CHAPITRE I

CAS OU UN CONTRAT DE CONCESSION EST NÉCESSAIRE POUR OCCUPER LA VOIE PUBLIQUE

$ 1. — Inconvénients de la simple permission de voirie

En raison de son caractère précaire, la simple permission de voirie offre de graves inconvénients. En effet, l’autorisation conférée à un particulier ou à un industriel de tirer partie d’une dépendance de la voirie ne lui confère aucun droit, soit à l’égard du domaine public qui reste inaliénable, soit à l’encontre de l’Adminstration qui n’est point liée par aucun acte contractuel. Le simpe permissionnaire est un occupant, sans garan-

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tie, tenu de dépacer ou même de supprimer, sans aucune indemnité ses canalisations, si elles constituent une gène pour les travaux publics entrepris par l'Administration. Nous avons vu, en effet, que la jurisprudence reconnaît qu'un préfet n’outrepasse pas ses pouvoirs en retirant une permission à l’occupant d’un terrain qui, postérieurement à l’autorisation, avait été affecté à un abattoir (aff. Bovis D P 1896-3-89 ; aff. Tremolières $. 93-3- 94). La simple autorisation de voirie est, en principe,

essentiellement révocable et peut être retirée un jour

ou l’autre, sans que l'Administration soit tenue de payer aucun dédommagement au permissionnaire évincé. On aperçoit les aléas d’un telle situation. Le permissionnaire, autorisé par un acte discrétionnaire de l’Administration à installer des canalisations d’eau ou de gaz sur une dépendance de la voirie, peut se voir brusquement retirer son privilège par un acte de puissance publique, analogue à celui qui le lui avait conféré. Cependant le permissionnaire aura exécuté des travaux qui peuvent être importants, exposé des frais considérables qui risquent d’être définitivement perdus pour lui. I n'aura d’autre espoir de rentrer dans ses dépenses que si l'administration veut utiliser ses canalisations. En dehors de cette hypothèse, le permissionnaire ne pourra agir contre l'Administration qui le prive de son privilège, que si le retrait d'autorisation est entaché de quelque excès ou détournement de pouvoir.

Par suite de cette précarité de la simple permission de voirie, il peut y avoir intérêt dans certaines circonstances pour celui qui veut canaliser une voie publique, au

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lieu d'obtenir une simple autorisation, à s’entendre au préalable avec l'Administration, à traiter avec elle, en | un mot à passer un contrat qui donnera à celui qui veut S'installer sur la voie publique la sécurité d’une occupation déterminée. Cet intérêt sera évident, s’il s'agit de l'installation d’un réseau de canalisation d’eau ou de gaz destiné à donner satisfaction aux besoins d'une collectivité d'habitants. Bien entendu, en traitant avec l'Administration, le futur occupant ne pourra point acquérir un droit sur le domaine, du moins il pourra acquérir un droit contre l'Administration, et par suite agir contre elle en indemnité s’il vient à être dépossédé.

$S 2. — Jju Contrat de concession

Le traité que passe avec l'Administration l’entrepreneur ou l’industriel qui a besoin d’occuper la voie publique pour la conduite ou la distribution de l’eau et du gaz est un contrat de concession.

Par ce contrat, l'Administration compétente confère à un particulier le droit d'occuper le domaine pendant le délai déterminé. En retour de cette occupation, elle stipule certains avantages au profit des intérêts collectifs qu'elle représente légalement. Un cahier des charges prévoit, d’une façon complète, les conditions de la distribution et fixe le tarif maximum des abonnements, les conditions du service offert au public, moyennant ce tarif, toutes les autres conditions d’établissement et d’exploitation de la distribution collective sur l’ensemble des voies publiques. En outre, ce cahier des charges déter-

mine les obligations de l'Administration concédante envers l’entrepreneur, notamment au point de vue de l’occupation de son propre domaine. |

$ 3. — Insuffisance de la simple permission de voirie pour l'établissement sur les voies publiques Œun. réseau de conduites d'eau où de gaz.

Depuis la circulaire interministérielle du 15 août 1893, les entrepreneurs n’ont plus la faculté de s’installer en vertu d’une simple permission de voirie sur la voie publique, en vue d'une distribution collective d’eau ou de gaz. [Is doivent, au préalable, obtenir la concession du pouvoir compétent. La circulaire intermimistérielle de 1893 en a donné les raisons suivantes :

« Lorsqu'un particulier demande à établir sur une voie publique, quelle qu’elle soit, de grande ou de petite voirie, des ouvrages permanents, destinés à un usage col-. lectif, pour faire commerce de leur exploitation, Pautorité compétente n’a plus seulement à examiner la question de savoir si l'existence de ces ouvrages est compaüble avec l’utilisation, normale du domaine publie: elle doit examiner, én outre, si l'installation demandée n’est pas de nature à créer, à son auteur, une situation privilégiée, en laissant le public sans garantie contre ses exigences. Dans l’affirmative, elle doit prendre les précautions nécessaires pour que les avantages offerts par l'exploitation dont il s’agit soient assurés aussi largement et aussi équitablement que possible à tous ceux qui seraient en situation d’en profiter. Il ne suffit plus, dès lors, d’une simple permission de voirie qui ne pourrait

régler que les conditions de l'occupation du domaine public, abstraction faite de l’exploitation des ouvrages autorisés. L'autorisation doit être donnée par un acte de concession qui réglemente cette exploitation et qui en fixe le tarif maximum.

« Une telle procédure est particulièrement nécessaire lorsqu'il s’agit d’une distribution de lumière au moyen de canalisations souterraines. Le nombre des systèmes de distribution parallèles est nécessairement limité par le peu de place disponible sous la chaussée, et surtout par les inconvénients très graves que présenterait le remaniement fréquent des chaussées, en cas de canalisations souterraines multiples. Les autorisations ne pourraient ainsi être données sur une même voie qu’à un très petit nombre de bénéficiaires, en faveur desquels on créerait un monopole de fait, sans obligations connexes, si l'on se contentait d’une simple permission de voirie. Un acte de concession fixant les tarifs et les conditions de l’exploitation est donc indispensable.

« Les mêmes considérations s’appliquent aux distributions d’eau pour les usages domestiques. »

En fait, cette circulaire n’a pas toujours été respectée et des entrepreneurs ont parfois réussi à s’installer sur la voie publique en vue d’une distribution collective d’eau ou de gaz en vertu de simples permissions de voirie.

$ 4. — Pouvoir compétent pour accorder la concession

Nous avons vu que l’autorité compétente pour conférer la permission pure et simple de canaliser la voie publique est celle qui est préposée à la garde et à la

conservation de cette partie du domaine.

Il n’en est pas de même pour la concession. lei, l’autorité compétente est en principe celle de laquelle ressortissent les services qui font l’objet de la concession. Il en résulte que le pouvoir de délivrer l'autorisation et celui de conférer la concession peuvent être de la compétence de deux autorités différentes.

Cette distinction a été très nettement mise en lumière par la circulaire de 1893 :

« Les permissions de voirie, dit-elle, sont délivrées par l’autorilé qui administre les voies auxquelles elles s'appliquent. La compétence résulte ici du classement de ces voies.

« Les contrats de concession, au contraire, relèvent de l'autorité dans les attributions de laquelle sont placés, à raison de leur nature, les services qui font l’objet de ces concessions, quelle que soil la catégorie des voies publiques à emprunter. La compétence résulte ici de la nature des Services. »

Cela posé, quelle est l’autorité compétente pour accorder les concessions de distribution d’eau ou d’éclairage ? Les entreprises de distribution d’eau ou d’éelairage ayant un caractère d'intérêt purement local, la faculté d’en confier la concession rentre dans les attributions municipales. C’est donc au corps municipal qu'appartient le droit d'accorder la concession dans les conditions déterminées par les articles 115 et 145 de la loi du 5 avril 1884. Le Conseil d'Etat consulté sur ce point par le Ministre des Travaux publics s’est nettement prononcé pour la compétence exclusive du corps municipal dans son avis des 21 et 27 juin 1893 que nous croyons intéressant de reproduire intégralement :

« Les sections réunies des travaux publics, de l’agriculture, du commerce et de l’industrie, de l’intérieur, des cultes, de linstruction publique et des beaux-arts du Conseil d'Etat, consltées par Monsieur le Ministre des Travaux publics sur la question de savoir si le corps municipal est exclusivement compétent pour accorder une concession de distribution d’eau et de lumière, suivant les conditions d’un tarif et d’un cahier des charges pour toutes les voies publiques du territoire communal, même pour celles de la grande voirie, étant entendu que le cahier des charges subordonne l'exécution des travaux sur la grande voirie à la permission des préfets.

« Vu la loi du 5 avril {884 relative à l’organisation municipale.

« Considérant que pour résoudre la question de compétence posée par M. le Ministre des Travaux publics, il importe de rechercher quelle est la nature des intérêts que les traités de concessions dont il s’agit sont destinés à desservir, et non pas quelle est la voie publique que la canalisation à établir par le concessionnaire doit emprunter.

« Considérant que les traités de concession passés pour les distributions d’eau ou de lumière ont simultanément ou séparément pour objet, soit de pourvoir à l’éclairage ou au nettoiement des voies publiques d’une commune, soit de fournir aux habitants de la commune l’eau, le gaz ou l'électricité nécessaires aux usages domestiques ; que, dans ces deux cas, il s’agit de Services municipaux, et, qu'en conséquence, le corps municipal est seul compétent pour passer les traités de concession relatifs à ces

services et pour établir les cahiers des charges et les tarifs qu'il croit nécessaire d’imposer aux concessionnaires dans l’intérêt de la commune ou de ses habitants, sauf, bien entendu, l'approbation de l’Administration supérieure, prévue par l’article 415 de la loi du 5 avril 1884 ; mais que le corps municipal n’a pas à intervenir, lorsque les canalisations ou installations à faire sur les routes nationales et départementales ne doivent pas faire l’objet d’une concession.

« Sont d'avis qu'il y a lieu de répondre affirmativement à la question posée par M. le Ministre des Travaux publics. » (1).

Le traité de concession est signé par le Maire (Article 90 $ 6 de la loi du 5 avril 1884) et approuvé soit par arrêté préfectoral (article 115 $ 2 de la loi de 1884), soit par un décret du chef de l'Etat (article 145 $ 3) suivant que le budget communal est inférieur où supérieur à trois millions. Le revenu d’une commune est réputé atteindre trois millions quand les recettes ordinaires se sont élevées à cette somme durant les trois dernières années. Il est réputé être descendu au-dessous de trois millions, lorsque pendant les trois dernières années, les recettes ordinaires sont restées inférieures à cette somme.

Le traité de concession intervient généralement sous forme d’adjudication publique, mais le Conseil municipal peut autoriser le Maire à traiter de gré à gré avec un entrepreneur ou un industriel. (Conseil d'Etat, 23 juillet 1909. Aff. Combret. Rec. Cons. d’'Etat., p. 728.)

(1) Pandectes françaises, 94.3.62.,

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