Historique

Cette loi de corrélation entre la politique et les finances se retrouve dans les différentes parties des finances anglaises, notamment dans l'histoire du droit budgétaire anglais.

I. Sidney Buxton, Finance and Pûlitic$,t. I, lutroduction p. 8. I.oiidres, 18sS.

FINANCES mi L'ANGLETERRE

Le principe budgétaire le plus essentiel, à savoir, le vote ili' l'impôt par le parlement, ;i été régulièrement appliqué en Angleterre Jongtenips avant de l'avoir été dans les autres pays.

Dès que commença véritablement l'histoirn 4le la nation anglaise, alors que la distinction des Saxons et des Normands disparut (levant l'ennemi commun, la thèse constiïutioniuîlle fut une thèse financière.

Dès que la (Chambre des communes, ce type 'Je toutes les assemblées représentatives des deux mondes, tint des sessions, le peuple revendiqua le droit de voter les taxes nécessaires aux dépenses communes.

Ce principe limitait le pouvoir du souverain comme le limitaient ceux d'après lesquels le roi n'avait de pouvoir législatif qu'avec le concours des parlements et devait gouverner selon les lois du roauyme : ce «ont là ces principes « si anciens que personne n'en peut préciser l'origine, si puissants qu'ils suivirent leur développement naturel à travers les générations et finirent par produire l'ordre de choses actuel ' .»

Des pactes qui constituent la partie la plus importante du droit constitutionnel écrit des Anglais, le premier est la grande charte d« 1215.

Devant les exactions et les violences du roi Jean sans Terre, les barons se coalisent et lèvent des troupes. Le roi, abandonné de tous, consent à traiter avec la nation : parmi les conditions qu'elle lui impose, la grande ■charte établit qu'aucun aide ou escuage ne pourra être établi « si ce n'est par le commun conseil du royaume, conseil composé des archevècpies, évèques, abbés, comtes et grands barons, et des tenanciers directs de la couronne ». Le principe de la nécessité du Tote de l'impôt par le parlement n'est pas présenté comme une innovation, et c'est le Toi qui, de lui-même et sans que les barons Jaient demandé, l'insère dans la charte comme un principe admis en droit, sinon respecté en fait par les i)reniiers souverains normands, et formellement reconnu par la coutume saxonne, longtemiis avant la couquête -.

Ce principe domine dès lors les relations de la royauté et de la nation. Dans la pétition des droits Je 1627, les barons demandent qu'aucun homme libre ne soit tenu de faire un don, prêt ou bénévolence; de payer une autre taxe de même nature, sans un acte Ju parlement.

Cependant la pétition des droits ne pose

1. Macaulay, Histoire de l'Angleterre, t. I. p. ~1. ï. DeFrau<|»oville, le (iaavcrnement et le parlemeiil britannifjue'ft. l.p. iS; — Slubbs, Co/isïif»(toJta/ //istorij. cli. xiii.

pas le principe que tout impôt doit être consenti par les Chambres et les droits de tonnage et de pesage ne sont pas compris dans la prohibition.

Le bill des droits de 1688 renouvelle à Guillaume d'Orange l'interdiction de lever des impôts sans les concours des deux Chambres. Le principe qu'un impôt ne peut être levé sans avoir été voté par le iiarlenient est dès lors assis sur des bases solides : il est entouré dans le bill des droits d'autres principes qui le corroborent et en assurent la régulière application : il sera tenu fréquemment Jes parlements; les élections seront libres : les membres Ju parlement jouiront Je la liberté de la parole ; le souverain ne pourra ni lever ni entretenir une armée en temps de paix sans le consentement du parlement. 11 ne pourra suspendre les lois, ni dispenser de leur exécution.

C'est à partir du bill des droits que les grands principes constitutionnels sont définitivement posés et ne sont plus contestés '.

3 Organisation actuelle.

Mais si la Chambre des communes joue en Angleterre depuis très longtemps un rôle pré|iondéranl en matière de finances, si un système budgétaire réguliery a été établi de très bonne heure, on a vu aux articles Budçiet,CoinpCaiilili' j'ubViquc, CvnirùU des fiitances, que les principes qui inspirent ce système n'y sont pas npplii|ués avec une rigueur absolue : l'union intime Ju parlement et des ministres qui représentent la majorité de la Chambre des communes explique, eu matière de finances, les tempéraments auxquels nous faisons allusion. C'est cette union qui est la raison d'être de la confiance dans le gouvernement dont fait preuve le procédé des votes on accuunis. Dans le même ordre d'idées, il n'existe pas, à proprement parler, de budget de receltes puisque l'on n'inscrit dans le tax-bill que les modifications apportées à la législation en vigueur et les trois etitiittates du budget des dépenses ne comprennent pas les dépenses imputées sur le fonds consolidé, qui sont soutrailes au vote annuel. On sait aussi i|u'il n'existe pas de Jocumeut uuiqm- résumant toutes les

1. lit-- ]v xiii< siècle, on France, le grand mouvement des communes lil cou-acrer les dcus (Miuiipes du vote de l'iniijùl par les eouli ibualiles el de l'obligatinn de leur rendre oniptc de son emploi. Puis, au xiv« .<ieele. le niouvemenl d'all'rauchissi-meut îles communes atiuutit, en di^linitive, aux êlats {)ro\inriau\ el au\ élats généraux. .Au xv» et au xvi' siècles. i'.incieuiK' maxime du moyen â^'e du vote de l'impôl par les coutriliualjles est reronnue : l'iinp'a. est, en principe, consenti et contrôle par les provinces, puis par la nation. Mais ce principe, outie qu'il a subi une longue éclipse de (6li à t'SO, n'a pas cte régulièrement applii]ué avant la Kè>olutiuu.

ion

recettes et toutes les dépenses autorisées, et l'on connaît cette règle prudente qui donne au gouvernement seul le droit de proposition en matière de dépenses.

Ou a vu d'autre part la composition du conseil ou hom-d de la Trésorerie, qui comprend :1e premier lord delà Trésorerie, presque toujours premier ministre et leader de son parti ; le cliancelicr de l'Kehiquier, véritable ministre des finances qui peut, comme l'ont fait Canning, Rolsert Peel et Gladstone, cumulerses fonctions avec celles de premier lord delà Trésorerie, — les trois jiHi/or lords, choisis parmi les membres du parlement et dépourvus d'attributions administratives. On sait que le secrétaire parlementaire de la Trésorerie joue un rôle politique; que le secrétaire financier a un rôle administratif, et que le secrétaire permanent est le véritable chef de la partie technique et administrative.

L'article Comptahililé puhllfjiie a exposé le rôle de caissier du Trésor ou de l'Échiquier que joue la Banque d'Angleterre, comment toutes les recettes sont centralisées dans ses écritures au comjite ouvert à l'Echiquier, et comment ce compte pourvoit à toutes les dépenses.

Ou a marqué l'action de la Trésorerie et la mesure dans laquelle elle possède le contrôle préventif des dépenses, les missions respectives du contrôleur auditeur général, qui autorise les sorties de fonds de l'Échiquier et de l'Audit-office, dont les vérilîcations, bien qu'incomplètes, mettent en jeu la responsabilité pécuniaire des comptables dans l'inlérèi de la Trésorerie et relèvent, dans l'intérêt du parlement, les irrégularités constatées dans les comptes d'appropriation et relatives â l'emploi des crédits. N'ous rappelons la mission de contrôle et d'examen cpii incombe au comili' des comptes publics, délégation directe du parlement qui ne vote pas la loi solennelle de règlementdu budget; l'action de ce comité, auquel sont soumis, en ce qui touche les irrégularités qui n'ont pas trait à la ligne des comptes et n'engagent pas la responsabilité des comptables, les résultats des investigations de l'Audit-office résumés dans le rapport du contrôleur général.

Nous rajqielons enlin comment la responsabilité des ministres en matière de dépenses puljliques, en Angleterre comme en France, est simplement morale et aboutit, en définitive, il des votes de blâme ou à la chute du pouvoir, à la cessation des errements vicieux touchant l'emploi des crédits ou à des modifications apportées aux règlements.

Aussi bien, le principe de la séparation des pouvoirs, bien qu'originaire de l'Angle-

terre, ne laisse pas d'y être parfois c[uelque peu méconnu en fait.

Les principes budgétaires, comme les principes constitutionnels, bien qu'aj'ant leur berceau en Angleterre, n'y sont pas poussés jusque dans leurs dernières conséquences; ils y subissent des tempéraments de fait s'expliquant par des raisons pratiques ; l'existence du fonds consolidé et l'absence de vote annuel pour toute une catégorie de recettes et de dépenses, l'absence d'une loi spéciale de règlement du budget, l'admission d'une certaine ingérence du parlement dans l'admiuistration, en sont, en matière financière, des exemples frappants.