Organisation de l'assistance publique en France

Notre assistance officielle est basée sur deux principes : elle est, sauf deux exceptions, facultative et communale.

En France, en effet, on a toujours refusé d'admettre comme un dogme économique le principe de l'assistance obligatoire. A deux reprises, il est vrai, notre législation a dévié de ces sages préceptes : sous la Révolution et en 1848. A la première de ces dates, tout un système de secours fut organisé dans cet ordre d'idées. A la seconde, le gouvernement provisoire fut contraint, sous la pression de l'émeute, de reconnaître à la population parisienne le droit au lravaU(\oy.ce mot) et, par voie de conséquence, le droit à l'assistance. De ces deux tentatives d'assistance obligatoire, il n'est rien resté. Il est, toutefois, deux classes d'infortunés dont l'assistance constitue une obligation : ce sont les

ASSISTANCE

aliénés daiigrreux Ptli's enfants abandonnés. Dans ces deux liypotliésos, nolfe législation a cru, avec raison, qn'il y a une nécessité sociale et a inscrit la dépense d'assistance parmi les dépenses obligatoires des départements, sanf recours de ceux-ci contre les communes.

L'assistance oflicielle n'est pas seulement facultative ; elle est communale, en ce que chaque commune n'assiste que ses pauvres, et que sous un autre rapport, les institutions d'assistance, tout en ayant leur autonomie propre, font partie de la commune et sont regardées comme des services municipaux.

Les institutions ordinaires d'assistance sont, avons-nous dit, des services municipaux, et ce qui leur donne ce caractère, ce sont leurs rapports étroits avec les administrations municipales et, en même temps, leur atUononiie relative. Ces services se divisent en deux branches absolument distinctes : les hospices et les hôpitaux qui sont l'institution la plus ancienne, celle qui a été longtemps considérée comme la seule effective et, en second lieu, le service de secours à domicile représenté par les bureaux de bienfaisance (V. BuRE.iUX DE BIENF.-ilS.^NCE et HoS- PICES).

Les établissements hospitaliers sont destiné^ aux vieillards et aux malades; les bureaux de bienfaisance aux indigents valides et aux vieillards et malados pouvant recevoir les soins à domicile.

(ietlo organisation serait complète, si elle était généralisée. Malheureusement il n'en est et il n'en peut être ainsi : le nombre des établissements hospitaliers est peu considérable et, à l'exception de quelques-uns, ils ne servent qu'à la population indigente des communes où ils sont situés; on peut donc dire (|ue beaucouj) de jietites villes, et presque toutes les communes rurales, sont déshéritées sous le rapport de l'assistance hospitalière. Dans les grandes villes, à l'inverse, ces établissements sont en grand nombre, et souvent contiennent une assez forte propcjclion de lits vacants. Quant au bureau de bienfaisance, il est le type do l'institution communale d'assistance ; il ne sort qu'à la commune et, d'autre l'art, il ne peut on exister qu'un par commune.

Le bureau de bientais:inie réalise de plus, dans notre organisation charitable, l'assistance de droit commun. Non seulement, il est l'auxiliaire ne de l'hôpital et derhos])ice, dont il enlève une partie de la clientèle, mais il est chargé de soulager les situations les plus variées de la misère. Malheureusement toutes les communes de France n'ont pas, à beaucoup près, un bureau do bien-

faisance, et ce sont évidemment les villages (pii en sont le plus dépourvus.

L'insuftisancc de l'assistance dans les petites localités est notoire; les villages en général n'ont que peu de revenus et de moyens, et la bienfaisance publique y est aussi exiguë dans ses ressources que la charité privée y est arriérée dans ses procédés, et pou abondante dans ses manifestations.

Cette situation a fait songer au Département. On s'est souvent demandé s'il n'y avait pas lieu de compter sur lui pour la solution du jjroblème. Quoi qu'il en soit, on peut remarquer que le département a des ressources plus abondantes, qu'il est représenté par des hommes habitués à s'inquiéter autant des questions d'humanité (jue des préoccupations d'intérêt financier. 11 lui est possible, en outre, de donner aux services d'assistance, qu'il crée et entretient de ses deniers, une organisation plus complète, plus savante et plus suivie.

Le législateur l'a tellement bien compris que dans des circonstances, où, pour des raisons sociales de la plus haute importance, il a cru devoir rendre l'assistance obligatoire, il en a fait un service départemental : c'est ce qui existe pour les aliénés et pour les enfants assistés. Dans l'un et l'autre cas, l'assistance est donnée par le département, sauf par celui-ci à exiger des communes une contribution aux dépenses.

Dans doux autres hypothèses, où l'assistance, sans recevoir de la loi un caractère obligatoire, a été l'objet de la sollicitude du législateur, colui-cl en a encore fait un service départemental; l'organisation de la médecine gratuite, la protection des enfants du premier âge, rentrent dans les attributions des conseils généraux, et c'est à ceux-ci qu'il appartient d'y subvenir avec les ressources dont ils ont la disposition. Enfin dans beaucoup de départements, les conseils généraux consacrent à des œuvres d'assistance diverses des crédits importants : ils allouent des secours aux demi-orphelins, ou les font bénéficier de bourses dans des iHablissements charitables; ils subventionnent également les sociétés do secours mutuels, ils donnent des pensions aux vieillards indigents ; ils entretiennent des sourds-muets et des aveugles dans des maisons spéciales; ils contribuent au placement des malades et lies intirnu!s dans les établissements hospitaliers, lorsque Icscommunes auxquelles appartiennent ces iiuligents sont dépourvues de ces établissements; ils allouent des secours en cas d'extrême misère, etc.

Enfin l'l';tat, en France, ne se désintéresse pas com|ilètement des U'uvros d'assistance.

ASSISTANCE

- lï

ASSISTANCE

D'abord, il surveille et contrôle les services de charité; il leur donne l'impulsion. En second lieu, il dirige certains grands établissements de bienfaisance; il y a en France dix établissements généraux de ce genre, dont quelques-uns ont même une origine très ancienne. Kn troisième lieu, l'Etat alloue d'assez larges subventions aux œuvres d'assistance.

L'intervention des départements etdel'Elal. dans certaines branches d'assistance révèle bien l'impuissance où sont les communes, et spécialement les communes rurales, d'exercer avec une eflicacité suflisante le rôle de dispensatrices de la charité publique. C'est que le problème de l'assistance rurale est un des lilus complexes et des plus délicats ; de deux ilioses l'une, ou l'assistance restera communale, et elle devra revêtir un caractère légal et obligatoire, ou elle sera un service national alimenté par les ressources du budget de l'Etat. Double alternative a laquelle nous ne pouvons souscrire.

Est-ce à dire qu'il faille abandonner tout projet de réforme? A nos yeux on jieut et on doit chercher à améliorer ce qui existe, à l'étendre et le compléter; mais non le supprimer, pour le remplacer. Et tout d'abord, il y aurait lieu de provoquer la création de nouveaux bureaux de bienfaisance ; sans imposer rétablissement d'un bureau dans chaque commune, comme en Belgique, nous pensons que l'on devrait l'encourager.

En second lieu, des réformes sérieuses sont nécessaires en ce qui louche l'assistance aux malades. Nous jiensons même qu'il est indispensable de faire de l'assistance à domicile des malades un cas de charité légale; la plupart des pays étrangers, qui ont rejeté la thèse de l'assistance obligatoire, ont fait une exception en faveur de la maladie; il en est ainsi de la Bavière, de l'Italie, de la firèce, de la Belgique, etc. Cette exception, au surplus, se justilie ; la maladie est un fait accidentel, involontaire, et dont le soulagement n'a aucun des inconvénients des jMor Imvs anglaises. Quant à l'hospitalisation des malades et des in(-urables, que nous croyons il'ailleurs moins nécessaire aux habitants des campagnrs qu'aux habitants des villes, nous ne lui elendrons pas le caractère obligatoire, mais nous estimons ciu'il appartii-nt au législateur de la faciliter au prolit des indigents des communes rurales; la solution est dans l'ntilisation des hôpitaux existants. Le grand nombre des lits vacants est un fait, dont nous avons parlé plus haut; il tient à ce que les hôpitaux refusent l'admission des indigents atteints hors de leur domicile, et à ce que l'élévation des frais de séjour éloigne

la clientèle des communes pauvres, qui sont de beaucoup les plus nombreuses. La grosse réforme devrait, à nos yeux, consister dans l'abaissement du prix de journéi' des hôpitaux,de manièreà en étendre le bienfait aux indigents des communes rurales; la diminution du prix de journée serait très réalisable. .\cluellcment, en effet, ce prix s'obtient en divisant le total des dépenses hospitalières par le nombre des journées de présence, et l'on comprend ijue, lorsque tous les lits ne sont pas constamment occupés, les frais généraux restant les mêmes, le prix de journée devient élevé. A cette pratique, il conviendrait de substituer un autre mode de calcul et d'établir le prix de journée, non pas d'après le nombre de journées de présence, mais d'après celui des journées correspondant au nombre de lits existants.

Le prix de journée une fois déterminé dans l'esprit et d'après les règles ci-dessus, les conseils gém'ranx contribueraient, dans une certaine proportion, aux dépenses d'hospitalisation; beaucoup le font déjà. .Nous estimons que le concours du département dans les dépenses devrait varier suivant la population et la situation financière de la commune; nous pensons aussi que la fixation du contingent communal devrait être portée à un taux proportionnel assez élevé, de manière à éviter les abus.

Dans une nation centralisée à l'excès, comme la France, il parait assez naturel que la capitale soit soumise à un régime administratif quelque peu dilTérent de celui des autres communes.

L'afflux continuel de population, la densité extrême d'habitants et, dans un auti-e ordre d'idées, la présence du gouvernement, créent une situation tout exce|itionnelle qui commande des dérogations au droit commun. Ce régime d'exception, ce sont les faits qui l'imposent, et c'est surtout en matière d'assistance qu'il se produit avec un caractère de nécessité absolue. A Paris, le principe de la séparation des deux branches de l'assistance est supprimé. Une loi du 10 janvier 1840 a amené la réunion et la centralisation des services des secours à domicile et de ceux des établissements hospilaliers, de sorte qu'au lieu de trouver dans notre capitale une réunion de plusieurs personnes morales, ayant leur autonomie, possédant chacune son administration propre, son budget particulier avec des ressources fréquemment disproportionnées aux besoins auxquels elle doit satisfaire, on est en présence d'une organisation unique, régie par une seule administration et doti'e de larges ressources qu'elle peut répartir équitablcment. Cette

ASSISTANCE

administration est représentée par le directeur de l'assistance publique et par un conseil de surveillance; touteluis cette organisation n'exclut pas la i)()ssihili(é pour la cliarilé iirivoe de s'exercer au |)rofit de tel ou tel éLablissoment en iiarticulior, ni pour certains établissements d'avoir, quoique ]ihni's sous la survi'illaucr do la Direction de l'assislani-e publique, une organisation spi'cialc ni un budget )iarliculier.

L'assistance publique de Paris a des ressources ayant la même origine que celles des bui-feaux de bienfaisance et des établissements hospitaliers de province; il y a lieu toutefois de signaler la subvention municipale qu'elle reçoit, et dont l'importance a été grandissant depuis 184!) ; elle dépasse actuellement 17 millions, c'est-à-dire qu'elle égale presque la moitié des ressources totales de i'assislance jiublique parisienne.

Une autre grande ville, Lyon, a une organisation (diaritable ollrant des particularités nombreuses. « De tout temps, dit JI. Havarin, il en a été ainsi, et l'histoire qui fouille les archives de la vieille cité gallo-romaine relève des traits originaux. Uien d'i'ldunanl il cela, quand on songe que l'Ilôlcl-Dieii, f(nidé au vi" siècle, non loin du seul jiont permettant de franchir le Ilhùne, voyait passer sous ses murs les convois militaires se rendant en Italie, les pèlerins allant en Terre Sainte, que cette ville devint ensuite un grand centre commercial, le trait d'union de notre pays avec les cités de l'autre côté des Alpes; qu'enfin l'industrie de la soie y attira, de tout temps, de nombreux étrangers ».

En vertu d'un arrêté du ministre de l'intérieur, en date du 18 janvier 184o, ainsi que d'une ordonnance du 30 juin suivant qui le conlirma, les hospices de Lyon sont soumis à la surveillance et au contrôle d'un conseil général d'ailminislration composé de 2.Ï membres; à côté et comme délégal ion émanée de ce corps, se trouve une commission executive. Le maire de Lyon est président de droit, l'archevêque président honoraire, mais la présidence efîective appartient à un membre élu par le conseil. Les administrateurs, nommés pour cinq ans et renouvelables par groupe, sont choisis parle préfet parmi les notables de la ville, dans le conseil municipal et les corps judiciaires.

Ainsi à Lyon, comme a Paris, il est vrai de dire que les liospices sont soustraits à l'influence directe de la municipalité, mais les hospices de Lyon sont plus indépendants du Conseil munici[ial (pic l'Assistance iniblique de la capitale; car, beaucoup plus i-iclies qu'elle, ils n'ont pas, par la demande d'une huhvcution annuelle, a fournir au corps

municipal le prétexte d'une immixtion dans le domaine charitable. Cette richesse des établissements hospitaliers de Lyon est tellement considérable qu'elle leur permet de faire bénéficier de leur action, sans aucun recours, non seulement les malades de Lyon, mais encore ceux du département du Rhône, et même des autri's départements.