Fortune de l'État dans ses rapports avec la
fortune des particuliers. — Influence réciproque.
La fortune de l'État et celle des particuliers forment la richesse nationale. Elles sont composées des mêmes éléments combinés dans des proportions différentes.
La fortune des particuliers est beaucoup plus grande que l'autre, mais l'une et l'autre se pénètrent incessamment, ont l'une sur l'autre une action réciproque, tantôt favorable, et tantôt malfaisante.
Cette pénétration et cette influence agissent sur la production, la consommation et la distribution de la richesse dans la nation, en raison d'abord de la composition de ces deux fortunes, c'est-à-dire selon la proportion qui y est établie entre les divers éléments que nous avons distingués, et aussi en raison des principes qui président à leurgestion, c'est-àdire selon que l'État ou les individus se font dans leur gestion propre des concessions plus ou moins étendues, comme c'est le cas lorsque les individus renoncent à exercer sur un point leur action individuelle à cause du profit ((u'ils espèrent retirer de cette renonciation, ou lorsque l'État abandonne au contraire aux citoyens une de ses attributions.
espérant accroître par cet abandon la richesse nationale en développant l'énergie et l'initiative des individus.
8. Proportion des divers éléments qui les composent. — Les ressources prélevées sur celles des citoyens doivent former la part prépon dérante de la fortune de l'État.
La proportion qu'il faut essayer do garder entre les différents éléments de la fortune de l'État dépend de la conception qu'on se forme de l'État, de ses droits, de ses devoirs, de ses attributions naturelles.
Quand on veut restreindre l'action du gouvernement, comme le demandent les économistes, il faut empêcher le patrimoine de l'État de s'accroître et faire obstacle à ce que l'Étal devienne capitaliste et capitaliste toujours prêt à faire valoir ses fonds dans l'industrie et le commerce, de la même manière que les autres capitalistes qui se trouvent dans la nation.
Ceux qui désirent développer, loin île l'afTaiblir, le ressort de l'énergie individuelle et aflirmer la responsabilité humaine, cherchent à donner, dans la composition de la fortune de l'État, la prépondérance aux ressources annuelles sur le patrimoine et essayent de constituer ces ressources annuelles prélevées sur le revenu des citoyens, de manière à ne pas troubler l'action des lois naturelles de l'économie politique.
11 ne faut pas oublier, en effet, que les impôts et les contrilnitions publiques ne sont que des portions de revenus privés, et que le clioix de cette portion, le mode suivant lequel elle est détournée de son emploi naturel, en passant d'un particulier à l'Etat, peuvent avoir une influence dominante sur la richesse des citoyens, sur le développement de leur industrie, sur leur activité propre, sur l'accroissement ou la diminution de leur bien-être et de leur fortune.
La composition de la fortune de l'Etat n'a donc pas seule de l'action sur la richesse nationale.
Le mode de gestion de cette fortune, quelle que soit d'ailleurs la proportion dans laquelle se trouvent combinés les •éléments qui la composent, aune importance ati moins égale et une influence non moins grande sur l'état économique de la nation.
II. PRINCIPES QUI DOIVENT GUIDER DANS LEUR GESTION LES ADMINISTRA TEURS DE LA FORTUNE DE L'ÉTAT.
9. Opposition entre les modes de gestion de la fortune de l'État et de celle des citoyens.
Les principes qui doivent inspirer les particuliers et l'État, dans la gestion de leur fort une, sont en quelque sorte contradictoires.
FORTUNE DE LETAT
La fortune des iniliviilns no peut èlie administrée, ce qui est l'cviduiice nièmu, (|U(; dans l'intérêt exelusif du ]iri)priétaire.
La fortune de l'IOtat, et nous entendons par cette expression non seulement les terres et les capitaux, mais aussi les droits et revenus annuels, ne doit pas être administrée comme un bien indivis entre ceux qui forment la nation, mais comme un bien réservé qui garantit en même temps l'intérêt colloi-tif des citoyens, la grandeur, l'autorité et la puissance de l'Etat, dans le présent et dans l'avenir.
L'intérétgéuéral, qu'on peut appeler aussi l'intérêt de l'Etat, n'est pas nécessairement d'accord avec les intérêts actuels d'un eei'laiu uoniljre d'individus, ni même avec la somme des intérêts de tous les individus réunis.
11 faut examiner successivement les principes qui doivent être appliqués à la gestion de la fortune de l'État sous ses trois formes : domaine privé, industries d'État et capitaux, contributions puldiqucs. Ces principes ne sont pas partout les mêmes et les dillërences qu'ils présentent sont utiles à signaler.
10. Principes d'administration du domaine foncier. — Jouissance par l'État. — Jouissance commune.
L'État doit, en géuéral, administrer son domaine privé comme un pi-opriétaire ordinaire; mais il est cependant obligé, dans un certain nombre de cas, de se guider d'après des principes différents de ceux auxquels obéit le propriétaire ordinaire, jxiur ]touvoir tenir compte des intérêts généraux de la nati(U). L'administration du domaine forestier iV. Fohètsj nous fournit un exemple a l'appui.
L'État ne doit pas cherclicr, comme le ferait un propriétaire ordinaire, à tirer de ses bois un revenu aussi élevé que possible ; il ne doit pas, comme c'est ordinairement le cas pour les bois des communes, les alfecter à. l'usage collectif des habitants qui habitent les lisières. 11 doit avoir pour principale préoccupation, dans la gestion de son domaine forestier, de conserver, parfois même de créer, quand il ne reste plus rien, de vastes massifs boisés, pour faire obstacle aux inondations et à tous les périls que le déboisement engendre.
Les populations ont de la jieine à comjirendre la distinction fondamentale qu'il faut nécessairement établir entre les propriétés communes et les propriétés de l'État, et ce qui contrilme à propager cette erreur, c'est que la gestion des biens communaux ressemble nécessairement, par beaucoup de
EORTUNE DI-; LETAT
côtés, à la gestion de liiens particuliers restés dans l'indivision.
],a jouissance eu ('(Uiimun ne doit jias être confondue avec la jouissance par l'Ktat ; c'est pourtant une confusion qui se fait très souvent et ([ui, en se généralisant, peut avoir des conséquences ti-ès graves.
11. Gestion des monopoles et des industries d'État. — Transformation des prix de vente en tarifs d'impôt .
La gestion des monopoles, des industries d'Élat et des capitaux mis à la disposition du Trésor jjublic doit être, comme celle du domaine privé, analogue à celle des i)artieuliers.
Les monopoles ont été d'abord fiscaux et ont eu pour objet d'angmenti'r les ressources de l'IClal en lui permettant de vendre aux particuliers certains produits plus cher que n'auraient pu le faire des industries libres. L'augmentation du prix de vente, par la suppression delà concurrence, constituait et constitue encore un impôt et cet im]iôt s'ajoute au bénéfice industriel. Mais on a imaginé des monopoles nouveaux de commerce et d'industrie, administrés dans un esprit très éloigné de toute pensée de lucre et dans le but, non i)as de faire entrer des ressources dans le Trésor, mais de réduire les frais de production et les dépenses des particuliers.
L'objet des anciens monopoles était de faire gagner de l'argent au Trésor en augmentant les dépenses des nationaux; celui des nouveaux monopoles est de diminuer les dépenses des nationaux en augmentant les dépenses de l'État.
Au lieu de demander aux monopoles exclusivement une ressource, il arrive trop souvent (|u'on recherche leur action protectrice au prolil de certains produits. On fait du nn)uopole du tabac un encouragement à la culture indigène du tabac, et on s'en ."ert pour donner satisfaction aux intérêts des populations agricoles.
On veut introduire dans certains pays le monopolo de l'alcool pour en faire l'instrument d'une protection agricole, par la faveur qu'on accorde, dans l'organisation ou la gestion de ce monopole, tantôt à la culture du maïs ou de la pomme de terre, ou de la betterave, tantôt à celle de la vigne ou des arbres fruitiers.
Ce même esprit s'applique d'ailleurs à toutes les industries d'État, aussi bien à celles qui sont monopolisées qu'à celles qui ne le sont pas.
On veut faire exploiter les chemins de fer par l'Etal, non pour augmenter les rcs-
FORTUNE 1)1': l.'KTAT
FORTUNE DE L'ETAT
sources du luidicrl, mais pour rtiiiailir uiio portion du prix des factures de transport entre les coiitril)ual)les, afin d'ayir sur la production nationale.
Il y a un caractère commun à la gestion de toutes les industries d'Étal, monopolisées ou non, c'est de transformer en un impôt le tarif des objets livrés à la consommation ; la conséquence est de poser devant le pays, à l'occasion du prix de produits manufacturés ou de services rendus, toutes les questions que fait naître l'étude de la juste répartition (le l'impôt entre les citoyens. Cette confusion entre l'idée d'un prix et celle d'un impôt peut ne pas avoir d'inconvénients pour les taxes postales, ou pour le prix du tabac, mais dans les grandes allai res, et particulièrement dans celles de transports, elle fait naitre chez les citoyens l'idée que l'État a pour mission d'égaliser la situation industrielle et commerciale des différentes régions et de refaire la géographie économique de la nation.
12. Gestion des capitaux de TÉtat. — Influence du mouvement des capitaux de l'État sur les affaires.
11 y a une gestion d'un ordre particulier qui semble devoir être classée avec celle des autres biens, mais qui en diffère sous beaucoup de rajiports : c'est la gestion des capitaux qui sont à la disposition du Trésor public.
11 n'y a pas en principe de différence entre le mode de gestion de ce bien et celui delà gestion d'un domaine ou d'une industrie, mais on peut dire néanmoins que, tout en se maintenant dans lu limite la plus étroite de ses attributions, l'État qui gère des capitaux exerce, volontairement ou non, une influence d'un genre tout à fait particulier sur le mouvement des capitaux dans la nation.
On peut gérer un monopole dans un intérêt purement fiscal; ou peut demander à une industrie d'État do se restreindre à fournir à l'administration, au plus juste prix, les produits de sa fabrication. Les gouvernements n'obéissent pas à une nécessité en étendant leurs attributions, en devenant commerçants ou industriels. Ils peuvent résister à des entraînements. 11 leur sufllt d'avoir la volonté suflisante de respecter les lois économiques.
Ce n'est plus le cas pour la gestion des capitaux. L'Etat est le plus grand banquier de la nation ; il opère lui-même, ou par l'intermédiaire de banquiers, ses recettes et ses dépenses. Quand, tout en restant dans la limite de ses ressources, il dépense plus vite qu'il HC reçoit, il est obligé de recourir à des
moyens provisoires pour balancer non pas son ijudgel, mais sa caisse, par des opéralions provisoires comme l'émission de bons du Trésor, la négociation de papiers, les anticipations, les emprunts en billets de banque, etc.
11 résulte delà masse des opérations financières forcément entreprises par l'État une série de faits économiques qui influent sur l'abondance ou la rareté des capitaux, sur la circulation monétaire, sur le change (V. Mun.n.kie). Cette action s'exerce quelquefois avec préméditation et il y a eu des abus, mais elle est naturelle et ne peut jamais être nulle.
Un gouvernement qui n'a pas la volonté d'intervenir dans les affaires de banque, de cliange, de fonds publics, y intervient néanmoins forcément; c'est déjà beaucoup qu'il n'ait pas la volonté de faire naître les occasions d'intervenir, mais qu'il ■ fasse naitre ou non les occasions, l'action qu'il exerce est incessante '. (V. Aciot.\ge.)
13. Ressources de l'impôt. — Différence entre les dépenses des particuliers et celles de l'État. — Les charges publiques et les avantages que sont en droit d'en attendre ceux qui le.s supportent.
Le dernier élément de la fortune de l'État est constitué par l'ensemble des droits que l'État exerce pour s'attribuer, par les impôts et les contributions, une partie du revenu des citoyens.
La gestion des revenus publics a pour objet d'obtenir la totalité des ressources que comporte rétablissement des contrilni lions publiques et d"api)liquer intégralement leur produit aux dépenses de l'État.
1. Rien n'est plus vrai eu tlièorie, a dit M. Eagehot, que le principe économique que la bauque est un commerce, rien qu'un commerce, et rien n'a été sûreraeot mieux établi par une longue expérience que cet axiome, qu'un gouvernement qui intervient ilau.'; un genre de commerce nuit à ce commerce. Le mieux indubitablement que puisse faire un gouveruement en ce qui regarde le marche des capitaux, est de le laisser à lui-même.
Mais un gouveruement ne peut appliquer ce princi|ie universel que s'il garde dans ses caisses son propre argent. Le gouveruement a nécessairement, à certains moments, de grosses sommes en caisse. 11 est de beaucoup ia plus lich'' association du pays ; ses revenus, payés eu argent, surpassent de beaucoup ceux de toute personne ou de tout corps cnnstitué. Et s'il dépose, au fur et à mesure qu'il les perçoit, ses immenses revenus dans une banque, il devient immédiatement intéressé à la jirospérité de cette banque. Il ne peut pas payer les intérêts dont il est débiteur si la bauque ne peut mettre à sa disposition ses dépôts publics à l'échéance ; il ne peut payer les traitements et salaires, et faire lace à ses dépenses variées si sa banque manque, dans un moment quelconque, à ses engagements. Un gouvernement moderne est comme un homme très riche avec beaucoup de dettes qu'il ne peut pas payer aisément. Son crédit est nécessaire à sa prospérité, presque à son existeuce, et si son banquier fait faillite aumomeufoii il doit payer ses dettes, ses (Viflicultés deviennent énormes, {\\ XiigeUol, Lombard-slreel, p. 101.)
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FUUTL.NE DE LETAT
Klle trouve la justification de ses procédi's dans la nécessité de pourvoir à îles dépenses nécessaires par une équitable distriluition des charges puliliques.
Les dépenses de l'Étal ont un caractère tout différent de celles des particuliers et ne concourent pas de la même façon au développement de la richesse nationale.
Les particuliers emploient dans une très large mesure les dispoiiibilité's qu'ils possèdent à faire des dépenses qu'on peut appeler reproductives. C'est leur droit et leur devoir d'employer leur activité à se créer une fortune ou à augmenter celle dont ils jouissent. Car, en accroissant leurs capitaux, ils augmentent non seulement leur propre bienêtre, mais ils assurent celui de leur fainille. Additionnées les unes aux autres, les fortunes privées constituent la totalité de la fortune ou du capital des nationaux.
Le devoir de l'État est, sans contredit, d'aider les particuliers dans les efforts qu'ils font pour accroître leurs capitaux, mais non pas de devenir leur associé ou leur commanditaire.
L'État favorise les ctTorts des citoyens par une bonne administration, par une police vigilante, par une justice prompte et exacte, par une sécurité que rien ne trouble. On peut dire de cette fonction de l'Etat que c'est un moyen de mettre en commun une partie des frais généraux de la société.
Mais les dépenses mises de cette manière en commun ne sont pas au sens économi(jue des dépenses reproductives. Elles sont une des charges de la production, et leur diminution, leur suppression môme, si elle était possible, n'aurait |)as d'autre effet que la diminution ou la suppresion des autres charges de la production. Il en résulterait un écart avantageux entre le prix de revient et le prix normal ou courant, du jour. Il n'y aurait pas réapparition d'un capital, jadis emprisonné dans les opérations productives, et qui se trouverait inopinément dégagé. La diminution des frais généraux de la production mis au compte de l'État n'aurait pas pour effet de rendre à l'industrie un capital que l'Étal lui aurait, en quebiue sorte, soustrait. Il en résulterait siniplemeut un avantage qu'on ne >;iurait d'ailleurs estimer trop haut: la consommation serait moins chère et deviendrait, par conséquent, jdus facile.
Il y a donc des dépenses qui ne sauraient s'élever trop haut, ce sont les dépenses reproductives; les particuliers ont la charge de cette nature de dépenses. Il y en a par contre d'autres qui ne sauraient être trop abaissées, ce sont les frais généraux de la produclion, et dans cette catégorie de dé-
penses figurent nécessairement les dépenses d'un État dont les attributions sont conformes aux lois économiques.
Les particuliers doivent chercher à augmenter les dépenses qu'ils font, pour ac<-roitre leur activité et rendre plus élevé le chiffre de leurs affaires. Leur préoccupatiim doit être d'abaisser le prix de revient de la production et d'augmenter les quantités produites. L'État a un devoir tout autre, c'est de rendre la production moins chère, en réduisant au miiiinium les frais qui sont indispensables pour mettre les particuliers à même de déveliipper leur iiroduction à leur aise, et sans souci ih^s accidents généraux dontlÉlat doit les préserver.
Malheureusement, il est de la nature des frais généraux qui forment la dépense de l'État de ne pouvoir être ni précisés ni définis.
Ce sont des dépenses mises en commun dont la liste est pour ainsi dire dressée dans chaque pays selon les inclinations des peuples, leur degré de culture, d'activité industrielle et de civilisation.
L'avantage de ne pas trop se restreindre en dressant cette liste des dépenses en commun, c'est que l'extension amène, par l'entreprisecngrand déplus de travaux autrefois individuels, une diminution dans les frais généraux de la pioduction nationale. D'un autre côté, l'inconvénient de s'étendre, c'est que mettre en commun plus de dépenses, c'est mettre en commun plus de ressources pour y faire face et ([u'il est difficile d'observer, ce qui serait l'idéal économique, une proportion exacte entre les services rendus à chaque citoyen en particulier et les sacrifices qu'on exige de lui* Ceux qui profitent des dépenses de l'État ne sont pas toujours ceux qui les payent.
Toutes les fois que l'Etat acquiert une attribution nouvelle, il s'impose une dépense de plus, et il eu distribue la charge par l'impôt entre les citoyens. Dans la distribution de cette charge il lui est imjiossible de tenir la balance égale, le voulût-il, et il on résulte une modification dans la distribution naturelle de la richesse entre les citoyens.
La répartition équitable des charges de l'État par l'impôt est un problème dont la solution ne peut être qu'approximative, d'abord parce cju'il est difficile de s'entendre sur ce que c'est que la justice en matière d'impôt et ensuite, parce que lors même qu'on serait d'accord sur ce point, il serait toujours impossible de trouver des moyens d'application qui satisfassent à toutes les conditions de la justice telle qu'elle aurait
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<^li' conçue ; enfin, parce qu'il pstextrèiiicment ilif'licile de savoir a la charge de qui retom- Ijeront en définitive des sacrifices imposés à la masse des contribuables.
44. La répartition des charges publiques. — Justice en matière d'Impôt. — Diverses catégories d'impôts.
Depuis Calonnc, on a dit en France que la grande ressource dans les besoins pressants de l'État pouvait toujours être trouvée dans les abus, ce qui veiil dire que la péréquation de l'iniiiôt peut être obtenue en chargeant les citoyens qui par abus sont trop ménagés si on les compare aux autres imposés.
Mais la question de savoir quels sont les <-itoyens qui sont trop ménagés dépend de ■ce qu'on appelle la justice en matière d'impôt, et on retombe toujours dans la même difficulté.
La querelle des impôts directs et des contributions indirectes n'est pas près de finir. (V. Impôt et Octrois).
Elle est d'autant plus difficile à régler que les termes dont on se sert, impôt direct, impôt indirect, n'ont pas de définition scientifique arrêtée et sont envisagés par les 'uns au point de vue de l'incidence réelle (V. 1n- •cide>xe) et par les autres au point de vue du mode de perception.
L'impôt sur le capital est souvent opposé à l'impôt sur le revenu ; mais il arrive que dans cette distinction on n'est d'accord ni sur le fond ni sur les mots. Pour les uns, l'impôt doit être assis sur le capital pour ]iouvoir atteindre le revenu ; pour les autres, il doit être assis sur le capital pour atteindre le capital même, afin que l'État soit entretenu par un prélèvement annuel sur le capital national.
La richesse acquise doit ]iourvoir, dans cette doctrine, aux isesoins de l'État, et le travail doit être affranchi de tout effort au profit commun. L'attribution annuelle d'une partie du capital national à l'État pour ses dépenses n'aurait, disent les partisans de ce système, que l'inconvénient de ralentir l'accroissement du capital national, mais il en résulterait pour le travail une facilité si puissante de se dêvelopiier, i(ue le capital national retrouverait très vite d'un côlé ce qu'il aurait jierdu de l'autre.
La considération de la iiersonne est, pour les publicistes de l'école avancée, une des conditions de la justice, et les mêmes biens ne doivent pas subir les mêmes prélèvements, si les propriétaires de ces biens sont dans des conditions différentes; le principe de la personnalité de l'impôt leur parail être un principe de progrès.
On est ainsi conduit à étudier l'effet des impôts sur le produit brut et sur le produit net de la nation et, en assimilant toutes les industries à la terre, on étend en quelque sorte la doctrine de la rente de la terre à la production industrielle et commerciale (V. Impôt).
in. MODE DE GESTION ET CONTROLE DE LA GESTION DE L'ÉTAT.
