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ili' la CaisM' ilc ri'xliaordiiiaiic cri'i-c ]iar un décret ilu !',< clécuiubix' ITH'.I l'L Jusliiiée « a payer les (T'ani-es cxif^ibles et arriérées et ;i lenilioiirser les capitaux de toutes les dettes dont l'AsseniMiT nationale décré'tait l'extinction 'i.

On voit enlin di's lnid^els extraordinaiies dont la création n'est UKjtivée ni pai' inir i,'uerre heureuse ou malheureuse, ni i>ar l'ailoption d'un vaste prograuinie de travaux publics, ni parla Iii]uiilation d'un régime passé. Us sont destinés ;i servir d'allégés et à recevoir le trop plein d'un budget ordinaire dont les ressources son tinsuflisantes. Ces budgets-la ne sont extraordinaires que de nom; une fois entrés dans la pratique des gouvernements et des Assemblées, ils se représentent d'année en anni'^e avec une (b'qilorable régularité'. Ils ne sont cpi'une des formes du délicit.

Us trouvent cependant des défenseurs.

Empruntant à l'industrie son langage qu'on interprète avec plus on moins d'exactitude. iMi prétend que le budget ordinaire n'est qu'un budget d'exploitation, qu'il doit com- |)rendre exclusivement les dépenses ayant un caractère annuel ; que les autres dépenses, procurant un accroissement au capital de la nation, doivent être portées au budget extraordinaire qui fait ainsi l'oftico d'un compte de premier établissement. On verra aux mots

FORTL'.NE DE I.'ÉtAT et CoMPT.\lilUTK l'UBLlQLE

combien est fertile en illusions la confusion qui s'établit, trop souvent, entre le patrimoine de l'Etal et celui de la nation.

Bornons-nous ici à reproduire l'éloquente réfutation que M. Thiers opposait en 180o à la théorie que nous venons d'exposer: « Qu'estce que nous voyons faire tous les jours dans les établissements industriels'.' Nous voyons une chose (pie la loi con<lamne; nous voyons créer des dividendes fictifs. Comment? En ajournant des dépenses ordinaires, en les qualiliant faussement d'extraordinaires, en les mettant ainsi à ce qu'on appelle le compte du capital, c'est-à-dire au compte de l'avenir. Et tandis qu'il aurait fallu, si l'on est un établissement de métallurgie, renouveler son matériel, rajeunir son outillage, afin de les mettre au niveau ('e la science du temps; tandis qu'il aurait fallu, si l'on est une compagnie minière, renouveler sans cosse ses galeries et ses fosses ; tandis qu'il aurait fallu, si l'on est une compagnie de chemins ile fer, renouveler la voie et les gares, toutes choses qui constituent des dépenses importantes, se reproduisant sans cesse et considérées par tous les hommes d'expérience comme ordinaires parce qu'elles sont permanentes ; tandis qu'il aurait fallu pourvoir chaque année à ces dépenses, chaque année les

portt;r en conqili', parce i|u'elles sont à recommencer chaque année, on les reporte à l'avenir et l'on se crée ainsi ces diviilendes lictifs (|ue la loi conihimne. Eh bien! est-ce ([u'on veut cpie ces abus coupables qui se siuit intniiliiits dans la cipuiplabilité de beaucoup d'i'tablissenients industriels s'introduisent dans celle de l'Etat '! Non. Il faut ap]ieler ordinaire ce i]ui est ordinaire et ne pas a|)pf.- 1er accidentelles et passagères des dépenses véritablement permanentes, des dépenses qui devront durer encore soixante ou quatrevingts ans. Et c'est ainsi qu'on essaye d'établir l'équilibre dans le budget de l'État! C'est un faux équilibre duipiel il est urgent de sortir ».

.\insi, les budgets extraordinaires n'ont de raison d'être que quand ils sont imposés par la nécessité ou justifiés par une utilité incontestable. Quand ces budgets existent, ils ne doivent pas échapper aux règles auxquelles obéissent les budgets ordinaires. Ils doivent être établis pour une durée limitée et ne dépenser que dans la limite des crédits qui leur sont accordés. Ils doivent se présenter en équilibre et se régler de même ; le mieux est encore de comprendre leurs dépenses et leurs ressources dans le cadre du budget annuel.

C'est ce dernier système qui a été applique par la monarchie de Juillet aux budgets extraordinaires inaugurés en 1833 et renouvelés d'année en année jusqu'à la fin du règne. Les budgets extraordinaires du second eTupire, de 1802 à 1870, formèrent au contraire lies unités <listinctes. Ceux de 1879 et I87'.i et des années suivantes n'ont guère été que <les budgets de dépenses à découvert ou couvertes après coup soit par des émissions de rentes amortissables, soit par d'autres ressources. Pendant les trois périodes, des décrets ou ordonnances ont suffi pour reliorter les crédits d'un exercice à l'autre. La loi du 20 juillet 1881 a supprimé cette faculté.

En lîrli:i(|ue, les dépenses extraordinaires ont fait lun;;tenips l'objet de crédits spéciaux qui no se rattachaient àaucunbudget;en 1883, M. Graux, ministre des finances, déclarait a laChamlirc i[M'il existait ainsi plus de 137 millions de crédits ouverts et non dépensés et que h,' plus ancien de ces crédits remontait au S si'ptenibre 1830.

19. Différentes sortes de budgets rectificatifs. - Crédits extraordinaires, supplèmentaiies, complémentaires: leur influence sur l'équilibre. — Crédits pour dépenses imprévues.

Les budgets rectificatifs ont, eux aussi, leur importance au point de vue de l'équilibre

lUIKii;! — :^o4 —

hud^i'Ulii''. lii riicciir. OH roniproinl sniis une (léniiiiuii.ilioii i-nnninine des buiigi'ls île nature très (iin'iTi'iito. On a parlois <loimé le nom do biidt^el icclilicalil' au nouveau pi'oji-l qu'un minisire présente avanl le vole des (;liainbi'cs ]ii)ur renipiacer un projet antérieur ne répondaiil |dus à la prnsi'^e du gouvernenient. Cette ap|iellalinn est inexacte. Le bud- '^'et rcctilicalit' est relui ([ui est voté pendant Texercice à l'cU'et de luodifier le budf,'et en i',our.s d'exécution. I.rs elianyeinents à apporter aux premières prévisions peuvent être la conséquence d'événements politiques survenus <lepuis le vote de la loi de linanres. r.'est ainsi (|iie des budf.'ets reclilicalifs ont nianpié les dali'S de nos ri'voluiions : tSi4, 181:), t830, 18'iS, 1S7I. Comme ces bud^,'ets re]n"ennenl a iiouvcaii tmil rii'u\rc du l)ud.i,'et primitif, ils ne deiOi;i'nl pas au |iiiiicipe de i'unité.

Nous avons vu ([n'en Italie l'objet inin- •cipal du budget rectilicatif est de rattacher les reliquats actifs et passifs des exercices ■clos aux recettes et aux dépenses du binlget de prévision. Ce budget ne porte atleinle à la règle de l'unité qu'à cause de l'imporlance des restes qu'il absoibe. Enlin, sous le premier l'inipire, dans les premières années de la Restauration et plus tard, de 1834 a 1802 •et de 1803 à 1870, des budgets rectificatifs ont •été votés chaque année en vue de remanier, d'après les besoins constatés au cours de l'exercice, les prévisions du budget primitif. ■C'est surtout sous le second Empire que se sont révélés les vices de ce système. La perspective du budget rectificatif était pour les services une incitation à la dépense; elle •nuisait ménu' parfois à la sincérité du budget luimitif. Le gouvernement ne demandait aux •<".Iiambres qu'une partie des sommes qui lui elaient nécessaires, avec l'espoir d'obtenir du buditet rectilicatif un comiilément de ciédit. Les dépenses de ce dernier budget n'étaient vonvertes, en général, que par des annulalions de crédits qui conservaient jusqu'à la •clôture de l'exercice un caractère proliliMiiatique. L'équilibre se trouvait donc sérieusement compromis et c'est avec raison cpie ce systèm(! a élé définitivement abandonné en 1871.

Chez nous, l'i^ciuiUhre du budget prui rire •encore troublé, soit ]iar les crédits supplémenlaires ou extraordinaiics nés au cours de l'exercice, soit par les crédits compb'mentairesnés après sa clôture. Le législateur ;i donc pris soin de fixer les conditions dans lesquelles ces crédits pourraient être ouverts.

Les règles relatives aux crédits supplémentaires et extraordinaires ont d'abord été édictées par la loi du 10 septembre 1871, — la

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même ipii a n''l;ibli le vote par chapitre it suppi irui- la fa cul lé de virement d'un chapitre a faillir; — rdles ont ensuite été complétées ))ai^ une loi en date du 14 décembre 1879.

Celle-ci commence par conlirmer, dans son article premier, le principe déjà posé par la loi de 1871, d'après lequel les crédits su|)plémeiitaires et extraordinaires ne peuvent être accordés qu'en vertu d'une loi ; elle donne ensuite la ib'finition d^'s deux natures de crédits.

« Art. i. Les crédits sii|]plémentaires sont ceux qui doivent pourvoir a l'insuflisance dûment justifiée il'un service porté au budget et qui ont pour objet l'exécution d'un service déjà voté, sans modification dans la naliiir de ce service.

Les crédits extraordinaires sont ceux qui sont commandés par des circonstances uri;cntes et imprévues et qui ont pour objet ou la création d'un service nouveau, ou l'extension d'un service inscrit dans la loi de linauces au delà des bornes déterminées parcetti! loi ».

On conçoit que le besoin d'un crédit nouveau puisse se révéler pendant l'intervalle des sessions parlementaires. Dans le cas de prorogation normale, — c'est-à-dire lorsque la Chambre des députés n'est ni dissoute ni ajournée, — des crédits supplémentaires el extraordinaires peuvent être ouverts par décrets, sous la double condition que ceux-ci soient rendus en Conseil d'Etat et qu'ils aient été délibérés el approuvés en conseil des ministres. Mais ces crédits n'ont qu'un caraclère provisoire; les décrets qui les ont créés doivent être soumis a la sanction des Chainbies dans la première quinzaine de leur plus jirochaine réunion.

Ces diverses règles étaient déjà contenues dans la loi de 1871 ; la loi de 1879 ajoute que les décrets indiqueront les voies et moyens qui seront afTectésaux crédits demandés'.

De plus, les crédits supplémentaires ne peuvent être accordés cjne pour des services déterminés. La nomenclature de ces services avait été arrêtée une fois pour toutes par la loi de 1871 ; la loi de 1879 a décidé qu'elle serait annexée chaque année à la loi de finances.

Enlin, la même loi interdit d'ouvrir [Kir décret des crédits extraordinaires ayant pour objet la création d'un service nouveau.

Les crédits complémentaires sont ceux qui sont nécessités par les dépassements de crédits reconnus après la clôture de l'exercice. Quelles que soient les précautions prises pour renfermer les dépenses dans les limites

1 . OUf* deriiit're ri'glc avait déjà ét'j édictée par les luis dut 18 juillet 1S36 et IG mai 1831.

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des iTfiiils li'i;islati!s, il [iciil anivci' soil iHiH la (li'in'U'^c il'uii M':-vii-i; oriloimi' par la lui lit' liiiaiii-i's iii' i)uisso, (■•Lri' cniiiuir i|ui' (josUM'ieiiiiMueiil, a sou cxéciilinn, ■miîI iiu'iiiii' «lépense S(iif;ii(Ui><'nionl. ri'sl.rtMiili' an .NillVi- »lu crédit, ([iii lui l'sl, alloue vieuui; a èlro accrueau delà deeecliilTre pardes opcnitinus diverses f(ui ue pouvaieuL élre pri'VMK^s au luonienl derordouuaiK-enieiil. .lu si) u"a ces derniers leiups,cesexc(''deiilsde, JépejisesélaiiMil, régulaiisés |)ar des crédits. — vérilables bills d'indeuiuiU', — accordés par la- loi dirèglement. Oji a pensé avec raison que cette loi était séparée par un trop granil intervalle de temps des faits qui avaient pu ninliver l'augmenlation des dépenses. I.a loi du 2;> janvier l!>89, dont il a été déjà ([uestion a propos de la clôture de l'exercice, a décidé qu'à l'avenir les réjiularisations de l'espèce t'eraieul l'objet d'une loi spéciale. En effet, les délais accordés pendant la seconde aniii'e de l'exercii'e s'arri''tent :

Au 30 juiu,]iour laulorisation et la riiiîularisalion \niv des crédits supidéuientaires des dépenses alVériMites aux cluiri.'es publiques rendues oblii:atoires |)ai- la loi de linances et doni le montant ne peut être délînitivenient connu «lu'après l'exécution des services;

Xu 31 juillet, pour les opérations de réfiularisalioii nécessiti'-es par les erreurs d'impulation, parle remboursement des avances ou cessions que les ministères se tout réci|Hoquemcnt, par les reversements de fonds a rétablir au crédit des ministres ordonnateurs. parla régularisation des traites de la marine et des colonies et par le versement a la Caisse ■des gens de nier ou à la Caisse d'éparjiue postale du parfait payement des allocations des états-majors et éiiuipages embarqués hors des mers d'Kurope.

Pour que ré(|uilibre du bud;.;et ne soit pas détruit par les faits postérieurs à son établissement, on essaye ((uel([uefois de prévoir l'imprévu et de cbilTrer, dans le budf.'et même, le montant des crédits à ouvrir ultérieurement. Ce système, suivi dans les budgets de la [{évolution et d i premier P^mpire, n'est plus appliqué en France qu'aux budgets des départements et des communes; mais il est encoreen usage danslaplupart des autres Étals. Kn Angleterre, en Suisse, eu Norvège et en lUissie, les sommes allouées pour dépenses imprévues sont réunies dans un crédit i^énéral et unique. En Belgique, au contraire, elles font l'objet de crédits disliiuUs ]iour chaque service ministériel. En Italie, en Hollande et en Suède, on combine les deux méthodes, en accordant simultanément un crédit général et des crédits spéciaux par services.

il ne seniblf pas ipi'uii doive rc^'reller l'absence de ri'seives de cette nalure dans notre budfiel i;énéral. Les crédits pour l'iinprevu Sont un slinndaid, plutôt qu'un fiein a rau{,'iuerilaliou des dépenses et il est pecniis de. douter de leur eflicacité pour- limiter le montant des crédils additionnels.