AU BLOCUS

M. becerra a m. BATARD. {Troduction), Légation de Colombie à Washington.

Washington, le 9 avril 1885.

Monsieur,

J'ai eu hier la satisfaction de recevoir du Président de Colombie une dépêche datée de la Capitale de l'Union du même jour, par laquelle ce Magistrat m'informe que toute la République est maintenant pacifiée, à l'exception des ports de Panama, dans l'État de ce nom, et de ceux de Sabanilla, Santa Maria et Baranquilla, situés dans les Etats de Bolivar et de Magdalena. Des préparatifs militaires sérieux se font actuellement contre les rebelles qui occupent ces lieux situés sur notre territoire, et afin que ces préparatifs réussissent mieux, on a pris des mesures très importantes, et j'ai Thonneur, pour obéir à des instructions ^spéciales, d'en porter deux à la connaissance de ce Gouvernement.

Aux termes d*un premier décret, le Gouvernement Colombien» danâ Texercice de son autorité, et mettant expressément en vigueur deà mesures opportunes sanctionnées par ses lois commerciales et d'entrée, déclare les ports de Sabanilla et de Santa Marta, dans la mer des Caraïbes, et le port fluvial de Baranquilla, qui est très rapproché de Sabanilla, fermés au commerce étranger. Toute tentative d'importation et d'exportation de marchandises, par l'intermédiaire des susdits ports, faite après la publication de ce décret, sera considérée comme illicite : tout commerce exercé de cette manière sera considéré comme contrebande, et les navires, équipages, etc. à ce employés seront soumis (outre la confiscation de la marchandise) aux peines édictées dans ces cas par les lois colombiennes.

Par un second décret, le Gouvernement colombien déclare que les navires, qui stationnent actuellement à l'entrée de la baie de Carthagène, dans le port du même nom dans la mer des Caraïbes, qui non seulement y rendent le commerce international difficile, mais lui font encore la guerre, commerce qui est fait sous les pavillons de différentes nations amies, et au moyen de navires des lignes régulières de communication, qui existent depuis longtemps, n'appartiennent pas aux États-Unis de Colombie, et qu'ils n'ont pas le droit de déployer, comme ils le font cependant, le pavillon de cette nation.

Par conséquent, aussi bien leur existence que leur manière de procéder, qui sont tout à fait irrégulières, les mettent en dehors de la loi internationale, et leurs actes, qui sont hostiles aux transactions commerciales pacifiques, ;'i rentrée d'un port de commerce, qui appartient à une nation qui est en paix avec tout le monde, peuvent dans tous les cas élre réprimés par les navires, qui sont destinés à veiller dans ces eaux sur les intérêts du commerce en général, et sur les intérêts particuliers des nations auxquelles ces navires appartiennent respectivement.

En vous informant. Monsieur le secrétaire d'État, ainsi que j'ai présentement l'honneur de le faire, que la paix a été rétablie sur presque tout le territoire de la Colombie, et des mesures prises dans le but de la faire revivre dans les ports qui sont encore occupés par les rebelles, je nourris l'espoir qu'en vous informant de tout cela, je vous ai été agréable et que les décrets en question seront estimés par vous comme suffisants autant

qu'il le faut pour être considérés par vous comme importants pour le commerce américain.

Vous assurant, Monsieur le secrétaire d'État, de ma très haute estime.

RiCARDO Becerrâ.

M. BâYARD a m. BECERRA

Département d'Etat de Washiogton, 24 avril 1885. Monsieur,

y ai eu rhonneur de recevoir en temps voulu votre circulaire, par laquelle vous me faites connaître le but que se proposent les deux décrets récemment rendus par le Gouvernement colombien et relatifs aux rapports extérieurs avec certains ports qui y sont désignés, et qui sont situés sur la côte de rAtlantique. A raison du point de vue auquel le sujet a été présenté, il a été minutieusement examiné ainsi que son importance le commandait, et j*ai présentement le plaisir de vous faire connaître à ce point de vue la manière de voir de ce Gouvernement.

Par le premier de ces décrets, comme vous m'en informez, le Gouvernement colombien, dans l'exercice de son autorité, et mettant en vigueur des mesures opportunes sanctionnées par ses lois commerciales et d'entrée, déclare les ports de Sabanilla et de Santa Marta sur la mer des Caraïbes et le port fluvial de Baranquilla fermés au commerce étranger et édicté contre les marchandises qui peuvent être importées dans ces lieux ou en être exportées, et contre les navires qui peuvent être engagés commercialement avec ces ports, la confiscation et les peines établies par la loi colombienne en cas de contrebande.

Au moyen du second décret, il est déclaré que les navires qui» sous le pavillon de la Colombie, se livrent à des opérations hostiles contre Carthagène, en rendant difficile le commerce léga) avec ce port, n'appartiennent pas aux États-Unis delà Colombie, n'ont pas droit d'arborer le pavillon colombien et sont hors la loi internationale, et en conséquence on fait appel à la force armée de toute Puissance amie quelconque, qui se trouve dans ces eaux, pour qu'elle veuille bien leur infliger un chAtiment.

Nous ayons Thonneur, de faire sur chacun de ces décrets les observations suivantes :

Premièrement. — Ce Gouvernement, suivant les principes admis par la loi internationale, n'admet pas qu'un décret d'un Gouvernement Souverain, qui ferme certains ports nationaux, qui sont tombés dans les mains d'ennemis étrangers ou d'insur* gés, ait un effet international quelconque, à moins que ce décret ne soit maintenu en vigueur par une force suffisante pour exécuter réellement la fermeture de ces ports.

M. Lawrence établit ainsi la règle dérivant des principes admis par les administrations des Présidents JefiTerson et Madison durant les difftcultés entre la France et l'Angleterre, qui surgirent parce que l'on avait tenté de soutenir le droit de fermeture comme l'équivalent du blocus, même lorsqu'on n'aurait pas employé des forces suffisantes pour le rendre véritablement effectif. La loi relative au blocus durant la guerre civile ne diffère pas de celle en vigueur durant la guerre étrangère.

Le commerce entre les étrangers et un port qui est occupé par un des partis politiques combattants ne peut pas être empêché par une défense municipale de l'autre parti. En faveur de ce principe, il existe comme vérité fondamentale l'argument le plus évident. Les eaux adjacentes à la côte d'un pays sont considérées dans les limites juridictionnelles de ce pays, seulement parce qu'elles peuvent être dominées par le rivage. De là il résulte que toutes les fois que la domination sur le territoire est perdue, par le fait qu'il est tombé au pouvoir d'une autre Puissance, soit durant la guerre civile, soit durant la guerre étrangère, que cesse aussi la Souveraineté, qui peut être exercée sur les eaux territoriales, (Lawrence, Notes on Wheaton, partie ii, § 5, 2 annotated).

L'état de choses, que le présent décret croit avoir le droit de créer, est analogue à celui produit par le fait du Gouvernement delà Nouvelle Grenade, en 1861. Le chargé d'afi'aires de la Nouvelle Grenade, senor Rafaël Pombo, le 31 mars de cette année, notifia à M. Seward que certains ports, et entre autres Rio Cacha, Santa Marta, Garthagène, Sabanilla et Zapote, tous sur la côte de la mer des Caraïbes, étaient déclarés fermés au commerce, aussi biend'exportation que d'importation. Il y a toutefois cette diETérence, que le Gouvernement de la Nouvelle Grenade

fit alors savoir que les navires de guerre de la Confédération étalent destinés à croiser dans le voisinage des ports fermés au commerce, dans le but de capturer les navires qui auraient pu être pris en cas de violation de la fermeture qui avait été décrétée. De la lettre de réception adressée par M. Seward au Senor Pombo, en date du 9 avril 1861 , il résulte que la communication alors faite fut interprétée comme une déclaration que certains ports, dont on indiquait le nom, étaient en état de blocus, lequel serait rendu effectif par des navires nationaux , et dont il était donné un avis public. Tandis qu'en 1861, le Gouvernement des États-Unis confirmait ainsi la doctrine qu'il avait soutenue constamment, depuis les premiers jours de la République, que les ports sur lesquels quelqu'un n'a pas la domination, pouvaient être fermés au moyen du blocus maritime, pourvu qu'il fût effectif, le Gouvernement anglais contesta le droit de la Nouvelle Grenade de recourir à une telle mesure. Répondant à une interpellation qui lui était faite à la Chambre des Communes, le 27 juin 1861, Lord John Russell, secrétaire d'État des affaires étrangères dit : « Le Gouvernement de la Nouvelle Grenade a c( annoncé non pas un blocus, mais que certains ports de la « Nouvelle Grenade doivent être fermés. L'opinion du Gouveme- « ment de S. M., après avoir entendu l'avis des hommes de loi, « est qu'il est parfaitement de la compétence d'un Gouvernement a d'un pays en état de tranquillité, de dire les ports qui doivent « être ouverts au commerce et ceux qui doivent être fermés, « mais lorsqu'il arrive qu'il éclate dans ce pa3's une insurrection, (( ou la guerre civile, il n'est plus de la compétence de ce Gou- (c vernement de fermer les ports qui sont de facto dans les mains (( des insurgés, puisque cela serait une violation de la loi inter- « nationale concernant le blocus. » Sa Seigneurie ajouta que des ordres avaient été donnés aux commandants des forces navales anglaises dans la mer des Caraïbes de ne pas reconnaître la fermeture de ces ports, (See Parliamentary Debates, cited in Lawrence's Wheaton, 2 annotated, notes p. 46, 47, 48).

Lorsqu'en 1861, la guerre civile éclata aux États-Unis, ce Gouvernement soutint la thèse que la fermeture des ports nationaux {domestic ports] qui étaient dans les mains de l'armée des Confédérés, pouvait avoir lieu en vertu du principe qui admettait cette fermeture, pourvu qu'on y exécutât un blocus effectif du c6téde

la mer. Cela fut objecté par le Gouvernement anglais, et dans la correspondance, qui eut alors lieu, Lord John Russell déclara successivement, à M. Adams, qu*il proclamait la même règle qu'il avait précédemment proclamée par rapport au décret de la Nouvelle Grenade. Et enfin il se référa à la réponse qu'il avait donnée dans le cas de la Nouvelle Grenade, dans le but de dé* montrer qu'en faisant cela, il entendait Tériger en règle universelle (U. S. Dép. Corr. 1861, p. 90, 95, 117, 120, 177). Le ministre anglais, finalement, alla jusqu'aux conséquences extrêmes, et déclara qu'il considérerait cette ordonnance nationale (celle de la fermeture des ports sur lesquels quelqu'un n'a pas la domi> nation) comme nulle et sans efi'et, et qu'il ne se soumettrait pa& aux mesures qui avaient été prises en vertu de cette ordonnance,, et qui regardaient la haute mer (Parliamentary Papers, 1862^ North America, M. I, p. 72, Lord Lyons to Lord J. Russell^ August. 12, 1861).

Dans un discours de M. Gobden, prononcé le 25 octobre 1862 (cited in Lawrence's, Wheaton, 2 annotated éd., p. 823 note), il est dit : « U a été dit clairement en Amérique que nous ne recon- <( naissons pas leur droit national (mtmicipaï} relativement à cela; <f et s'ils proclamaient, par exemple, que Charleston devrait être « fermé au commerce, et n'y entretenaient pas une force navale <i suffisaate, nous continuerions à trafiquer avec cette ville pré- « cisément comme si rien n'avait été fait. C'est seulement à la « condition que le blocus sera effectivement maintenu comme « entre les belligérants, que les Puissances européennes le re- « connaîtront sûrement. » Une autorité récente, le professeur Pérels, juge de la Cour impériale de TAmirauté de Berlin, dans un traité sur la loi internationale maritime, publié en 1882, a ainsi écrit : « L'embargo des ports du propre pays {domestic « ports) abstraction faite du moyen, et du but qui le maintiennent « en vigueur, n'ayant pas le caractère d'un véritable blocus, ne « peut en avoir les mêmes conséquences. Il peut sans doute être <c maintenu, en cas de besoin, en employant la force contre ces « bâtiments qui ne voudraient pas s'y soumettre. De même, on « doit considérer comme permise la capture des navires neutres « qui ne trouveraient pas préparés à se soumettre aux mesures « prises en vertu de l'embargo, et l'on doit admettre que dans le « cas de vive résistance, on permette aussi la destruction de ces

« navires conformément aux lois de la guerre ; mais il est iiiad- « missible^ parce que cela n'est pas fondé sur la loi intematîo- « nale, de condamner comme bonnes prises, à raison de leurs « cargaisons des navires neutres qui s'opposeraient à an tel « embargo (op. cit., p. 52). » Et il est admis par cette éminente autorité qu'en Tabsence du blocus, il ne peut y avoir de fermeture d'un port, qui n est pas en possession du Souverain qui rend le décret.

La loi émanée du Congrès des États-Unis en 186i, et relative à la fermeture des ports du Sud occupés par les armes des Ck>nfédérés, admettait réellement cette fermeture sous la condition du blocus. Gomme M. Seward l'écrivait à M. Adams le 21 juillet 1861, a La loi autorise seulement le Président à fermer les porte « à son gré quand il croit cela requis par les exigences actuelle- « ment existantes, ou qui devront surgir dans l'avenir... Ge texte « légal considéré par rapport aux circonstances concommittantes T< n'indique pas nécessairement une disposition législative d'après « laquelle les ports doivent être fermés, mais seulement montre « le dessein du Congrès, de pourvoir à ce que la fermeture des « ports, alors qu'elle est actuellement nécessaire et le devient « dans la suite, ne puisse pas être rendue impossible, en l'absence « d'un pouvoir explicitement conféré par la loi (U. S. Dip. cor. « 1861, p. 120). » En vertu de l'autorité ainsi conférée, certains ports furent fermés au moyen de la proclamation formelle du blocus, que par suite les États-Unis durent maintenir effectivement d'après les prescriptions de la loi maritime internationale.

Après un examen attentif des opinions autorisées et des précédents, qui ont un rapport avec cette importante question, je suis obligé de conclure en admettant comme principe général, qu'un décret émané d'un pouvoir souverain ordonnant la fermeture au commerce neutre des ports occupés par les ennemis de ce pouvoir, qu'ils soient étrangers ou du pays, ne peut avoir ni validité internationale, ni effets ex territoriaux, en tant qu'il puisse imposer une obligation quelconque aux Gouvernements des Puissances neutres de le reconnaître, ou de contribuer à le mettre en vigueur au moyen d'une manifestation quelconque faite dans leur propre pays. Ge décret peut, il est vrai, être nécessaire comme une ordonnance officielle de l'État qui le promulgue afin d'investir le pouvoir exécutif de l'autorité nécessaire

pour pouvoir procéder à l'instilution d*uD blocus formel et effectif ; toutefois le pouvoir de ce décret ne peut s'étendre au delà de ce but. Si le Souverain qui décrète celle fermeture a une force navale sufBsante pour maintenir un blocus, alors il pourra capturer et adjuger au tribunal des prises les navires qui tenteront de forcer le blocus. Si le même Souverain ordonne un embargo, alors les vaisseaux qui chercheraient à éluder un tel embargo, peuvent être repoussés par la force, lorsqu'elle est au pouvoir du port fermé : mais son décret qui commande la fermeture des ports, qui sont dans les mains de ses adversaires, n'a pas en lui-même les qualités nécessaires pour exiger le respect international. S'il en était autrement, le Souverain de facto et le Souverain titulaire d'un pays déterminé pourraient, d'accord entre eux, exclure de leurs ports tout bâtiment marchand quelconque, et de cette façon, non seulement ruiner les personnes employées au commerce avec ces États, mais causer de grands inconvénients à toutes les nations, en empêchant l'exportation de produits qui ne se trouvent pas sur d'autres marchés. Le décret de fermeture de certains ports de la Colombie, dont le nom est indiqué, ne contient aucun signe d'un dessein ultérieur d'en venir à la proclamation d'un blocus effectif. Il peut dès lors être prématuré de considérer votre communication comme impliquant de telles mesures ultérieures; mais il m'est agréable de déclarer que le Gouvernement des États-Unis reconnaîtra tout blocus effectif institué par les États- Unis de la Colombie, et concernant les ports de leur propre pays (domes/ic) actuellement non soumis à leur autorité.Ce Gouverne^ ment se soumettra aussi à ce que les navires des États-Unis soient repoussés par la force par tout embargo, que la Colombie mettra sur les ports dont elle est en possession, quand elle aura le pouvoir de les repousser. Mais le Gouvernement des États-Unis est obligé de considérer comme tout à fait futiles les décrets qui ferment les ports, que les États-Unis de la Colombie ne possèdent pas, en faisant croire à l'existence d'une force navale qui du reste n'est pas réputée compétente pour constituer un blocus.

En second lieu, le Gouvernement des États-Unis ne peut pas regarder comme pirates les vaisseaux commandés par des individus appartenant à des partis politiques armés contre le Gouvernement des Étals-Unis de la Colombie, alors qu'il arrive que

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ces vaisseaux vont et viennent des ports occupés par ces insurgés, ou qu*il8 attaquent les ports en la possession da Gouvernement national. Dans la dernière guerre civile, les États-Unis an commencement du conflit rejetèrent le principe, que ceux qui commandaient les croiseurs des Confédérés fussent des pirates d'après la loi internationale. Les États-Unis de la Colombie ne pourront se dispenser tôt ou tard d'accepter cette manière de voir. Mais quel que soit ce qui pourra arriver, aucun poavoir neutre ne peut adhérer au principe actuellement admis par le Gouvernement de la Colombie. Quel que puisse être le peu de considération méritée par les vaisseaux au pouvoir des insurgés, ou quelle que puisse être la condition de ceux qui les commandent, relativement à la loi nationale (municipal) de la Colombie, si le Gouvernement national les soumettait au jugement de la loi internationale, sans doute ces vaisseaux, qui se comporteraient ainsi que nous Tavons dit plus haut, ne seraient pas considérés par celte loi comme pirates ; ni ne peuvent être regardés comme pirates par les États-Unis.

f^a condition de but ou d'emploit que le Gouvernement de la Colombie s'efforce de créer contre ces vaisseaux en les déclarant pirates, est certainement tout à fait distincte de la condition à eux inhérente de propriété flottante. Sur ce dernier point, nous ne sommes pas encore complètement informés. Les commandants des navires de la flotte des États-Unis, qui sont le long des côtes de la Colombie, ont été informés, que s'ils ont la preuve décisive que des navires appartenant à des. citoyens des États-Unis leur ont été illégalement enlevés, le recouvrement de ces propriétés de la part de leurs possesseurs ou des agents agissant pour leur compte dans le but de les rendre à leur légitime propriétaire est justifiable. Ce droit est bien fondé et dépend entièrement des circonstances du cas, il ne peut dériver d*aucun décret national de la Colombie, ni être limité. par un tel décret, semblable à celui que vous m'avez présentement fait connaître.

Ayant ainsi répondu aux deux propositions contenues dans votre circulaire du 9 courant, il ne sera pa^inutUe de récapituler avec plus de détails l'histoire concernant la manière d'agir du Gouvernement des États-Unis par rapport à la question delà fermeture des ports, dont on n'a pas le domaine, afin que sa manière d'agir invariable soit entièrement mise en lumière.

Dès le 21 avril 1861, alors que radministration de M. Lincoln avait seulement fonctionné pendant six semaines, mais alors qii*îl était déjà manifeste que le mouvement séparatiste, alors commencé, aurait rapidement pris possession de beaucoup de ports des Etats-Unis du Sud, M. Seward adressa une circulaire aux Ministres des Étata-Unis résidant en Europe, par laquelle il déclara que le Gouvernement des États-Unis adhérait à la règle que, « les blocus pour être considérés comme obligatoires doivent « être effectifs, c'est-à-dire maintenus par des forces suCQsantes « pour empêcher réellement Taccès de la côte de Tennemi. » (U. S. Dîp. Cor. 1«6I, p. 34).

Lorsque le Président Lincoln proclama, comme il le fit au commencement de la guerre civile, un blocus de la côte du Sud, la proclamation fut suivie d'une annonce à la France et à TAngleterre que le blocus serait effectif dans le sens précédemment exprimé ; et il est important d'observer que quelque énormes que fussent les gains qu'on pouvait réaliser en forçant le blocus, et oue bien que Tamitié de certaines Cours de l'Europe envers les États-Unis fût tout au moins douteuse, aucune des Puissances maritimes de l'Europe ne se plaignit que le blocus ne fût pas effectif. Le Congrès, il est vrai, adopta quelques semaines après un statut national, ainsi que nous l'avons dit plus haut, lequel autorisait le Président à fermer à sa discrétion les ports du Sud; mais, par rapport à cette question, on doit faire les observations suivantes :

(a) La fermeture devait être un acte du Gouvernement natio* nal [domestic) indépendant du blocus, dont le Président avait déjà fait connaître aux Souverains étrangers la permanence comme mesure générale durant la guerre civile.

(b) Elle devait être en partie effectuée par des forces de terre.

(c) L'institution en était subordonnée à la discrétion du Président, laquelle discrétion ne se manifesta jamais.

Tout cela fut indiqué et expliqué par M. Seward dans sa correspondance précitée, mais bien qu'il ait été exprimé par voie d'instruction, il est impossible de n'y pas voir un reproche latent d'une grande valeur à l'adresse des Puissances européennes, qui au commencement de ce siècle n'hésitèrent pas à désoler le monde au moyen de décrets et d'ordres rendus en Conseil privé, ordonnant la fermeture de ports qu'ils ne possédaient pas.

Ile firent cela en dépit de chaudes et^pour^ainsi dire suppliantes remontrances des États-Unis, et contraignirent ce Gouyernemenl alors jeune dans la famille des Souverainetés, et naturellement désireux de rester en paix avec tout le monde, à entreprendre avec une grande répugnance et avec une grande dépense de sang et d'argent, en restant le seul adversaire maritime, des guerres contre la Grande-Bretagne et la France, afin de défendre la liberté des mers et de faire déclarer inefficaces les blocus sur le papier.

Soutenu par ce souvenir irréfragable et authentique du passé, la plus petite objection ne pourrait pas être faite contre la validité d'un blocus, qui était effectif au point d'éloigner une multitude de navigateurs habiles des pays auxquels appartiennent les ports méridionaux des États-Unis ; et le reproche eut son effet immédiat et inévitable. La Grande-Bretagne et la France, tandis qu'elles cessèrent de contester la validité et refficacité du blocus des ports du Sud, s'unirent ensuite pour répudier de la façon la plus solennelle le principe admis par elles dans le temps passé, qu'un belligérant puisse, au moyen d'un simple décret, conférer des effets internationaux obligatoires à la prétendue fermeture d'un port qui n'est pas en son pouvoir. Et actuellement on peut admettre comme une règle de la loi internationale approuvée, que les ports dont on n'a pas la possession ne peuvent être fermés, pas même par leur légitime Souverain, sans un blocus effectif concommittant et dûment notifié.

J'ai, pour conclure, à vous exprimer le plaisir avec lequel je reçois vos communications concernant Je progrès de la pacification et le rétablissement de l'autorité dans les États-Unis de la Colombie.

Agréez, Monsieur, les assurances renouvelées de ma plus haute considération.

P. P. Bâtard.