233) et la note d’où nous détachons ce qui suit : ( La deuxième objection s'appuie sur la forme de la concession habituellement conférée par un arrêté du maire, comme s'il s agissait d'une permission administrative et non d’un contrat commutatif.

Bien que cet argument fasse impression sur d'excellents esprits, nous avouons avoir peine à y attacher beaucoup d'importance. En réalité, on fait état d'une pratique administrative qui pourrait être vicieuse sans que, pour cela, les effets légaux de la concession dussent être modifiés. Il ne faut pas perdre de vue que cette concession est une création légis-

nul doute, la forme des actes a une certaine Importance : mais ce qu'on doit considérer, c'est beaucoup moins la forme : à > y : Z : ITR

que la nature intrinsèque de ces manifestations d'activité ; trois choses sont exigées pour les contrats : la liberté des consentements, la capacité des contractants, l'objet. Nous avons, croyons-nous, prouvé que ces trois éléments se rencontraient, peu nous importe le reste; au surplus, un contrat, pour exister, n'a pas besoin d'être écrit; rien ne s'oppose à ce quil soit formé sans consentement exprès dès l'instant que le consentement tacite est certain : « Rien ne s'oppose, à plus forte raison, à ce que le contrat se forme par un acte unilatéral d'une des parties, pourvu que l’autre soit consentante (1) ».

ail 2 = A 2° C'est encore par une autre erreur que l’on eroit à l'inexistence du contrat, parce que, dans beaucoup de concessions, il y à un cahier des charges fixe (2) auquel les parties se réfèrent : c'est donc, dit-on, que les conditions ne sont pas débattues ; c'est done qu'il n'y a qu'une règle

-e . , . \ - - . Ne uniforme qui s'applique à tous les conces$ionnaires, tout au moins de la même catégorie ; cette règle uniforme n'est pas créée par le contrat.

lative, et que les communes sont liées par le régime légal des cimetières. Quand une concession intervient, les droits du bénéficiaire doivent être fixés par la loi elle-même, et il n'appartient pas au représentant de la commune d'en dénaturer le caractère. Malgré la forme unilatérale de l'arrêté de concession, il semble impossible de contester qu'il y ait formation d'un contrat, puisque celle-ci reçoit un émolument et que tout au moins elle contracte une obligation de faire jouir. Nous croyons donc qu'il n'y a pas lieu de S'urréter aux apparences, et que le droit du concessionnaire doit être envisagé indépendamment des formules qui en constatent l'établissement. »

(1) Kammerer, op. cit., p. 93.

(2) Raneletti, op. et loc. cit.

Encore une fois, une pareille affirmation nous paraît manifestement inexacte, un contrat fixé par avance « stéréotypé » (1) ne cesse pas, pour cela, d’être un contrat. Comme l'a dit Laband (2), le fait de jeter une lettre affranchie à la boîte constitue un contrat passé avec l'Etat, et cependant, il ne dépend de personne d’en changer la nature : on peut simplement l’accepter ou le refuser ; c’est comme si l'Etat déclarait ne traiter qu’à telles conditions et pas à d’autres. Il y a, d’ailleurs, dans la vie courante, bien des contrats fixés d'avance, une fois pour toutes ; tout transport par chemin de fer, voiture ou bateau, tout dépôt dans une Caisse d'épargne est de ce genre.

Au surplus, il est facile de concevoir des cas où la con-

cession est librement débattue entre le concessionnaire et le

concédant.

Nous croyons avoir exposé les objections, tout au moins les principales qui ont pu faire rejeter la conception du contrat appliqué à la concession : quant à savoir la nature exacte de chaque concession, c’est là une œuvre qui ne rentre point dans le cadre de cette étude ; nous avons envisagé la question de plus haut, nous contentant d'affirmer la possibilité, pour l'Etat, d’être réduit au rang des simples particuliers.

Ainsi donc, nous avons vu tour à tour l’administration dans ses rapports avec l’administré, tantôt investie d’un pouvoir très large, tantôt liée par la souveraineté, tantôt engagée par sa propre volonté : nous avons vu successivement l’administré désarmé vis-à-vis de cette administration, ou nanti de certains pouvoirs, insuffisants,

(1) Kammerer, op. et loc. cit.

(2) Laband, t. I, p. 399 et 4or.