I. GÉNÉRALITÉS

"1. Définition et théorie. - Mission de l'État. — Rôle du budget. — Distinction entre les budgets modernes et les anciens états de prévoyance.

I.e mot l>iiil|,'i'l ', l'iiipriiiilé à Li langue |iarlemeiitairt' de r.Viiglelene, est Jeveiui d'un «sage presque géiiéial clans les pays eurnpéens pour désigner les lois ou les actes ailniinislcatirs ipii di'lerniinent a l'avanei' les recettes et les dépenses de l'Etal, ainsi ■que des départements ou provinces, des communes et des élablissemenls soumis au contrôle de l'administration publinue.

Par extension, on a ])ris l'Iialiilude de dire <prun parlicnlier dres-^e le budget de sa maison, un industriel ('(dui de son exploitation, un iK'gociant celui de son commerce, ime société linancière celui de ses opérations. .Mais c'est par un véritable abus des mois qu'on applique l'etle dénomination à de simples calculs ayant pouridijet d'édablirun rapport entre des dépenses projetées et des re- ■cettes présumées, de manière à régler les unes sur les aulres et à rc'aliser. au bout de la période envisagé'e, une ('pargne ou un bénéfice. Ces calculs, é'fablis sur des présomptions toujours ])lus ou moins incertaines el ■souvent contredites par l'événement ne lient personne, puisquiM-'est à i-enx mémc^s qui les -ont faits qu'il appartieni d l'U ponr<ui\ l'i' n\\ d'en abandonnei^ l'applicalion.

Dans racceplion [impre du mol, lidi'e ib' luidget est corrélative de c.'Ili' ib' coniple. Elle suppose l'existence d'un niaiulat plus -ou moins librement consenli. l'nr pcr-onni' €St chargée d'accomplir pour nmi une o[icrution qui doit entrainei' dcr^ fiais; je fixe la limite de ces frais ; en d'autres termes, j'ouvre à mon maiulalaire un cré'dit en spé'cilianl b' mode de payement de la siinime alloni'e ; di' son côté, il (loi tmejuslifier de l'emploi de cette somme et me revc^rser le reliquat (|ui pourra

(. Le mot bu<lg(!t pmployi' seul s'upplique .lu Imil^-et do l Etat; c'est de ce budget qu'on s'oceupera principuletneiit dans cet arli.-le; rmU la plupart ties principes qui lui sonl •ipplicahlci peuventclre étendus aux budgets locaux.

resler enire ses mains à la lin ib- l'opi'ialion : \nilà l'idéiî du budget rt'duile à sa notion la plus éb'mentaire. I.a mission de l'État est lie iieivr les intérêts géinhaux de la nation : crile-i'i, par l'intermédiaire de ses représi^nlants, lui ouvre un ensemble de crédits corii>spondant aux <liverses brancbes de l'adiniiiistralion qu'en même temps, elle lui confère le droit de percevoir, suivant des moiles déterminés, uni' porlion de ses revenus. Le budget a donc pour objet de iixer les soiuiues qui^ les pail iculiers doivent mettre en commun pour des dépenses d'ulililé' iieru'rale et de régler souverainement l'emplm ijui doit être fait de ces ressources. Il s'oppose ;i ce ([lie la dépense s'élève au delà des crédits qu'il aallniii's, à ce qu'elle soit appliquée â des l)|■^oins aulres que ceux dont il a dressé' la lisle, cl Miiiciul à ce qu'il soit prélevé sur le revenu publii- d'antres sommes que celles doni il a ordcuiiu' la perception.

Celle foi'ce obligatoire ou mieu.x restrictive altacbée aux prévisions de recettes et de dépenses esl le trait caractéristique des biiilgels iM-opremcnt dits; c'est ce qui les dislingue il la fois (les simples projets établis par les piirticuliers et de ces programmes lin.iaciers irrégulièrement présentés, plus inexai-lement suivis, (jne l'ancien régime a connus sous les noms divers d'étals de prévoyance, (Hats du roi, états généraux des finances, (■lats spéculatifs, etc. Ces tableaux, proposijs par les ministres à l'autorité royale, n'étaient considérc's par elle que comme des dociinii'iits propres à l'éclairer : ils ne traçaient aucune limile à l'exercice de ses prérogalives s(mveraines.

Ees budgets d'Elat n'existent, en principe, que dans les pays ipii jouissent d'un régime constitutionnel, puisque ce sont les seuls où la rigoureuse observation des lois de linances soit gariintie |i,'ii' des règles positives. En Kiissie toutefois, les prévisions de recettes et de dépenses discutées et arrêtées chaque iinnée par le Conseil de l'Empire ont, dans bi pi'atiqne, une autorité presque égale à l'i'lli' ili' nos budgels.

2. Origine et développement historique. — États généraux de 1355. - Déclaration des droits de l'homme. — Lois et ordonnances do la Restauration.

Les étyniûlogistes ratlachent à, une origine française ce mot anglais de budget', i\u<-

1. (le mot ne serait qu'une altération de uotrc \i'Mi\ mol liunf/elte (sacoclie ou pochette) ; on ne .*ait pas au juste si à l'origine cette déuominatiou était employée au propre ou au ligure; si elle désignait simplement la pochelle de cuir dans laquelle le Cllaneclier de l'I^À'hiquier renfermait les états et docunicnts destinés à justifier auv yeux du parlement la ilemaudt' de subsides, ou si elle s'entendait du sac aux crus

itriMiKT

BUDGET

Tiniis nous soninics upiirnpni' au cnnimi'ucoliKMil, (lu siôi-le et que l.i iihiparl des nuires [lavs oui acioplc' apn'-s nous. De mi'mo, \'c\jn-cssiou lie voies cl nioyrns iiiif nous employons, à rimitalion des Anglais, pour désipuev les rossouiTOS du budget, se retrouve dans les lelliesde couviiealidu de nos anciens États généraux. Il semble que l'idée ait suivi le même rheniiu que les mnts dont nu s<' sert, jiour reNp|-iiu(M'.

Si les principes liiHl;;étaii-es ont, été appliqués eu Ani^letene longtemps avant de l'ètii' délinitivement en France (V. Finances di: l'Anolktkiuuî) ce n'est loulefois i|u'au dixse[itiènio siècle, luis de la lutte cnntiv les Stuarl.s que Tidér du liudf^ct, a viTitahlenieiil jiris naissance cluv. nos voisins. Longtemps la Couronne avait trouvé dans les revenus de ses vastes domaines les ressources qui lui étaient nécessaires et ensuite, sous les Tudors et surtout sous les Stuarts, méconnaissant l'esprit de la grande tdiarte, elle avait prétendu tenir d'une institution divine le droit d'établir des taxes par autorité. Les rois île France, au contraire, s'étaient vus de bonne heure obligés de subvenir au moyen de l'impôt à rinsufllsance de leurs revenus féodaux et ils avaient dû, pour lever sur leurs sujets les tailles, aides et gabelles, obtenir le consentement des États généraux (V. États i;i':- NKiiArx). Cette représentation nationale, |u-ecaire sans doute, puisqu'elle ne fut jamais ri'gularisée ni constituée, mais réelli'menl tiadilionnelle, puisqu'elle rattachait son origine aux anciennes Assemblées des Francs, essaya plus d'une fois de mettre de sconditions à son concours. En particulier, lesÉtats de llloo et des années suivantes, obéissant à l'esprit audacieux et â la fougueuse énergie d'IOtienno Marcel, réclamèrent et obtinrent lii droit, — qui leur fut, il est vrai, dispute en fait, — de surveiller l'emploi des subsides qui étaient expressément votés en vue de la (îélivrance du royaume. Ils créaient ainsi, dès celte éiKiipie reculée, un véritable budget extraordinaiie, un bmlget de guerre ayant sa. sjiécialili'' et entraînant [lour le gouvciiiemeut l'obligation de rendre compte de sa gestion. Plus lard, l'institution de la taille permanente, concédée pai' les Élals de I iltO, ayant alTranchi le pouvoir' royal, c(dui-ci s'abstint de plus en plus île cnuviiquer l'as-

ilo la imtion «lalis iL-qin-I lu ('uiirmuii: all.iit T-lre aiiturisri' à puisor pour les liesoins de l'Ktat.

I.c mot liutl};et n'a pas tout ;i fait ru An^'IeteiTc U' sons ipic iinus V attactlDiis on t'raiii-i'. Il Jli" ilésij^iie pas l'actiiiir*în'' ili^stiiu'; à Hvor les roci'lti'S et les di-[)inisL's, mais l'ovposô qui est fait par le gouvenicineiil de la siluatioii des fliiynces et du ])rograuime qu'il euinpte sui\re. La seanee du liudget est celle ou cet expose est developpf oraleineul par le Chancelier de l'Échiquier.

semblée des trois Ordres et en vint même a. établir des taxes par simple édil. Mais, si leprincipe du consentement de l'impôt par lesreprésentants de la nation, principe qui contient en germe l'idi'e du budget moderne, était abandonné en fait, jamais il ne fut contesté en droit; on adniettail seulement que la transcription des édits liscaux sur les registres des compagnies judiciaires sup|)léail au vote des Etats. C'est ainsi que l'historien lli'uii Martin ,i pu parler avec raison du H vieux droit national du vote libre de l'impi'it, toujours transgressé, jamais effacé' descieius ' >i.

l.'A^^enddi-e nationale de 1780 reprit, [lour les consacrer définitivement, les traditions des anciens États. Ses doctrines se trouvent, résumées dans les articles que la fameuse déclaration des Droits consacre aux contributions publiques. 11 n'est pas sans intérêt de transcrire ici ces maximes dont la rédaction claire et précise porte l'enipreinle des travaux économiques du xvni'' siècle et qui, si. elles ne contiennent pas toute la théorie du. budget, formulent du moins quelques-unesde ses lois essentielles.

Art. 13. — Pour l'eiitrelieii de la force publique et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable; elle doit être également répartie entri' tous les citoyens en raison de leurs facultés.

Art. 14. — Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs repri'sentants la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et lu durée.

Art. t.'î. — Aucun impôt ou contribution en nature ou en argent ne peut être levé, aucun emprunt direct ou indirect ne peut être fait autrement que par im décret exprès de r.\ssemblée des représentants de la nation. Malgré la proclamation de ces principes, les .Vssemblées de la révolution ne décrétèrent point de véritables budgets; elles n'établissaient le plus souvent aucun lien entre le total des crédits qu'elles accordaient pour l'exécution des services et l'ensemble des imprtls dimt elles autorisaient la |iei'ception.

I. L'historien du qiiin/ièine siècle, ['hilippe de Coiiiines,

rappelle que les l'itats de 14S3 ctroyèrent ee qu'où leur

voulut demander et ee qu'on leur uioutra par cscrit estre nécessaire pour le l'ait du roy, sans rien dire à l'eacoulre >■- Kl il ajoute : .< Est-ce sur de tels suhjeets que le Koy doit alléguer privilège de pouvoir prendre à son plaisir, qui si lilieralement lui donnent? Xc serait-il p,is plus juste envers Dieu et le monde de lever par cette forme que par volonté désordonnée'? Car uul prince ne peut autrcineul levei que par octroy, comme dit est, si ce n'est par tyrannie ".

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Sous rEm[ii[0, rriiipldi ilrs diMiieis publirs lie relevait que de l:i volorili' du souverain, et Napoléon se passa même à jdusieurs reprises du vote du Corps législatif pour opérci- dos levées d'impôts.

Il était réservé à la Restauration d'édicter et d'apidiquer la première en France les régies t'ondaniputales qui ont prévalu en matière de biulf-'et. Li' baron Louis après avoir l'Xposé avec lucidité, dès ISlj,les avantages de l'unité budgédaire, eu poursuivit avec iMiergie la réalisation. Il eut aussi le mérite de formuler la règle de la spécialité des crédits qui, défendue ]iarHoyer Collard avec son autorité ordinaire, reçut sa consécration dans la loi de finances dn 2;; mars 181" e! surtout dans les deux ordonnances du 14 septembre 1822 et du i"' septembre 1827, rendues sousie ministère de M. de Villèle etdues, I'uih' t;f l'autre, à l'iiabileté adminisiralive de -M. \r marquis d'Audiffret.

I:;n somme, si l'Angleterre a eu la première un système budgétaire régulier, c'est en France que l'idée même du budget parait avoir pris naissaïu'e ; et depuis le conimeiicenient de ce siècle, c'est en France également cpie les véritables principes de la malière ont été le plus nettement formulés et le plus (idèlemcnt suivis. M. Thiers, dans sa longue carrière politique, a eu plus d'une fois l'occasion de les e.Kposcr et do les défendre. Sa lumineuse éloquence n'a pas peu contribué aies vulgariser [V. Thikhs'.

3. Rôle économique du budget. — Le budget et la politiqua. — Influence du budget sur l'état économique de la nation.

D'une nation ;i l'autre, les budgets présentent entre eux de notables différences. Le budget d'un État démocratique ne ressemble pas a relui d'une monarcbie absolue ou d'une 'digarcliie, celui d'un pays fortement centralisé à celui d'une coiifé'dératioii d'Etats ou (l'une union de plusieurs royaumes, celui d'une grande iniissance militaire à celui d'un Ktat neutre, celui d'iiiu' natiiui en [deini' prospérité à celui d'un |iays ]iauvre, celui d'un pays neuf à celui d'un peupb^ ayant ili-rrière lui un long et ombreux passé de -:loires et de revers.

Chacun porte l'empreinte de-~ institutions, du génie, des mœurs, des tendances, de la -ituation particulière du peuple auiiuel il est destiné. Tous, en mèini> temps, subissent l'inllnence des idées et des passions dominantes ■ 1 l'époque de leur édablissemcnt. L'n budget peut être révolutionnaire ou conservateur, licobin ou libéral, belliqueux ou pacilbiue. En un mot, le budget intéresse, embrasse et résume tous les actes de la vie politique et

administrative et c'est à raison de celte universalité que la discussion générale du budget fournil souvent aux Assemblées, surtout à celles (|ui ne jouissent pas de la plénitude des libertés parlementaires, l'occasion d'examiner et de discuter dans son ensemble la pùlili([ue générale du gouvernement.

.Mais si le budget rellète exactement l'état social et ])olitique de la nation, il exerce, en retour, une iniluence directe sur ses destinées. De la sagesse avec laquelle il est établi, de l'exactitude et de la régularité qui président à son exécution dépend l'ordre dans les linances, cet élément de puissance et de prospérité, dont l'importance n'a été méconnue d'aucun homme d'État digne de ce nom. Un des mérites d'Henri IV et de Louis .\IV est d'avoir donné et conservé leur conlîauce a Sully et à Colbert. .Napoléon entrait, avec ses ministres, Mollien et Gaudin, dans tous les détails de l'administration financière et se montrait aussi ménager des écus du Trésor impérial ([lie prodigue, a l'occasion, du sang de ses soldats. Le grand Frédéric savait tout ce que la grandeur naissante de sa maison devait à l'économie brutale du Roi sergent, de cet étrange monarque qui répondait aux demandes de fonds par des facéties ornées de soiécismes, et il s'est attaché durant son règne à suivre la tradition paternelle. Une sage p(ditique liuancière n'est pas seulement eflic.u'e jiar le Judicieux emploi qu'elle donne aux ressources de l'État; elle a encore pour résultat de consolider le crédit public qui est devenu de nos jours, en n'ème temps que le véritable nerf de la guerre, l'instrument des grandes œuvres de la paix |V. Créuit public).

.Mais c'est surtout dans l'ordre économique que s'exerce cette iniluence.

Le budget est le cbami) de bataille lialurel de ceux qui cherchent a faire triompher les doctrines du socialisme d'Ktat ou de ceuxciui veulent assurer ;i tout prix la [irotection du travail national contre les partisans de la liberté économique, qui tendent, en limitant l'aetion de l'État, à dévelopiier l'essor de l'activité individuelle (V. Socialisme d'état, I'hotectionmsme}.

Kn dehors de cette iniluence consciente et pri'iMéditée, il en est une autre qui s'exerce iiidépenrlamnient de la volonté de ceux qui par[ici[)enl à la confection des lois de finances. Une machine qui bioie des milliards ne peut mettre en jeu ses rouages, aussi puissants que rouipliqués, sans imprimer un mouvement tantôt salutaire, tantôt défavorable, mais toujours sensible à l'ensemble de la fiutune publique (V. Fuhtcnf. ijk l'État .

Le prélèvement opéré sur le revenu net de la nation atteint, dans tous les pays d'Europe,

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lil'IJC.CT

des proportions très éluvees ; en Fnincc, il est supérieur un liers de ce revenu. Suivant (|ue les impôts prennent une place plus on moins grande dans ce prélévenienl, suivant ipie ces im|Hjts scjnt (H.aljlis sur les personnes, sur les consonimalions ou sur les actes de la vie civile, suivant ipi'ils IVaiipent la lahricalion, la vente, la circulation, ou l'enlrce des produits, suivant qu'ils sont perçus par des méthodes simples ou par des procédés inqnisitoriaux, suivant qu'ils respectent la liberté commerciale ou qu'ils monopolisent une industrie entre les mains de l'État on de ses concessionnaires, leur poids se fait plus ou moins sentii- sur le travail national, sur le luxe qui en est une condition et surlaformation de l'épargne qui en doit être la conséquence.

L'emploi donni' pai' le liudgel aux ressources qu'il lire de la nalion n'offre pas moins d'intérêt au point de vue du progrès de la richesse publique. Ainsi, ]:>our ne citer que quelques exemples, le développenieni de Toutillage nalional dé[)end des sommes consacrées aux grands travaux d'utiiilé générale, la mise en valeur <le son capilal intellectuel de la dotation accordée à l'inslriiclion piiblii)ue.

En munie leinps, le budget spécilie dans «inelle nicsuri' et d'après quels procédés h' gouvernement peut l'aire appel au crédit; il tléterniine par la le courant de l'épargne, en la faisant al'lluer dans les caisses du Trésor ou en la ch'^rivant vers des enqilois plus l'ruclueux pour l'ensemble du pay.

iMiliii, il n'est pas Jus(|u'a la balance du budget cpii n'ait elle aussi son inlluence: suivant qu'elle seia positive ou négative, c|u'elle fera ressortir un excéileul ou ini délicil, elle contribuera, aiusi que nous l'avons dit, à consolider ou ;i éliraiiliu' le crédit de l'Elal.