AUX STATUTS DE LA BANQUE NATIONALE

Séance de la Chambre des députés du 18 juillet 1851.

Puisque nous ouvrons la discussion générale, je crois de mon devoir de faire connaître les motifs qui ont porté le ministère à proposer ce projet de loi.

Il eût été désirable sans doute qu'il pût être présenté à l'examen de la Chambre dans un autre moment que celui-ci, où la session est près de finir; mais il a fallu penser sans retard à la réforme des statuts de la Banque nationale, et voici pourquoi. La loi votée par le Pariement dans la session dernière, le désir unanime du pays.

ment que la loi lui impose. Mais il arrive dans la vie des peuples des moments où Vordre économique est troublé, surtout en ce qui concerne la circulation monétaire. Cela peut dépendre de causes politiques comme de simples éventualités commerciales.

Quand la perturbation a des causes politiques, je ne crois pas qu'aucune mesure de prudence puisse la prévenir. Dans une grave crise politique, la banque sera toujours obligée de recourir à des moyens extraordinaires. Il n'y a pas d'établissement au monde qui ait des bases plus solides que celles de la Banque de France, qui soit plus attaché aux règles de la prudence, aux habitudes même de la timidité ; et pourtant, en présence du grand mouvement de 1848, la Banque de France demanda au gouvernement d'être dispensée de rembourser ses billets, et l'ordre écononlique à l'intérieur fut sauvé par cette exonération. Mais de telles circonstances se produisent ou devraient se produire très-rarement, et la prudence humaine ne peut rien contre elles; il n'y a donc pas à s'en occuper.

Il y a , en revanche, des perturbations économiques qui se reproduisent presque régulièrement, parce qu'elles sont la conséquence de faits ordinaires. Ce sont celles qu'amènent des événements qui ont une influence temporaire sur ce que j'appellerai la balance du commerce ; ainsi, un pays achète à l'étranger une plus grande quantité de denrées qu'à l'habitude, ou bien, en ayant acheté la même quantité, il se trouve privé d'une partie des ressources qui lui servent cojnmunément à payer ces denrées, d'où il résulte que la circulation n'est plus équi-

D If COMTE DE GAVOUR. Itil

lihrtMî et que le commerce a uîi besoin exceptionnel de mimôraire; le commerce alors s'adresse aux grands détonlLMirs du numéraire, aux banques; celles-ci sont amenées à restreindre considérablement leur circulation, et une crise se produit dont les inconvénients peuvent être très-sérieux.

Si donc, dans les cas de ce genre, il existe dans le pays une banque fondée sur des bases très-largès, la perturbation est moins grave, et cela par deux motifs : en premier lieu, parce que la Banque n'a guère à satisfaire que des besoins de numéraire sérieux et réels, sa position étant difficile à ébranler, et les porteurs de billets ne concevant pas de craintes sur sa solvabilité; en second lieu, parce qu'une banque puissante a des relations à l'étranger, que son crédit s'étend au loin, et qu'il lui est facile de se procurer du numéraire à propos, ce que ne peut faire parfois un établissement moins considérable.

L'existence d'une forte institution de crédit est donc un besoin de la première importance pour un pays qui jpuit d'un certain mouvement économique. On me dira que la banque de Philadelphie a mal réussi; mais celte banque, extrêmement favorisée par le gouvernement, n'avait contracté aucune obligation envers l'État, et celui-ci n'avait aucune action sur l'administration: de la banque. De plus, les statuts de cette banque étaient si larges que, loin de restreindre son rôle aux simples opérations du prêt et de l'escompte, ils lui conféraient le droit de se livrer à toutes sortes d'opérations commerciales. Tant que la banque de Philadelphie se borna

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aux opérations qui sont le propre des banques, elle reur dit beaucoup de services, et tous les historiens américains reconnaissent, je crois, que c'est à elle que l'on fut redevable de la renaissance du crédit après les guerres qui avaient ébranlé presque toutes les institutions de crédit américaines. Mais plus tard cette banque , absolument indépendante du gouvernement, devint l'instrument de capitalistes ambitieux qui vinrent, à en prendre la direction ; ceux-ci , élargissant ses attributions , voulurent avoir le monopole des cotons américains, ce qui amena une des faillites les plus considérables qui aient affecté le monde économique.

Mais avec plus de garanties et une administration plus sage, les grandes institutions de crédit, utiles dans les temps ordinaires , sont d'une importance extrême dans les moments de besoin exceptionnel. Tout le monde sait combien de services la Banque d'Angleterre a rendus au gouvernement britannique, et je ne sais si Pitt, avec tout son génie, aurait pu soutenir sa lutte contre Napoléon s'il n'avait eu les subsides de la Banque. La Banque de France a également servi très-puissamment le gouvernement français , et nous ne savons que trop combien celle de Vienne a été utile à l'Autriche. Il est incontestable qu'il en serait autrement si, au lieu d'un établissement considérable, on en possédait plusieurs de médiocre importance. Si, en 1848, notre pays eût eu, au lieu delà Banque de Gènes, trois ou quatre fianques avec un capital égal au tiers ou au quart de celui de la Banque de Gênes pour chacune, le gouvernement n'en eût pas retiré tant d'avantages.

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Je sais qu'il existe des préjugés contre les grandes institutions de crédit : on craint de fonder en elles un pouvoir rival de celui de l'État; mais, selon moi, quand les statuts de la Banque sont nets, quand la loi donne au gouvernement la faculté d'intervenir dans toutes les opérations, et le droit de contrôle et de surveillance, on ne peut redouter aucun péril de ce genre. Je ne vois pas que nulle part il y ait eu lutte entre les établissements de crédit et les gouvernements, à l'exception du cas de la Banque d'Amérique, fondée sur des bases véritablement trop aventurées. La Banque d'Angleterre, qui est jusqu'à un certain point indépendante du gouvernement, lui a toujours donné son appui, que le ministère fût tory ou wigh; la Banque de France a de même aidé la République comme le gouvernement de Louis-Philippe, et s'est tenue en bons rapports avec Garnier - Pages comme avec Humann et Lacave-Laplagne. Avec des statuts restrictifs, la Banque ne peut en aucune façon s'émanciper ou exercer d'autre action que celle que la loi lui attribue, ni par conséquent être en antagonisme avec le gouvernement.

Enfin quelques-uns pensent que la fondation d'une banque sur une vaste échelle rend impossible la création de banques plus petites, et surtout de banques locales. C'est à mon sens une très-grande erreur ; je crois au contraire qu'on ne peut établir convenablement des banques locales, ou d'ordre inférieur, s'il n'existe déjà dans le pays un établissement de crédit de quelque importance. Cet établissement une fois créé, des banques secondaires destinées à un certain genre spécial d'opé-

loi QBUVHE PARLEMENTAIRE

rations, ou instituées pour des localités particulières, pourront être organisées avec beaucoup plus de facilite et étendre successivement leurs opérations, si la loi est moins exigeante pour elles, si Ton consent à leur accorder plus de facilités qu'à la banque centrale, si on leur permet, par exemple, d'escompter du papier à deux signatures seulement, d'émettre du papier de valeur moindre que celui de la banque centrale, etc.

C'est ce qui arrive par exemple en Angleterre, où la Banque centrale a toujours accordé aux banques locales des subsides sans lesquels la plupart d'entre elles ne se seraient point soutenues. En effel, les opérations des banques locales consistent surtout à escompter du papier à deux signatures , et à envoyer ce papier, revêtu de leur signature à elles, à la Banque de Londres qui l'escompte et qui leur fournit les moyens de continuer leurs opérations. Si ces banques n'avaient aucun centre où s'adresser, leurs opérations seraient si restreintes que l'utilité en serait peu appréciable. Je suis si convaincu de cette vérité, que Je n'aurais jamais donné mon assentiment aux capitalistes qui m'ont demandé la concession de la banque d'Annecy, si je n'avais été sûr que cette banque , placée dans le voisinage de Genève, pourrait en toute occurrence y faire escompter son papier. Je suis persuadé que si la banque de Savoie était livrée à ses propres ressources , si elle n'était pas aidée par les banques genevoises ou par la Banque nationale subalpine, cet établissement, qui doit rendre à la Savoie de très-grands services, serait d'une utilité peutùtre nulle.

Quelques personnes, parmi celles qui reconnaissent Tutililé (]*une banque centrale au point de vue de la création de banques secondaires, pensent que cette banque centrale, destinée à diriger en partie les opérations financières, doit être, non pas seulement nationale de nom , mais fondée par le gouvernement et avec des capitaux appartenant à l'État.

C*est une autre erreur : le gouvernement ne doit, ne

peut pas diriger une banque de circulation et d'escompte, ni même se mêler trop intimement à ses opérations. Ces opérations sont très-délicates; la banque doit en quelque sorte régler la mesure du crédit selon les circonstances économiques, lesquelles varient d'un jour à l'autre, selon l'état présent des choses et l'avenir tel qu'on le prévoit. Il faut pour cela une grande pratique des affaires, une grande habileté, une indépendance complète des préoccupations de la politique. Je crois qu'une banque dirigée par l'État serait toujours assez mal conduite : la direction d'une banque doit n'être sujette à aucune prévention pour ou contre tel parti, et ne tenir compte que de l'intérêt de la banque et du commerce en général; or les agents du gouvernement, les ministres sont des hommes, ils ne peuvent se défendre absolument de quelque sympathie, de quelque préférence pour ceux qui partagent leurs idées, leurs sentiments, et qui luttent pour les mêmes principes ; une banque dirigée par eux ne pourrait inspirer que peu de confiance au commerce, et satisfaire que très-médiocrement le pays. Je ne connais en réalité aucune banque de circulation et d'escompte qui appartienne en propre à un gouvernement.

Je suis loin de penser de même en ce qui concerne les établissements qui, sous le nom de banques, reposent sur des bases fort différentes, tels que les banques territoriales, les banques de crédit agricole, de crédit foncier, etc. Les inconvénients qui excluent la direction par le gouvernement d'une banque de circulation et d'escompte n'existent pas pour les banques territoriales, où les opérations sont plus simples et ne demandent pas un tact commercial aussi parfait. Une banque territoriale n'est qu'un moyen de rendre collectif le crédit individuel des propriétaires, et de faire que le même papier qui, revêtu seulement d'une hypothèque spéciale sur un fonds donné , serait par lui-même d'un emploi diflicile, acquière, par une hypothèque sur la banque, la même valeur ou une valeur plus grande que les titres de la dette publique. Ce sont là des opérations très-simples auxquelles le gouvernement peut présider sans inconvénient. Comme je l'ai dit, il n'en est pas ainsi des banques de circulation et d*escompte.

Si donc il était nécessaire de fonder dans le pays une grande institution de crédit, et si le gouvernement ne devait pas se charger de cette création, qu'y avait-il à faire? L'une de ces deux choses : fonder une banque nouvelle, ou augmenter l'importance de celle qui existait.

La création d'une banque nouvelle avait contre elle bien des obstacles. Non pas que le capital fasse défaut : je suis sûr que si la Banque n'existait pas et qu'il fallût trouver 16 ou 20 millions pour la fonder, on y parviendrait sans difficulté ; mais il serait bien difficile d'arriver

au même résultat en concurrence de la Banque nationale qui existe déjà.

La Banque actuelle a pour elle le bénéfice de la priorité, l'avantage d'avoir pour administrateurs et pour intéressés presque tous les capitalistes qui font dans notre pays le commerce de banque. Ce n'est pas assez, pour qu'une banque nationale ait du crédit et de l'influence, qu'elle ait de l'argent; il faut encore qu'elle soit dirigée par les hommes qui ont le plus d'importance dans ce genre de commerce. Or, Messieurs, dans tout pays le nombre des véritables banquiers est très-restreint ; — j'entends par le commerce de banque celui qui se limite au mouvement des fonds d'un pays à d'autres pays. — Je ne crois pas qu'il y ait à Turin plus de quatre ou cinq maisons qui fassent réellement ce commerce; il n'y en a pas à Gênes plus de quatorze ou quinze; à Londres, pas plus de cent. Toutes les maisons qui font dans nos États le commerce des lettres de change sont inléresséesc dans la Banque existante, et il serait difficile que d'autres capitalistes vinssent faire concurrence à ceux-là, par les mains desquels s'opère déjà la plus grande partie du mouvement des fonds.

11 reste donc à voir comment il est possible d'obtenir que la Banque nationale actuelle augmente son capital de manière à satisfaire aux besoins nouveaux du pays.

Je crois qu'une Banque au capital de seize millions peut suffire aux besoins actuels, sauf à accroître plus tard ce chiffre si les forces productrices du pays continuent à se développer comme elles l'ont fait jusqu'ici, il

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faut donc offrir quelque avantage à la Banque pour la décider à porter son capital à ce chiffre.

On me dira : quelle difficulté y a-t-il donc à cette aug- Dftcntation de capital? — Une difficulté très-naturelle : de toutes les opérations possibles, celle que les actionnaires d'une banque sont le moins portés à effectuer, c'est l'augmentation du capital, car il est clair que les profits ne s'accroissent pas dans la proportion de cette augmentation.

Cependant, au point de vue des banques elles-mêmes, des raisons de prudence, de prévoyance leur conseillent souvent ces augmentations de capitaux; mais on sait que la Banque de Gènes s'est montrée peu disposée à accéder à cette mesure si une compensation ne lui était accordée : la compensation que le gouvernement lui offre consiste à donner à ses billets cours lé^aL Ceci est le point le plus délicat de la question.

Je n'ai pas besoin de faire remarquer l'immense dilférence qu'il y a entre le cours légal et le cours forcé. Chacun sait que le cours forcé oblige à prendre les billets en payement sans laisser de moyen sûr de les changer contre du numéraire; tandis que le cours légal, en obligeant à recevoir les billets en payement, laisse la faculté d'obtenir immédiatement de la Banque le change des billets en numéraire , de sorte qu'on peut dire que le cours légal ne fait que retarder le change des billets enespèces. Ce retard ne peut avoir aucun inconvénient dans les villes où la Banque nationale a ses sièges principaux ou ses succureales. Pour les autres localités, l'inconvénient est plus apparent que réel : le gouvernement élanl

DU COMTK DE CAVOUPi. i(M>

obligé de recevoir en. payement les billets de la Banque, et celte obligation n'étant aucunement onéreuse pour lui, car il peut toujours faire venir sans frais les billets des provinces dans les villes où il peut les changer à la Banque contre de Targent, il s'ensuit que les demandes continuelles de billets que le trésor fait dans les provinces empêchent parfaitement les billets d'y baisser de prix. L*État a même intérêt h ce que ses fonds arrivent en billets à Turin et à Gênes, où se font ses plus grandes dépenses, plutôt qu'en numéraire, car le numéraire eoifte à transporter.

Quelques embarras seraient à craindre si la circulalion métallique était uniforme dans toutes les provinces de l'Ktat; mais vous savez mieux que moi que, dans les provinces éloignées surtout, la circulation est très-irrégulière et se fait au moyen de monnaies qui n'ont pas de valeur légale ou qui ont cours à un taux abusif. Je no crois pas me tromper en assurant que près des trois quarts de la circulation dans les provinces a lieu, pour les sommes de quelque importance, en or. La circulation de billets que nous voulons établir remplacera donc une circulation monétaire irrégulière, abusive. H n'y a certainement pas un négociant à Turin, faisant des aiïaires en province, qui ne porte chaque année une certaine somme dans ses livres à la catégorie perte sur les monnaies. Il en est de même des agriculteurs qui tiennent leurs comptes avec soin.

En substituant le papier à ce cours abusif de l'or, il n'y aura plus de déchet, et la circulation deviendra plus solide et plijs régulière.

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On pourrait ajouler à ces considérations la possibilité d'une augmentation de la quantité d'or circulante. Je suis convaincu que Tor baissera de prix. Mais, ne voulant pas traiter cette question maintenant, je ferai observer seulement que la baisse de l'or, depuis deux ans, a été de un à un et demi pour cent et qu'elle a dépassé, en conséquence, la baisse des billets; ce qui prouve que la circulation de l'or a plus d'inconvénients que celle des billets. Cela est si vrai, que la préférence du public pour les billets devient très- marquée.

Le cours abusif de l'or profite aux spéculateurs des petites villes, mais il nuit aux producteurs, surtout aux agriculteurs. L'agriculteur est presque toujours victime dans le commerce où l'or intervient; car il faut qu'il négocie d'abord sa denrée, puis la monnaie; forcé de recevoir une monnaie abusive, il ne sait ou ne peut pas la faire peser, et il éprouve parfois de grandes pertes sur des espèces qui auraient dû être mises hors de cours. Le billet ne donne lieu à aucune de ces incertitudes ; il sera un bienfait pour les classes les moins éclairées, les plus nombreuses.

On craint que le cours légal accordé aux billets ne porte la Banque à étendre outre mesuré sa circulation. Mais la circulation se règle non pas sur les désirs de la Banque, mais sur les besoins du pays. La Banque ne peut pas maintenir en circulation une somme de billets plus grande que celle dont le pays a besoin pour le change ordinaire. La Banque d'Angleterre, la plus habilement îulministrée de toutes, a eu beau réduire successivement <lcpuis deux ans le taux de son escompte, elle n'a pu

mettre en circtilation la somme que ses statuts lui permettent d'émettre ; elle aurait le droit d'émettre, je crois, sept ou huit millions sterling de plus, elle y gagnerait beaucoup, mais il lui est impossible de le faire, car il faudrait qu'elle retirât le soir ce qu'elle aurait jeté dans la circulation le matin.

Je ne parle pas de la Banque de France, qui donne en ce moment le spectacle singulier d'une banque qui a en numéraire un fonds bien supérieur à celui qu'elle a en circulation. Je crois qu'elle pourrait facilement augmenter ce dernier si elle était moins timide, plus éclairée ; mais la Banque de France ne veut pas sortir des traditions du passé et suit le chemin qu'elle a toujours battu; elle croit que son devoir principal est de se tenir prête à tout événement, et elle ne fait rien pour augmenter sa circulation. Si elle faisait ce qu'on fait en Angleterre, si elle réduisait son escompte de 4 à 3, de 3 à 2 pour cent, elle pourrait mettre en circulation 7 ou 800 millions au lieu de 520; mais elle n'atteindrait pas, le voulût-elle, la circulation d'un milliard et 800 millions, je crois, h laquelle elle est autorisée.

Je dis donc que, dans les temps ordinaires, le cours légal des billets n'influe pas sur la quantité de la circulation; quand une banque compte quelques années d'existence et a établi sa position, ses billets acquièrent d'eux-mêmes le cours légal; personne ne les refuse, on les recherche même pour la commodité de leur usage.

Le cours légal n'a d'influence que dans les moments de crise économique ; dans les crises politiques, il n'en

a point : quand l'opinion s'alarme pour la stabilité de l'État, de l'ordre social, rien ne peut maintenir les billets en circulation, et il n'y a rien à faire pour prévenir les effets d'un tel état de choses. Mais dans les moments de crise économique, où il ne se manifeste qu'un besoin de numéraire général pour les opérations commerciales, le cours légal es^ d'une grande utilité : la Banque sait que pour faire face aux opérations habituelles, quotidiennes, il faut toujours au commerce une certaine quantité de billets qui resteront dans la circulation quel que soit le besoin de numéraire : elle n'est plus obligée dès lors de recourir à des mesures extrêmes pour traverser la crise. Ainsi, le cours légal a l'avantage d'assurer la circulation et de maintenir en cours une certaine quantité de billets dans les moments où il est à désirer qu'ils n'affluent pas tous ensemble aux caisses de la Banque.

Le cours légal donne donc 5 la Banque plus de solidité et de crédit ; il préserve en même temps le pay^, à un certain degré, des effets des crises économiques.

Comme compensation de cet avantage accordé à la Banque, diverses charges lui ont été imposées.

D'abord, elle devra établir deux succui^ales, l'une h Nice, l'autre à Yerceil. Ces établissements, fort utiles à ces deux villes, ne seront guère qu'une charge pour la Banque, car il est rare qu'une succursale puisse couvrir ses propres frais.

La Banque devra faire gratuitement l'oflice de trésorier de l'État.

La Banque onlin devra, quand elle en sera requise, se charger du service de la dette publique. Ceci est une

DU GOMT£ DE CAVOUR. i7 »

question à étudier; en réalisant cette stipulation, l'État fera une grande économie, et le service pourra se faire à la satisfaction complète du pays, comme il est arrivé en Angleterre.

Telles sont les considérations que j'ai cru devoir soumettre à la Chambre à l'appui du projet en discussion.

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