II. HISTORIQUE
Sous des formes et des noms divers, nous trouvons des traces certaines de l'institution du cadastre, dans les civilisations antiques : en Egypte, le cadastre servait à la fois à établir la propriété après les débordements du Nil et d'instrument fiscal.
Les Grecs ont connu les cadastres sous le nom d'a-oypaçai et SiaypaixjjLara.
C'était une sorte de consignation de l'état des propriétés sur des registres fonciers. A Athènes, les démarques, les chefs des
CADASTRE
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dilTérenls districts de l'Attique étaient chargés de les tenir cunstamment à jour.
Ces livres, dont l'objet presque unique était de fournir à l'Etat un moven commode de répartir l'impôt, ne pouvaient être invoqués comme titres de propriété devant les tribunaux.
A Rome, Servius Tuilius ordonna un cadastre qui devait être renouvelé tous les cinq ans. L'empereur Auguste lit faire par les géomètres Zénodoxe, Tiiéodote et Polyclète, un cadastre de l'empire romain, et leurs travaux, coordonnés à Rome par Balbus, servirent de base pour établir les règlements agraires. On ajoutait au produit du sol, pour servir d'assiette à son évaluation, le nombre des esclaves qui s'y trouvaient. C'était un arpentage général des terres classées, suivant leur fertilité, en diverses catégories dont chacune était taxée en raison de son rendement. Tous les dix ans avait lieu un cens ou recensement, qui, après les invasions du v"-' siècle, servit en Gaule aux rois visigoths, bourguignons et franks, pour faire le partage des terres conquises et percevoir des possesseurs du sol les redevances que ceux-ci payaient au trésor impérial.
Dioclélien adopta une unité imposable, une parcelle type qui était une division liscale et non géométrique. Cette unité était frappée d'une contribution fixe et comprenait plus ou moins de terres, suivant qu'elles étaient plus ou moins fertiles et productives. Ainsi, tandis qu'il fallait vingt arpents des champs de la deuxième catégorie pour former une parcelle type, cinq arpents de vignes en formaient une à eux seuls.
Chaque circonscription financière comprenait un certain nombre de parcelles typiques, et ce nombre servait à déterminer le chiffre de la somme due par toute la circonscription.
La question de savoir si l'impôt foncier était connu sous nos rois de la première race a été l'objet de nombreuses controverses, et Montesquieu, dans VE^pvit des lois, s'est prononcé pour la négative. Malgré le témoignage d'une semblable autorité, on peut affirmer, en s'appuyant sur Grégoire de Tours, dont les termes sont formels, qu'à cette époque il existait un tribut public des recensements ordonnés et exécutés et des retjistres de tailles. Cet historien ne nous montre-t-il pas Frédégonde brûlant les livres de l'impôt, pour désarmer la colère du ciel qui s'est abattue sur Chilpéric et ses deux enfants ?
Chilpéric I^"", roi de Neustrie, et Childebert II, roi d'Austrasie, firent rectifier le cadastre (sorte de recensement; de leurs
États. Une opération de ce genre, entreprise sous Charlemagne, ne donna que des résultats imparfaits.
Dans les siècles suivants, les églises et les abbayes firent dresser des étals de leurs domaines, qu'on appela Polijpliques ou Pouillés. Les seigneurs féodaux, afin de rendre plus facile le recouvrement des sommes dues par leurs vassaux, firent cadastrer leurs domaines, et ces cadastres partiels, connus sous le nom de « rompoix terriers », comprenaient la contenance des biens-fonds déterminée par un travail sur le terrain, toutes les confrontations de la parcelle et l'estimation de la qualité du sol. Le terrier le plus systématique est celui que Guillaume de rs'ormandie fit dresser après la conquête de l'Angleterre, sous le nom de Uoom's day book.
Les anciens cartulaires ou livres terriers étaient établis avec soin : le Polyptique de l'abbaye de Saint-Germain des Prés, à Paris, au ix^ siècle :1e terrier delà seigneurie Coulombes, appartenant à l'abbaye de Chelles, dressé en 1500 ; celui de la paroisse de Paray, canton de Donnemarie, dressé en 1708.
La Bourgogne, la Guyenne, l'Alsace, la Flandre, l'Artois, la Bretagne, le Dauphiné, le Languedoc, firent également des relevés de propriétés, afin d'essayer de répartir les tailles proportionnellement. Le terrier du Dauphiné s'appelait Péréquaire, celui du Languedoc Compoix.
Charles VU eut l'idée d'un recensement général qui ne fut exécuté qu'en Provence, où le cadastre s'appela affouagement. Charles VHI entreprit de faire dresser un cadastre permettant de répartir l'impôt d'une façonplus équitable entre les taillables ; mais les guerres d'Italie, les guerres de religion vinrent paralyser ces bonnes intentions ; la confection du cadastre, aussi bien qu'une égale répartition des taxes, fut remise a des temps meilleurs. François 1", dans un édit de 152o, prescrivit de cadastrer quatre généralités du midi de la France. Colbert ordonna un règlement pour la perception de la taille. Son but était de ramener cet impôt, en trois ou quatre ans, à 25 millions. Sous son ministère, la généralité de Montauban fut cadastrée (1064).
La tentative de Louis XV, ordonnant, par déclaration du 21 novembre 1763, qu'il fût procédé à la confection d'un cadastre général, n'eut pas de suite.
En 1780, Necker parlait aussi du cadastre, mais il se bornait à une sorte de vœu platonique de le mettre à exécution.
L'Assemblée nationale de 1789 considéra que l'établissement d'un cadastre, était la conséquence nécessaire de l'établissement de
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la contribution foncière établie sur le revenu net des propriétés. Le 1" décembre 1790, elle décréta le principe de l'évaluation du revenu des propriétés imposables. La loi du 21 août IT'Jl chargea les administrations départementales d'ordonner les opérations, et le décret du 21 septembre suivant en régla le mode d'exécution.
Il ordonnait de commencer sur-le-champ le travail: 1° en formant des plans de masse qui auraient pour base les grands triangles de l'Académie des sciences et présenteraient la circonscription de la commune et sa division en sections ; 2° en formant ensuite les plans de détail qui en devaient composer le parcellaire. La science était ainsi mise au service de l'administration.
Le mouvement révolutionnaire lit difîérer l'exécution de cette loi, et bientôt des réclamations s'élevèrent de toutes parts contre l'inégalité de la répartition de l'impôt foncier, soit de département à département, soit de propriétaire à propriétaire.
La Convention, par ses votes des 21 mars et 30 novembre 1793, 27 janvier 1794- et 22 octobre 1795, confirma les mesures édictées par l'Assemblée nationale, sans parvenir à les faire suivre d'exécution.
Pour remédier à ce déplorable état de choses, une instruction, émanant des consuls et datée du 22 janvier 1801, ordonna de procéder au cadastre, mais en prenant pour base la déclaration des propriétaires, sans faire arpenter les terres. Ces déclarations ne donnèrent que des résultats erronés. On se décida alors à arpenter 1800 communes disséminées sur tout le territoire de la France et à prendre cet arpentage pour base de l'évaluation des autres propriétés (20 octobre 1803).
De vives oppositions se déclarèrent. « On a toujours été effrayé en France, disait Bigot de Préameneu, d'un travail d'ensemble, parce qu'on le veut géographique et mathématique, n
Lebrun disait : « Un cadastre général serait une œuvre monstrueuse quicoùterait 30 millions et vingt ans de travail. La mensuration et l'évaluation ne sont pas ce qu'il y a de plus difficile. C'est la connaissance des raj)ports des divers départements. »
En 1802, le gouvernement chargea une commission de proposer le meilleur mode dexécution. Elle fut composée de fonctionnaires des contributions directes qui, voulant aller vite, imaginèrent le cadastre par masses de culture exécuté par un entrepreneur choisi par le préfet sous le titre de géomètre en chef. On dépensa en pure perte 20 millions de 1802 à 1808.
La loi du 1.) septembre 1807, rendue sur l'initiative de Gaudin, duc de (iaëte, prescrivit un cadastre général parcellaire dont l'exposé des motifs expliquait dans les termes suivants le but et la portée: c Mesurer sur une étendue de plus de 7900 myriamètres carrés plus de 100 millions de parcelles ; confectionner pour chaque commune, un plan où sont rapportées ces 100 millions de parcelles, les classer toutes d'après le degré imposable de chacune d'elles ; réunir ensuite, sous le nom de chaque propriétaire les parcelles qui lui appartiennent; déterminer, par la réunion de leurs produits, son revenu total et faire de ce revenu un relèvement qui sera désormais la base de son imposition : tel est l'objet de cette opération, »
Le ministre (iaudin pourvut immédiatement à l'exécution de la loi du lo septembre 1807.
Dès le 7 novembre, une commission présidée par Delambre, secrétaire perpétuel de l'Académie des sciences, était réunie au ministère des finances pour régler les principes d'après lesquels le cadastre parcellaire devait être exécuté. Elle élabora un projet de règlement qui devint l'instruction générale du 27 janvier 1808. Dès la fin de l'année, les travaux étaient en cours d'exécution dans plus de 3200 communes, et en 1809 ils furent commencés dans 2000 autres communes.
En 1811, le ministre lit publier, sous le nom de Recueil méthodique des lois, décrets, règlements, instructions et décisions sur le cadastre de France, un véritable code cadastral. Cette œuvre capitale, contiée en mai 1810, par le ministre, aux douze inspecteurs généraux des contributions directes et du cadastre, créés le 28 février 1809 et organisés quant au détail de leurs travaux et de leurs attributions, le 23février 1810, contient 1144 articleset règle encore aujourd'hui presque toutes les questions sur la matière. Traduit en plusieurs langues, il a servi de base à la législation cadastrale de la plupart des pays étrangers.
En cinq années, de 1808 à la lin de 1813, on avait cadastré 9000 communes représentant 30 827 lOo parcelles et 11 827 303 hectares.
Pendant répoqu(; funeste de 1814 à 1817, la question cadastrale fut négligée. Toutefois, une ordonnance du 11 juin 1817, créa une commission, chargée d'étudier la confection d'une grande carte du royaume, appropriée à tous les services publics et au perfectionnement de l'arpentage cadastral ; la loi du 15 mai 1818 (art. 17) ordonna que la péréquation aurait lieu en 1819, entre les cantons cadastrés d'un même arrondissement ; mais cette mesure fut elle-même suspendue par
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les lois du 17 juillet 1819 (art. 10) et 23 juillet 1820 (art. 2fi).
Les articles 20, 21 et 22 de la loi de finances du :{l juillet 1K21, décident qu'à partir du ]■•■■ janvier 1822, les ij{)éralions cadastrales, destinées à rectifier la répartition individuelle, seront circonscrites a chaque département ; que les conseils généraux pourraient voter pour cet objet des impositions dont le montant ne dépasserait pas .'{ centimes du principal de la contribution foncière; qu'il serait fait un fonds commun, destiné à être distribué aux départements, soit en raison des fonds votés par les conseils généraux, soit en raison de l'insuffisance des ressources particulières de certains d'entre eux. Cette loi fut ~uivie de l'ordonnance du :{ octobre 1821, du règlement général du 10 octobre 1821, et du la mars 1827.
Cependant les conseils généraux et les Chambres législatives ne cessèrent pas de réclamer contre l'exécution du cadastre, surtout en ce qui concernait les prestations.
Le 5 juin 1837, le ministre des finances chargea une commission d'étudier les améliorations à apporter au cadastre. Le projet, élaboré par cette commission, fut approuvé par 1)8 conseils généraux sur 78. Mais il n'y fut donné aucune suite et les opérations continuèrent d'après les errements antérieurs.
Pour y mettre fin, le gouvernement soumit aux conseils généraux, dans leur session de 184G, un projet de loi en 18 articles. Le premier ordonnait que « le renouvellement des plans et livres cadastraux fût intégralement opéré en 30 années. » Le cadastre avait été terminé en 1845 dans toute la France.
Pendant la révolution de 1848, les socialistes étaient trop occupés à attaquer le principe de la propriété pour s'occuper de la situation et de la conservation des propriétés existantes. Toutefois les demandes de renouvellement du cadastre et dun abornement contradictoire, ne cessent pas. Et le conseil d'Etat ayant reconnu fondée la réclamation d'un propriétaire, contre le renouvellement du cadastre, opéré dans une commune, l'article 7 de la loi de finance du 7 août 1830 autorisa le renouvellement et la revision du cadastre dans toute commune cadastrée depuis 30 ans au moins, et sur la demande et aux frais des communes, le consentement prélaable du conseil général ayant été donné.
.M. Gouin, dans le rapport qui justifiait cette disposition, réclamait « la solution de la revision et de la conservation du cadastre » : il déclarait qu'il fallait y procéder immédiatement et l'appliquer en même temps à tous les départements.
SCPPLÉMENT.
L'inégalité de répartition de l'impôt était flagrante; à cette époque, 1848 communes ne payaient (jue :j à 4 centimes le franc de revenu; 8813 de 6 à 7; 6G0C de 7 à 8 ; 3298 de 8 à 9; et il y en avait qui payaient de 12 à lii centimes et au delà.
Il est assez curieux que, malgré les pétitions adressées au Sénat, les réclamations jiroduites dans ren(juéte agricole, malgré les facilités que lui donnait la constitution, le second empire ne se soit pas préoccupé de cette question.
La loi de finances du ;j août 1874, imposa au gouvernement l'obligation de présenter dans la loi de 1870, un projet de nouvelle répartition de l'impôt foncier. Cette disposition se trouvait également dans l'article 4 de la loi du 3 août 1874.
m. IMPUISSANCE DU CADASTRE AU POINT DE VUE FISCAL
Il faut le reconnaître : comme instrument fiscal, le cadastre a été loin de remplir les espérances qu'on avait fondées sur son établissement. Les législateurs de 1790 avaient fait de l'impôt foncier à la fois un impôt de répartition et un impôt de quotité. La répartition devait être exacte, avoir pour base le revenu réel de chaque propriété ; l'addition de ces revenus individuels aurait fait l'allivrement de la commune ; la somme des allivrements communaux aurait produit l'allivrement départemental : et le total des allivrements déparmentaux l'allivrement du revenu net de toute la France.
Alors, chaque année, le pouvoir législatif aurait décidé, selon les besoins, que chaque fuopriétaire aurait à payer un tant pour cent, le neuvième ou le dixième de son revenu foncier.
C'était la réalisation de ce système qu'en 1807, poursuivait le ducdeCaéte : ilexprimait de la manière suivante les espérances qu'il fondait sur l'établissement du cadastre.
« Les inégalités de contribuable à contribuable disparaîtront sur le champ ; celles de commune à commune seront également rectifiées. Nous marchons pas à pas vers le rétablissement de l'égalité entre les communes qui conduira, par une gradation insensible, au rapport à établir entre tous les départements. Ce rapport s'établira naturellement par le résultat général du cadastre ; il présentera le montant du produit net imposable dans chacune des communes de la France. »
Le cadastre devait établir une exacte proportionnalité entre tous les contribuables atteints par l'impôt foncier, voilà la théorie.
Voici la pratique :
L'exacte proportionnalité n'aurait pu être
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— oO —
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établie que si les évaluations cadastrales avaient été faites presque simultanément. Or la constitution du cadastre a été lente.
Nombre
Date;.
Nombre des communes arpentées.
des communes
expertisées ou
pourvues de rôle
cadastrés.
Au 1"' janvier )S09. . . .
Au !•■■ avril ISH
En 1815
