Recours hiérarchique

A. Refus du Préfet. — La décision du Préfet, reje-

tant une demande d'autorisation de voirie, peut être déférée au supérieur hiérarchique du Préfet, c’est-àdire au Ministre. Ce sera tantôt le Ministre des Travaux publics, s’il s’agit d’une route nationale ou déparmentale, tantôt le Ministre de l'Intérieur, s’il s’agit d’un chemin de grande communication ou d'intérêt commun.

L’impétrant, qui se plaint du refus opposé à sa demande, adresse au Ministre compétent un mémoire dans lequel il expose tous les motifs pour lesquels il proteste contre le refus dont il est victime. Le Ministre peut enjoindre au Préfet de réformer sa décision, mais il ne peut en aucun cas délivrer lui-même la permission, substituant ainsi son autorité personnelle à celle de son subordonné.

B. Refus du Maire. -— Jusqu'à la loi du 5 avril 1884, le Maire a statué en dernier ressort sur une demande

Loire

d'autorisation de voirie. Son refus de délivrer la permission sollicitée était mêmêé considéré comme définitif sans recours possible, soit devant l'autorité supérieure, soit devant aucune juridiction. C’est en ce sens que s'était prononcé le Conseil d'Etat statuant au Contentieux par un arrêt du 40 décembre 1880 (Rec. Cons. d'Etat, 980)).

Cette situation présentait de graves inconvénients. Il arrivait parfois que le refus du Maire était arbitraire et ne se justifiait ni par les nécessités de la viabilité, ni par aucune autre considération d'intérêt général. Le Maire profitait des pouvoirs dont il était investi pour subordonner l'octroi de la permission sollicitée, à des conditions onéreuses que le pétitionnaire se voyait contraint d'accepter sous peine de se voir opposer un refus qui élait définitif.

La loi du 5 avril 1884 est très heureusement venue corriger cette situation. L’art. 98 décide que les permissions de voirie sur les voies publiques placées dans les attributions du Maire, et « ayant pour objet, notamment, l'établissement dans le sol de la voie publique, des canalisations destinées au passage ou à la conduite, soit de l’eau, soit du gaz », pourraient être accordées par le Préfet lorsque le Maire oppose à la demande qui lui est faite un refus non jusüfié par l'intérêt général.

Le pétitionnaire, à qui le Maire à refusé l’autorisation de voirie nécessaire pour canaliser une dépendance du domaine public communal, a done la faculté d'exercer un recours devant le Préfet. Celui-ci à le

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droit d'annuler la décision du Maire, et de substituer son autorité à celle de ce dernier, pour délivrer la permission. Mais il ne doit réformer ia décision du Maire que si elle n'est pas justifiée par des motifs tirés de l’intérèt général. Le Préfet a donc à rechercher et à apprécier si la permisison refusée ne peut être accordée sans compromettre l'intérêt publie et il est appelé à résoudre définitivement cette question.

Sur le refus du Maire de la commune d’Estables, le Préfet de la Lozère avait accordé aux consorts Bonnet l'autorisation d'établir une conduite sous un chemin rural, pour conduire des eaux d'irrigation sur un parcelle de terrain leur appartenant. Le Maire avait déféré cet arrêté au Conseil d'Etat; il soutenait : 1° que cette canalisation nuirait à la viabilité; 2° que l’adduction des eaux ferait obstacle à l'exercice de droits que plusieurs décisions judiciaires avaient reconnus à la commune, sur ces eaux. Le Conseil d'Etat rejeta le pourvoi de là commune, en se basant sur ce motif que l’art. 98 $ 4 de la loi du 5 avril 1884 transmet au Préfet tous les pouvoirs d'administration et d’appréciation du Maire, en cas de refus de ce dernier, et que, par conséquent, le Préfet n'avait fait qu'user des pouvoirs que lui conférait la loi (Cons. d'Etat, 3 avril 1908, IP 41909:3.198)

Il peut arriver que le refus du Maire ne soit pas formel, mais qu'il soit dissimulé derrière des prétextes plus où moins tendancieux, ou encore qu'il soit subordonné à l'engagement pris par le pétitionnaire de payer

une redevance excessive pour occupation du domaine

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publié communal. Dans cette hypothèse, le pétitionnaire sera fondé à considérer comme un refus déguisé les prétentions exorbitantes du Maire, et à se pourvoir en conséquence devant le Préfet.

2. — Recours pour excès de pouvoir contre un refus d'autorisation émianant du Préfel ou du Maire.

Nous avons vu précédemment que le Conseil d'Etat s'est toujours refusé à examiner par la voie contentieuse les motifs qui ont déterminé le Préfet ou le Maire à refuser l'autorisation d'établir des canalisations sous le sol des voies publiques, alors même que le pétitionnaire évincé S'offrirait à faire la preuve que la décision de Administration à été dictée par des considérations étrangères à l'intérêt de la viabilité ou à quelque autre intérêt général placé sous sa sauvegarde.

Cette jurisprudence à toujours été constante.

Le recours pour excès de pouvoir à pour but de protéger les particuliers contre les actes d'autorité arbitraires de l'Administration, c’est-à-dire contre les actes accomplis en violation .des droits acquis ou de la io. Or ,en rejetant une demande d'autorisation, le pouvoir compétent n'accomplit pas un acte d'autorité, mais un acte d'administration, c’est-à-dire un acte que l’autorité accomplit d’après sa libre et entière appréciation et qui ne peut comporter aucune discussion sur le terrain des droits acquis où de la loi, puisque l’obtention d'une permission de voirie constitue, pour celui qui la sollicite, une faveur. En refusant d’octroyer cette faveur, l'Administration n’exerce aucun acte d'autorité susceptble de violer la loi ou de porter atteinte à des droits.

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telativement au refus opposé par le Préfet à une demande d'autorisation, il a été jugé que la décision par laquelle ce magistrat refuse d'autoriser l’établhissement d’une conduite nouvelle sous le sol d’une route nationale n’est pas de nature à être déféré au Conseil d'Etat.

Que, par suite, une Compagnie du Gaz n’est pas recevable à soutenir que le Préfet ne pouvait, sans excès de pouvoir, se fonder, pour lui refuser d'établir un branchement nouveau, sur ce qu’elle n’avait pas accepté les conditions stipulées par un arrêté préfectoral pour le paiement d'une redevance. (Cie Générale du Gaz pour la France et l’étranger, Cons. d’Etat., 26 déc. 4891: — Voir en outre Cons. d'Etat, 19 mars 1880, alt-2Gie-contralé du Gaz eD Pl °M880 3 MDI

telativement au refus opposé par le Maire à une demande d'autorisation, il a été jugé que la décision par laquelle il refuse à un particulier de poser une conduite d’eau sous le sol d’un chemin vicinal ordipaire, n'est pas de nature à être déférée au Conseil d'Etats {Cons "d'Etat 6mars 1885 "411. Boy. D'UPe 1886. 3: 113. — Voir en outre Cons. d'Et,, 6 juin 1902, aff. Goret, Conclusions de M. Romieu, commissaire du'gouvernement, D::P-, 1904, 3. 17; Cons. d’Et., 27 mars 1903, aff. Sté Mutuelle d'électricité de Neuillysur-Seine, D. P.'1904, 3. 88.).

En résumé, le pétitionnaire n’a contre le refus du Préfet que le recours hiérarchique au Ministre, et contre le refus du Maire que le recours hiérarchique au Préfet. Si celui-ci Fefuse à son tour l'autorisation sollicitée,

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Sa décision peut être déférée au Ministre de l'Intérieur.

Il semble bien, à en juger d’après certaines tendances du Conseil d'Etat, que cette jurisprudence beaucoup trop absolue ne soit point définitive; le Conseil d'Etat en viendra sans doute un jour à considérer le refus d'autorisation comme un détournement de pouvoir, toutes les fois que ce refus ne sera pas justifié par des considérations très nettes d’une bonne administration.

Il est cependant deux hypothèses ou le Conseil d'Etat admet le recours pour excès de pouvoir en cas de refus opposé à une demande d'autorisation.

1° — Dans le cas d’incompétence, par exemple lorsque la décision incriminée émane d’une autorité qui n'avait pas le droit de statuer en l'espèce. Il en serait ainsi si le refus d’aulorisation émanait directement du Préfet sur une demande intéressant une voie publique placée dans les attributions du Maire.

2° — Jjans le cas de violation des formalités prescrites par la loi. Il en serait ainsi, si le Préfet statuait sur une demande d'autorisation sans avoir pris l’avis du Maire, «dans les circonstances où la loi l’oblige à demander cet avis. Une des décisions les plus intéressantes rendue dans cette espèce est l'arrêt Larbaud, du 26 novembre 1886 (D. P. 1888.3.93).

Considérant, dt le Conseil d'Etat, qu'aux termes de l’art. 98 $ 3 de la loi du 5 avril 1884, les alignements individuels, les autorisations de bâtir, les autres permissions de voirie, sont délivrées par Fautorité compé-

tente, après que le Maire à donné son avis, dans Île

cas Où il ne Jui appartient pas de les délivrer lui-même : que, si le Préfet était compétent pour connaître de la demande du sieur Larbaud, tendant à placer une canahsation sous le sol de la route nationale dans la traversée de Vichy, il ne pouvait statuer qu'après avoir pris lPavis du Maire; qu'il résulte de linstruction que cette formalité n’a pas été remplie, et que, dès lors, l'arrêté ci-dessus visé est irrégulier en la forme et qu'il y à heu d'en prononcer l'annulation.

Art. 1°. — L'arrêté... est annulé.

(Voir en outre Cons. d'Etat, D. P. 1881. 3. 75.) $ 5. — Dérogalion à la règle d'après laquelle le Préfel peul, en cas de refus du Maire, se subsliluer à ce dernier pour délivrer l'aulorisalion de canaliser Les poies communales.

Le Préfet ne saurait remplacer le refus du Maire par un acte d'autorisation, toutes les fois que l autorisation sollicitée vise l'installation sur le territoire communal d'un réseau de conduites destiné à une distribution eollective d’eau ou de gaz. La circulaire interministérielle du 15 août 1893 impose, en effet, dans ce cas, à l’impétrant, l'obligation préalable de passer avec la commune un contrat de concession comportant un tarif maximum, et prévoyant d’une façon complète le service qui Sera imposé. « Dans cette hypothèse, l’autorité compétente, disent les ministres, n'a pas seulement à examiner la question de savoir si l’existance de ces

ouvrages est compatible avec lutilisation normale du

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Domaine publie, elle doit examiner, en outre, si l'installation demandée n’est pas de nature à créer à son auteur une situation privilégiée, en laissant le public sans garantie contre ses exigénces; il ne suffit plus alors d’une simple permission de voirie qui ne pourrait régler que les conditions de l’occupation du Domaine publie, abstraction faite de l’exploitation des ouvrages autorisés. L'autorisation doit être donnée par un acte de concession qui réglemente cette exploitation. » Or, l'autorité compétente pour accorder la concession est l’autorité municipale. En l'absence de tout acte de concession, le Préfet ne pourrait donc, sans violer cette circulaire, remplacer par son autorisation personnelle celle que le Maire aurait refusée.

Que faudrait-il décider, si le Préfet réformait néanmoins une décision du Maire qui aurait refusé une autorisation de voirie dans, une circonstance où la cireulaire de 1893 exige formellement un contrat préalable de concession ?

Dans ce cas, l'arrêté d'autorisation pris par le Préfet pourrait être déféré par tout intéressé au Ministre de l'Intérieur. C’est, à notre avis, l'unique recours qui serait ouvert. En effet, les seules formalités qui doivent obligatoirement être respectées, à peine de recours devant le Conseil d'Etat, juge de l’excès de pouvoir, sont les formalités qui résultent des lois et règlements, mais non les formalités qui résultent des circulaires et instructions ministérielles. « Les ministres, dit M. Laferrière, ne possèdent point, en général, le pouvoir régle-

mentaire:; les instructions qu'ils donnent, en dehors des