Préparation du budget — Système américain

et système anglais. - Rôle du ministre des finances dans la formation du budget des dépenses et dans la détermination des voies et moyens. — Évaluation des recettes; règle de l'antépénultième ; majorations. — Balance du budget; budget en équilibre.

C'est au pouvoir exécutif qu'incombe en général le soin de préparer le budget. Lui seul possède; tous les éléments nécessair<;s à Tappréciation exacte des besoins et des ressources de l'Etat. En même temps, comme il représente en face des majorités changeantes

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des assemWiJos les intérêts |)erinun(!nls do la nation, il semble plus apte; iiiie ces dernières a mettre de l'ordre dans ses desseins et ù. persévérer dans la politique (inaneiére jnf;éc la meilleure. Nous verrons bientôt que les prérogatives du gouvernement eu matière luidgt-laire ne sont nulle part plus étendues, nulle |iart mieux respectres ciu'elles ne le sont en Angleterre, chez le peuple parlementaire par excelleuce. Les États-l'nis, au contraire, sont le seul pays oii le budget soit l'œuvre exclusive des assemblées électives. Le secrétaire du Trésor rend annuellement compte au Congrès de l'état des finances; mais la pré|)araiion du budget est confiée à deux comités permanents de la Chambre des représentants : celui des voies et moyens cl celui des dépenses. Ces comités, qui offrent uni; grande analogie avec nos commissions, sont composés chacun de neuf membres désignés par le président de la Chambre. Les ministres peuvent y être appelés, y faire des propositions de vive voix ou par écrit, y fournir les explications ou documents qui leur sont demandés. Mais, en aucun cas, il ne sont admis à défendre leurs idées au Congrès où l'on sait qu'ils n'ont pas entrée. Ils ne communiquent avec les Chambres que par l'intermédiaire des présidents de commissions et le ministre des finances est placé à, cet l'gard dans la même situation que ses collègues. Ce système amène de fréquents coullits: il a, de plus, l'inconvénient de détruire entièrement, en matière budgétaire, la responsabilité du gouvernement. Il peut paraître singulier (jue le pays constitutionnel oii le ]iouvoir exécutif semble le plus solidement constitué soit en même temps celui où il aie moins d'iulluencesurracte le plus important de la b-gislature. La contradiction n'est ce- ]ie.ndant qu'apparente. Chez tous les peuples libres, le droit de voter les subsides et d'en régler l'emploi appartient, en principe, aux représentants de la nation. Dans les pays comme l'Angleterre, où le gouvernement parlemen- q taire est dans les mœurs encore plus que dans les institutions, où le minisière n'est ([u'une didegatiuu de la majorilé pi('posée à l'exercice du pouvoir, où le chef de chaque parti est alternativement leadei' de l'opposition ou premier ministre, où le |iremier ministre est giùiéralement priMuier lord de la Trésorerie, on conçoit (pie le Parlement prenne jiour giiidi' de ses décisions en matière financière le cabinet ([ui représente ses idées et qui possède sa confiance. Dans un pays au contraire oii l'exécutif est constitué vis-àvis du pouvoir législatif dans un état d'in- (lépendaiu;e à peu près complète, il est naturel que les assemblées électives exercent

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avec un soin jaloux les prérogatives qui leur sont propres.

Nous avons eu en France, sous la Convention et surtout sous le Directoire, des budgets qui, suivant l'usage américain, étaient établis par les assemblées. On ne peut pas dire que l'application de ce système ait coïncidé avec une période d'ordre financier et de prospérité publique.

Le budget, ailleurs qu'aux États-Unis, est l'œuvre du gouvernement tout entier. Toutefois, c'est le ministre des finances quijoue le rôle principal dans sa préparation. « Chaque année, dit l'article 31 du décret du M mai 1802, les différents ministres préparent le budget de leur département respeclif. Le ministre des finances centralise ces budgets et y ajoute celui des recettes pour compléter le budget général de l'État ». Ce texte ne donne qu'une idée incomplète des attributions qui incombent au ministre des finances. 11 ne se borne pas à recevoir des mains de ses collègues un budget de dépenses tout fait; il examine et discute leurs propositions et son rôle n'est pas toujours facile, surtout quand il n'a pas, avec le titre de chef du cabinet, la direction effective de la politique. M. Gladstone l'a comparé à un homme qui s'est engagé à travers une forêt épineuse en tenant en équilibre les deux plateaux d'une balance et qu'à chaque pas assaillent des larrons, qui sont ses collègues et ses amis; son honneur est d'achever son périlleux voyage, en conservant son fardeau intact.

Quand le ministre des finances a déterminé, d'accord avec ses collègues, les besoins des différents services, sa tache personnelle commence ; il doit faire choix des ressources qui alimenteront son budget. Il se défiera, s'il est sage, de ces programmes ambitieux qui, sous prétexte de progrès, ne tendent a rien moins qu'à bouleverser de fond en comble le système des impôts. Il sait que les grandes •éfornies ne se réalisent que lentemeni ; qu'elles exigent une longue suile d'efforts persévérants et que le temps ne ratifie jamais ce qui-a été fait sans lui. Il sait aussi que les impôls les moins lourds sont souvent ceux auxquels on est habitué et qui sont en quelque sorte entrés dans les mœurs. Il n'abandonnera pas des ressources connues et éprouvées pour des hypothèses d'une réalisation problématique ; et c'est surtout dans les moments difficiles qu'il s'abstiendra de faire des expériences, souvent aussi nuisibles à la prospérité du pays qu'à l'équilibre du budget. En même temps il aura toujours l'œil ouvert sur les opérations de la fraude et proposera les lois nécessaires pour défendre le jiroduit de l'impôt contre ses manœuvres.

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Après avoir (li'-terniiiié les voies cl, inojpiis, il faut en évaluer le prodiiil, afin d'établir la lialaiice du biulsel. Coninio il n'existe dans les pays où le produit des impôts n'est pas alîermé (V. Kicrme) qu'un petit nombre do eontribulions dont le montant soit délerminé à l'avance, le ministre se trouve entre deux écueils. Ses prévisions sont-elles trop élevées, elles exposent l'État à des mécomptes qui inquiélent l'opinion et impressionnent défavorablement le crédit; trop faibles, elles éveillent l'espoir des plus-values et encouragent l'augmentation des dépenses. D'un autre côté, si babile que soit le ministre, il lui est impossible de jirévoir plus d'un an à l'avance ' la marche que prendront les événements et le coui'ant que suivront les fluctuations de la fortune publique. Plusieurs mélhodes s'offrent à lui. Il réglera ses prévisions ou sur les faits les plus récents, c'està-dire sur les résultats du dernier exercice clos, ou sur les résultats d'une année coniposi'pplus ou moins arbitrairement; c'est ce procédé qui a été le plus généralement suivi chez nous; on lui a donné le nom barbare et assez impropre de règle de l'antépénultième-. Ou bien encore, il tiendra compte dans ses calculs de la progression naturelle des recettes en déterminant le coefficient de cette progression d'après l'expérience d'une période plus ou moins longue; c'est ce qu'on appelle le système des majorations. Il peut enfin combiner ces deux méthodes, en faisant choix de l'une ou de l'autre suivant la nature des impôts. De ces divers systèmes, aucun n'est complètement satisfaisant; aucun n'est absolument mauvais, à la condition d'être appliqué avec sincérité. On ne saurait méconnaître toutefois que la règle do l'antépénultième, consacrée chez nous par une longue tradition, a l'avantage d'enlever aux évaluations tout caractère arbitraire.

Celles-ci, une fois arrêtées, sont rapprochées des prévisions de dépenses. Si les unes et les autres se balancent exactement, le résultat n'est qu'à moitié satisfaisant. Non seulement il est à présumer que les crédits alloués seront presque intégralement dépensés, mais

1. On î^uit qu'on gi'nêral le projet de hu.lj^'et est déposé dans les premiers jours de r.irinée qui précède l'exerciee. Comme Ui préparation exige un travail d'envii-on trois mois, c'est quinze nu>is à l'avance qu'on commence à réunir les éléments du budget.

2. Pour comprendre l'emploi de ce mot. il faut envisager à la fois l'année qui donne sou nom au budget et celle qui désigne le dernier exercice clos. I.o huilget «le ISOl, par exemple, dont lu préparation a commence dès les deruiers mois de 18dO, serait arrêté, daus ce système, d'après les rcsullats de l'exercice 1888. Mais, dans la pratique, ce sont les recettes de ravant-dernière année, — l'année 188!» dans l'exemple proposé, — qui servent de base aux évaluations.

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encore fiiut-il compter avec les besoins nouveaux (pii surgiront au cours de l'exercice et qui ne seront que rarement couverts au moyen des annulations de cr(>dits et des plus-values de recettes. In budget présenté simplement en équilibre court graml risque de se régler en tlelicit.

22. Budget en déficit. - Moyens imaginés pour couvrir ou masquer l'insuffisance des recettes. - Banqueroute ; altération des monnaies, retranchements de quartiers, papiermonnaie. Anticipations, aliénations de revenus: obligations à court terme. -- Équilibre fictif. — Imputation sur les dccouverts du Trésor. Report d'excédents. — Emprunt. — Réduction des dépenses. — Création de nouvelles recettes.

Si la balance fait ressortir une insuffisance de recettes, le tourment du ministre sera plus ou moins grand suivant les exigences des pays et des époques. Kn Espagne et efi .Vutriche, on se soucie médiocrement de ce résiillat qui est passé à l'état d'habitude. En Angleterre, en Belgique et en Hollande, on attache moins d'importance aux prévisions qu'aux résultats définitifs et on attend, pour aviser aux mesures à prendre, que l'insuffisance prévue soit devenue un déficit réel. Dans d'autres pays — la France est du nombre — on se résigne difficilement, encore que ce soit quelquefois la méthode la plus sincère et la moins mauvaise, à présenter le budget en déficit, .\lors c'est dans le choix des moyens à adopter pour couvrir ou pour masquer l'insuffisance des recettes que le ministre des finances déploie toutes les ressources de son ingéniosité, ou qu'il donne la mesure de la fermeté de son esprit et de la rectitude de ses doctrines.

L'ancien régime trouvait dans la banqui-route' un moyen héroïque de sortir d'embarras. Sa forme la plus ancienne a été l'altération des monnaies -. Ensuite son procédé habituel a été la suppression des quartiers de rentes. Les États civilisés ont heureusement renoncé à cesmoyens. Tous saventaujourd'hui le prix qui s'attache au crédit, et ils se font un égal scrupule de manquer à leurs engagements et de tromper sur leur marque. Cependant, à une époque voisine do la nôtre, l'abus du papier-monnaie \^\. P.vpieii-mo.nn.aie;

1. ^iut-Simon, â qui fut otrerte en 17t:i la présidence du Conseil des lioances, jugeait alors la banqueroute, — la banqueroute gi'nérale et jans exception, — préférable à tout autre parti. Les raisons (ju'il donne à l'appui de son opiuion sont curieuses. Elles ne prouvent pas en faveur delà solidité de son jugement.

2. Les monnaies furent eni'ore, non pas altérées, mais rehaussées de plus d'un dixième lors de la refoule générale ordonnée sous le ministère de Pontchaitrain en J080, six ans après la mort de Colbert. La refonte opérée par Galonné, en 1780, fut inspirée [lar des idées économiques plus justes (V. Calo.nmJ.

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a renouvelé, en les exagérant encore, les désastreux effets du faux monnayage.

Les anticipai ions et les aliénations de revenus? ollVaicnt aux financiers du temps passé une autre ressource qui est encore exploitée de nos jours par les fjouvei'uements orientaux. Pour parer à l'insuflisance d'une année, on euf,'ageait les revenus des années suivantes; liien plus, on battait monnaie avec ces recettes en expectative, en vendant a des traitaiitsle droitdc les percevoiràrécliéance; les premiers actes des ministres éclairés avaient presque toujours pourbut de déya^er les revenus du roi des aliénations consenties parleurs prédécesseurs. Ces procédés ont disfiaru, grâce à l'annualité des budgets et à la spécialité des exercices. Toutefois on a établi, sous le nom d'obligations à court ternie, un système d'emprunts qui n'est pas sans offrir quelque analogie avec les anciennes anticipations '.

Nous ne parlerons pas de la méthode qui consiste à s'ingénier dans le calcnil des prévisions de recettes et de dépenses jusqu'à ce qu'on obtienne un équilibre fictif; ce n'est qu'un moyen de faire illusion aux autres et à soi-même.

Couvrir l'insuffisance au moyen des ressources de la dette lloltante, ou encore l'imputer sur les découverts du Trésor, c'est faire, dans une langue qui n'est pas à la portée de tout le monde, l'aveu pur et simple du déficit. Se souvenir que parmi les budgets non réglés, il en est un ou plusieurs qui se soldent «n excédent et appliquer cette ressource au budget en préparation, ce n'est pas sans doute augmenter le découvert, mais c'est renoncer à l'atténuer, ce qui revient à peu près au même.

Tous ces moyens ne sont que des expédients. Le succès momentané qu'ils obtiennent en général n'est pas le moindre de leurs dangers. « On n'appelle plus parmi nous un grand ministre, disait Montesquieu, celui qui est le sage dispensateur des revenus publics, mais celui qui est homme d'industrie et qui trouve ce qu'on appelle des expédients ».

L'ordre financier, une fois troublé, ne se rétablit pas du premier coup. Aussi les ministres les plus sages ont-ils été réduits parfois à user eu.\-mènies d'expédients. Ils ne l'ont fait qu'avec la ferme volonté d'abandonner au plus tôt des procédés dont ils signalaient, les premiers, les défectuosités et les inconvénients.

Les véritables moyens d'écjuilibrer un bud-

I. Lo mol aniicipalion n'.i pas onlicromcnl disparu de uolre taugiic fiuancicrc. Mais on ne l'applique plus qu'.'i certaines opérations de rcrelte et de dopcusc réalisées dans uu «lercice pour le compte de Tcxercice suivant.

get en déficit sont l'emprunt, la réduction des dépenses ou l'augmentation des recettes.

L'emprunt s'impose comme une nécessité lorsque les proportions de la dette flottante menacent de créer des embarras au Trésor. On consolide alors une jiartie de cette dette au moyen d'une émission de rentes dont les propositions du minisire des finances déterminent la nature, la forme, l'heure et le montant. Mais l'eni]irunt ne saurait être considéré comme une ressource normale et permanente pour le budget. Un particulier qui emprunterait tous les ans |iour assurer son existence marcherait à la. ruine. Il en est de même des États.

La diminution des dépenses doit être l'objet des soins constants d'un bon ministre des finances. Mais elle ne peut être que le prix de longues recherches et d'efforts patients. Si l'on n'y recourt que sous l'aiguillon de la nécessité, cotte ressource risque fort de ressembler à celle que Galonné espérait trouver dans les abus. Les dépenses les plus exagérées et les moins utiles sont souvent celles qui trouvent les défenseurs les plus passionnés et on en vient alors à ces « sottes économies 1), pour emprunter le langage de M. Tliiers, qui consistent à torturer les services et quelquefois à les désorganiser, pour n'obtenir finalement aucune réduction sérieuse de dépenses ». 11 y a d'ailleurs des économies qui ne peuvent élrc réalisées que moyennant une augmentation temi)oraire de dépenses : par exemple, la réduction des cours et tribunaux nécessiterait le remboursement de la valeur d'un certain nombre d'offices de greffiers, d'avoués et d'huisiers. Il y en a d'autres qui coûtent cher : ce sont celles qui. en diminuant le nombre des agents de perception, exercent une fâcheuse inlluence sur le produit des impôts. Enlin, une économie a laquelle on songe d'abord et à laquelle on recourt souvent est celle qui consiste à supprimer ou à réduire l'amortissement l V. Amortissement). Ce procédé, qui tend à considérer les crédits affectés à ce service comme une poire pour la soif, comme une réserve en cas de nécessité, est vivement critiqué par certains théoriciens pour qui la doctrine de l'amortissoment est une sorte de superstition. On oublie que, dans certains cas, c'est amortir que de ne pas emprunter.

L'augmentation des recettes peut consister dans une aliénation de biens, dans l'augmentation des impôts existants ou dans la création d'impôts nouveaux. Quand l'État possédait de vastes domaines, les aliénations constituaient une ressource toujours disponible qui a été exploité!- jusqu'à épuisement; elle n'existe plus qu'exceptionnellement pour

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les Étals modernes, réduits, ou général, à leur domaine public, c'est-à-dire aux liions qu'ils possèdent pour le service commun des citoyens (V. Domainei. Les créations ou augmentations de taxes sont une dure nécessité. Il l'aut cependant s'y soumetti-e quand le délicit prend le caractère de la permanence et que les économies réalisables ne suffisent pas à le balancer. La sagesse du ministre consiste alors à faire un choix entre les impôts les moins difficiles à percevoir, les moins lourds à supporter et ou même temps les moins proprosàstériliserouainquiéterles capitaux.

23. Budget en excédent. — Dégrèvements. — Trésor de guerre. — Amortissement.

Si la receltc prévue est un peu au-dessus (le la dépense projetée, le budget se présente dans la situation la plus favorable; il peut affronter les événements. Sauf le cas d'une guerre ou d'une catastrophe imprévue, il conservera jusqu'au bout son équilibre.

Mais si l'excédent des recettes est considérable, alors se présentent pour le ministre de nouveaux embarras. Il se voit assailli de demandes tendant, les unes à des augmentations de dépenses, les autres à des dégrèvements ou diminutions d'impôts. Il pourrait, à la rigueur, donner satisfaction aux pre- ■niières, si elles ne devaient avoir qu'un caractère accidentel et temporaire. Mais il sait que la plupart des augmentations se reproduisent d'année en année et il doit songer à Pequilibrc des budgets futurs. Quant aux demandes de dégrèvements, elles se recommandent des arguments les plus sérieux. L'impôt n'est plus légitime dès qu'il a cessé d'être nécessaire. Si une portion des revenus mis en commun est devenue inutile au ser- ■vice de la communauté, les citoyens doivent •en reprendre la libre disposition; ils l'emploieront toujours d'une manière plus fructueuse que l'Etat. Il est difficile, tins doute, de résister à de telles raisons. Néanmoins, ici encore, le ministre doit se préoccujier avant tout de l'avenir. La prospérité n'aura qu'un temps; les vaches maigres succéderont aux vaches grasses et les insuffisances aux excédents. Les impôts supprimés seront difficiles à rétablir dans un moment de malaise général et leur absence causera alors une gène véritable à l'Etat. Il convient donc, en principe, de ne consentir aux dégièvements que lorsque l'excédent des ressources sur les besoins, au lieu d'être un fait accidentel, parait devoirsurvivreaux revirements de la fortune. Alors la diminution doit porter de préférence sur les impôts les plus nuisibles au développement de la richesse publique.

Si les impôts ne peuvent être diminués

sans imprudence, le ministre peut proposer l'emploi des ressources disponibles. 11 peut, par exemple, les afToctoren toutou en [lartie à la constitution d'un trésor de guerre, c'està-dire d'une réserve de capitaux, destinée à pourvoir aux grandes nécessités de l'État, à celles notamment qui résultent d'une entrée en campagne. Presque tous les peuples de l'antiquité possédaient des trésors. Celui de Rome était alimenté par Vaurum vicesimnriuin, taxe prélevée sur l'affranchissement des esclaves. Les rois de France se constituèrent à plusieurs reprises des réserves métalliques; Henri IV, en particulier, <■ ayant résolu de faire un fond de deniers pour s'en servir et ayder aux occasions qui peuvent arriver et, par ce moyen, pourvoir à la seureté, manutention et conservation de son Estât et couronne contre les mauvais et pernicieux desseins de ses ennemis i>, ordonna le 10 juillet 1602 que " tous les deniers revenans bons en son espargue après les despences ordinaires et nécessaires acquittées, seraient par les trésoriers de son dit espargue, chacun en l'année de leur exercice, mis en son château de la Bastille es coffres'que sadite Majesté y avait fait mettre à cet effet ». Et en 1610 le montant des sommes contenues i< dans les chambres basses voûtées » de la Bastille s'élevait, d'après le compte de Sully, à 23460000 livres'. Napoléon puisait pour ses expéditions dans les ressources de son domaine extraordinaire. Frédéric II, en montant sur le trône, trouva une épargne de 8, "00. 000 Ibalers qu'il liarvint à doubler malgré les nombreuses guerres de son règne, et r.\llemagne moderne n'a pas abandonne^ cette tradition. Malgré les services qu'elles peuvent rendre aux heures décisives, on admet généralement que ces vastes accumulations de capitaux ont quelque chose de suranné et qu'elles offrent •plus d'inconvénients que d'avantages. Le crédit est le véritable trésor de guerre des États modernes; et il leur suffit d'avoir une réserve de quelques millions pour parer aux cas urgents, à ceux « qui ne peuvent souffrir la longueur des formes de finances >■ -, comme disait liichelieu lorsque par son testament il ordonnait de remettre au roi une somme de l,oOO,000 livres mise par lui en réserve pour les besoins de l'Etat.

La nécessité d'un crédit intact indique la meilleure destination à donner aux excédents de recettes : ils doivent être employés à soulager la dette llottanle ou à amortir la

1. Sully, Petite bibtiotkèque cconoiniguc^ Paris, GuiU luumin, p. (65 et suiv.

2. On sait qu'en France une réserve de celte nature a cl»* constituée au moyeu d'conoraies réalisées sur les fonds secrets du ministère de la guerre.

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dette consolidée. C'était l'avis de Turgot, qui proposait de réduire la dépense assez au-dessous de la recette pour pouvoir économiser chaque année une vinglaine do millions, alin de rembourser les dettes anciennes. « Sans cela, ajoutalt-l-il, le premier coup do canon forcerait TÉlat à la banqueroute )>.

24. Rôle du ministre dans la discussion du budget. — Exposé des motifs. — Budget speech. — Situations générales de finances.

Le projet de budyet une fois arrêté, le ministre des finances doit expliquer et justifier les diverses prévisions qui le composent. L'exposé des motifs, très détaillé en France et en Italie, y fait la matière d'un volume plu> ou moins gros. En Angleterre, il n'est que le thème d'un discours [budget spetck) prononcé par le chancelier de l'Echiquier devant la Chambre des Communes constituée en comi lé. En Allemagne et en Autriche, l'exposé est également oral; mais il est précédé d'un mémoire lu aux Chambres sur la situation générale des finances.

Quand le budget vient en discussion devant les Chambres, c'est principalement au niinislre des finances qu'il appartient de le défendre, puisqu'il est son œuvre. Il a alors à lutter conti'e les propositions les plus diverses, les plus contradictoires, parfois uu'-me les plus étranges. Busiialadépeinten teinies piquants la situation difficile dans huiuelle il se trouve ', ayant à répondre à la fois au.x demandes d'augmentations de dépenses et aux demandes de dégrèvements d'impôts. L'équilibre du budget ne sort pas toujours intact de cette redoutable épreuve.

25. Rôle du ministre dans l'exécution du budget. — Administration des finances. — Moyens de service : bons du Trésor, billets de rÊchiquier.

Le budget devenu obligatoire, le ministre préside à son exécution. 11 doit assurer la

1. « Hr-las, comme Pigaro, il ne sait ni qui entendre ni de quel côté se tourucr. Les cent mille Ijouclies de la presse et de la Iriljune lui crient à la fois : Organisez le travail et les travailleurs; extir|K-/. l'égoïsnie, réprimez l'iusolence et la tvranuie du capital; faites des expériences sur le fumier et sur les œufs; sillonnez le pays de chemins de fer, irriguez les pl;iincs, reboisez les mont.ignes, loiidez des foimes modèles, Coudez des ateliers harmoniques, colouisez l'Algérie, allaitez les eul'auts, instruisez la jeunesse, secourez la vieillesse ; envoyez dans les campagnes les habitants des villes, poudcrez les prolil.s île toutes les industries, prêtez de l'argent, et sans intérêt, à ceux qui en désirent ; all'rauchissez l'Italie, la Fologiie, la Ilojigrie ; élevez et perfectionnez le cheval de selle ; encouragez l'art, formez des musiciens et des danseuses; prohibez le commerce et créez une marine marchande, etc. L'ÈUt a pour mission d'éclairer, de développez, de grandir, de fortilier, de .spiritualiser et de sanctifier l'âme des peuples. Mais loin de nous les nouvelles taxes ! Wous vous sommons de retirer les aucicinics. Supprimez l'imp4t du sel, l'impôt des boissons, l'octroi, les patentes, les prestations. »

rentrée régulière des impôts en même temps que le paiement exact des dépenses. Chef de cette vaste maison de banque qui s'appelle le Trésor, il veille à ce que les fonds nécessaires soient mis sur place à la disposition des ordonnateurs de la dépense. Comme il se peut que les recouvrements ne suivent pas une marche exactement parallèle à celle des paiements, la loi de finances l'autorise à se créer des ressources temporaires ou moyens de service, parrémission de billets à échéance fixe i(ui s'appellent bons du Trésor en France et billets de l'Échiquier en Angleterre. En même temps il trancjie les difficultés qui se présenteni ; il règle par ses instructions l'acti(jn des différents services placés sous son autorité; il commande à toute l'armée des fonctionnaires chargés d'asseoir et.de recouvrer l'impôt, de réaliser, de décrire, de centraliser et de contrôler les opérations de recettes et de dépenses. Enliii il doit, dans la limite des moyens que la loi lui accorde, surveiller ceux des actes de ses collègues qui engagent les finances, s'assurer, par le visa de leurs ordonnances, qu'ils ne dépassent pas les crédits qui leur ont été accordés et veiller à ce que leurs demandes do crédits nouveaux ne viennent pas détruire l'équilibre qu'il a eu tant de peine à établir.

Ce dernier principe a été formulé de la manière la plus nette par Turgot dans le juograinme financier dont nous avons déjà cité un extrait : « Il est de nécessité absolue, l'crivait-il au roi, que Votre Majesté exige des ordonnateurs de toutes les parties qu'ils se

concertent avec le ministre de la finance

11 est surtout nécessaire que lorsque vous aurez. Sire, arrêté l'état des fonds de chaque département, vous défendiez à celui qui en est chargé d'ordonner aucune dépense nouvelle, sans avoir auparavant concerté avec la finance les moyens d'y pourvoir. Sans cela, chaque département se chargerait de dettes qui seraient toujours des dettes de Votre Majesté et l'ordonnateur de la finance ne pourrait répondre de la balance entre la dépense et la recette ». La règle indiquée par Turgot a ('■li' consacrée par le décret du 1" décembre IXiJl : « Aucun décret autorisant ou ordonnant des travaux ou des mesures quelconques pouvant avoii' pour effet d'ajouteraux charges de l'Étal ne pourra être soumis à la signature de l'Emjiereur, qu'accompagné de l'avis du rniuislrr secrétaire d'État des finances». Cette disposition a été confirmée par un arrêté du chef du pouvoir exécutif en date du 1" avril 1871, lequel est ainsi conçu : " A partir de ce jour, aucune ilépcnse de l'État ne devra être engagée et ne sera acquittée par le Trésor public qu'autant que le ministre des finances.

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pri'alablenient consulté, aura reronnu la possibilité d'y pourvoir ». En outre, une loi <lu 27 juillet 1870 a établi quo les travaux dont la clé[iense doit être supportée en toutou en partie par le Trésor, ne pourraient être mis à exécution qu'en vertu de la loi qui crée les voies et moyens ou d'un crédit préalablement inscrit à un des chapitres du budget. Malheureusement ces disiiositionsne sont pas exactement observées ', et on doit reconnaître qu'elles n'auront pas de sanction véritable, tant que les engagements pris au nom de l'État par les ministres ne seront pas l'objet d'une comptabilité exacte et régulière. Cette question est examinée aux mots Comptabilité publique et Contrôle.

26. Rôle du ministre dans le règlement du budget. — Compte général des finances. — Comptes des ministres.

Quand le budget a accompli sa période, quand il est expiré, — pour parler le langage imagé de la comptabilité, — c'est au ministre des finances, aidi' de ses collègues, qu'il appartient de retracer par le détail tous les actes de sa laborieuse carrière. Il établit le Compte général de l'administration des finances, le Compte des recettes, celui des dépenses de Sion ministère, lesjoint aux comptes •des dépenses des autres ministres (V. Comptabilité publique) et, muni de ces documents, ■vient devant les Chambres défendre contre les accusations dont elle est l'objet la mémoire du budget défunt. La loi de règlement, qui est le Jugement définitif des repiésentanls du pays sur les comptes présentés par le gouvernement, est prépai'ée et soutenue, comme celle du budget lui-même, par le ministre des finances.

27. Complexité des attributions du ministre des finances. — Division en deux ministères. - Sous secrétariat d'État - Conseils de finances. — Réunion de tous les services de recettes. — Bureau de la Trésorerie en Angleterre. — Qualités nécessaires à un ministre des finances.

Ces opérations, si distinctes dans leur spé- •cialité, se confondent toutes dans le temps et doivent être conduites de front. Il arrive que cinq budgets occupent en môme temps la pensée du ministre des finances :1e budget dont on opère le règlement, celui dont on arrête le compte, celui dont l'exécution commence, celui dont l'oxécution s'achève, enfin celui qui est en pré'paration pour l'exercice à venir.

On a parfois pensé ([ii'u II honiiii(>seulnepou-

l.Les dispositions «lu décret de ISOI vt de laircl.' ilc IS7I oui ëlc rappelées aux ministres ordonnateurs par une circulaire de M. Rouïier, ministre des fiuanccs, d'octobre ISS'J.

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vail suffire à une telle complexilé d'attributions. Napoléon, — à cause de l'étendue de son empire et aussi un peu par cet esprit de méfiance qu'il conservait toujours même vis-àvisdes collaborateurs ilont il appréciait le plus le dévouement, — avait divisé l'administrai ion des ticniers publics entre deux ministres dont l'un, sous le nom de ministre des finances, préparait le budget et surveillait l'assiette et le recouvrement des impôts, tandis que l'autre, sous le nom de ministre du Trésor impérial, appliquait les recettes aux dépenses et avisait aux moyens d'assurer l'exactitude des paiements sur toute la surface du territoire. Mollien, dont la sagesse et la probité ont honoré le titre de ministre du Trésor, n'approuvait pas cette division qui avait amené de regrettables conllits entre son prédécesseur Barbé- Marbois et le ministre des finances. Gandin. '< La condition du ministre du Trésor, disaitil avec raison, devait être d'avoir l'action sans la prévoyance, en laissant au ministre des finances la prévoyance sans l'action ; il n'y avait alors de ministère proprement dit ni pour l'un, ni pour l'autre ». L'Italie a établi chez elle, en 1877, le système du double ministère avec une division d'attributions à peu près identique à, celle de l'administration impériale. La mesure ne devait avoir qu'un caractère temporaire ; elle était motivée par les grandes réformes que l'Italie entreprenait à la fois dans sa comptabilité et dans son système d'impôts. Elle n'a d'ailleurs été appliquée que d'une façon fort intermittente. Les deux portefeuilles ont été le plus souvent réunis dans la même main.

En Erance, on avait récemment établi auprès du ministre des finances, sous le nom de sous-secrétaire d'Etat, un collaborateur, appartenant comme lui au Parlement et investi d'attributions déterminées. Quelquefois aussi, on a songé à lui adjoindre un conseil. Ces divers systèmes ont le défaut de diminuer l'autorilé et d'affaiblir l'action du ministre. Un chef soucieux de sa responsabilité ne consent à la partager avec personne.

On a également enlevé à notre ministère des finances pour les rattacher à d'autres départements ministériels, deux importantes régies: les forêts elles postes. Le but de cette mesure a été surtout de modifier le caractère de CCS deux administrations; à tort ou à raison, on a voulu qu'elles fussent désormais considérées moins comme des sources de n-venu, que comme des services d'utilité publique. (V. Forêts, Postes et télégraphes.) l-^n règle générale, pour qu'il y ait unité d'aclion, tous les revenus publics doivent être placés sous l'action directe du niinistie des finances.

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Fn l'niiicp, les op('Tations d'assiotle et de recoiivreinont sont conliées, en général, pour chacjue branche (rinipots ou de revenus, à une administration ou régie distincte, jouissant, dans la sphère qui lui est pro[irc, d'une certaine an tononiio. l.eshauls foiu-lionnaires, placés avec le titre de Directeurs généraux, à la lète de chacune de ces administrations ont, dans un assez grand nombre d'affaires, un [uiuvoir de décision propre. Deux rouages importants servent à maintenir entre ces divers services l'unité d'action et à assurer sur chacun d'eux l'autorilé et la surveillance' du ministre; ce sont : le contrôle des administrations financières, division centrale chargée d'examiner les affaires déférées ru ministre par les directions générales, et le corps des inspecteurs des finances qui, dans ses tournées annuelles, vérifie les divers agents ressortissant au ministère et renseigne le ministre sur la situation des services dans les départements.

En Angleterre, la direction des finances publiques appartient, en principe, à un coiuiti' appelé bureau de la Trésorerie et composé de membres [lords] pris dans le Parlement. Le premier ministre prend en général le titre et les fonctions de premier lord de la Trésorerie, mais le rôle actif appartient, en fait, au second lord qui, sous le nom de Chancelier de l'Échiquier, est investi d'une autorité égale, sinon supérieure, à celle de nos ministres. Quand le chef du cabinet veut diriger le département des finances, il réunit en sa personne, comme l'ont fait à diverses époques sir Robert Peel et M. Gladstone, les deux offices de premier lord de la Trésorerie et de chancelier de rÉchi(iuier.

La multiplicité des fonctions qui incombi'nt au ministre des finances a fait dire à Necker : i< On ne peut jamais arriver à l'administration des finances qu'imparfaitement préparé, parce que cette administration est composée d'une si grande diversité de devoirs, qu'il n'est aucune éducation préalable qui puisse y rendre entièrement propre. Aussi, dans le nombre de ceux qu'on voit parvenir à ce ministère, les uns entendent particulièrement les détails de l'administration des provinces, d'autres les affaires contentieuses, d'autres les principes du commerce, d'autres la doctrine des impôts, d'autres le ménagement du crédit et les combinaisons de finance : tous ont besoin d'apprendre; et c'est pour ce motif que les (jualités gi^nérales de rcsi)rit et la faculté de s'instruire sont un des secours les [dus nécessaires elles plus efficaces ' ».

1, On ne lira pas s;ms intôi-i'*t l'InlroiJuclidii q\w Ncrkor a placi-e eu tète île son onvriige : /h' l'admitiistrutton dr\ finances de la France. On y tioUM'i-a, exposées dans un ordre

L'observation est just(!; nu ministre des finaiicesa loujoursquelque chose a apprendre et il a besoin d'avoir auprès de lui des chefs de service habiles qui le secondent et au besoin se substituent à lui dans les diverses parties de son administration. Mais il est tout un ordre de qualiti'S que l'expérience ne lui doiniera pas et à l'absence desquelles ses collaborateurs ne pourront pas suppléer : ce sont celles qui tiennent au caractère même de l'homme. Son premier mérite doit être l'honnêteté ; et sous ce mot nous n'entendons pas seulement une probité rigide qui le mette au-dessusdu soupçon; nous entendons encore un& loyauté absolue et une sincérité complète. Il doit la vérité à lui-même, il la doit à ses collègues, il la doit aux Chambres, il la doit au pays. Son arithmi'lique doit être inflexible et sa première croyance, celle de don Juan : « que deux et deux sont quatre et quatre et quatre sont huit ».

La fermeté doit être également une de ses qualités essentielles. « A quoi serviraient, à écrit Necker, le génie qui forme les plans, la prudence qui les règle, la dextérité qui les fait adopter si, par faiblesse de caractère, on les abandonnait dès les premiers pas'.' A quoi serviraient l'esprit et les lumières, si l'on était toujours prêt â agir contre sa pensée, ou si l'on manquait de cette volonté qui fait commencer et poursuivre, combattre et persévérer'?.... Il est encore un genre de faiblesse en administration dont on est instruit par de fréquents exemples : c'est cette flexibilité de caractère qui entraine un administrateurà dénaturer son propre ouvrage, en consentant à des exceptions ou à des modifications qui en altèrent l'esprit et les principes. Cette espèce de faiblesse est peut-être la plus dangereuse de toutes : car l'administrateur qui souvent en rougitlui-niêmeen secret, mais qui aime mieux exposer la réputation de ses lumières que celle de son caractère, emploie quelquefois son adresse à justifier les changements qu'il a faits contre sa propre 0[)inion; cependant, en agissant ainsi, il augmente ses torts, puisqu'il répand des doutes sur les principes d'administration les plus salutaires et fait de cette manière un mal qui dure longtemps après lui ».

En outre, comme le ministre des finances doit, suivant l'expression du poète,

iiûder, dogui- almyant, tuut autour des gaholles,

il faut qu'il soit armé de cette qualité ou

un peu confus et dans uu style un peu pompeux, lies considérations fort Judicieuses sur le rôle qui incombe à uu ministre des finances, sur les difficultés avec lesquelles il est aux prises et sur les (]Ualité3 qu'il doit réunir. C'est également de cette Introduction que sont détachés Ic&extraitfr cités plus loin.

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de ce défaut ipii' M. Tliiers roiirpllail de ne pas trouver en M. .Maijne et qu'il appelait une certaine férocité. « II ne faut pas nKjins t|ue cela, disail-il, pour défendre le Trésor ijui, étant le bien de tout le monde, n'est le bien de personne ».

Le courai;'' n'- bii est pas moins indispensable. Il faut (pi'il sache dire des » choses fortes » à un Louis \IV, lui faire des observations sur les dissipations de son écurie, de son jeu, de ses meubles et lui représenter 11 combien de dépenses inutiles il a fait(>s » iColbert, .Wwiow'e du 22 juillet 1666). Il faut qu'il sache armer un Louis XVI contre sa bonté de sa bonté même {Turgot, Letlre du 24 août i774). Il ne doit craindre ni la disgrâce du prince, ni le vote hostile des Chambres, ni les clameurs de la rue. Les grands ministres ont été souvent victimes de l'injustice ; la postérité s'est chargée du soin de venger leur mémoire.

Enfin, à toutes ces vertus, il faut qu'il joigne, avec un esprit éclairé et nn jugement droit, la notion exacte des vrais intérêts de la nation. Le financier doit être chez lui doublé d'un i)olitique; et parfois le premier doit céder le pas au second. N'est-ce pas le plus économe de nos ministres qui a établi cette belle maxime ■< qu'il faut épargner cinq sols au.\ choses non nécessaires et jeter les millions, quand il est question delà gloire du roi"? "«Je déclare, eu mon particulier, ajoulait Golbert, qu'un repas inutile de raille écus me fait une peine incroyable; et lorsqu'il est question de millions d'or pour la Pologne, je vendrais tout mon bien, j'engagerais ma femme et mes enfants et j'irais à pied toute ma vie pour y fournir, s'il était nécessaire. Votre Majesté excusera, s'il lui plaît, ce petit transport ». Si le ministre des finances doit connaître les besoins de l'État, il n'est pas moins nécessaire qu'il se fasse une idée exacte de ses ressources. La science économique doit l'éclairer et le guider dans sa marche. Il lui faut, suivant l'expression de MoUien, « apprécier la nmltilude de points de contact par lesquels les finances publiques atteignent chaque famille; ce qui leur fait trouver des juges dans chaque foyer ».

rX. LE PARLEMENT ET LE BUDGET.

28. Droits des Chambres. — Examen préalable par le Conseil d'État en France, par le Conseil fédéral en Allemagne. — L'initiative parlementaire en France et à l'étranger. — Droits des Chambres hautes électives et non électives; conflits budgétaires: moyens adoptés pour les résoudre.

Le budget, une fois établi par le gouvernement, subit parfois un examen préparatoire avant d'être présenté aux Chambres. Sous le

régime de la Constitution de l'an VllI, il ne parvenait au Corps législatif qu'après avoir été soumis au Conseil d'État et au Tribunat et sa discussion, comme celle de toutes les lois, était soutenue, devant une chambre silencieuse, par les orateurs de ces deux assemblées. La Constitution de 18o2 rctuDlil l'examen préalable du Conseil d'Etat, supprimé sous les monarchies parlementaires de tSI.'v et de 1830. .Mais celte délibération intermédiaire i\n\ pouvait avoir sa raison d'être a une époque où les pouvoirs du Corps législatif é-laient étroitement limités, devenait une formalité inutile et même gênante le jour où la Chambre rentrait dans la plénitude des prérogatives parlementaires. Elle n'a pas^ survécu à la Constitution qui l'avait prescrite. De nos jours, le budget de l'empire d'Allemagne passe, avant d'arriver au Reichstag, par l'examen du Conseil fédéral qui joue, dans l'organisme de l'empire, le double rôle d'une Chambre haute et d'un Conseil d'Etat.

Dans les pays où le pouvoir législatif est partagé entre deux Chambres, il est de lègle que le budget soit d'abord examiné et voté par celle dos assemblées qui représente le plus directement la nation, qu'elle se nomme Chambre des communes comme en Angleterre, Conseil national comme en Suisse, Chambre des députés ou Chambre des représentants comme dans la plupart des autres- États. Ce principe a été consacré chez nous, en dernier lieu, par la loi constitutionnelle du 24- février [^Ti, dont l'article 8 est ainsi conçu r « Le Sénat a concurremment avec la Chambre des députés l'initiative et la confection des lois. Toutefois les lois de finances doivent être en premier lieu présentées à la Chambre des députés et votées par elle »'.

On a vu que les règles admises en ce qui concerne la spécialité des crédits fixaient une sorte de limite aux droits des Chambres. Ces droits sont plus ou moins étendus, suivant que la spécialité des votes s'applique à de& divisions plus ou moins restreintes.

En outre, la constitution, la loi, l'usage et le règlement des chambres ne laissent pas partout la même latitude il l'initiative parlementaire en matière de finances.

En Angleterre, la Chambre des Communes a les pouvoirs les plus étendus pour supprimer ou réduire les crédits demandés par le gouvernement ; mais il lui est interdit de voler un crédit qui n'aurait pas été demandé ou d'augmenter un crédit demandé au delà lies limites proposées par le gouvernement. Cette règle a longtemps admis une exception, en faveur des dépenses de la milice non enrégimentée. Les crédits relatifs à cet objet étaient déterminés dans un comité spécial de

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la Clianibro des Communes. Mais, le 0 février I8Û3, la Cliamlire a reconnu i|ue ce système •< confondait, les responsabilités dans la préparation du budget » et di'cidé qu'a l'avenir le budget des dépenses de la milice, comme celui de tous les autres services, serait préparé par les ministres de la Couronne, sous leur responsabilité. Le 2(1 mars 18(16, cette décision était confirmée par un nouvel ordre du jour ainsi conçu : « La Cbambre n'admettra aucune proposition tendant à l'obtention d'un crédit quelconque pour les services publics et ne donnera suite à aucune motion impliquant une dépense à imputer sur les revenus de l'État, soit sur les fonds constitués en dotation, soit sur les fonds préparés par le Parlement, en dehors des demandes formulées par la Couronne ". Enfin, le 2" mars 1880, un membre des Communes ayant proposé une augmentation du crédit atl'ecté à l'entretien des volontaires, cette proposition fut combattue de la manière la plus énergique par M. Gladstone. « Le rôle constitutionnel de la Chambre, dit-il, n'est pas d'augmenter les dépenses, mais de les réduire

J'entends des protestations sur les bancs où siègent les membres du parti qui se donne à lui-même le nom de constitutionnel. Je parle cependant le langage de l'histoire, le langage de la loi, le langage auquel les tories d'il y a cinquante ans auraient applaudi les premiers et qui aurait trouvé des échos parmi eux. Rien n'est aussi facile que de se départir des bons principes financiers ; on est à peu près certain que leur violation n'aura au début et pour un temps que des inconvénients assez légers. Il est dans la nature des difficultés financières de ne se révéler qu'au moment où le mal est incurable et la situation désespérée ; c'est pour cela que le gouvernement doit être le gardien de ces principes, et surtout, — car c'est le plus important, le plus sacré de tous — de celui qui réserve aux délibérations de l'exécutif l'appréciation des mesures financières dont la Chambre doit être saisie. Sans doute, on peut dire qu'il est du devoir des ministres de déférer avec empress(^ment et respect aux désirs de la Chambre en matière budgétaire. Je ne me refuse [las assurément à engager un débat financier et à écouler les opinions exprimées par de liantes autorités; cependant je dois faire remarquer (lue ce droit laissé à chacun de dire son avis a eu, depuis vingt ans, pour résultat d'imposer au pays d'énormes sacrifices. On essaye aujourd'hui par des motions iiopulaires de faire passer à cette Chambre U- droit de régler les dépenses en laissant peser sur le gouvernement la responsabilité des impiHs ; la confusion des pouvoirs de l'exécutif et du

législatif est surtout funeste en matière financière. Rien ne serait plus dangereux que l'attribution à des autorités difTérentes du soin de déterminer les dépenses et de celui de découvrir et de proposer les moyens d'y pourvoir ».

Ces sages paroles doivent être sérieusement méditées. La suppression de l'initiative parlementaire en matière d'ouverture ou d'augmentation de crédits n'enlève pas aux Chambres la faculté d'inviter le gouvernement, par une motion particulière, à créer un service nouveau ou à proposer un crédit plus important pour un service qui ne parait pas suffisamment doté. Mais elle a l'incontestable avantage de préserver l'équilibre du budget contre les surprises de la discussion et du vote. Dans les pays comme le nôtre, où les propositions individuelles peuvent se produire en toute liberté, à toute époque de la délibération, il n'est pas rare de voir surgir au cours même de la discussion publique des amendements qui sont adoptés par la Chambre sans avoir été préalablement examinés par le gouvernement et par la commission, et qui ont pour résultat d'accroître notablement les charges publiques. Il est d'ailleurs certains pays où l'initiative parlementaire, sans être aussi rigoureusement limitée qu'en Angleterre, est subordonnée à des conditions qui ont pour effet d'en restreindre l'usage. En Allemagne, les propositions financières ou autres ne viennent en délibération que si elles sont appuyées par un groupe d'au moins quinze députés. En Suède, l'initiative ne peut s'exercer, en matière financière, que pendant les dix premiers jours de la session et les propositions ne sont discutées par la Chambre que si elles sont appuyées par la commission du budget, laquelle est commune aux deux Assemblées.

L'initiative laissée à la Chambre des représentants trouve en partie son correctif dans l'étendue des droits reconnus à la Chambre haute. Lesdeux idées sont si étroitement liées que lorsque M. Gambetla proposa, dans son projet de révision de 1881, de réduire les attributions financières du Sénat il eut un moment la pensée d'apporter, en même temps, des restrictions au droit d'initiative de la Chambre.

Les attributions des Chambres hautes en matière budgétaire dépendent, dans une certaine mesure, du système de recrutement ijui leur est appliqué. On a observé avec raison que, quand elle? sont nommées par le pouvoir exécutif ou quand elles désignent elles-mêmes leurs nouveaux membres, elles ne sont qu'une aristocratie destinée à modérer l'allure du gouvernement ou qu'un conseil de gouver-

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nement institiiû pour examiiu-r les lois au point (le vue conslitulionnel.N'ay.iiit, à aucun tlogré, reçu du pays le pouvoir de le représenter pour voter l'impôt et pour en régler ladeslination, leur mission se borne en général à une sorte de contrôle d'ensemble. C'est ainsi ipi'en Angleterre la Cliambre des lords n'amende jamais le bill d'appropriation et (pi'elle n'a rejeté ou modifié que dans des circonstances exceptionnelles les hills spécianx ayant pour objet d'allouer des ciédits ou d'établir des taxes; qu'en Prusse, la Cliambre des seigneurs vote ou rejette, sans le mo- <lilier, le budget voté par la Cliambre des représentants; qu'en Belgique, le pouvoir du Sénat se borne à rejeter soit le budget en bloc, soit l'ensemble d'un service ministériel. L'Italie fait seule exception à ce principe. Son Sénat, bien que composé de membres nommés à vie par le roi, a des droits presque égaux à ceux de la Chambre.

Au contraire, quand la Cliambre luuile est élective, elle partage avec la Cliambre des représentants le pouvoir de déterminer les besoins et les ressources de l'État. C'est ainsi que le Sénat américain et la Chambre suisse des États usent fréquemment de la faculté d'amender le budget'. En France, les droits financiers du Sénat ont donné lieu à d'assez vives discussions au moment do la mise en vigueur de la Constitution de [H''.). M. Cambetta contestait à cette Assemblée le droit de rélablirles crédits supprimés par la Chambre. M. Jules Simon, alors président du conseil, n'eut pas de peine à faire ressortir la signifi- ■cation si nette qui s'attache aux dispositions ■de la loi constitutionnelle. Les deux Chambres sont placées au point de vue des attributions législatives sur un pied d'égalité comjdète, sous la seule restriction que, en matière de finances, un droit de priorité est reconnu à la Chambre des députés. Le droit du Sénat est aujourd'hui consacré par une expérience déjà longue; personne ne peut plus discuter l'interprétation donnée par le Congrès lui-même à l'article 8 de la loi du 24 février 187li et ce n'est plus que d'une revision constitutionnelle que les adversaires du Sénat attendent la suppression ou la restriction de s(ïs attributions financières.

Il n'est pas besoin d'insister sur l'utilité des prérogatives de la Chambre haute dans un pays où les droits de la Chanibie des représentants sont, pour ainsi dire, illimités, l'ouvoir conservateur par essence, il lui a]q>arlient de rétablir l'équilibre compromis par des dépenses votées avec trop d'enthousiasme et d'assurer la marche des services publics aux-

1. V. dans Boulmy, Etudes de droit rnn^titutionnet^ les moyens dctuurues qu'emploie parfois le Séii;tt ain<M-icaiu.

quels la Chambre a refusé les allocalioiis nécessaires ; en général, le Sénat ne fait pas usage de son droit pour établir des cn'dit.s nouveaux; il s'en sort seulement pour rétablir les crédits |)roposés par le gouvernement et supprimi's ou réduits par la Chambre.

Quand le budget a été niodilié parle Si'Mial, il retourne à la Chambre des députi's. Si celle-ci accepte les amendements du Sénat, la loi de finances est complète et peut èiro immédiatement promulguée. Si au contraire elle persiste dans son vote primitif, le budget doit être de nouveau renvoyé au Sénat. Connue il est impossibbî que la loi de finances fasse indéfliiinionl la navette entre les deux assemblées, c'est de la sagesse des pouvoirs que dépend alors le dénouement du conflit. En fait, l'accord finit toujours par s'établir. Mais, dans certains pays, des procédures spéciales ont été imaginées en vue d'amener ou de faciliter la solution. Aux États-Unis, le soin de proposer cette solution est confié à une commission mixte de dix membres comprenant, pour chaque Chambre, trois membres de la majorité et deux de la minorité. En Norvège, la question est tranchée en assemblée plénière des deux Chambres, par un vote réunissant au moins les deux tiers des voix. Dans le grand-duché de Bade, dans les royaumes de Wurtemberg et de Saxe, en Suède, le résultat est déterminé par l'addition des votes émis dans les deux assemblées.

Il y a lieu de noter qu'une Chambre peut, sans contester ouvertement les droits de la liante assemblée, parvenir cependant à les rendre en quelque sorte illusoires, si elle ne lui renvoie le budget volé par elle que dans les derniers jours qui précèdent l'ouverture de l'e-xercicc. Ce procédé ne viole pas ouvertement la loi constitutionnelle, mais il en fausse rajiplication ; ce qui n'est guère moins grave.

29. Procédure parlementaire. — Commissions du budget. — Discussion.

Les droits des Chambres ainsi déterminés, il faut rechercher comment elles les exercent et exposer sommairement, en les comparant entre elles, les règles de procédure parb;mentaire suivies dans les différents pays, (^es règles ne sont [las sans exercer une influence sur l'équilibre budgétaire.

C'est en .Vnglelerie que l'examen et la discussion du budget par le Parlement s'opèrent avec le plus de simplicité. L'étude préparatoire diîs recettes et des dépenses est laite par la Chambre elle-même qui se transforme en comité général de supjjlij (subsides ou crédits) pour examiner les dépenses, et en comité général de way-t and means (voies et moyens) pour discuter les receltes.

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On procède ainsi en vcrlu de traditions. L'avantage que les représentants de la (Jrande- Brctagne trouvent à se réunir en comités, c'est celui d'une liberté plus grande. Kn séance, le règlement veut que chacun ne parle qu'une l'ois. Enconiité,le même membrcpeutprendre plusieurs fois la parole et donner à ses observations un tour plus familier. De plus, lorsque la Chambre se forme en comité, le président proprement dit ou :<pniher cède le fanliMiil au clidirman, président sj)écial. Tous deux sont nommés par la Cliambrc, mais la nominal ion du speaker est confirmée par la Couronne. Cette différence seule fait considérer le chairman comme une émanation plus directe de la Chambie ; il a d'ailleurs le droit d'intervcnii- dans les débats. Tous les membres de la Chambre peuvent être présents et les hommes compétents de tous les partis ne manquent pas de suivre les discussions des comités et d'y prendre part.

Dans le comité des siipply, Ica estimâtes ou budgets des services militaires, maritimes et civils sont examinés avec le plus grand soin. Les bills sont mis en discussion article par article (clause by clause) puis soumis au vote. Après la clùlure des débats en comité, la séance ordinaire reprend son cours et les dépenses critiquées par la majorité des membres font l'objet d'un Rapport spécial du chairman â la Chambre, qui adopte le bill, le rejette, l'anumde ou le renvoie au comité. Cet examen des dépenses par les Communes ne demande guère moins de quatre mois.

C'est à la première séaiu-e du comité des voies et moyens que le Chancelier de l'Échiquier l'ait son exposé. Ce comité attend pour se constituei- que le Chancelier soit prêt, — ce qui n'a généralement lieu qu'au commencement d'avril, c'est-à-dire à l'ouverture de l'exercice. Celte séance exceptionnelle, dite du budget, à la différence des autres séances du comité, attire généralement une grande aflluence. La discussion s'ouvre immédiatement après la déclaration du gouvernement. 11 n'est pas d'usage de remettre chaque année en question l'ensemble de la législation fiscale, mais si'ulcmenl le petit nombre de points visés pai' le discours du Chancelier. La procédure suivie est la même f|u'en matière de crédits. Le lax bill ou loi niodificaiivc des receltes est promulgué immédiatement après la clôture de la discussion ; il précède ainsi l'acte d'appropriation.

Ce dernier acte, après avoir passé par les trois lectures, est envoyé à la Cliambre des lords qui le vote, puis le renvoie aux Communes; car il la différence des autres bills, c'est la Chambre élective qui en a la garde. Il revient ensuite, porté parle speaker, a la

barre de la Chambre des lords, pour y recevoir, comme les bills ordinaires, mais avant eux, la sanction royale. Celle-ci peut être donnée soit par le souverain en personne soit ]iar chdégation ; la ti'adition veut que la formule solennelle de l'acceptation soit en français du x\' siècle. « La royne remercie ses loyal subjects, accepte leur bénévolence et ainsi le veult ».

La simplicité de cette procédure ofTre de sérieux avantages. Toutefois, au gré de certains Anglais, elle entraînerait trop de lenteurs. Un ancien directeur de la Trésorerie, M. Henri Fowlor, écrivait au Times le 18 janvier 1888 : « Dans le système actuel, la Chambre a toujours chaque année quatre et quelquefois cinq occasions distinctes de discuter les dépenses de l'État : l°Les votes provisoires {rotes on account); 2° les votes ordinaires en comilé des subsides; .3" l'approbation de ces votes quand ils viennent devant la Chambre; 4" le bill d'appropriation; li" les crédits supplémentaires, quand il y a lieu d'en demander. Chacune de ces étapes financières prend un temps considérable et, au point de vue du contrôle et de l'économie, le résultat est des moins satisfaisants *».

Nous avons déjà indiqué les principales règles de la procédure suivie aux États-Unis. Elle n'a guère qu'un trait commun avec la procédure anglaise. Les bills élaborés parles comités permanents sont examinés par la Chambre en coinitc' général, sous la présidence du chairman, avant d'être discutés en séance ordinaire. Dès qu'un bill a été voté par la Chambre des représentants, il est envoyé au Sénat qui le discute à son tour, après l'avoir référé aune de sescommissions permanentes. Si le bill envoyé par les représentants est adopté sans changement, il est adressé par le Sénat au Président. Celui-ci peut, comme pour tout autre bill, refuser sa signature. S'il oppose son veto, il doit renvoyer le bill à la Chambre des représentants. Pour que le bill obtienne force de loi malgré lui, il faut un nouveau vote des deux Chambres à la majorité des deux tiers des membres présents.

Dans l'empire d'.Vllemagne et en Prusse, il n'existe pas de règles lixes. Tantôt le budget vient en discussion devant la Chambre, sur le Uapport de commissaires isolés nommés par le président; tantôt il est d'abord examiné [lar des commissions d'un nombre variable de membres, dont les délibérations portent soit sur le budget entier, soit sur un certain nombre de (luestions déterminées.

En Autriche, la commission du budget est

1. tienscij;ue[iiciits extraits du llidlethi du statittiqite piililic |>:ir It! iniiiistôre des finances. Livraisons de mai 1877 et de Juin lî>8â.

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élue par lii ("limiilire enlièri' cl. tous les députés ont le droit irassisteru ses st'anccs.

Le biidpct coniniun de l'oriipire aiislrohoiifrrois est volé parles Délégations. Comme pour toutes les autres lois, les pio|)ositioiis du gouvernement sont présentées séparénu'ut à chaque Déli'gation. Celles-ci délibèrent chacune en son parlieulier; elles s'enlendent entreelles,parlaenniniunicationde mémoires et, au besoin, se réunissent en nombre (-gai pour voter, — mais non pour délibérer — en commun.

En Suèile, la commission chargée d'examimer le budget est commune aux deux Chambres qui nomment chacune douze de ses membres ; le gouvernement n'a pas le droit de s'y faire entendre.

lin Belgique, jusqu'en 1883, le budget des dépenses taisait l'objet de douze lois distinctes, examiné-cs chacune par des seclions différentes, discutées et votées séparément, — parfois il de longs intervalles ; — le budget des recettes faisait lui-même l'objet d'une treizième loi, étudiée de même par une commission spéciale, de telle sorte (ju'il était impossible de posséder une vue d'ensemble sur les dépenses et les recettes de l'État. La Chambre belge areconnu les graves inconvénients de ce système; en 188."), elle a di'ci<lé, sur la proposition de .M. (iraux, ministre des finances, que le budget ferait désormais l'objet d'une loi unique, votée sur le Rapport général d'une section centrale, qui comprend, avec le président et les deux vices-présidents, dix-huit membres nommés à raison de trois par section.

Enlin, la procédure des (Chambres italiennes est â peu près identique à la nôtre.

En France, le système des comités permanents adopté par les assemblées de la llévolution a fait place, depuis 1811-, à celui des commissions annuelles. Celles-ci sont élues, tantôt par les bureaux entre lesquels le sort a reparti les membres de la Chambre, tantôt au scrutin de liste pai' la Chambre tout entière. Les deux systènuîs ont l'inconvénient commun de ne pas offrir de garanties suffisantes a la représentation de la minorité, qu'il n'est ni juste ni habile d'exclure de toute participation au travail de la préparation du budget. La nomination dans les bureaux a eu outre le désavantage de laisser une trop giande place aux caprices du hasar<l. Si le tirage au sort a placé dans un bureau plus de trois hommes compétents ', plusieurs d'entre eux sont nécessairement exclus de la conimission, tandis que d'autres bureaux moins bien partagés sont représentés dans la commission

1. Le nombre tlt'S nitiiithrcs élus par chaqu>' bureau est de trois à 1.1 Chambre et de deux au Sêuat.

par des hommes plus ou moins élrangers a la niatièie des linances.

L'accès des séances île la coniiuission est interdit aux députés ou sénateurs qui n'en l'ont pas partie, et ceux-ci ne peuvent même pas obtenir communication de ses procès-verbaux. Le secret (lui enveloppe ses travaux contribue peut-éire à lui donner un sentiment exagéré de son importance. Elle tend à se considérer comme un conseil indépendant ayant un pouvoir propre et elle risque ainsi d'usurper â la fois sur les droits du pimvoir exécutif, dont elle ne partage pas la responsabilité, et sur les prérogatives de la Chambre, dont elle n'est rju'une délégation.

11 est d'usage que les commissions se distribuent en sous-commissions pour examiner les budgets des différents ministères. Ce système peut aider à la prompte expédition, du travail; mais il est permis de penser qu'on le pousse jusqu'à l'exagération lorsque chaque sous-commission présente à la Chambre son Rapport particulier. Une émulation semble alors s'élablir entre les différents rapporteurs. Chacun cherche à se signaler par le nombre et la hardiesse de ses propositions. Parmi celles-ci, les unes tendent à l'augmentation des dépenses et risquent par conséquent de détruire f équilibre du budget, les autres visent à l'économie et menacent de désorganiser les services '.

La méthode qui consiste à concentrer dans un Rapport général fexamen de toutes les recettes et de toutes les dépenses parait plus conforme au principe de f unité budgétaire. Elle élimine les propositions douteuses et suflit, dans la plupart des cas, pour exposer et justilier toutes les réformes utiles dont l'étude d'un budget, si approfondie qu'elle soit, jieut suggérer la pensée.

L'examen du budget par les Chambres est généralement précédé d'une discussion générale, dans huiuelle le plan du gouvernemi'ut est envisagé dans son ensemble, avant d'être discuté dans ses détails. Tandis que les lois sont, en général, l'objet detrois lectures, la loi de linances en France, — sans doute à cause du temps qu'exige sa discussion - ne donne lieu qu'a une seule lecture.

30. La loi de finances. — Les Chambres et l'exécution du budget.

Le budget une l'ois adopté par les deux Chambres et promulgué par le pouvoir exécutif, la loi de linances acquiert force obligatoire. Elle comprend généralement les

I. Sur le lole de la commission du bu.lget, anisi que sur la ruethoilc des liapports [lui ticulicrs, voir dans la JleLiie 'l<:s. Deiir-Monilcs du l.i janvier 1S«3 l'artielc de 51. Léon Say U Uudi/el (IceanI tes Chambres fraiiçaixes.

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■divisions suivantes : I. Budget ordinaire : § 1'-'. Crédits ouverts; — § 2. Jmpols et rerrniis autorisés; — S 3. Évaluation des voies et moyens; — II. Budget sur ressources spéciales; — m. Budgets annexes rattaciiks

I>OUR ORDRE au BUDGET GÉNÉRAL ; — IV. SER- VICES SPÉCIAUX DU Trésor; — V. .Movens de

SERVICE et dispositions DIVERSES.

Ce dernier lilie comprend, en gt-néral, deux séries de dispositions: les unes qui se retrouvent dans toutes les lois de linanees et dont la durée est limitée à l'annéi' budgétaire; les autres dont la portéi' est plus générale et dont l'iilVel survit au budget avec lequel elles ont juis naissance.

Les dispositions de la première eatéyorie ont notaninienl pour objet :

De désigner les services pour lesquels des créditssupplémentaires peuventélre ouverts par décrets, dans l'intervalle des sessions parlementaires;

D'ouvrir aux ministres de la guerre, de la marine et des finances, des crédits d'inscription pour les pensions militaires et civiles; De pourvoir au remboursement des obligations à court terme arrivant à échéance dans le courant de l'année;

De lixer un maximum â la circulation des bons du Trésor et de la caisse municipale de Paris;

D'autoriser les travaux à entreprendre ou à continuer parle service des constructions navales ;

De lixer des limites niaxinia et miiiima à la valeur des approvisionnements de la marine;

De déterminer le maximum des subveiiticjus qui pourront être accordées ainsi que des engagements qui pourront être contractés par le niinislre de l'Instruction publique ]i(iur la création des divers établissements d'i.'nseignement et par le ministre des Tiavaux imblicspour les entreprises de chemins de fer d'intérêt local et de tramways;

De déterminer le maximum des travaux à exécuter soit par les compagnies de chemins de fer, soit par l'État à l'aide des fonds que les compagnies mettent à sa disposition;

.\u point de vue d(;s disixisitions ayant un caraclère pin-niaiuMit, la. plus imporlante de nos lois delinanc(!sa, été cidle du 2.S avril ISoti. Elle se compose, en réalité, de trois lois distinctes, dont la première, coniposé;e de 122 artich^s. rectifie on arrêter les luidgels dos années I81i, I8i.'> et IHIO et consacre, en outie, des titres spéciaux aux droits d'enregistrement, aux traitements, aux cautionnements et à la Caisse des Déprtts et consignations; dont la seconde, comprenant 248 articles, forme la loi organique des Contribu-

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lions indirectes; dont la troisième enfin remanie, en 68 articles, l'ensemble du régime douanier. On peut encore citer, parmi les lois de finances qui ont apporté d'importantes modifications à notre système financier, celles des 21 avril 1832, 2.'3juin 1841 et 10 septembre I87I.

Les Assemblées de la Ué'volution s'étaient réservé, par l'institution d'un comité de Trésorerie, un droit de contrôle préalable et permanent sur les opérations relatives à l'exécution du budget '. Il existe quelque chose d'analogue, en Angleterre, dans l'action combini'c du bureau de la Trésorerie, du Contrôleiirauditeurgénéraletdn comité deseomptes publics; en Italie, dans le contiôle préventif lie la Cour des comptes. Mais aujourd'hui, en France, comme dans la plupart des autres États, il a été jugé plus conforme au principe de la séparation des pouvoirs que le gouvernement conserve l'entière responsabilité de ses actes (V. Contrôle).