Rapports de l'unité avec l'équilibre

On n'a doinn' qu'une idée très incomplète du budget (piand on s'est borné à dire qu'il autorisait le gouvernement à faire certaines dépenses et à recouvrer certains produits. 11 a sans doute conservé, par certains traits, son caractère originaire de loi de subsides; c'est ainsi ([n'en gi'uéral il arrête les dépenses de l'État avant de <léterminer les voies et moyens destinés à y pourvoir. C'est ainsi encore qu'en Angleterre, la coutume interdit aux représentants de la nation de renchérir sur les demandes <lu gouvernement, qui reste seul juge des besoins publics. Mais, de nos jours, le budget est avant tout un programme financier ; il met en parallèle les dépenses qu'il autorise, et les recettes qu'il prévoit, de manière à obtenir et à conserver une égalité' aussi complète que possible non seulement dans les probabilités, mais encore dans les résultats effectifs. On peut le comparer à une balance portant les dépenses de l'Elat dans un de ses plateaux et les recettes dans l'autre. Si les deux plateaux se maintiennent au même niveau, le budget est dit en écpiilibre; si la balance penche du côté des recettes, il y a excédent; si elle penche du côté des dépenses, il y a déficit.

1,'excédent est, en principe, un fait anormal, puistiu'il suppose qu'on a prélevé sur le revenu de la nation au delà de ce qu'exigeaient les besoins publics. Le déficit est toujours un malheur, d'abord parce qu'il fait ressortir l'insuffisance des sommes mises eu commun par les citoyens ; ensuite, parce qu'il obligi' tôt ou lard à recourir à l'emprunt

BUDGET — iid —

vl qu'il njoiile ainsi pour l'iivi nir une charge «l'iiitérèls à rinsutTisance des revenus puhlics. L'équilibre — nous entendons l'équilibre sérieux et durable — est le sii;no d'une bonne jjeslion (inancière en même temps que la garantie d'un crédit solide ; c'est à l'atteindre et à le conserver que doivent tendre tous les elTorts des gouvernements et des assemblées. L'État n'est pas seul appelé à profiter de ses bienfaits. La fortune publique en recueille sa part et c'est surtout en temps de crise qu'elle en connaît le prix. Si le budget reste en équilibre malgré le mauvais ■état des affaires, on peut affirmer que la crise aura moins tl'intensité et de durée. Si, au •contraire, le budget accuse à ce moment une insuf lisaiice de recettes, les embarras de l'P^tat viennent s'ajoulerà ceux des parliculiers; les revenus, déjà amoindris par le ralentissi'Uient des affaires, sont encore atteints par la menace d'une aggravation d'impôts; et les capitaux qui pourraient venir en aide à l'industrie et au commerce se réservent pour les appels •que doit leur adresser le Trésor.

Si l'équilibre est, comme on l'a vu, le résultat d'une comparaison entre les besoins et les ressources de l'État, il est essentiel, pour <]ue cette comparaison soit exacte, qu'elle embrasse l'universalité des recettes et des dépenses. Il importe peu que le budget se présente en équilibre s'il existe à côté de lui ou s'il est ouvert, au cours de son exécution, des comptes de dépenses qui n'ont pas été compris dans ses prévisions et que ses receltes nesuffisentpas àcouvrir. L'unité est donc une des conditions de la clarté, et la clarté une des conditions de l'équilibre.

15. Lois uniques ou multiples- Loi spéciale des contributions directes. Lois distinctes des recettes et des dépenses.

Pour que l'unité existe, il n'est pas indispensable qu'une seule loi statue surl'ensem- Ide du budget. Quand le budget ne peut être voté qu'en tin d'année, il est d'usage, chez nous, de fixer par une loi spéciale le montant des contributions directes en raison du temps qu'exigent les opérations de la répartition et le travail de la confection des rôles'. Souvent aussi, à l'étranger comme en France,

BUDGET

I, La loi spffiale ilL'SConlrihutionsdiioctt'Saaussi puurolijrt de permettri aux Couseils géiléram et iiHnii('i|iaii\ tic livcr le nombre des ccutimes additionnels et d'arn-ter l"'s liutlgets <tes départonienls et des communes. Il csl bon «le noter que «•olte loi dètacllêe se borne à fixer le cliittre général des contributions, ainsi que le montant des continj^ents il-'partementaux. La mise en recouvrement des rôles ne peut avoir lien qu'en vertu de l'autorisation donnée par la loi de (inanees. La rédaction de la loi spéciale a été modifiée eu ce iens sur la proposition de M. Léon Say, à la suite de la teutaiive avortée du 10 mai 1877.

lt>s dé])enses et les recettes sont l'objet de deux lois distinctes. En Angleterre, avant que VÀi:t d'appnipriation résume l'ensemble du budget, il y a autant de biUs séparés que d<chapitres de dépenses et d'impôts particuliers. Ce ne sont là que des accidents sans importance, si ces lois diverses se rattachent à un plan g'Miéral et ne sont que les parties détachées <run ensemble. On a vu des budgets qui, bien (juc divisés en plusieurs lois, satisfaisaient complètement à la règle de l'unité; et à l'inverse, on a vu des lois uniques donner naissance à plusieurs budgets parfaitement distincts.

16. Généralité du budget — Sages dispositions établies par la Restauration.

La lieslauialiofi, qui a créé la spécialité d(;s crédits, a eu aussi l'honneur d'accomidir chez nous l'œuvre de l'unification budgétaire. C'est elle qui a établi que les recettes apparaîtraient au budget pour leur chiffre total et que les frais de perception, ainsi que les remboursements et restitutions, seraient considérés comme des dépenses effectives et soumises, par conséquent, à la condition d'un crédit préalable'. Elle a de même supprimi' divers maniements de fonds que s'étaient réservés les administrations financières. Enfin, c'est elle qui a édicté ces sages dispositions contenues dans la grande ordonnance de 18-22 :

« Les minisires ne peuvent accroilre par aucune ressource particulière le montant des crédits affectés aux dépenses de leurs services respectifs.

<■ Lorsque quelques-uns des objets mobiliers ou immobiliers à leur disposition ne peuvent être réemployés et sont susceptibles d'étfc vendus, le produit de la vente est porté <ii recette au budget.

« Il est également fait recette au budget de la restitution au Trésor des sommes qui auraientété payées indi'iment... et généralement de tous les fonds qui proviendraient d'une source étrangère aux crédits législatifs ».

Ces règles n'ont pas seulement pour effet de réserver au législateur la disposition de toutes les ressources appartenant à l'État; elles facilitent en même temps son contrôle sur les actes du L'ouveinemeiit-.

1. En .\ngleterre, les frais de perception 'ne sont volés par le Parlement que depuis tii:i4. Jusque-là. cbaquc administration financière payait ses frais sans les faire voter par les Cilambres et ne versait que le net à l'Échiquier.

2. Des dispositions ultérieures ont complète l'œuvre de l'ordonnance de ISi- en prescrivant de faire fi;xurer dans les recettes les produits du travail des détenus (loi du 19 juillet i8i:>). les revenus de l'Académie de Franc; ;i Home (loi du i8 décembre I8S0), les produits du service de trésorerie 'd.'cret du 31 décembre 1881).

BUDGEr

17. Unité du budget. — Spécialisation des recettes: assignations, affectations, budget de l'aniortissement. Budget sur ressources spéciales. Services spéciaux du Trésor.

Budgets annexes rattachés pour ordre.

Distinction entre l'unité budgétaire et la centralisation.

Mais il iir- suflil. pas (iiii' li' limliiol rDiii- |)reiine la InlalilV- ili-s ii-i-cllcs et îles déiiciisos; il faut (Mu-nn; tiii'il les ivuiiisse dans un l.ableau iini(jne. Il s'en l'an!. île beancoup que ce second prinripi' ail, (Hé aussi liilèleiiii'iil suivi que le premier.

I/Aiicion lii'^inie avail lliMliil iidc do spi'cialiser les recèdes, i-'esl-à-dire do consacrer des revenus dolerniitu's à l'acqnitlonient, de certaines doponsos; un payonienl élail assi- ^^né sur les (ailles, sur les L'abelles. aides et. entrées, sur les cinq f,'rossos l'ernies. etc. Encore de nos Jours, dans les iia3s d'Orient, le produit d'uniinpilt ou d'un revenu public est souvent alTccté en «agi; aux créanciers de l'État. Kt même en Krance, il ne faut pas remonter bien liant dans notre bistoire budgclaire pour trouver des exemples de ces ufTcctations et de ces assignations qui tendent, en somme, à constituer autant de budgets distincts et indépendants. En 181G, le comte Corvetto, afin de doter la Caisse d'amorlissement qu'il venait de reconstituer, lui attribuait le revenu des postes. Deux ans plus tard, la même ('aisse était chargée de payer les arrérages de la délie consolidée et elle recevait pour ce service, avec les postes, les produits nets de renregislromenl, du timbre, des domaines ri i\f la lotoiie, landis que rainortissonienl liail ilnté au moyen du produit des forêts, (le budget spécial a subsisté Jusqu'en 1S30. En IKO(i, sous le minislère de M. Foulil, Ir liudi.'1'i dr r.iiuortissement a été rétabli et a duii; jusijuon l!S"0. Sa dotation permanente se composait alors dos forêts de l'Etat et de la nue propriété des chemins do fer concédés; sa dotation annuelle, du produit des forêts, du produit de rinqu'd sur les transports en chemins dr W-y. iln partage des bénélices entre l'Étal et les compagnies, des l)énérices de la Caisse des di'piUs et consignalions, des arrérages des rentes rachetées, enfin d'une partie des excédents de recettes du budget ordinaire. En 1871, les forêts de la liste civile servirent de gage à une avance consentie par la lîanque de Erance. Déjà, quelques mois aii|iaravanl , .M. Clément Laurier avait eu ridi'o, a l'occasion d'une autre avance, de donner en garantie à la lîanipio le revenu des {lostes. Mais M. .Magne avait empêché la réalisation île ce proji't, en lappolanl tous les inconvénients atlachés à la multiidicitc des budgets et en représentant que la constitution d'un gage est toujours le signe

d'un crédit mal assuré, qu'un débiteur riche ot honnête emprunte sur le seul renom de sa solvabilité et de sa bonne foi. Sage conseil qui t'ait également honneur à celui qui l'a donné et à ceux qui l'ont suivi dans l'état critique où se trouvait alors la France!

1,0 budget sur ressources spéciales, créé en 1H()2 et conservé dans nos lois annuelles de (inances , semblerait également, si on ne s'attachait qu'à son titre, continuer la (radiliiiu dos spécialisations de recettes. Ce budget est mal di''nommé. 11 est exclusivement consacré à certaines opérations que l'Etat accomplit, en quelque sorte, à titre de trésolier et pour le compte d'autrui. Les dépenses y sont subordonnées aux recettes et conservent toujours avec elles une complète égalité. 11 comprend piim-ipalcment les recettes et dépenses desdépartoments qui, bien que votées par les conseils généraux, restent, — sans qu'on sache trop pour quelle raison, — incorporées dans le budget général. On y porte également, en recette et en dépense, la partie dos contributions directes perçue pour le compte des communes. On y fait entrer enfin les fonds perçus au moyen de centimes additionnels à ces mêmes contributions, pour des secours spéciaux à l'agriculture, pour les non-valeurs résultant des remises ou modérations, pour les réimpositions nécessitées par les décharges on réductions, pour le service de l'assistance hospitalière en .-Vlgérie, etc. : Il Ce nontlà, disait l'exposé des motifs du budget de 1863, dos receltes et des dépenses qui ne figurent véritablement que pour ordre au budget. Il faut les on séparer sans les sousti-aire au coulrolo législatif, si on veut se faire une idi'o exacte et précise des ressources réelles de l'Etat ". M. Eould, à qui est due la création du budget sur ressources spéciales, paraissait y voir surtout un moyen de dissimuler l'accroissement constaut des budgets. .\ussi .M. Thiers s'esl-il élevé au début contre celte innovation qu'il jugeait contraire au lirincipe do l'unité. Le budget spécial n'en a lias moins été maintenu parce que son institution répondait à une idée logique et vraie.

Iii nouveau budget spéciala l'ail son appariliun dans nos lois de finances depuis 1887. H comprend, sous le nom do services spéciau.v du Trésor, les annuités dues aux Compagnies de chemins de fer pour garantie d'intérêts et aflerlo à ce service des obligations ;'» court loiuir. I.a création de ce budget a >a raison d'élrr dans la nature particulière des opi'ratious qui y sont inscrites. On sait, en elfet, ipie les sommes payées à titre de garantie constituent, non des dépenses définitives de l'Etal, mais des avances remboursables par les Compagnies. Toutefois, pour que

BUDGET

leur inscriplion :i un (■nnii)le sin'cial fiil coiii- Iilètenient à rabii de la criliqne, il faudrait «[ue le solde débiteur dos (^orapaf.'nies ne s'accrût pas d'année en année et (juc les renibouisenients devinssent une réalité actuelle au lieu de rester une éventualité éloi- ;;née. Or, i'cfïet des convenllnns di' ISS;i a étide nicltre la plupart des Coinpai;nies pour une pé'riode indéterminée dans la nécessilé lie recourir à la f-'arantie de l'Etal '.

Les budgets annexes ratlacliés poui' ordie au budget de l'Ktat ne constituent pas jdus ■ (lie le budget sur ressources spéciales une dcropation au principe de l'unité. Ce sont les budgets d'établissements déterminés, possédant des ressources qui leur sont propres et ayant une personnalité distincte de celle île l'État. Ils sont votés en même temps et de la mémo manière que le budiiel général ; mai-; ils n'ont de commun avec lui que les bénéfices qu'ils lui versent et les subventions qu'ils reçoivent de lui ; les opéralions auxquelles ils donnent lieu l'ont l'objet de coni|)tabilités ilistincles. I.es élablissenients dont b' budget estainsi rattacbé pour ordre sont aujourd'hui, en France: le service des monnaies et médailles, la Caisse d'épargne postale, l'Imprimerie nationale, la Légion d'honneur, la «laisse des invalides de la marine, l'École centrale des arts et manufactures, les chemins de fer de l'État. On remaniuera que cette énumération ne comprend pas la Caisse des dépôts et consignations, à laquelle le législateur a voulu constituer une indépendance |>articulière (V. Caisse des dépôts) -.

Il ne faut pas confondre l'unité budgétaire avec la centralisation et, sous prétexte de réaliser cette unité, tendre à concentrer tous les services entre les mains de l'Élat. IJe ce que toutes les dépenses de l'Etat doivent être comprises dans le même budget, il no s'ensuit

1. Les compte? du Tri'Mtr rninpreiiuent encorf. l'ij \ertii lie lois imtèl-ieures, li'iiutriîs ïervires spéciaux ccéêseii iiehoi> •les Ijuilgets H arinuuté- par les lessources île la dette tlnttante. On peut nolainineiit citer les subventions et avances à la Caisse des chemins vicinaux et à la Caisse des établissements scolaires. les avances à des compagnies maritimes, etc. Plusieurs eom[>les spéciaux ont disparu récemment ; le compte ouvert à l'Exposition universelle de I87S, 'lui a été soldé au moyen des ressources du budget: lecomple des prêts à l'industrie autorisés par la l«»i du I" août ISOo et le lOinpte des ivances pour l'emprunt grec de l53;i. dont les soldes ont été inscrits parmi les suivantes du Trésor.

2. Plusieurs services ont successivement disparu de la liste des budgets annexes. Nous citerons notamment le service colonial dont le budget a cesse, eu ISâli. d'être ratl.nliiau budget généi-al, la Caisse île la dotation de l'aimée siip. primée en ISG8. enfin le service des chancelleries diplomatiques et consulaires dont les recettes et les dépenses sont iii.iiutenaut incorporées dans le budget, eu vertu de la loi du :;9 déceinbi'e 1S76.

I*armi les budgets annexes, celui de la Caisse d'épargne ji'i^ta'c eât le seul qui ca[iitalisc ses excédents de recette.

pas que toutes les sommes eni[dnyées dans un intérêt général doivent être considérées l'iiniine des dépenses de l'Elat. L'État n'est pas économe de sa nature; (|uand il se cliargu ilirectenienl d'un service, on peut aflirnier presqiK! à coup sur que la ili'-pense de ce service augmentera. (Juand il ]irend àson compte l'actif et le passif des établissements hospitaliers et de bienfaisance, comme il l'a fail un instant chez nous de 17',|.i- à IT'.Hi, il crée une regreltable confusion de comptes et accepte une ilette (lerpétuelle en échange de ressources bien vite dissipées. (Juaml, au lieu lie donner à des caisses spéciales de retraite les moyens de vivre et de se développer en laissant à chacune d'elles son indi'peiidance, il absorbe leur avoir et assume leurs charges, comme il l'a fail en 18;i3, il contracle une obligation dont personne ne peut mesurer exactement l'étendue. Utiand il enlève des biidyels locaux ]iourles prendre il sa charge, les dépenses d'un grand service comme l'instruction ]irimaire, il réalise une opération dont le princiiie peul èlre discuté, mais dont les conséquences onéreuses ne sont guèie conteslables. On peut même aller plus loin el se demander si certains élablissemenls. aujnurd'hui fondus dans la jiuissante unité de l'Elat. ne pourraient pas être avantageusement constitués au rang d'unités distinctes, vivant et agissant sous la tutelle el le contrôle de l'administralion. L'autonomie des lycées n'existe |dus guère que de nom ; ne vaudrait-il pas mieux qu'elle li'il ell'eclive'? Le mênie 11 ^iiiie IH- pMuirail-il pas être appliqué, en lout ou en |iarlir. aux lacilltés, aux élablissemenls d'enseii;iiemeiil ili-> arts ! Tanl que l'Elat subvient diii'clemeiil iitix dépenses, ])eisonne ne se fait scrupule de tirer sur la caisse du Trésor. iJès que des économies, au lieu de proliler a l'Etal, peuveiil être conservées par réiahlissemeiil qui les ii faites et em])loyées au mieux de ses inliM'êls. cbacnii s'ingénie à diqienser le moins possible. Les sommes mises en réserve servent à ]iayer de.s dépenses qui tôt ou tard reloinbenuent à la charge du budget. En oiilte, des dons et des legs viennent enrichir des élablissemenls doués de la ca])acité civile. Les services .sont ainsi mieux gérés et à moins de frais. Mais pour que ce système puis>e fonctionner avec succès, une condilion est nécessaire. Il faut que l'autonomie des l'i.ihlissemenis soit garantie par rinsliliilion d'un conseil [ilus ou moins indépendant chargé d'exeiier sur leur adminisli.ilion une actiim vigiliiiile cl un contrôle ligotireiix. Ce régime esl celui des établissements hospilaliers et de bienfaisance. La Caisse des diqiôls lui doit le crédit exceidionnel doiil elle jotiil ; il a élé t ecelii-

RUDGET

BUDGET

ment afi[ili<(iié ;urx dieniins de fer de l'Etat ; il le serait sans doute à la Caisse des musées, si elle venait à (Hre créée. A la condition ■<rètre eniplnvi' avec mesure et discernement, il peut iliiMuci (l'iililes résultais.

18. Du budget extraordinaire. - Budgets extraordinaires de la guerre et de la paix; — budgets de liquidation. — Budgets faussement qualifiés d'extraordinaires. -- Différents modes d'établissement des budgets extraordinaires. - Crédits extra-budgétaires en Belgique.

De loules les dérogations à la refile de Tunité, la plus i^rave comme la plus fréquente est celle qui consiste dans Touverture d'un budget c'ktiaordinaire.('e nom — ou celui de budget sur ressources extraordinaires qui lui a succi'd(> dans notre langue oflicielle — a été appliqué à dos objets très divers.

Quand le traité qui met fin à une guerre attribue à la nation victorieuse, en manière de dépouilles opimes, des contributions et une indemnité de guerre imposées à la nation vaincue, il est naturel que les deux Étals prennent des dispositions spéciales, l'un pour régler l'emploi des ressources que la victoire lui apporte, l'autre pourétablii' le compte de ses pertes et déterminer les moyens de les l'éparer. On ne peut reprocher à Napoléon d'avoir constitué un Domaine extraordinaire à l'aide des tributs que ses armes victorieuses imposaient à l'Europe; on ne peut davantage lui reprocher d'avoir fait un mauvais usage de ces ressources, puisqu'il apportait dans leur gestion l'esprit d'étroite surveillance et de rigoureuse économie qui a caractérisé toute sa politique financière. On peut seulement regretter, à un point de vue théorique, i[u'il ait disposé seul et sans le concours des représentants delà nation de ces millions qui étaient le prix du sang français'. A l'inverse, la Reslauralion et, après elle, l'Assemblée nationale de 1871 ne sauraient être blâmées pour avoir créé l'une, le budget extraordinaire de )8IG2, l'autre, le conqite de liquidalion de 1872, destinc's tous <leux a la triste tâche de solder les charges de l'invasion.

Il existe une autre catégorie de budgets extraordinaires: ce sont ceux i(u'on a appelés les budgets exiraordinairi's de la paix et qui méritent doublement ce nom, d'abord Jiarce qu'ils soni iii-es en vm- des besoins

1. .Molli. -II. dans ses Mëiiioiros, I. III, p. i;i: vt ^uivaIltes, « unstale rimi)npiil;irilé qui s'atliicliait au Douiaiue t:\traor- • liuaire. Toul fu defrudaul .Napcilûou rûtitre Itis aeou.satious iujustcs dout sou admiuislrali n (''lail l'objet, il fait du sys- Icme lui-uit'uie une ciitiqui; fort juste.

2. « Le budget extraot'diuaire eotuprcud les charges ex- Iraordrnaires résult.iut des traités et rouveutious du 20 uovembre et les recettes cxtraonliiiuires destinées à les aequil- 1er. ,>{Loi du ÎS avril IMli, art. 17).

de. la paix, ensuite parce qu'ils supposent que la paix durera toujours ou qu'elle es! assurée pour longtemps. Le rôle de ces budgels, alimentés par des fonds d'emprunt, esl de fournir les ressources nécessaires poiii perfectionner, compléter et refaire l'outillage ni.'ilériel du pays. Ils sont employés à cons- Iruire des routes, des canaux, des ports, des l'iiemins de for. L'idée sur laquelle ils se foudent est que les géiu'rations futures doivent sujiporter les charges de dépenses dont elles sont appelées à profiter autant et plus que la g(;iii'ralion présente ; théorie qui n'est pas complètement juste, puiscjue les ouvrages créés ne doivent avoir, en général, qu'une durée limitée et qti'on fait ainsi peser sur l'avenir une charge perpétuelle en échange d'un service temporaire'. .Mais, si le principe est contestable, c'est surtout dans l'applicaliim que se révèlent ses dangers. M. d'.\udiffret, au Sénat du second Empire, qualifiai! le budget extraordinaire de budget du luxe national. Les dépenses de luxe entraînent les États, comme les particuliers, sur le chemiii de la prodigalité. On commence par emprunter tout ce iiu'on peut emprunter; puis, les app('lits ('lant surexcités par l'alimenl qu'on leur donne, on arrive à dépenser plus c[u'on n'a emprunté; ini ne s'arrête pas a .x travaux qui peuvent rendre de vrais services ; on entreprend des ouvrages tl'une utililé jilus i|ue douteuse, sans songer qu'on lègue à l'avenir, avec des charges d'emprunt, des dépenses d'entretien et d'exploitation qui ne sont guère moins onéreuses. Les emprunts succèdent aux emprunts et, les mécomptes aidant, on se trouve, à la fin, bien loin de la limite qu'on s'était tracée à l'origine. On a dissipé l'épargne de la liai ion et les réserves de son crédit pour ce que Montesquieu appelle des besoins imaginaires. « Les besoins imaginaires, dit-il, sont ce (jue demandent les liassions et les faiblesses de ceux qui gouv(M'nent, le charme d'un [irojet extraordinaire, l'envie malade d'une vaine gloire et une corlaine impuissance d'es|)rit contre les fantaisies Il Et, un peu plus loin, Montesquieu, ajoute: « Il n'est |ias inouï de voir des Étals hypolliéi(uor leurs fonds pendant la paix même et employer, |Miur se ruiner, des moyens qu'ils appellent extraordinaires el qui le sont si fort que le fils de famille le [ilus dérangé les imagine à peine ».

D'autres fois, le budget extraordinaire sert à marquer une séparation avec un passé dont on établit la liquidation. Tel a été le but

1. Cette cousidératiou justifie le système d'emprunts amortis.sahles par annuités eréé par la loi du II juin 1878. L'areueil peu favorable que les nouvelles renies ont reneontr.'* de la part du public ne détruit en rien la jus'esse de l'idée.

BUDGET