Contrôle administratif

DISTINCTION ENTRE L'unOANISATIÛN DU CONTRÔLE ET LES PROCÉDÉS DE CONTRÔLE.

Dans l'étude du contrôle administratif, il importe avant tout de distinguer l'organisalion du contrôle et, d'autre part, les procédés qu'il emploie. Les procédés de contrôle font partie intégrante de la conn>tabilité publique et résultent le plus souvent des règles qu'elle édicté. Ces règles, en etTet, si elles ont pour but d'apporter l'ordre et la clarté dans l'administration des finances, sont loujours orientées de manière à assurer et à faciliter l'exercice du contrôle; et réciproquement, l'organisation du contrôle a pour but de garantir l'application de certaines règles de comptabilité; c'est pouriiuoi la ligne de démarcation entre la comptabilité publique elle contrôle est iiarfois délicate a tracer. C'est ainsi, par exemple, que le principe essentiel de la séparation et de l'incompatibilité des fonctions d'ordonnateur et de comptable, qui domine en France toute la comptabilité publique, peut être envisagé comme un principe de contrôle, puisque l'examen par le comptable des pièces justificatives de la dépense constitue, à l'égard de l'ordonualçur, un vérilable contrôle préventif.

Ces réserves faites en ce qui concerne la connexité qui rattache l'une à l'autre les idées de contrôle et de comptabililc;puMi(iuc, nous abordons l'exposé de l'orgaiiisalion même du contrôle administratif, en renvoyant à l'article comi-taiulité pruLiorE jiour l'étude des procédés de contrôle.

Cette organisation peut se ri'sumcr ru quelques traits : le contrôle administralif est exercé sur les lieux mêmes parles agents l)réposés à. cet efTel; il est exercé sur pièces par l'administration supérieure qui centralise

les op('ra,tions comptables; enfin, les inspections générales des différents services et iiolamnientrinspcclion générale des finances constituent le plus puissant des liens qui rattachent l'un à l'autre ces deux contrôles.

CONTROLE LOCAL. — SON FO.NCTIONNEMENT. AGENTS APPELÉS A l'eXERCER.

Le contrôle local se répartit, pour ainsi dire, à l'infini entre des fonctionnaires ou agents dont l'action est limitée à une circonscription déterminée : il a pour but de prévenir les fraudes et les irrégularités, d'arrêter le mal dans son germe en s'exerçantde visu et sur place, afin d'assurer la régularité des opérations ainsi que la sincérité des pièces destinées à être soumises au contrôle central et au contrôle extérieur ou judiciaire. 11 saisit les opérations administratives à leur origine et les suit dans toutes leurs phases. S'agit-il de recettes, il constate les droits à la charge des redevables, s'assure qu'ils sont intégralement perçus et exactement versés entre les mains des comptables chargés de la centralisation des fonds. S'agit-il de dépenses, il certifie, au moyen de constatations faites de visu, la réalité du service fait. En même temps, par les vérifications de caisses et par les recensements de magasins qu'il opère, le contrôle local exerce une surveillance pour ainsi dire constante sur la gestion des comptables en deniers et en matières. Les procès-verbaux de caisse et les inventaires qu'il établit en lui d'année garantissent la concordance des résultats présentés par les comptes avec la situation matérielle des caisses ou des magasins; il concourt donc à la fois par sa surveillance et par ses attestations à l'u'uvre du contrôle répressif.

Le contrôle local met en jeu la responsabilité de ceux qui sont appelés à l'exercer. Il est de principe, ainsi qu'on l'a déjà vu, que les administrateurs sont responsables des certilications qu'ils délivrent. Celte règle trouve sa sanction, d'une part, dans l'application des peines disciplinaires ou criminelles qui peuvent être prononcées en cas de faux; (l'autre part, dans les dispositions législatives et réglementaires relatives aux comptabilités cjccultes. En cflet, d'après la jurisprudence de la Cour des comptes et des conseils de préfecture, l'administrateur ou l'ordonnateur qui, par des maudits fictifs ou ]iar do fausses attestations, de quelque nature ([u'elles soient, a tenté d'induire en erreur les contrôles supérieurs eu ce qui touche la réalité des faits accomplis, est rendu pécuniairement responsable des deniers indi'iment maniés ou soustraits.

CONTllULE DES FINANCES — .-ir.l

CONTliOLE DES FLNANCES

Tous les agRiits de l'ordre adminislratil peuvent èiro éventuellement nppelé? à concourir au conlnjlo local. Le professeur qui certilie que tel inslruraent est entre dans son cabinet de physique, le cantonnier ou le garde-forestier, qui alfirme par ses attachements qu'un ouvrier a consacré faut de journées et d'heures à un travail public, participent à l'exercice de ce contrùle. Mais cette mission incombe plus particulièrement à certains agents.

Elle appartient, en principe, aux chefs de services locaux. Dans certains services, toutefois, dans ceux notamment qui dépendent du ministère des finances, ces chefs sont assistés d'un ou plusieurs fonctionnaires — inspecteurs, vérificateurs, contrôleurs — qui sont exclusivement des agents de contrôle. Dans le service du Trésor, le contrôle local est exercé par les comptables supérieurs— trésoriers payeurs généraux ou receveurs particuliers.

CO.NTROLE CENTRAL. — CiiMl'TAlULITliS CK.NTHALF.S DES >U.NlSTi-:RES. — nUlKCTIùN DL' Moi; VE.ME.NT GÉ.NÉRAL DES FO.NUS. — UlUECTION GÉNÉRALE I)K LA COMITAIULITÉ l'IlU.llJL'E.

Le contrôle central est celui qui s'exerce au siège même du gouvernement et embrasse l'ensemble des opérations effectuées sur toute l'étendue du territoire. Il est à la fois préventif et répressif. Chaque ministre y concourt dans la si)lière de ses attributions; mais en même temps le ministre des finances est investi d'une sorte de contrôle général, (de là le nom qu'il portait sous l'ancienne monarchie), qui s'étend à tous les départements ministériels.

Dans chaque ministère, il existe un service — direction, division ou simple bureau — chargé de la comptabilité et du contrôle. Au fur et à mesure de l'exigibilité des créances, les fonctionnaires et agents administratifs chargés des divers services de dépenses, réunissent les titres constatant les droits des créanciers et arrèt(;nt les états des sumines a ordonnancer ])ar le ministre. La comptabilités centrale révise ces demandes d'ordonnances ministérielles, les examine avec les pièces justiticativcs à l'appui, les admet ou les renvoie aux divisions administratives, en énonçant les motifs du rej('t, de l'ajournement ou de la modiliration d(i[it elles sont susceptibles-.

Les ordonnances, une fois signées par le ministre, sont adressées, avec les pièces justiliialives îles dépenses, au ministre des finances, auquel il appartient de jjrendre les mesures nécessaires pour en faire ell'ectuer le payement. Mais sa mission ne se borne

]ias;i pourvoira l'aciiuittomcnt dos dépenses puldii|ues. Il exerce à son tour, en ce (|ui louclie leur ordonnancement, un véritable contrôle préventif, semblable à celui qu'exerce la Cour des comptes dans le système italien.

La direction du mouvement général des fonds au ministère des finances enregistre par chapitre, dans ses écritures, les crédits accordés par la loi des finances ainsi que les ciédits supplémentaires régulièrement ouverts ou votés. Elle enregistre aussi et vise toutes les ordonnances ministérielles qui lui sont adressées à fin de payement, elle suit ainsi la situation des crédits budgétaires, et peut dès lors s'assurer que l'ordonnance porte sur un crédit régulièrement ouvert et se renferme dans la limite de la distribution mensuelle des fonds. Aucune ordonnance ministérielle ne peut être acquittée sans le visa du mouvement général des fonds'.

Ce contrôle préventif de l'ordonnancement est complété en France, ainsi qu'on l'a déjà dit, par l'examen auquel le comptable soumet, avant le payement, les pièces justificatives de la dépense-.

L'administration centrale exerce aussi sur les finances un contrôle à posteriori. La communication régulière des faits de recette et de dépense par les agents subordonnés à leurs supérieurs hiérarchiques, la centralisation périodique au luireau de comptabilité de chaque ministère des documents transmis par les ordonnateurs secondaires, la centralisation à la direction générale de la co.'nptaljilité publique du ministère des finances des documents et pièces comptables envoyés par les trésoriers-payeurs généraux et tous les comptables de l'Etat, aboutissant à l'éta- Ijlissement du compte général de l'administration des finances, la mise en état d'examen et la vérification sommaire des comptes des comptablespar cette direction, la surveillance générale exercée jKir le ministre des finances sur tous les agents préposés au maniement des deniers publics, sont autant de faits (jui associent l'ailministration centrale au contrôle répressif.

Ainsi les rouages du contrôle central sont, avec la direction du mouvement des fonds, la dii-ection générale de la comptabilité jui-

1. II s'agit des ordonuuiices éniauant <iu ministre des nuances eurnrne de celles qui sont émises par ses collègues : les premières sont préparées par le bureau de l'ordounaucemeut du ministère des linauccs sur la demande des ser- \icesdc dépenses, et sont visées comme les autres par le mouvement des fonds.

2. Dans la sphère communale, le receveur municipal étant seul chargé d'iipérer toutes les dépenses de la commune, exerce un contrôle préventif complet sur l'ensemble des ordonnancements : il doit refuser de payer quand la somme ordonnancée ne porte pas sur un crédit ouvert ou l'evcède [art. 520 du décret du 31 mai Iso2).

CONTROLE DES FINANCES

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bliquc et les comptubiliLùs ccuirulcs des divers minisléres.

En France, ces derniers services sont constitués à l'état d'indépendance à peu près complète vis-à-vis du ministre des finaneus. Il n'en est jiasdo même en Italie, où les clirls de comptabilité de tous les départements ministériels sont nommés par le ministre des finances avec l'agrément du ministre compétent, mais sur la présentation du directeur général de la comptabilité publique.

Les Chambres ont été récemment saisies do plusieurs projets émanés soit du gouvernement, soit de l'initiative parlementaire et, ayant pour objet d'établir en France cette organisation ou une autre du même genre '. Ces propositions répondaient à la même pensée et tendaient à donner au ministère des finances les attributions complètes il'un contrôleur général des dépenses de l'Etat, en étendant à l'engagement des dépenses l'action préventive qu'il exerce aujourd'hui sur leur ordonnancement et en empêchant ainsi qu'aucune dépense put être valablement contractée par ses collègues sans son assentiment. On peut voir à l'article Comptabilité PLiu.iQUE les raisons qui commandent impérieusement d'instituer, tant dans les écritures des différents ministères que dans celles du ministère des finances, une comptabilité exacte et complète des engagements de l'État. Quant aux propositions qui tendent à subordonner à la direction générale de la comptaliilité publique du ministère des finances les comptabilités centrales des différents ministères, si elles n'ont pas abouti jusqu'à présent, c'est qu'elles ont paru en oiiposition avec le principe de la responsabilité ministérielle.

On ne saurait méconnaître en effet que la Constitution française de I87.ï pose le principe de la responsabilité individuelle des ministres en ce qui concerne leurs actes personnels, parmi lesquels il faut ranger les actes de leur gestion financière. Chaque ministre doit, sous sa responsabilité, assui'cr la fidèle observation de la partie du budgi't ddut l'exécution lui est confiée, surveiller la régularité des engagements et des ordonnancements des dépenses et les maintenir dans les limites qui lui ont été individuellement assignées par le Parlement. C'est donc à lui qu'incombe tout d'abord la mission de présider à l'exécution de son budget et de contrôler les agents qu'il a délégués à cet effet.

1. Voir les (iiscours prouoticés au Scaat par M. Lron Say dans la séance du 10 tlécenibre I8B2, le piojct de M. Peylral et celui de M. Pradon (présenté à la Chambre des députés dans la séance du 17 mai 18S8).

— CONTROLE DES FINANCES

Delà, la nécessité d'un contrôle fortement organisé dans le sein de chaque ministère, confié à des agents ne relevant que du ministre responsable, mais ayant l'autorité et lintluence nécessaires pour veiller à l'observation des règles de la comptabilité publique, chargés d'éclairer le ministre et de le mettre en situation d'engager sa propre responsabilité eu pleine connaissance de cause.

Mais un contrôle préventif fortement organisé dans le sein de chaque ministère ne semble pas exclusif du contrôle exercé par le ministre des finances. Le souci du respect absolu de la responsabilité individuelle des ministres, qui serait poussé jusqu'à la suppression du contrôle du ministre des finances, paraîtrait devoir être considéré comme un scrupule théorique plutôt que comme une objection sérieuse, puisque le ministre des finances est spécialement responsable devant le Parlement de la bonne gestion de toute la fortune publique et de toute l'administration financière du gouverinent.

DES INSPECTIONS GÉNÉRALES ET EN PARTICULIER llE l'inspection DES FINANCES.

Le contrôle administratif est enfin complété et fortifié par l'existence des inspections générales, organes destinés exclusivement au contrôle et ne participant pas à Faction administrative. Pouvant survenir à tout moment, les inspecteurs sont une menace incessante pour les agents soumis à leur surveillance ; ils constituent entre les deux contrôles un lien nécessaire, en permettant au contrôle central d'exercer une surveillance directe sur le contrôle local. En même temps, comme le contrôle central s'exerce sur pièces, il a besoin d'un organe qui puisse, en cas de besoin, le mettre en contact direct avec les faits. Le type de cette institution est le corps de l'inspection générale des finances, qu'où a pu appeler à juste titre « l'œil du Ministre des finances ». Véritables missi dominici, représentants directs du ministre, de qui seul ils relèvent, les inspecteurs des finances sont chargés, dans leurs tournées annuelles et dans les missions spéciales dont ils peuvent être chargés, de faire des visites inopinées chez les comptables et d'autres agents dépendant du ministre des finances, de surveiller et de compléter l'action du contrôle local, de renseigner l'administration par leurs Rapijorts et d'appeler son attention sur les améliorations dont sont susceptibles les dispositions des règlements. D'autres institutions ont été calquées plus ou moins exactement sur le modèle de l'Inspection des finances. Tel est notamment le corps de contrôle de l'armée

CONTROLl:: DES FINANCES

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