Historique. — Income-tax. — Cox"n-laws. — Libre échange

La corrélation que nous avons relevée, dans l'étude du droit budgétaire anglais, entre la politique elles finances, se retrouve également dans l'histoire du système d'impôts de l'Angleterre. Mais la politique n'est pas le seul élément qui ait influé sur le système financier de nos voisins d'outre-Manche; les idées économiques ont aussi joué chez eux leur rôle en cette matière et prennent de jour en jour une place plus importante dans leurs conceptions fiscales.

Aussi bien, les Anglais ont eu de fort bonne heure un système d'impôts raisonné, non seulement au point de vue politique, mais aussi au point de vue économique. L'histoire des relations commerciales de la France et de l'Angleterre est de nature à le démontrer : on sait que le traité de commerce de 1786 s'inspirait des idées de liberté commerciale dont Turgot et l'école des physiocratos avaient été les promoteurs et supprimait ou réduisait les droits de douane dans une proportion considérable. Un rapide exposé de l'histoire de l'income-tax et de sa combinaison avec les autres impôts achèvera de prouver la vérité de la proposition (|ue nous avons énoncée. Lorsque, en 1798, Pitt établit pour la première fois l'impôt; sur le revenu, ce fut à raison de circonstances politicfues spéciales : l'Angleterre avait besoin d'argent dans sa lutte contre la France. Elle avait déjà eu recours au crédit et augmenté les taxes de douanes et les contributions indirectes intérieures. Dans l'impossibilité d'augmenter les charges delà consommation, Pitt pensa qu'il étaitpossible d'augmenter les taxes directes et de les transformer, en les généralisant, en un impôt sur le revenu qui fût plus productif. C'est enl790 que l'incometax, constitué, au début, par des droits additionnels aux asscsscd -taxes, taxes sur les-

jouissances, comprenant un droit sur l'habitation, et des impùts sonipluaires sur les chapeaux, les armoiries, remplaça ces ussessedtaxcs. L'income-tax fut aussi substitué à une retenue sur les salaires et les traitements des fonctionnaires, qui eût fait double emploi avec l'income-tax, puisqu'elle constituait un impôt fondé sur le revenu.

C'est il cette idée de transformation des taxes directes en impôt sur le revenu que peut ■être rattachée l'opération du rachat de la land-tax, ou impôt foncier, opération qui a commencé en 1798.

Cet impôt sur le revenu général était assis sur les déclarations des contribuables sous le contrôle de commissaires locaux et élus; ceux-ci étaient assistés par des contrôleurs nommés par le gouvernement, qui pouvaient porter les cas douteux devant des juges d'appel. Ce mode d'assiette de l'impôt sous le contrôle de sortes de jurys d'équité, analogues à ceux que créa la loi française du 14 thcrmidoran V sur la contribution mobilière, prétait à l'arbitraire et à la fraude : il donna lieu à. de grandes difficultés.

Pour éviter d'établir les rôles innombrables des ])etits contribuables dont la plupart seraient restés en souffrance, l'impôt ne fut pas levé sur les revenus inférieurs à fiiOO francs et ne fut perçu qu'à un taux réduit sur tous les revenus compris entre toOO et oOOO francs. Mais aussitôt après la conclusion do la paix d'.Vmiens, en présence des difficultés de la perception et de l'arbitraire de ces jurys d'équité, l'impôt sur le revenu, qui avait été « une aide et une contribution pour la continuation de la guerre », fut aboli, laissant un arriéré considérable.

A la rupture île la paix d'.\miens, Timpôl ■est rétabli, mais transformé ; Addington en fait un inqiôl portant non plus sur le revenu, mais bien sur les revenus, non plus sur le revenu général, mais sur les sources de produits, sur les revenus répartis en cinq cédules ou classes désignées pas les cinq premières lettres de l'alphabet : la première cédulc comprenait les revenus qui proviennent de la propriété du sol; la deuxième, ceux qui ont pour origine son exploitation, c'est-àdire les bénéfices des fermiers ; la troisième comprenait les intérêts des fonds publics; la quatrième les bénéfices industriels, commerciaux et professionnels; la cinquième, enfin, les traitements et émoluments des fonctionnaires et employés, n Tandis que l'ancien droit, est-il dit dans une publication officielle du temps, était assis sur l'ensemble du revenu du contribuable, de quelques sources diverses que ce revenu provint, le droit actuel est établi à la source même de chaque revenu,

le saisissant dans les mains de la première personne qui le recueille, et permettent la répercussion du droit, a travers b^s canaux naturels, jusque dans les mains de la personne qui profite véritablement du revenu... L'impôt va à la source elle-même, le fisc atteint ainsi le but avec plus de facilité et de sûreté, moins d'embarras et de publicité, diminuant par le mode de jjerception les occasions de fraude. Les transactions privées sont soustraites à l'investigation des pouvoirs publics, et les intérêts du Trésor sont plus efficacement sauvegardés que par tout autre système. »

L'income-ta.x de 1803 évitait ainsi la complication et la fraude, et ne s'enquérait du revenu total du contribuable que dans le cas oij celui-ci voulait réclamer les exemptions établies en faveur des faibles revenus.

L'impôt ainsi remanié fut fixé au taux de u p. 100, au lieu de celui do 10 p. 100 adopté en 1709, avec exemption des revenus inférieurs à 00 livres sterling et réduction du taux pour les revenus compris entre l.'iOO et .371)0 fr.mcs. Onamontré que l'income-tax de 1803, comme celui de 1799, « a été conçu comme mesure financière à titre d'expédient..., comme une machine d'une très grande puissance pour fournir de l'argent au Trésor » ; que lorsque Addington a réorganisé l'incometax, « ce n'est pas de l'idée économique qu'il s'est inspiré >> et que « l'exemption n'a pas été accordée aux petits revenus pour compenser la charge de leursautres impôts, mais qu'elle est née simplement du besoin de donner plus de facilité aux perceptions, de diminuer le nombre des cotes irrécouvrables et d'économiser le temps i-t le travail de la confection des rôles qui auraient été trop nombreux' ".

Cependant, la distinction faite en 180(i, parmi les petits revenus inférieurs à l.'ittO francs, entre ceux qui proviennent de la richesse acquise [from realized propcrty), c'est àdire déterres ou île capitaux, revenus [lermanents dont l'exemption fut supprimée, et les revenus temporaires et éventuels provenant de bénéfices commerciaux, industriels, professionnels, ou d'emplois publics ou privés, dont l'exemption fut maintenue dans une certaine m(!sure, cette distinction semble procéder d'une idée sociale et économique.

En 181;), à la paix, l'income-tax fut supprimé; il avait été très impopulaire, à raison de l'élévation de son taux (10 p. lOOdi-puis 180G). Depuis cette époque jusqu'en I8i2. le système fiscal anglais reposa sur des ini|iôts indirects, impôts sur les consommations et

1. Les Solutions démocratiques de ta qiKStion ih'v impôts, coiifêrcDces faites à PÉcole des scîeuces iKilili-incs par M. LéOD S.iy. Guillauniio, IS86. T. II, p. 80, 7« ol :■.).

FLNANCES DE L'ANGLETERRE

les actes, dont le chifTre dut ctrc augraenlé pour faire face aux lourdes charges de la dette publique.

Mais, dès 1822, Hiiskisson se mil a la tète du mouvement libre écliangisle et lit atténuer les droits protecteurs.

En 1840, les discussions sérieuses sur les impôts recommencent : une crise industrielle sévissait avec force ; les impôts de consommation pesaient lourdement sur les ouvriers, qui manquaient de travail, et un déficit annuel de .ïO à 60 millions était reconnu. La queslioa du droit siir les blés était pendante, et il était impossible de songer à l'augmentation des impôts indirects dont le nombre et le chiffre avaient été portés au maximum. Mais ni les whiirs qui élaieul alors au pouvoir avec John Russell comme leader à la Chambre des communes, ni les tories, ne paraissaient disposés à abolir le système de l'échelle mobile alors en vigueur, qui constituait une protection en faveur des grands propriétaires. Si les tories soutenaient ce système, celui que les wliigs proposaient à sa place était fondé sur un droit fi.xe. assez élevé pour assurer aux producteurs anglais un prix de vente très rémunérateur et ne devait pas amener une baisse sensible du prix du pain.

.Vprès la mise en minorité du parti whi?. Robert Peel arriva au pouvoir.

Le programme financier qu'il élabora avait pour but le rétablissement del'incometax et la diminution des impôts de consommation. « La doctrine financière économique de l'income-tax ne s'est faite qu'après 1842 et les origines de l'income-tax de Robert Peel sont tout à fait politiques, comme celles de l'income-tax de Pitt... Ce n'est qu'à la suite du triomphe de la ligue dont Cobden était le chef qu'on a pu raisonner au point de vue démocratique et faire de l'income-tax un véritable impôt compensateur'. «

Cependant, si l'income-tax a été rétabli principalement par des raisons politiques et comme une nécessité de budgets trop lourds, le but économique et social de cette mesure ne laisse pas d'être niarquéparle discours que Huliert Peelproucmcaàcesujet; 1 1 mars 1842 . Il déclara que le but « n'en était pas seulement de suppléer au déficit du budget, mais de le mettre, lui, à même de proposer avec confiance et satisfaction de grandes réformes commerciales qui permetliaient de ranimer le commerce et, en diminuant le prix des articles de consommation et la cherté de la vie, viendraient un jour, à un point de vue pécuniaire, compenser les sacrifices pré-

t. Li'on S.Tv, loc. cit., p. lui cl 105.

sents ». Dans une autre partie de son discours, il disait que l'income-lax devait l'aider à " poser les bases d'un principe plus juste de taxation' ».

On dira à l'article Impôt xur le revenu comment il fut organisé de la manière la plus favorabre aux petits revenus. Mais ce n'est pas là seulement ce que R. Peel entendait par une taxation plus juste. Parallèlement au rétablissement de l'incomc-t/ix, il remaniait d'autres impôts.

Le plan de Robert Peel était loin de satisfaire les amis de la liberté commerciale, quoiqu'il abolit ou réduisit les droits de douane à l'importation sur jjIus de 700 articles du tarif, abaissât le taux de l'échelle moiiilc sur le blé, etc.

Bientôt aprèsils'alliaità Cobden et adoptait le programme de la Ligue. « Ma conviction, écrivait Cobden à cette époque, est que Peel a toujours été libre-échangiste en théorie. En fait, dans toutes les questions d'économie politique, il a été aussi ferme qu'Adam Sniilh ou Bentham, car son esprit est particulièrement économique et non protectionniste.

Mais il n'a jamais cru que le libre-échange absolu put devenir une question à résoudre en fait parla Clianibredes communes. C'était jiour lui une question de majorité, et comme il était attelé a une majorité d'animaux iufclieurs, il marchait à leur pas et non au sien ».

L'abolition des droits sur les grains est le commencement de la destruction du régime protectionniste en .Vngleterre, et un premier pas très important dans la voie du libreéchange. De 184o à 18G0, l'œmTe de libreéchange s'achève par l'abandon de ïncte de navigation (V. ce mot), par des dégrèvements incessants, l'abolition des droits protecteurs et d'une foule d'impôts indirects perçus à l'intérieur {excises). Ce sont les réformes libreéchangistes de 1842 et de 1843 qui ont été lesorigines des traités du commerce de IStïOavec la France; traités qui nécessitèrent encore l'abandon de droits de douane considérables. Adam ."^mitli avait écrit, en 1776, dans son Traité de la ricltcsse des nations, que s'attendre à ce que la liberté du commerce put jamais être rendue à la Crande-Bretagne serait une chimère aussi grande que d'espérer voir se réaliser le rêve de la république d'Utopie ou d'Océana. Opendant la prédiction d'Adam Smith tombe devant le triomphe de cette liberté du commerce, que Cobden avait qualifiée de loi internationale de la Toute-Puissance [the international law of the Almiijhtii).

Voilà ce qu'a permis l'income-tax.

1. L'Impôt sur le revenu. Législation comparée et économique, par J. Chailli'y, Guillaumiu, ISSi.

ion

Toutefois, ce n'est pas lui seul qui a rendu possible la suppression d'un certain nonijjre d'impôts indirects et rallépemenl des charges de la consommation et de l'industrie : ce résultat est dû aussi au phonoinf-ne naturel et presque constant des plus-values en matière d'impôts et surtout en matière d'impôts indirects.

Ces plus-values ont l'^é plus importantes en Anfiletcrro qu'ailleurs, à raison des proférés de la richesse publique, de l'accroissement des débouchés, de l'essor de l'industricM't dn commerce dû en même temps aux dégrèvements dont nous avons parlé, à raison, enfin, do la longue paix dont l'Angleterre a joui, sauf de 1833 à t8b6, et de l'accroissement de la population.

En 18,'iO, les recettes du Royaume-Uni s'élevaient à 1 milliard 43b millions de francs b7 38o 6,")8 £), en 187.'i à 1 milliard 875 millions de francs (74421 873:6), soit une augmentation d'environ 440 millions. Cependant, de 184'J-.'50 à 18(53-64, les réductions ouïes suppressions d'impôts ont monté à 87!) millions de francs (3.'; l.'il 818 C) et les augmentations ou impositions nouvelles n'ont i-tc dans la même période que de (i7b millions de francs, soit 204 millions de dégrèvements réels. De 18t).ï à 1870, les dégrèvements ayant atteint 092 millions de fi'ancs, taiulis que les augmentations d'impôts n'atteignaient que 180 millions, les dégrèvements réels se sont élevés à ."iOO millions de francs pendant cette période. Les dégrèvements effectués en .Angleterre de 1849 à 1870 ont donc atteint 710 millions de francs, soit 28 millions par an, et cependant, en 187b, les recettes dépassaient encore de 4'iO millions le chilTrcde liSbO '.

Ce sont ces plus-values (440 -|- 710^ 1 IbO millions) utilisées, ainsi que l'income-tax, d'une manière rationnelle et dans le but de permettre l'essor de l'industrie et du commerce, qui ont permis l'avènement du régime du libre-échange, la suppression d'une grande partie des droits de douane et l'abolition d'une série d'impôts : droits sur le papier, le savon, le verre, le sel, le sucre, ainsi iiue le redressement des droits de timbre, etc.

5. Idées générales qui dominent le système fiscal actuel. — Différence entre les idées des écrivains financiers de TAngleterre et de leurs hommes dËtat.

Le système fiscal anglais en vigueur aujourd'hui, ne parvient pas, il est vrai, à donner le 'lOjcuner frunc d'impôls; il conserve un droit très lourd sur le thé. Mais il maintient la franchise du pain, de la viande et des objets de première nécessité; il réduit

l.F'aiil Leroy-Bcaulifu, Traité de la Science des Finances, t. I, !>. 766.

les contributions indirectes intérieures elles droits de douanes et dans une certaine mesure fait de l'income-tax un impôt compensateur des charges de l'impôt indirect qui pèse également sur tous.

Les démocrates, depuis l'époque récente où les discussions financières ont commencé a s'imprégner d'idées économiques et sociales, n'ont pu faire prévaloir le principe de la iliscriminnlion, c'est-il-dire de l'inégalité de l'impôt en raison de la nature du revenu du contribuable, et de son caractère permanent ou aléatoire. C'est ainsi par exemple, que les porteurs de lermiiuibli; nnnuities, qui représentent, en partie le revenu, en partie l'amortissement d'un capital, sont imposés au même taux, sur 20 sh. d'annuité, que les porteurs de 3 p. 100 perpétuel'. M. Gladstone résiste à la théorie de Stuart Mill aux termes de laquelle on ne doit pas imposer l'épargne ou la portion du revenu ([ui représente la dotation d'un amortissement nécessaire, à raison de la précarité du revenu. Depuis 1842 cependant, r.-Vngleterre a toujours été fidèle, dans son organisation de l'income-tax, au principe de l'exemiition complète des petits revenus et des réductions ou modérations de droits pour les revenus moyens, réductions et modérations qui ont toujours été en augmentant; en 1870, on a exempté tous les revenus inférieurs à 3,7bO francs et, pour les trois premiers mille francs, les revenus moyens compris entre 37bO francs et 10,000 francs.

En dehors de ce point de vue de l'égalité des charges de l'impôt, Vincoine-tax a été et est encore entre les mains du gouvernement anglais un levier puissant en cas de besoin. On en a haussé ou abaissé le taux selon les circonstances. Voulait-on supprimer(|uelque droit de douane ou de consommation, on élevait ce taux d'un penny ou do deux pence. Une mauvaise récolte faisait-elle craindre la diminution du produit des impôts indirects, on élevait l'income-tax en conséi|uence.. Avaiton à faire face aux charges il'une guerre, comme en 1814, 1833-1830, on triplait le taux de l'impôt; porté a 0,30 p. 100 pour les revenus élevés, à 3 p. 100 pour les revenus moyens, il donnait 423 millions de francs.

On voit que les traités de commerce de 18C0, qui ont introduit en France le régime de la

1. I-e 5 .ivril IS52, ua revenu .-iiiiiucl de 1,000,000 tiré de rentes perpétuelles valnit 33,3^3,43;j ; tiré d'une des terrainal)l<' annuities alr)rs existantes, il ue valait plus que6,870,097 liv. sterl. Or, sur le revenu de la terminale nnniiitij, on pci^ cevaiten I8ai eomine sur le revenu perpétuel, au taux de 7 d., 14,583 liv. sterl., tandis qu'on n'eut dû pereevoir ipie 3,106 liv. sterl. (Ot'posilion de William Karr, 5i mai lS.>:i, devant le comité d'enquête nomm'^ par la Chambre des communes de 1851), Joseph Chailley, l'/mpiil sur lerei'enu, p. 1S3 et note.

[;finances de l'Angleterre — loïc — finances de l'angleti<:rre

liberté commerciale, ont suivi l'aljolition des corn-laws et la diminution des tarifs de douane, effectuée en 1840 on Angleterre; on noiera ([tic l'inconie-tax anglais date de 1709, tandis que l'iiniiôt sur le revenu prussien et l'abolition de l'impiU sur l'abatage et la mouture datent de I80I et que l'impôt sur le revenu italien date de 1804 ; les réformes fiscales adoptées au xis° siècle par les États les plus importants du continent semblent donc leur venir d'Angleterre.

Mais chez nos voisins d'outre-Manche elles ont été adoptées par suite des circonstances plus encore que par suite de théories préconçues. L'Angleterre a cédé à des préoccupations pratiques, elle a raisonné d'après les faits et d'après les circonstances économiques ou suivant les nécessités budgétaires.

Les écrivains financiers anglais ne se font cependant pas faute de marquer leurs préférences pour l'impôt indirect et pour le système qui fait de l'impôt direct un impôt compensateur. Voici dans quels termes s'exprime à ce sujet l'écrivain financier déjà cité, M. Sydney Buxlon :

« J'estime qu'on peut dire, d'une façon générale, que si la première charge de l'impôt direct tombe sur le riche, le poids de l'impôt indirect est ressenti par le pauvre.

<i L'homme pauvre, quelque achat qu'il fasse, paye à raison de sa pauvreté réelle; il paye davantage parce qu'il ne peut pas acheter largement ; le poids de ce qu'il paye est plus lourd, parce qu'il ne peut acheter la meilleure qualité. L'impôt indirect presque nécessairement, et probablement avec les meilleurs résultats fiscaux, est levé, dans une mesure plus ou moins grande, au même taux, sur les différentes qualités du même article; et il en résulte, d'une façon inévitable, que la charge en est beaucoup plus lourde sur les articles à bon marché que sur les articles plus chers. Pour remédier à cette inégalité, si ce n'est pour d'autres raisons, et pour redresser {toredresf.) la balance entre les classes riches et les classes pauvres, il est essentiel de lever un impôt direct important.

«L'impôt indirect s'oppose nécessairement aux progrès des affaires et à la liberté du commerce; il est plus coûteux et difficile à percevoir et, en définitive, pèse plus lourdement sur le consommateur. L'impôt direct apporte dans les afTaircs le minimum de trouble, d'inci-rtitudc et d'obstacles. »

Mais les hommes d'État anglais qui ont dirigé les finances de leur pays ont toujours marqué une certaine indifférence ou un certain scepticisme à l'égard des discussions théoriques sur les impôts. Nous avons dit que, s'ils ont établi l'income-tax, c'est par

des raisons politiques et pratiques et que l'exemption des petits revenus n'apas ju'océdé chez eux d'une idée sociale. La réforme de leur système commercial était nécessaire en fait ; c'est pour cotte raison que les impôts indirects ont été diminués au moyen de l'impôt direct. Si les idées économiques et socialesparaissent, depuis 1842, pénétrer dansle domaine fiscal, il est intéressant de connaître ce que M. (iladstone disait encore en 1801 à l'égard du choix entre les impôts directs et indirects.

" Nous nous trouvons en face de la vieille controverse des impôts directs et indirects. J'aime à me rendre cette justice, de n'avoir jamais parlé de cette controverse dans cette Chambre. J'ai toujours trouvé oiseux, pour une personne qui occupe le poste de ministre des finances, de se préoccuper de questions qui ne peuvent être qu'abstraites pour lui, comme le mérite respectif des impôts directs et des impôts indirects. Pour bien des gens, les uns et les autres, et cela est naturel, paraissent assez désagréables. Quant à moi, je dois avouer que j'ai une opinion tout à fait dilTérente, et cela tient sans doute autant à l'accident de ma situation officielle qu'à une raison profonde.

« Si le pays se contente d'une dépense de 1400 à loOO millions de francs par an, même de 1000 millions de francs par an, il n'y a pas de raison qui puisse nous empèclier de gouverner sans income-tax avec la permission du parlement. Mais si le pays veut être gouverné, au prix de 17o0 à 187b millions de francs par an, il ne peut l'être à mon avis qu'avec un income-tax considérable'. <>

Les hommes d'État anglais semblent donc quelque peu opportunistes en matière do finances; ce sont les faits et les circonstances et non des théories et des principes arrêtés qui sont la raison de leur ligne de conduite.