La situation actuelle en France ; examen et critique

Le régime légal des fondations en notre pays, bien que confus et fixé plutôt par la jurisprudence administrative que par des lois bien nettes, porte l'empreinte du génie qui, depuis la fin du siècle dernier, règne en France dans nos lois et dans notre administration, génie hostile à l'initiative des citoyens et à toute action de leur part qui n'est pas approuvée, réglée et contrôlée par l'État. Un particulier veut-il ériger par testament (je prends le cas le plus ordinaire, car on donne plutôt pour l'épo(|ue où l'on ne sera plus que de son vivant) un établissement d'instruction ou de charité? 11 faut qu'il lègue à l'État, au département, à lacommune r son legs sera d'abord abandonné au hasard de l'autorisation administrative qui peut ne pas venir ou ne permettre l'acceptation que pour partie, chose assez fréquente. Si l'autorisation vient enfin, la maison érigée avec le produit du legs est établissement public, propriété de l'État, du département ou de la commune, qui le gouvernent suivant leurs règles et suivant leurs maximes. Si le testateur a voulu ériger un étaldisscment indépendant de l'administration publi(iue, confié à telles ou telles personnes qui lui inspirent confiance, comme cela se faisait autrefois dans notre pays et comme cela se fait encore en beaucoup d'autres, on le verra bientôt, il ne le peut; son legs est nul.

On comprend que beaucoup debicnfaiteurs soient arrêtés par cette pensée de remettre aux mains de l'État dont ils connaissent et peuvent ne pas approuver la manière d'agiren matière ou d'instruction ou de conduite des établissements hospitaliers, la fondation qu'ils souhaitaient faire, et qu'ils préfèrent s'abstenir et ne pas donner suite à leur généreux dessein.

Alors même que les futuis liienfaiteurs n'auraient, contre l'intervention obligée des pouvoirs publics, aucune répugnance, ils seront arrêtés encore ; car certaines œu\Tes utiles, parce qu'elles ne rentrent pas dans le cadre administratif, ne peuvent être accomplies par les pouvoirs publics.

Ainsi, Londres possède une œuvre admirable : c'est la fondation Pcabody. Ce gêné-

FONDATIONS

FOXDAllUNS

rcux Amc''ri(;iin a laisse des somnifis sY;levant au tolal à douze millions et demi pour construire daus de bonnes conditions hvfîiéniques des maisons ouvrières. Le produit des locations étant eapitalisé permet d'accroitre la fondation. Los exécuteurs testamentaires {tru^teat) chargés de r(euvre ont déjà employé trente millions et l'on ealculo que lors du centenaire de M. l'eabody, la fondation qui porto son nom aura peut-être à Londres deux milliards d'immeubles, abritant! ,.o<iO, 000 âmes dans 3oO,000 lofiemeuls. Voilà les résultats que donne l'initiative privée lorsqu'on la laisse s'exercer. En France, une fondation pareille serait impossible. Nos lois ne reconnaissent pas le legs portant afTectation d'un capital pour être employé à perpétuité à une œuvre utile sous la direction d'exécuteurs testamentaires désignés. Si M. Peabody avait légué ces fonds à l'assistance publique de Paris, sous condition d'en faire le même emploi, ou bien l'assistance publique aurait refusé, cet emploi ne rentrant pas dans ceux qui lui incombent d'ordinaire; ou bien elle eut accepté et eût placé la somme dont le revenu eiU servi à ses besoins ordinaires, nullenu^nt a la destination voulue par le donateur.

Autre exemple. Le port de CardifT a été approfondi et pourvu de quais, et il est chaque année rendu plus commode. Une fondation faite par le marquis de Bute a affecté à cette œuvre un fort capital, dont le revenu à perpétuité aura cette destination. Ce capital est administré par dos trustées (hommes de confiance) choisis par lui et qui ensuite se recruteront eux-mêmes. Une telle fondation ne serait pas permise par nos lois. 11 faudrait léguer à l'État, au département, à la commune; en cas d'acceptation, l'emploi de la somme ne pourrait être contnMé par les ayants cause du bienfaiteur '.

Voilà pour les fondations testamentaires. Les veut-on l'aire de son vivant? La chose

!. Il u'e^t pas iadilTtirent de faire remarquer (jue ces générosités si larges et qui ne sont pas exceptiouueiles en Angleterre, sont en contradiction avec ce qu'écrivait Stuart Mill dans ses l'riiiciiies d'ilconomia politique, !. U, ch. ii, p. .'J4. .\prôs avoir célébré le grand nombre de fondations érigées aux Etats-l'nis et rapproi>ation que cet emploi des fortunes privées trouvait dans les lois et dans les mœurs, il ajoute : « Eu Angleterre, quiconque laisse au delà de quelques legs insiguifiunts destinés .au public ou à des objets philanthropiques, lorsqu'il lui reste quelques parents vivants, court risque d'être déclaré fou par le jury après sa mort, ou au moins de voir ses biens dissii)és dans un procès devaut la chancellerie pour .annuler son testami'ut. »

Nos aacieuues cours de lustice s'étaient, dans les derniers siècles de la monarchie, atti-ibué le droit de réduire arbitrairement les libéralités faites aux établissements de mainmorte par des dcfuuts laissant de la famille. Mais elles n'agirent jamais avec l'cicôs que Stuart Mill reproche aux juges de sou pays.

est plus rare, mais non sans exemple. Un particulier bienfaisant a érigé un hôpital, un or[ihelinat, une école ; il désire le voir durer après sa mort ; que faire'? 11 sait que l'établissi'inent a]iparti(Midra après lui à ses héritiers (|ui ne continueront pas son «uivre; que s'il le lègue à i|urlque compagnon de ses travaux pour les coiiliuucr ajiros lui, les lii^riliers iront on justice disant qu'il y a personne interposée, legs fait à une i)ersonne morale inexistante et qu'ils ont chance de trioin|dier, la juris[)rudence étant fort en ce sens. U n'a qu'un moyen : tenti'r de faire déclarer son établissement « d'utilité publique )i. Cette déclaration est diflîcile à obtenir, étant tout à la discrétion du gouvernement qui peut l'accorder ou la refuser à son gré ; qui, a])r6s l'avoir accordée, peut retirer l'autorisation à sa fantaisie et qui, en fait, ne la concède guère qu'aux œuvres fondées par une association et non par un seul particulier, si bien que ces reconnaissances servent moins à ériger des fondations au sens exact du mot qu'à permettre à (|uelques sociétés de recevoir des dons et des legs (moyennant une autririsation spéciale pour chaque libéralité). Quelle est du reste la situation d'un établissement reconnu d'utilité publique?

« Après les avoir faites, dit, en parlant de ces sortes de personnes morales, M. Bequet, conseiller d'État', la loi (exactement le pouvoir exécutif) peut les défaire ou les modifier à son gré. U peut les supprimer... il peut changer les conditions de leur possession ou même rendre à l'État les biens possédés pour en disposer au mieux des besoins de l'État ou de la commune. >> C'est assez dire qu'on les regarde non comme des fondations ayant leur autonomie, mais comme des sortes d'annexés des services jiublics, ayant moins encore dans leur mode de gestion que dans la libi'rté (jui leur est laissée de choisir leurs directeurs une sorte de semi-liberté.

Pour ce qui concerne le culte, notre législation permet seulement les libéralités aux cultes reconnus par l'Ktat, qui du reste ne peuvent accepter qu'avec sa permission et faire emploi que sous son contrôle.

La liberté d'ériger des fondations n'existe donc ])as en France.

Pourquoi donc est-il interdit de disposer de sa fortune pour établira perpétuité une œuvre utile, alors qu'il est permis ou de la dissiper ou de la léguer à toute personne vivante, même lors(|u'elle est sans besoin et que notoirement elle en fera mauvais usage?

I. Li'gislaiion de l'astislance publique et priwi:. Paris, lît85. M. Bequet ne parie que des établissements d'assistance. Miis ce qu'il en dit e.-t vrai îles autres, l.a législation est la même pour tous quel que soit leur objet.

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Est-ce respecter le droit de propriété et entendre l'utilité publique? Vaut-il mieux que le culte, l'iustruction, l'assistance soient assurés par des libéralités privées ou bien aux frais des contril)uables et en faisant des fonctionnaires de ceux qui y occupent un emploi? Aujourd'liui même, TÉtat qui s'est emparé de ces services ne ]ieut arriver à les remplir. Il ne peut donner l'instruction aux enfants des campagnes qu'en imposant aux parents des charges excessives et, dans ces mêmes campagnes, l'assistance souvent n'existe pas. On ne trouve ni liôiiitaux, ni dispensaires, ni même parfois d'aumônes en certains endroits de notre pays qui en étaient pourvus au moyen âge, c'est-à-dire en un temps où la prospérité matérielle était bien moindre qu'aujourd'hui. Les communes déjà obérées déclarent n'en pouvoir établir et le gouvernement central a assez de charges d'ailleurs. Seuls les particuliers en pourraient ériger; pourquoi les empèche-t-on de le faire?

Dans les villes, et nu'mie à Paris, les ressources de l'assistance publique sont au-dessous des besoins et elle agit de manière à ôter anx particuliers le désir de lui confier leurs aumônes. On aurait des fondations privées si la législation y était moins hostile. Et qu'on ne dise pas : une œuvre vraiment utile trouvera toujours à se soutenir avec des cotisations journalières; si ces cotisations font défaut, c'est que l'œuvre a cessé d'être bonne. Ce serait supposer chez l'ordinaire des hommes un jugement et une générosité qui ne sont que chez quelquesuns. Puurijuoi empêcher ceux-là de disposer de leurs biens en vue d'assurer à perpétuité un service nécessaire? Les cotisations, les aumônes sont incertaines et variables ; parfois elles manquent tout à fait et surtout dans les moments où elles seraient le plus nécessaires, je veux dire dans les moments de crise. Les fondations donnent un revenu stable et fixe; elles assurent la durée de l'œuvre que l'on entreprend, elles permettent d'ériger avec confiance, de regarder l'avenir. A la vérité, cette liberté reconnue aux particuliers de fonder à perpétuité a soulevé bien des objections; mais ces objections sont faciles à résoudre parce qu'alors même qu'elles semblent justes, et elles ne le sont pas toujours, elles portent moins sur le principe (|ue sur des inconvénients d'.qiplication qui dans une larges mesure peuvent être corrigés.

Ainsi, on représente souvent le capital des fondations comme pris sur le jjatrimoine do la famille; on déjiouilli' la famille en croyant faire une bonne œuvre. C'est oublier que

notre législation reconnaît des héritiers à réserve auxquels une portion des biens est forcément acquise. Toute libéralité par testament qui dépasse cette réserve est nulle de droit; faite entre vifs, elle pourra même plus tard être réduite; il ne s'agit point de loucher à cette disposition. Mais les biens dont la loi laisse l'eulièro disposition au propriétaire, ou parce qu'il n'a pas de famille, ou parce que les parents ne sont pas assez proclies pour avoir droit à une réserve, il doit être licite de les employer dans une vue désintéressée et utile. Il est notable qu'en Angleterre, où la permission d'ériger des fondations est ancienne et concorde avec une entière liberté de disposer puisque la réserve y est inconnue, les mêmes plaintes ne se font pas entendre, par où l'on peut voir leur peu de fondement.

Faut-il craindre aussi l'excessive extension de ces biens qui mettrait .une portion du patrimoine national en mainmorte? Ni en Angleterre, ni aux États-Unis où ces biens existent, ils ne forment une appréciable quantité en comparaison de celle qui appartient aux particuliers. Le nombre de ceux qui existaient en France avant 1 789 a été fort exagéré et n'était nullement hors de proportion avec les services qu'ils procuraient'. Il n'est pas vraisemblable qu'à notre époque où le goût du bien-être et le sentiment personnel ont remplacé chez la majeure partie des hommes la foi religieuse, qui avait inspiré les fondations d'autrefois, la trop grande générosité soitàcraindre. L'excès contraire serait plutôt à redouter, et, au lieu de mettre des entraves aux libéralités possibles de leurs contemporains, des législateurs prévoyants devraient considérer que la générosité a ])lus besoin d'être provoquée que contenue. D'autant que la valeur de l'argent diminuant toujours avec le temps, il n'y a pas de fondation i|ui ne voie peu à peu ses ressources s'amoindrir, si bien qu'elle ne peut, après quelque délai, si elle ne reçoit de nouvelles libéralités, remplir entièrement son objet primitif. Si, malgré cela, les législations ont encore quelque crainte, il leur est loisible de fixer un maximum à la fortune de chaque fondation, à condition, bien entendu, que cette fixation ne soit pas telle qu'elle doive indirectement empêcher l'œuvre de remplir son objet.

Faut-il répondre aussi à cette vieille objection que les biens de mainmorte (c'est-àdire ceux appartenant aux fondations) sont

i. Le patriimiiue de I'iiinvor:iit''' île Pnri«, la promii^ro et la pUi^ eéleln-e de toutes, car eUc el.iit iléjà laineuse au xiii= sieeli-, n"a jauiai^à dépasse celui d"uii particulier de couditien médiocre.

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mal administrés et itikIpiU moins qno ceux qui restent aux mains des personnes vivantes? Ceux qui la fout doivent, reconnaître d'abord qu'elle ne peut sappliquer aux valeurs mobilières si nombreuses aujourd'luii. Peu importe que le détenteur d'un titre de rentes sur l'État, d'une obligatio^i do chemin de fer ou d'autre valeur de ce iienre, soit une personne vivante ou nne personne fictive; ce détenteur ne fait que toucher <les dividendes sans avoir que bien rarement (s'il s'agit d'actions seulement) une influence sur la conduite de l'alTaire jirocurant le revenu. Quant aux immeubles, quelle est la personne» morale : fabrique d'église, hôpital, colb''ge, qui s'avisera jamais de les faire valoir?

Elle les louera et le locataire obtiendra plus facilement, s'il le souhaite, un long bail d'une jiersonne morale que d'une personne naturellc;à quoi il faut ajouter qu'une personne morale assurée de sa perpétuitc'' par une législation équitable sera plus en état et en disposition d'améliorer un immeuble rural que de pauvres et routiniers cultivateurs. On peut citer comme exemple les vignobles de l'hospice de Beaune provenant d'uni" très ancienne fondation et qui, aujourd'hui même, donnent des produits recherchés comme supérieurs à ceux des vignobles voisins.

Que si l'on ajoute : les biens des fondations sont otés du commerce, c'est-à-dire sont soustraits aux mutations qui arrivent forcément avec les personnes naturelles, au moins par leur mort, on n'a rien opposé de sérieux, à moins que l'on ne prouve que ces mutations sont avantageuses pour la bonne gestion des biens. Or elles sont, assurément, indilTérentes pour les valeurs mobilières et no sont bonnes pour les immeubles que .s'ils sortent des mains d'un propriétaire inintelligent et dénué de ressources pour])asser aux mains d'un autre qui sera sur tout l'opposé. Et il n'est nullement [irouvé (jne les immeubles possédés par les personnes morales soient délaissés et mal tenus. D'ailleurs, ces personnes morales tondront de plus en plus à avoir surtout une fortune mobilière et a ne garder d'immeubles que ceux nécessaires à remplir la fin qui les a fait instituer.

La seule plainte sur le défaut des mutations pourrait venir du fisc, s'il n'avait pris soin d'établir un impôt spécial sur les biens de mainmorte pour remplacer les droits de mutation manquants. Encore faut-il faire remarquer([ue cet impôt, pour être écpiitable, ne devrait pas atteindre les fondations ayant un but charitable, car on prend alors sur le revenu des jiauvrcs et on diminue les secours dont ils peuvent être aidés. Quelques pays

étrangers ont déchargé les maisons hospitalières même des taxes ordinaires ; c'était la règle dans l'ancien régime. Il est i)eu glorieux pour notre législation fiscale que les établissements de bienfaisance privée, non seulement supportent les im|)ôts habituels, mais encore en payent d'autres qui ont été mis exprès sur les œuvres charitables '.

Une objection plus sérieuse est celle-ci : le fondateur est animé des intentions les meilleures; mais ceux qui administrent son œuvre après lui, qu'il les ait choisis ou bien qu'ils se soient ensuite recrutés eux-mêmes, n'ont pas le même zèle, n'est-il pas à craindre qu'ils se ralentissent ou même qu'ils soient infidèles à leur mandat et s'appliquent les revenus de la fondation? Ne peut-il pas arriver encore que la finidation, utile d'abord, devienne ensuite sans objet? Oui, l'un et l'autre de ces inconvénients peuvent se produire, mais ils peuvent aussi être corrigés. IjO droit de contrôler la manière dont la fondation est administrée appartient toujours aux ayants droit du bienfaiteur; à leur défaut, ou s'il s'agit d'une œuvre ayant un caractère d'utilité générale, ce droit appartiendra aux pouvoirs publics, et les uns ou les autres pourront toujours agir devant les tribunaux pour obtenir le changement ou même la condamnation d'administrateurs négligents ou indignes. Ils pourront aussi faire ordonner, par la même voie, telle modification à la destination primitive qui sera jugée nécessaire pour mettre à exécution la volonté du fondateur. Cette inspection des fondations et les changements apportés au besoin dans l'emploi des biens qui y sont afTectés se rencontrent dans toutes les législations où existe le droit de fonder et sont le soutien nécessaire de ce ilroit. .\ la vérité, il faut prendre garde que l'un et l'autre soient au d('triinent de la fondation, alors qu'ils doivent avoir ])our but de la nuiiuteuir et de procurer la meilleure exécution de

1. La taxe sur 1rs biens de mainmorte .-i été él.-iblic par la loi du 20 février ISiO .< en représentation des droits de transmission entre vifs et par décès «. Elle était alors de 62 centimes par franc du principal de la contribution foncière, ell est aujourd'hui di- T."» centimes. La loi dj finances du 24 décembre 1^84 a établi en outre i]ue les associ.itions sans but lucratif et en particulier les communautés religieuses payeraient la taxe de 3 p. 100 imposée aux dividendes ou intérêts des sociétés et que la base tle la taxe serait un revenu supposé et calculé à raison de .'i p. lOu au Dtiiiiinum de la valeur brute des biens meubles rjn immeubles possédés ou occupés par elles. Ku fait, nombre de fondations ctaut au nom des communautés relrgieuscs cliargées de les desservir, c'est sur ces fond;itions charitables, hospices ou autres i]ue retombera l'impôt, ainsi qu'il a été d'ailleurs reconnu dans la discussion qui précéda te vole de la loi de l8Si.

Le produit de la taxe des biens de mainmorte est porte en recette au budget de 1890 pour 7,000,000 francs. Celui delà sccouile ta^e n'est [las indiqué à part.

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la volonté du fondutcur. C'est pourcjuoi, tout en concédant au gouvernement, c'està-dire au pouvoir exécutif, le droit d'inspection que seul il peut exercer avec efficace (les héritiers du bienfaiteur n'offrant pas toujours une suffisante garantie), il faut remettre aux tribunaux seuls le di<iit de correction, ce qui doit s'entendre du droit de remplacer ou de punir même les administrateurs, comme aussi de changer le mode d'exécution de la fondation.

Un tel pouvoir est conféré aux tribunaux et non aux fonctionnaires administratifs, parce que les membres des cours de justice ne relèvent ni du suffrage populaire ni de la politi<jue et que, par suite, on peut attendre d'eux une décision indépendante. Il faut qu'en temps de démocratie un pouvoir fort et ne relevant que de lui-même, offre aux particuliers, à leur personne et à leurs œuvres, une sauvegarde contre les empiétements •d'une majorité disposée à l'oppression. Or, cette sauvegarde ne peut venir que d'une magistrature indépendante.

En demandant qu'il soit loisible aux citoyens d'ériger des fondations à charge par •eux seulement de se conformer aux conditions que marquera la loi pour de tels établissements; en demandant que ces fondations puissent recueillir des libéralités lant qu'elles n'excèdent pas une limite marquée par la loi et qu'elles puissent s'administrer elles-mêmes sous le conirole et les garanties qu'on vient de dire, on ne fait que demander pour la France un régime légal semblable à celui qui existe chez plusieurs peuples étrangers les plus semblables à nous par leur régime politique.

3^ Les fondations à l'étranger^

Angleterre. — Toute fondation doit, d'après une règle fort ancienne, être autorisée par le roi. Mais il ne faut pas comparer cette autorisation facilement accordée avec noire « reconnaissance d'utilité publique » rarement obtenue et qui ne peut être concédée, ceci est notable, qu'à un établissement déjà existant.

En Angleterre, au contraire, il est licile di^ laisser une partie de son patrimoine, tout même si l'on veut, pour fonder telle ou telle œuvre par le moyen de telles personnes à qui on en commet le soin. Ces trustées réclament l'aulorisation royale, la Charte, qui est si libéralement donnée qu'on l'accorde à des œuvres ayant pour but de distribuer à certains jours aux habitants d'une rue pauvre un verre de bière (>t une pipe de tabac, et ils érigent la fondation. Elle peut recevoir librement des dons et des legs dans la limite

du maximum fixé dans la « Charte d'incorporation » ou autorisation royale, avec cette reslriction toutefois que les legs d'imniinibles doivent être faits par disposition de dernière volonté écrite douze mois, au moins, avant la mort du testateur.

L'administratrion est aux mains des trustées désignés par le fondateur et renouvelés suivant les règles qu'il lui a plu de marquer. Le roi est, depuis le xvi"^ siècle, « visiteur » de toutes les fondations et il exerce ce droit par des fonctionnaires qui portent le nom de « Commissaires de charité » pour les fondations charitables, les plus nombreuses de beaucoup.

Les fondations ecclésiastiques faites au profit de l'Église établie sont comme autrefois « visitées » par les évêques. La couronne s'abstient de visiter les fondations faites au profit d'églises dissidentes.

Les trustées ou administrateurs de fondations doivent envoyer aux commissaires de charité un compte annuel et obtenir leur autorisation pour quelques actes graves, comme l'aliénation des biens, leur dation en hypothèque et aussi pour les baux dépassant vingt et un ans. Au surplus, le contrôle des commissaires n'a rien de vexant ni d'oppressif; ces agents s'inquiètent, en exerçant leur pouvoir avec mesure, de bien faire exécuter la volonté du bienfaiteur. S'ils constataient quelijue fraude ou irrégularité, soit par euxmêmes, soit par la dénonciation des intéressés, ils saisiraient les tribunaux qui peuvent prononcer condamnation contre les trustées.

Une loi de 1889 a marqué quelles étaient les valeurs mobilières pouvant servir comme placement aux capitaux des fondations.

Il peut arriver que la fondation ne remplisse plus sa destination première; c'est ce qu'a prévu une loi de 1883 spéciale à la Cité de Londres, mais qui est rapportée ici comme un exemple de la manière dont les choses se passent. Elle a ordonné que des commissaires nommés par la couronne feraient une recherche exacte de l'état et de l'emploi du patrimoine des fondations charitables et proposeraient la suppression des oeuvres inutiles et la destination qu'il conviendrait de donner à leurs biens. Ces rapports devaient être rendus publics et un délai était imparti aux intéressés pour réclamer devant le conseil privé, siégeant avec les formes de la llaute- Cour, qui les entendrait conlradictoirement avec les commissaires de la reine. Ce délai passé, la reine prononçait d'une manière définitive, sauf si les intéressés avaient demandé que le débat fût porté devant le par-

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li'raenl; il était alors fait droit à leur requête '.

S'il y avait lieu, en temps ordinaire, de changer la destination du revenu d'une fondation de bienfaisance, parce que, par exemple, la destination primitive aurait cessé d'exister, elle aurait lieu par ordre de la couronne, sur proposition des commissaires do charité.

C'est grâce à une législation et à des pratiques aussi commodes que les grandes universités anglaises se soutiennent avec le revenu des fondations privées qui les dispensent de rien demander à l'État. Bien plus, les étudiants pauvres trouvent dans les collègc's construits autour de ces universités un moyen de faire leurs études gratuitement et sans qu'il en coûte rien au public. Des fondations particulières les ont érigées. La seule université d'Orford a dix-neuf de ces collèges qui, au début, avaient peine à se suffire et sontà l'aise aujourd'hui, gràceaux donations successives.

Les grands établissements d'instruction secondaire, Harow et Eton, ne coûtent non plus rien à l'État, ni aux comtés, ni aux villes ; de nombreux bienfaiteurs y ont pourvu et les revenus de leurs libéralités assurent à ces établissements les moyens de vivre largement. On doit encore aux fondations privées des établissements d'instruction de moindre degré, v Ils abondent dans les villes, écrivait M. Le Play, et ne manquent pas dans les campagnes. >>

Nombre d'oeuvres bienfaisantes, depuis des hospices jusqu'à de simples distributions d'aumônes, se soutiennent aussi par des fondations : on a vu qu'elles permettaient en bien des cas d'exécuter des travaux d'utilité publique.

Ce sont, enfin, des fondations qui permettent aux Églises dissidentes de se soutenir, puisqu'il n'y a point en Angleterre de budget des cultes.

Canada. — Êlats-Uni.^. — Dans ces pays où domine la législation anglaise, soit parce qu'elle y a été introduite comme au Canada, soit parce qu'elle y a toujours existé, comme dans les États de l'Union américaine, les règles sur les fondations sont fort semblables ù celles que l'on vient de voir. Il faut noter seulement, et je prie qu'on le remarque, une tendance qui se trouve dans la plupart de ces divers pays (on sait que chaque province canadienne et chacun des Ktats-Unis d'Amérique a sa législation à part). On y tend à

i. Ed France, au commencement du xvii» siècle, Henri IV et Louis XIII avaient iustituô des " chambres de réformation » composées de magistrats et de l'aumûuier du roi, qui devaient remplir un semblable oflice.

remplacer la Chatte d'incorporation, c'està-dire la permission du souverain, par une simple déclaration préalable. La loi marque les conditions que doit remplir une fondation pour être légale et il suffit do s'y conformer. Quelques législations fixent un maximum au patrimoine de l'être moral; d'autres se boriii'nt à limiter la quantité d'immeubles qu'il lui est permis de posséder.

On trouve aussi une disposition sensible à restreindre le droit d'inspection ou de « visite » reconnu au souverain, potir le remplacer par l'intervention plus fréquente des tribunaux, qui sont saisis ou par les ayants droit du fondateur, ou par le pouvoir exécutif s'il a lieu de croire la fondation mal gérée ou détournée de son objet, ou enfin par « l'action populaire », sorte d'action qui n'a point son analogue en Franco et qui permet à tout citoyen de saisir les tribunaux, parce que chacun est réputé intéressé au bon fonctionnement des établissements qui ont une utilité publique.

Autriche. — La situation légale des fondations y est fort semblable à celle des pays anglo-saxons, parce que cette situation est celle qui existait d'ancienneté dans tous les pays de l'Europe et elle a persisté dans ceux qui n'ont point subi de brusques et entiers changements dans leurs lois.

Eu .\utriche, toute fondation, qu'elle vienne de la générosité d'un vivant ou d'un testament, ne peut être établie qu'avec l'autorisation du souverain. Mais, une fois permise, elle s'administre librement et est apte à recevoir des dons et des legs sans limitation. La surveillaïu'o qu'exerce sur elle l'autorité publique ne tend qu'à assurer le respect de la volonté du fondateur et rexécution des règles par lui posées. Si aucune règle n'a été faite, c'est la commune du lieu qui doit y pourvoir.

Comme, de plus, le Code civil (de 1811) reconnaît à toute association la qualité de personne morale, avec le droit de iiossédcr des valeurs mobilières ou immobilières sans restriction, celles de ces associations qui n'ont pas un but lucratif peuvent avoir un patrimoine ayant l'utilité et presque la perpétuité des fondations ordinaires, ce ([u'il n'est pas inutile de faire remarquer.

Les biens d'une fondation devenue sans objet reçoivent la destination prévue par les statuts constitutifs ou, à défaut, indiquée par l'autorité publique. L'autorité judiciaire, si elle annulait quelque fondation, marquerait l'emploi qui doit être fait de son capital.

En Noi-vige, la législation est analogue. Nulle fondation ne s'établit qu'avec l'autorisation du souverain; elle se gouverne suivant les règles marquées par le fondateur et

FtJ.NUATlONS

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accf pires par le souverain et pout recevoir (les dons et des legs. Comme précédemment, on trouve un droit de surveillance reconnu à l'autorilé [lubliquo pour assurer la volonté du bienfaiteur ; le droit d'apporler un changement quelconque à l'ordre de la fondation étant réservé au tribunal.

La Suisse a autant de législations que de cantons, mais constamment on trouve cette règle que le pouvoir (soit exécutif, soit législatif) a seul qualité pour permettre d'établir des fondations et en même temps qu'il les permet facilement, comme dans tous les pays précédents, tenant pour avantageux l'établissement de ces institutions qui ont une fin d'utilité publique ou de bienfaisance.

Les lois cantonales marquent ordinairement un maxitmi7n au-dessus duquel les libéralités faites aux fondations ne peuvent être acceptées sans une autorisation spéciale du pouvoir public; quelquefois même cette autorisation est exigée pour toute donation entre vifs ou testamentaire comprenant des immeubles.

Quant au droit de surveillance des fondations, il appartient dans quelques cantons au pouvoir exécutif qui, toutefois, ne peut agir par lui-même ; il peut seulement saisir les triliunaux et n'exerce encore son contrôle que dans des conditions très restreintes. En d'autres cantons, les triliunaux seuls interviennent s'ils sont saisis par les intéressés. L'emploi à faire du capital d'une fondation qui cesse d'exister est marqué dans les statuts constitutifs. A défaut, il est réglé parla coutume ou par les tribunaux.

En Prusse et en Bavière, les fondations ayant un Init charitable ou religieux ont besoin ]iour s'établir d'une autorisation de l'État. Elles sont placées alors sous la stricte surveillance de l'administration qui contrôle leur budget et l'emploi de leurs fonds et doit autoriser tout emprunt, aliénation, construction, etc. Le patrimoine de certaines fondations ne peut excéder un maximum fixé. Toute acceptation de dons ou de legs doit être également autorisée, au moins à partir d'un certain ehifîre (en Prusse 3 marks).

En cas de dissolution, tout capital venant des libéralités faites à la fondation est affecté aune destination analogue.

Peuvent réclamer en justice contre la distination donnée à la fondation, les ayants cause du fondateur, ceux qu'il a constitués pour veillera l'exécution de sa volonté, enfin la commune ou le Cercle (arrondissement) à (juila fondation profite. Dans le pays de Bade, les concessions par l'État et les dissolutions do personnes civiles sont publiées au Moniteur offieiet. On rencontre les mémos règles

qu'en Prusse pour la formation et la conduite de ces personnes morales, comme aussi pour leur capacité de recevoir ou d'aliéner. Elles doivent envoyer à l'administration un état de situation annuelle.

En Belgique, où notre législation administrative a duré aussi bien que nos lois civiles, la situation est la même que dans notre pays. hltalie a conservé beaucoup d'anciennes fondations. Une enquête récente en portait le nombre à près de 22,000 non compris les monts-de-piété (qui sont des œuvres privées) et les institutions de prêts de céréales aux jiaysans ou Monti Frumentari. Ces fondations ou œuvres pies ont d'assez diverses destinations, puisque l'enquête ne distingue pas moins de 33 catégories, mais qui toutes se ramènent à ceci : procurer la célébration du culte, l'éducation des enfants du peuple et surtout exercer la charité sous toutes ses formes. La même œuvre se propose souvent deux de ces objets ou même tous les trois.

L'avoir de ces couvres se monterait, d'après l'enquête, en capital, à un milliard et demi, dont près de moitié en immeubles donnant net moins de cinquante millions de francs. La législation qui date de 1862, c'està-dire de l'établissement du royaume d'Italie, porte que nulle fondation ne peut être établie ([ue par décret royal, et si elle remplit ces trois conditions : ^° avoir une destination bienfaisante, c'est-à-dire être instituée pour l'utilité des classes pauvres; 2° être administrée ou par un conseil ou par un directeur unique (la moitié au moins des fondations sont, de par la volonté des fondateurs, administrées par les membres du clergé ou par les fabriques d'église) ; 3" avoir un patrimoine fixe et durable; disposition importante et digue d'être notée. La fondation, au surplus, peut être instituée par le bienfaiteur ou de son vivant, ou par acte de dernière volonté. Vœuvrepie a jusqu'ici été administrée suivaut les règles posées par le fondateur; à défaut, suivant celles qui résultent de la coutume locale. L'autorité supérieure prendrait au besoin des mesures pour procurer l'exécution de la volonté du bienfaiteur. Elle a d'ailleurs marqué quelques règles auxquelles doivent se soumettre les administrateurs de ces leuvres et qui sont assez analogues à celles existant en Angleterre. Comme moyen de contrôle, le préfet peut faire vérilier la caisse de l'ceuvrc. Les autorités municipales et provinciales exercent, de leur côté, une certaine tutelle, ou plutôt les administrateurs de l'œuvre sont obligés pour certains actes de requérir leur approbation. De môme, toute fondation qui ne répond plus à son but peut être transformée dans le sens do la volonté

FONDATIONS

FONTEYHAUD

du fondateur par ces mêmes autorites communales ou provinciales; le recours au conseil d'État étant, dans tous ces cas, réservé aux intéressés.

Cette législation a été changée par une loi déjà votée par la Chambre des députés et actuellement soumise au Sénat. La loi nouvelle supprime absolument huit catégories de fondations, celles surtout qui ont le culte pour objet et porte que, malgré toutes clauses contraires de réversibilité ou autres insérées dans les statuts constitutifs, les biens de celles qu'on laisse subsister seront administrés par les « congrégations <ie charité », commissions oflieielles existant ou devant exister dans toutes les communes et formées de membres nommés par les conseils municipaux, analogues par suite aux commissions qui administrent nos bureaux de bienfaisance. Ainsi, les fondations cessent d'exister comme œuvres indépendantes pour devenir une partie de l'assistance publique. C'est aussi à ces institutions officielles que la loi attribue les biens de toute fondation qui a cessé de remplir son but primitif.

Espagne. Des fondations peuvent être érigées par acte entre vifs ou testamentaires, avec l'autorisation du souverain. Elles sont aptes à recevoir des dons et des legs et s'administrent librement, mais sous le contrôle du gouvernement dont le pouvoir d'intervention va jusqu'à suspendre ou remplacer les administrateurs, mais toujours pour assurer son plein effet à la volonté du bienfaiteur. Ce pouvoir est exercé par le préfet, avec recours possible au ministre de l'intérieur.

On ne peut s'attendre à trouver en Tur- <juie une législation régulière, mais les fondations y sont nombreuses et vues avec faveur comme remplissant un but d'utilité publique et ayant surtout une fin charitable. Les biens vacoufs provenant de ces fondations parfois fort anciennes y procurent le moyen de soulager les malheureux, de donner l'instruction aux pauvres et de remplir même nombre de services publics (par exemple, de fournir de l'eau aux habitants d'une localité, qui en manqueraient sans crda). Ces biens sont souvient mal administrés ou même les revenus en sont détournés par leurs administrateurs. C'est un abus que le gouvernement •ottoman devrait faire cesser en exerçant un contrôle nécessaire, mais qui ne doit pas faire conclure à la suppression de ces fondations. « La confiscation des vacoufs, disait M. Emile de Laveleye, après un voyage en Orient, serait un crime de lèse-humanité et une faute économique ; ils sont un élément

de civilisation indispensable; tout ce i|ui est d'utilité publique leur est dû. »

Il est fréquent aussi de voir les groupes nationaux, grecs, arméniens, etc., existant en Turquie, faire des fondations pour soutenir ou des églises, ou des écoles, ou des hôpitaux. Ces fondations subsistent sans chartes ni législation régulières, ayant un patrimoine qu'aiigmoulent sans cesse des dons et des legs perçus sans obstacles : situation étrange à nos yeux, mais conforme aux traditions et aux mœurs du pays,

Hubert-Valleroux.

La Bibliographie est nulle en France sur cette question des fondations. On ne la trouve touchée, et encore est-ce [ires([ue uniquement au point de vue légal, qu'incidemment parmi des ouvrages traitant .l'autre chose. Ce que l'on peut avoir de plus complet se rencontre dans les livres de M. Van «leu Heuvel cités dans la Bibliographie du mol Association. Le lecteur peut, à titre de curiosité historique, consulter l'article Fondation de l'Encyclopédie, Turgot qui l'a écrit est très frappé des inconvénients de l'institution, bien plus apparents alors qu'aujourd'hui. Cette vue, jointe à l'hostilité de l'école philosopliique contre ces établissements inspirés d'ordinaire par le sentiment religieuv. lui cachaut les avantages et l'utilité des fondations, il demande que l'on supprime celles qui existent, avec défense d'eu plus faire â l'avenir.

Ln ce qui concerne les biens vacoufs, dont il est parlé plus haut, on trouvera des renseignements fort intéressants -^ur la situation que leur a faile la France en Algérie et en Tunisie dans l'ouvrage intitulé Législation de ta Tunisie (notamment dans l'introduction), par M. lîompard, ancien secrétaire général du gouvernement de Tunisie, in-i". Paris, Leroux, 1888.

FONFRÈDE (Henri), né à Bordeaux le 21 février I7S8, mort en 1S40. Fils du célèbre girondin, neveu de Ducos, autre girondin, un moment commerçant, il fut de bonne heure acquis, comme on disait alors, aux idées libérales et à l'économie politique. En 1820, il fonda la Trihtme, combattit énergiquement les emprunts et les conventions et réclama l'extinction de la dette. Élu député de Bordeaux en 1830, mais non validé, il consacra les dix dernières années de son existence à des études économiques et politiques.

Il a laissé un travail fort estimé : Du Sy.'îtèiw; prohibitif, publié seulement en 1846, et diverses brochures politiques. Ses Œuvres ont été luises en ordre et publiées, de 1844 à 1840, par Ch.-.\l. Campan, en 10 vol. in-8°.

E.ll.

FONTEYRAUD (Alcide), né à l'île Maurice le i:i .Hlolirc 1822, mort à Paris le t2anùt 1840. .\ quinze ans il suivit les cours de l'École de commerce où, ses éludes terminées, il resta comme professeur d'histoire, de géographie, de littérature, puis d'économie politique; il était, en effet, aussi érudit que brillant parleur, aussi enthousiaste de Victor Hugo qu'ad-

FORBONNAIS

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FORBONNAIS

mirateur et parlisan Je Smilh cl df> J.-Ii. Sa\ . En 184o, après une longue visite cliez Cobden, il entrait à vingt-deux ans à la Société d'économie politique, fondait en 184S, avec Joseph (iarnier et M. de Molinari, Jacques Bonhomiiic, qui n'eut que quatre numéros, dont un ne put paraître pendant les journées de Juin. Ij'année suivante, en août, il succombait au choléra qui sévit si rudement à Paris.

Il n'a laissé, mort à vingt-six ans, que les Principes d'économie politiijuc (formant la SO"- livraison des « Cent Traités », 1849), des articles fort remarqués dans la Bévue hrilanniquc et le Journal des Économistes, une Notice sur Ricardo dans la Collection des principaux Économistes, une traduction des Principes de Malthus. Joseph Garnier a réuni et mis en ordre tous ces écrits sous le titre de : Mi'lnnges d'économie politique, avec une notice sur l'auteur, in-8°, 18o3.

FORBONNAIS (François Véron-Du verger, DEj est surtout connu par ses Recherches et considérations sicr les finances de France depuis l'an i'69^ jusqu'à l'an 1721, remarquable ouvrage, qui renferme un 3 grande quantité de documents authentiques recueillis avec sagacité et une foule d'éclaircissements utiles pour notre histoire financière. Forbonnais a de plus été mêlé aux affaires sous plusieurs ministres et a contribué par ses écrits à la fondation de l'économie politique; ses opinions en cette matière étaient loin d'être orthodoxes; il avait accepté presque complètement le système mercantile, au moment où les l'htjsiocratcs (V. ce mol) commençaient a battre ce système en brèche ; mais, en le défendant contre Quesnay dont il fut l'un des principaux adversaires, il opposa à la partie vicieuse du système physiocratique des objections qui facilitèrent le progrès de la science.

C'est dans la pratique du commerce qu'il commença à apprendre l'économie politique. Né au Mans le 3 octobre 1722, il appartenait à une très honorable famille d'industriels qui, depuis plusieurs générations, fabriquaient, pour l'exportation dans le midi de l'Europe, une étoffe appelée de leur nom Vérone. Dès que SCS études classiques furent terminées, il voyagea en Espagne et en Italie pour les affaires de son père, puis alla s'installer à Nantes chez son oncle, armateur de cette ville, où il resta cinq ans (1743-1748). Il se mit alors à écrire, fit des poésies, dont quelques-unes ont été imprimées, et fit paraître un commentaire de V Esprit cit's Lois presque au lendemain de l'apparition de ce célèbre ouvrage. Une spéculation Tayaut amené à. Paris en 17o2, il l'ut mis en rapport avec des membres du gou-

vernement de Louis XV et s'avisa de donner des conseils qui furent très mal accueillis ; le ministre dont il se permettait de critiquer les actes lui déclara que, malgré son esprit,, ses connaissances, sa moralité, on ne ferait jamais rien pour lui. Forbonnais répondit à. cette singulière déclaration avec d'autant plus de fierté qu'il ne s'était pas présenté en solliciteur; il résolut de travailler désormaispour le public.

Deux questions l'attiraient: le commerceet les finances. A l'égard du commerce, il sentait que de l'observation des faits on devait pouvoir tirer une théorie générale qui affranchirait la législation de l'empirisme auquel elle était soumise; il étudia ce qui avait été écrit à l'étranger et traduisit deux ouvrages : un traité de l'Espagnol Ustarritz, datant de- 1724, et une série de pamphlets publiés en Angleterre vers 1713 par des membres du* parti whig sous le titre do Ilritish merchant. Les deux traductions furent imprimées en 1732; la première est dédiée à Machault; la. seconde est précédée d'un discours préliminaire assez intéressant sur l'état du commerce de la Crande-Iîretagne ; elle porte le titre du Néqotiant amjlois. Chargé alors de faire pour l'Encyclopédie les articles Change, Commerce, etc., Forbonnais exposa dans ce recueil ce qui lui paraissait être la théorie générale du commerce. En réalité, il ne fit guère que résumer les idées contenues dans les deux ouvrages qu'il avait traduits, et ces idées ne sont que le développement de sophismes protectionnistes dérivés de la doctrine de la isalance du commerce. Les peuples ne s'enrichissent que de ce que les autres perdent ; l'inilustrie nationale doit être protégée contre la concurrence étrangère ; en achetant des produits manufacturés au dehors, on fait perdre à l'État : 1" la valeur de l'acquisition; 2" celle des salaires qu'auraient gagnés les ouvriers nationaux employés à faire des objets similaires ; 3° colle des matières premières qui auraient été tirées des terres nationales; 4° lo bénéfice que la circulation de toutes ces valeurs aurait procuré aux divers citoyens; 0° les ressources que le prince aurait pu tirer de l'accroissement de bien-être qui en serait résulté. Telle est la thèse que soutient Forbonnais.

Ses articles furent réunis en volume dans les Èlénients du commerce (1734), qui eurent un succès peu ordinaire, car doux éditions furent enlevées en moins d'un mois et l'ouvrage fut traduit en anglais, en allemand et en italien.

L'année de la publication de ce livre est celle qui vit paraître les articles de Quesnay dans V Encyclopédie, et les traductions que Gournay tira lui-même ou fit tirer de:

FORBOXNAIS

FORBONNAIS

l'anglais pour propager la doctrine de la liberté du travail. Une lutte s'engagea presque aussitôt entre Forbonnais et la nouvelle (■colo; elle coniinenea à propos de l'industrie des toiles peintes, que le gouvernement voulait rendre libre à l'intérieur et qui devint si prospèreentre les mains d'Oberkanipf, quand îuno partie des entraves au milieu desquelles elle se débattait furent d(Hruits. F'orbonnais •défendit la réglementation : r.ournay, Abeille et Morellet montrèrent les avantages de la li- 3)erté. La lutte reprit un peu plus tard à propos du commerce maritime, de la grande et ■de la petite culture, de la classe stoi'ile, avec Letrosne, du Pont de Nemours et Quesnay; ■elle se prolongea pendant de longues années avec un caractère d'aigreur qui tenait peut- -être au rôle rempli par l'auteur des Eléments <{u commerce auprès de quelques ministres. Les finances étaient, avons-nous dit, l'un des objets de ses préocupations; en 17.ï3, il avait publié des Considdndiom sur les finanees d'Esixtiine qui avaient été très remarquées; ses liichcrclies et considérations sur les finances de France, parues en 17o8, avaient mis le sceau A sa réputation: Choiseul, enarrivant aupou- Toir, lui avait demandé des conseils et Sil- Jiouette, devenu contrôleur général, lui avait ofTert une place de premier commis aux finances, sans le connaître personnellement. ■Forbonnais avait refusé; mais, sur l'ordre du roi, ilavaitprèté son concours au ministre avec le titre modeste de gard<: du dépôt du i-ontrôle général. Lui-même a fait connaître <lans une Lettre d'un btinqider à son correspon- <liint de province, datée du JO avril IT.'iO, les opérations qu'il fit exécuter sous le ministère de Silhouette ou qu'il proposa alors. C'était, en premier lieu, la revision des pensions pavées par le Trésor, la suspension pendant la guerre et deux ans plus tard de toutes les exemptions de tailles dont jouissaient les personnes nées taillables, la suppression des croupes sur les fermes; en second lieu, des économies dans la maison rovale ; enfin, l'émission d'un emprunt qui devait être gagé sur le produit des fermes et alimenté par les fermiers dont le bail allait être renouvelé. En demandant ainsi des ressources aux privilégiés et aux financiers, Forbonnais se fit de nombreux ennemis; des dissentiments assez ;graves s'élevèrent d'ailleurs entre Silhouette «•llui pour qu'il jugeât prudent de >'éloigncr de Paris et de n'y revenir qu'à la chute du ministre. Choiseul lui témoigna alors la même confiance que précédemment et, en 1703, lui demanda un nouveau plan de finances; dès que Forbonnais l'entremis, le ministre s'en servit pour harceler le conlrô- Jcur général Berlin; celui-ci se défendit;

M™" de Ponipadour se mêla de la querelle et Forbonnais fut exilé dans ses terr(?s.

On sait que Choiseul était l'ennemi de Quesnay dont Rcrtin, au contraire, était le lirotccteur; il n'y aurait donc rien d'étonnant à ce que les circonstances qui viennent d'être rappelées aient ravivé la lutte engagée par Forbonnais contrôles physiocrates. C'est, en tout cas, dans les années qui suivirent 1703 qu'elle fut la plus vive; l'auteur des Éléments du commerce discuta ou fit discuter par ses amis les théories de Quesnay dans la Gazette du commerce, pendant que le docteur et ses disciples exposaient leur système dans le Journal de raijricullure, du commerce et des finatices, qui était cependant l'annexe de la Gazette. De plus, Forbonnais publia, en 1707, une réfutation en règle du Tableau économique et la lit iirécèder de Principes et observations, où sa « théorie générale » fut exposée de nouveau. Cet ouvrage n'a plus aujourd'hui qu'un intérêt historique; le style en est diffus et la pensée de l'auteur ne se dégage pas toujours clairement; mais il fait toucher du doigt les erreurs principales de la doctrine physiocratique; il montre combien était défectueuse l'expression de classe stérile appliquée à l'industrie; combien était erroné le principe invoqué par Quesnay, que cherté et abondance sont opulence, et sur quelles bases fragiles reposait l'édifice compliqué du Tableau économique (V. Physiocrates). Il a facilite ainsi la tâche de ceux qui ont ramené les théories économiques dans des limites rationnelles ; mais Forbonnais est tombé lui-même dans des erreurs autrement graves que celles qu'il réfutait et il n'a pas apporté dans l'examen des phénomènes économiques de vues bien originales.

Après la publication des Principes et observations, Forbonnais écrivit rarement et s'occupa surtout de ses terres et de ses fonctions d'inspecteur général des mounaies, qui avaient été créées pour lui en 1750. II donna cependant quelques conseils financiers à l'abbé Terray en 1771 ; mais, pendant le règne de Louis XVI, il vécut éloigné de la cour, aux usages de laquelle ne pouvait guère s'accommoder son caractère indépendant. Il avait acheté en 1700 un office de conseiller au parlement de Metz, qui lui avait conféré la noblesse; lors de la convocation des états généraux, on le trouve dans l'assemblée de la noblesse du Maine dont il rédige les cahiers. L'année suivante, le comité des finances de la Constituante l'appelle dans son sein et l'y fait travailler plusieurs mois. Plus tard, en 171)0, Forbonnais écrit dans l'Historien où il signe « le Vieillard de la Sarthe » ou » le 'Vieillard qui fut écouté

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jadis » ; l'Historien était le journal de du Pont de Nemours; le défenseur du système mercantile et le représentant du système physiocratique s'étaient réunis pour essayer de réparer les ruines accumulées par la Terreur. Forbonnais mourut, cinq ans après, le 20 septembre 1800. Il faisait, depuis février 1790, partie de la deuxième classe de ITnslitut (section d'économie jiolitique).

G. SCHELLE.

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