SUR LA RÉFORME COMMERCIALE

A la mort de Pietro di Santa Rosa , le comte de Cavour fut nommé ministre de Tagriculture et du commerce (11 octobre 1850). Ce département comprenait aussi la marine. Le 19 avril 1851 , il prit en outre le portefeuille des finances, que M. Giovanni Nigra venait de quitter. Ses débuts au ministère furent signalés par une transformation complète du système économique de la Sardaigne, opérée au moyen de traités de commerce. Les trois discours suivants font- connaître le caractère de cette réforme importante, commencée par le prédécesseur du comte de Cavour, continuée et achevée par lui.

Épuisée par deux campagnes désastreuses et par l'indemnité de guerre imposée par TAutriche, la fmance ne pouvait pas se guérir elle-même. Il fallait que le commerce , l'agriculture, l'industrie, profondément améliorées, lui vinssent en aide. Les deux ministères que le comte de Cavour réunissait dans ses mains étaient appelés à une œuvre identique : il fallait faire face aux dépenses du pays en augmentant ses ressources, en donnant une activité nouvelle à la production et aux échanges. Réduire les dépenses du budget eût été une mesure insuffisante , fût-on même allé jusqu'à affaiblir l'ar-

mée et à renoncer à Texécution de travaux publics indispensables; et quant à un accroissement du produit de l'impôt, on ne pouvait raisonnablement l'attendre que d'un accroissement de la richesse publique. Comment arriver à ce dernier résultat? par le libre échange. Telle fut Tidëe mère de la réforme commerciale.

Avant d'être ministre, le comte de Cavour avait eu l'occasion déjà d'exprimer quelques idées sur ce sujet devant la Chambre. Le (i avril 1850, on discutait un projet de loi pour l'abolition des droits différentiels en faveur des nations qui offriraient la réciprocité; il exposa que selon lui ces droits devaient être abolis non-seulement à défaut de réciprocité , mais quand même aucune autre compensation ne serait accordée , que cette mesure en un mot devait être indépendante de toutes les mesures que les autres nations pourraient prendre à cet égard. La Chambre ne se montrant point favorable à cette idée, il fit remarquer qu'au moins ne fallait-il pas exiger absolument la réciprocité pure et simple , c'est-à-dire l'uniformité des droits de douane de part et d'autre sous quelque pavillon que les marchandises fussent importées; que le gouvernement pouvait avoir à demander d'autres faveurs en retour des facilités qu'il offrait au commerce des nations étrangères, et que si quelqu'une d'entre elles, « mal conseillée par des préoccupations politiques ou par des préjugés anti-économiques, » refusait d'accorder à la marine sarde l'abolition des droits différentiels, elle pourrait en revanche offrir d'autres compensations douanières qu'il ne fallait pas défendre d'avance au gouvernement d'accepter. « En France, par exemple, ajoutait-il, je n'espère pas voir abolir les droits différentiels, quoique je sois convaincu que le libre échange serait peut-être pour la France le meilleur moyen de se guérir de la maladie poliliqiie , écono:Tiique et sociale dont elle souffre; mais on peut attendre d'elle des réductions douanières. »

Une circonstance prouve combien il tenait peu , quant à

lui, à ces compensations, et combien la liberté commerciale lui paraissait avantageuse en elle-même : c'est qu'il la demandait môme pour des nations avec lesquelles il était contestable que nous eussions intérêt à établir même un système de réciprocité : l'Autriche et la Grèce, par exemple.

« Si l'Autriche, disait-il encore dans la même discussion , nous proposait une abolition réciproque et absolue, nous ne devrions pas la lui refuser, car elle pourrait nous menacer, comme l'a fait la France , d'établir par représailles une surtaxe sur les produits que nous exportons chez elle paf voie déterre, et cette menace nous forcerait, dans l'intérêt du port de Gênes, à terminer par *des concessions un démêlé qui ne saurait avoir une issue heureuse.

« Pour la Grèce , je ne pense pas que le Parlement veuille lui refuser, parce qu'elle n'est pas une puissance de premier ordre, ce que nous accorderions aux autres nations. 11 serait, je ne dis pas seulement peu généreux , mais peu habile de n'abolir ces droits que pour les nations puissantes qui ont des moyens d'user de contrainte à notre égard. Je désirerais au contraire que nous eussions de bonnes et étroites relations avec la Grèce, qui se trouve dans une situation analogue à la nôtre et qui pourra avoir des intérêts politiques fort semblables à ceux qui nous guideront. L'avenir peut réserver à la Grèce de hautes destinées, surtout sur mer, et une union commerciale et maritime avec la Grèce pourrait n'avoir rien de chimérique par la suite, la Grèce ayant donné dans ces derniers temps des témoignages de sa sympathie poyr l'Italie. Refuser à cette nation ce que nous accorderions ^ux autres, ce serait inaugurer contre elle une politique hostile. »

Et ces deux puissances étaient les seules, suivant lui , qui pussent faire une concurrence sérieuse au commerce maritime de la Sardaigne dans la ^Méditerranée ; la France, que plusieurs craignaient, ne lui semblait pas si "redoutable; notre importation principale en effet était celle des grains, qui nous arrivaient des côtes de la Turquie, de la mer Noire et de cer-

tains ports de l'Adriatique : or sur tous ces points la marine marchande de Gênes avait des relations plus anciennes et plus étendues et pouvait trafiquer et naviguer dans de meilleures conditions que la marine française (séance du 4 avril 1850).

On comptait du reste sur la réciprocité, toujours en fait d'abolition de droits différentiels, de la part non-seulement de l'Angleterre qui venait d'établir l'acte de navigation, mais des États-Unis, de la Suède et du Danemark. Quant à l'Amérique du Sud, le commerce sarde y était déjà assez fort pour se soucier peu des droits différentiels établis dans ces contrées. De tout cela le comte de Cavour avait conclu, conformément à l'avis de la commission (approuvé ensuite par la Chambre), à ce que les droits différentiels fussent abolis par le seul fait de la réciprocité accordée par d'autres nations, et à ce que le gouvernement fût autorisé à les abolir à son gré, même pour celles qui ne l'accorderaient pas. « Le salut du pays, au point de vue économique, dépend de l'adoption déûnitive d'une politique des plus libérales dans ces matières. »

On voit que le comte de Cavour n'appartenait pas à cette école qui tient à des compensations en fait de réformes commerciales. A la date de la discussion que nous venons de retracer, c'est-à-dire avant d'être ministre, alors qu'il envisageait surtout la question en théoricien, il eût aimé à voir ces réformes opérées par une loi générale, et sans qu'il fût tenu aucun compte des régimes en vigueur chez les autres puissances. Mais lorsqu'il fut ministre, lorsque, la question des droits différentiels vidée, il fallut faire un pas de plus et arriver à une réduction générale des tarifs de douane, l'examen de nos relations commerciales lui fit voir les choses sous un autre aspect. La voie des traités de commerce, quoiqu'elle fût la moins droite, la moins large, la moins conforme

aux. principes, était la seule cependant qui permît d'ouvrir à nos producteurs un accès plus facile aux marchés étran-

gers; tandis qu'en nous contentant d'abaisser nos tarifs, nous. nous limitions volontairement à un avantage unique, celui de mettre nos consommateurs en état d'acheter à un prix plus bas les produits de Textérieur. Du reste, certaines catégories du tarif douanier, desquelles il ne pouvait ôtre question dans les traités à conclure, devaient évidemment être l'objet d'une réduction pure et simple opérée au moyen d'une loi spéciale.

Les négociations commencèrent. La France venait la première : le traité de commerce du 28 août 18^3, échu le 20 novembre 1850, était regardé en Piémont comme si peu avantageux, que la Chambre de commerce de Gênes demandait positivement qu'il fût dénoncé, et que, si des concessions ultérieures n'étaient pas faites par la France, le commerce national restât libre de tout engagement plutôt que de se lier sans profit. La France, de son côté, -déclarait, par les divers organes de l'opinion publique, qu'elle ije sacrifierait pas à de pures théories la protection de son industrie et de sa navigation, et qu'il était nécessaire que le Pié.nont fît des concessions plus amples que celles du traité de 1843. En vain le Piémont faisait-il observer que l'Angleterre, les États-Unis, etc., étaient exempts en France des droits dilTérentiels de navigation, et que notre marine ne pouvait être plus redoutable que celle de ces nations : il fut répondu en propres termes que la Sardaigne n'était un petit État sous aucun rapport, et moins encore sur mer qu'autrement; que la France la rencontrait comme rivale sur toutes les côtes de la Méditerranée; que les lois mariiimes sardes offi-cnt à nos navigateurs des facilités que n'admetient pas les règlements en France; que le fret d'un navire sarde est d'un tiers moins coûteux que celui d'un navire français, etc.

Il fallut se rabattre sur des réductions au tarif des douanes; maii là inc:re on trouva bien des difficultés. L'une des raisons qu'alléguaient de préférence les inténits opposés aux nôtres dans ce débat, était que la Sardaigne, en réduisant

ses droits, ne ferait qu'appliquer le système économique qu'il lui avait plu d'adopter, qu'elle n'avait donc le droit de rien demander en échange, tandis que du côté de la France, qui se déclarait protectioniste, toute réduction était une concession réelle qui comportait des correspectifs. Au fond, les obstacles paraissaient provenir de l'espoir, nourri par les hommes les plus écoutés dans le moment à Paris, que la France, en maintenant et même en aggravant ses rigueurs douaniores, profiterait seule de la docte utopie qui poussait, suivant eux, les autres États à se ruiner en embrassant le principe de la liberté du commerce. Un groupe de puissants industriels, au sein de l'Assemblée française, prêtait à cette idée singulière toute l'influence dont peuvent disposer parfois des intérêts privés coalisés en dépit de l'intérêt public.

Ce qui résulta de tout cela, ce fut le traité de commerce , et de navigation du 5 novembre 1850, traité fort pauvre et conçu sur des bases qui ne sont plus, grâce à Napoléon 111, celles du régime économique de la France d'aujourd'hui. Le ministère piémontais ne parvint à le faire adopter paf les Chambres qu'en le présentant comme une mesure politique plutôt que commerciale, et destinée à nous concilier le bon vouloir de la France.

Pendant ce temps , des négociations avaient été suivies avec la Belgique, pour un traité de commerce et de navigation, conclu bientôt sur des bases libérales, le 24 janvier 1851, à Turin. D'autres négociations non moins actives avaient eu lieu avec la Grande-Bretagne, qui montra les meilleures dispositions, et un bon traité fut signé avec cette puissance le 27 février 1851. Les avantages principaux de ces deux traités, en dehors des progrès économiques qui s'y trouvaient consacrés, étaient de resserrer nos rapports politiques avec des nations dont le régime ressemblait au nôtre, et d'amener les protectionistes sardes à accepter plus facilement des réduciijns de droits compensées par les concessions belges et anglaises. L'un et l'autre fut bien accueilli en Piémont.

Sur ces entrefaites, quelques journaux de France élevèrent de vives réclamations contre la politique commerciale de la Sardaigne , disant qu'après avoir obtenu de la France de grandes faveurs en retour de certaines réductions, la Sardaigne accordait gratuitement ces mêmes réductions à d'autres États. Ces rumeurs retentirent jusque dans l'Assemblée française. Le comte de Cavour eut l'occasion de s'expliquer sur ce point dans, une lettre dont voici quelques fragments :

« Le gouvernement du Roi professe, en fait de commerce, des principes très -libéraux; il est, en théorie du moins, libre échangiste. Toutefois, il croit devoir procéder dans l'application de ces principes avec une certaine prudence et beaucoup de mesure, afin d'amener non le bouleversement, mais la transformation de notre système économique. C'est pourquoi il a pensé que, pour certains articles principaux de notre tarif, la réforme devait s'opérer plutôt en vertu de traités de commerce que par des dispositions générales. L'octasion d'appliquer ce système s'est présentée pour la première fois lors de l'ouverture des négociations pour le renouvellement du traité de 18^3 avec la France. Le gouvernement du Roi Ta saisie avec empressement, car, soit à cause de nos sympathies politiques, soit à cause des conditions économiques du pays, la France est la nation avec laquelle nous désirons avoir les rapports les plus intimes et les plus étendus. »

Ici il remarque combien le traité du 5 novembre 1850 et la convention littéraire annexée étaient étroitement conçus; puis il ajoute :

<( Je prendrai la liberté de vous rappeler, monsieur, la défaveur marquée avec laquelle ces traités furent accueillis soit par le public, soit par le Parlement. En effet, il faut bien reconnaître que cette défaveur était loin d'être dénuée de fondement. Malgré cela les traités furent votés à une grande majorité; mais ils le furent, permettez-moi de vous le dire,

uniquement parce que mes collègues et moi nous en fîmes une question de cabinet, et que les considérations politiques remportèrent dans le Parlement sur les considérations économiques.

« Pendant la discussion du traité avec la France, un plénipotentiaire belge vint à Turin nous offrir de négocier un traité de commerce avec son pays. Cette offre, conforme aux principes du ministère, fut sur-le-champ acceptée, et des négociations furent immédiatement ouvertes sur des bases presque absolument identiques à celles qu'avait posées M. le sénateur Cibrario* dans son contre-projet, repoussé par le plénipotentiaire français. Le traité qui en résulta fut accueilli avec faveur par le pays ; car, bien qu'envisagé au point de vue du système protecteur, il fût possible de soutenir qu'il ne nous apportait pas de suffisantes compensations en retour des concessions que nous avions faites, il était incontestable que la Belgique nous accordait bien au delà non-seulement de ce que la France nous avait accordé, mais de ce qui avait été demandé à celle-ci dans le contreprojet de M. Cibrario.

« La France, il me semble, ne peut trouver rien à redire à ce traité; car, je le répète, il ne contient rien, absolument rien qui ne lui ait été ou implicitement ou explicitement offert, et par elle formellement refusé.

« Peu après la signature du traité avec la Belgique , un traité de commerce fut négocié avec l'Angleterre entre notre ministre' à Londres et lord Palmerston, A cette époque était encore en vigueur un ancien traité de navigation et de commerce conclu avec l'Angleterre, mais qui devait expirer en octobre.

« Nous en demandions le renouvellement, avec quelques nouvelles concessions relatives aux droits de navigation per-

i. Négociateur pour la Sardaigne.

% Le marquis d'Âzeglio.

88 GBUVRE PARLEMENTAIRE

çus par des corporations et par des particuliers propriétaires d'une partie des phares qui existent sur les côtes anglaises.

« Le gouvernement anglais se montra disposé à accéder à nos demandes et à s'engager à nous assurer d'une manière définitive les bienfaits du dernier acte de navigation, en les étendant suivant nos désirs, et cela à une seule condition, celle de recevoir le traitement de la nation la plus favorisée.

« Cette demande était, vous le reconnaîtrez, je l'espère, tellement raisonnable qu'il n'y avait pas moyen de la refuser. L'Angleterre nous avait en effet accordé par le fait plus que nous n'avions obtenu par les traités conclus avec la France et la Belgique. Nos huiles, pour lesquelles la France n'avait rien voulu nous accorder, et sur lesquelles la Belgique avait maintenu un droit léger, il est vrai, mais non sans importance, sont affranchies de tout droit en Angleterre. 11 en est de môme des soies travaillées. Enfin nos vins, que la Belgique repousse, ne sont frappés dans ce pays que d'un droit léger. Dans l'élat actuel de la législation commerciale anglaise , nous ne pourrions en fait de réduction de droits de douane que lui demander des concessions absolument insignifiantes. En effet, le seul article de nos exportations qui soit encore frappé d'un droit assez fort, ce sont les étoffes de soie : mais en réalité ce droit n'est pas une entrave pour nous , puisque les étoffes de soie que nous exportons ne sont pas de la nature de celles que l'Angleterre tire de l'étranger.

« Obtenant de l'Angleterre tout ce qui pouvait véritablement favoriser les intérêts économiques du pays, il était bien naturel de lui accorder non des faveurs spéciales, mais le traitement de la nation la plus favorisée.

« Et veuillez observer que cette concession n'était pas gratuite, puisqu'elle était compensée par l'engagement formel de maintenir intact, pendant toute la durée du traité, le principe, d'une importance suprême pour nous, de la parfaite assimilation des dei.x pavillons vis-a-vis du gouverne-

ment et vis-à-vis de^ corporations qui perçoivent des taxes différentielles sur les navires étrangers.

« Cette assimilation, vu Timmense développement de notre commerce maritime, a une importance bien supérieure à toutes les concessions que nous ayons jamais réclamées ou même que nous puissions jamais obtenir des autres puissances européennes.

« Vous reconnaîtrez, je l'espère, la vérité de celte assertion, en réfléchissant que nous possédons près de 25,000 marins et au delà de 3,000 bâtiments, c'est-à-dire bien plus d^hommes et de navires qu'il ne nous est possible d'en employer pour notre commerce national. Aussi nos armateurs étaient-ils obligés par le passé d'aller chercher en Amérique des moyens d'utiliser leurs navires repoussés par les droits différentiels de presque tous les ports de Tturope. L'Angleterre, en leur ouvrant ses ports et ceux de ses colonies, leur a conféré un bénéfice immense; elle a offert à notre navigation un champ presque sans limites à exploiter. C'est pourquoi le gouvernement du Roi se croit fondé à déclarer qu'aucun traité de commerce conclu ou à conclure ne saurait être aussi avantageux à notre pays que celui que nous avons dernièrement signé à Londres. »

Par suite des réclamations de la France, auxquelles la Sardaigne désirait vivement pouvoir accéder en retour de concessions raisonnables de sa part, des négociations nouvelles eurent lieu; une convention additionnelle au traité fut signée à Turin le 20 mai 1851, et uti nouveau traité de commerce et de navigation fut conclu entre les deux États le U février 1852.

Plus tard, en 1854, à propos d'une réduction nouvelle des droits sur les céréales, le comte de Cavour notait, à l'hon-

neur des grands propriétaires du pays, un fait qui était également vrai de plus d'un grand industriel dont les réformes économiques en Piémont affectaient les intérêts. « On a observé avec raison que la réduction des droits sur

les céréales exerce des effets divers sur les différentes classes intéressées dans ragriciilture, et que- tandis que la liberté profite aux manœuvres et aux fermiers, elle peut porter quelque préjudice aux grands propriétaires. Eh bien, nous avons vu dans cette enceinte la gcande propriété élever la voix pour exhorter le ministère et la Chambre à appliquer le principe de liberté dans toute son extension. Je dirai de plus que les grandes réformes successivement adoptées dans ce pays sont dues à l'initiative des grands propriétaires. La première de ces réformes a été accomplie sous Charles- Albert; elle a eu un caractère assez radical, car le droit fut réduit de six et de neuf francs à trois pour l'ancien sac génois, et elle était l'œuvre du comte de Revel, un grand propriétaire. J'ai la bonne fortune d'en proposer une nouvelle aujourd'hui, et j'appartiens , moi aussi, à la catégorie des grands propriétaires. (On rit.)

« Ceci prouve, Messieurs, que chez nous, lorsqu'il s'agit du bien public, les intérêts de classe se taisent; ce fait, je le répète, est honorable pour la nation. »

11 reste à dire que la liberté économique, appliquée avec énergie dans toute l'extension possible, fut suivie d'un mouvement extraordinaire dans l'industrie, l'agriculture et le commerce. Ce mouvement, pendant les premiers temps, fut aidé de toute façon par le ministère ; il devint môme excessif; la spéculation ne connut bientôt plus de frein , et quelques désastres en résultèrent. Mais l'esprit d'association et d'entreprise avait relevé les forces du pays, le trésor avait à sa portée une source de revenus plus riche, et le but de la réforme économique était atteint.

Voici ce que disait à ce propos le comte de Cavour, le 21 mars 185^ :

« Je serai franc. Je reconnais qu'un élan excessif s'est manifesté chez nous vers l'association, vers les entreprises industrielles, mais je prie qu'on observe qu'il était de toute nécessité d'éveiller l'esprit de spéculation dans

noire pays. La seule manifestation un peu notable de cet esprit, avant 1847, avait été la création de la banque de Gênes; il n'y avait guère d'autre exemple d'une grande œuvre d'utilité publique, d'une grande entreprise industrielle conçue et exécutée dans le pays. 11 était clair que le pays ne pourrait supporter les charges nouvelles qui devaient lui être imposées si l'esprit d'association , si l'esprit industriel ne recevait une impulsion vigoureuse. Or il est irès-dilficile, quand on a réveillé de telles forces, de les arrêter précisément au point où la perfection le voudrait , où elles ne peuvent amener aucun danger. 11 n'est pas donné à l'homme d'opérer sans quelques inconvénients des transformations aussi radicales; il n'est pas possible de tenter de grandes réformes avec une telle sûreté de vues et d'action qu'elles aillent et s'arrêtent juste au point désirable.

a Mais je dis que le ministère , que le ministre des finances ne peut être accusé d'avoir trop poussé à la spéculation. Je crois avoir déclaré souvent devant la Chambre qu'il n'était plus le cas de favoriser de nouvelles entreprises; j'ai adressé souvent, de cette tribune, des conseils de prudence et de réserve aux capitalistes; j'ai fait plus : en plusieurs occasions j'ai refusé d'approuver la constitution de compagnies qui ne présentaient pourtant rien de mauvais, uniquement parce que je reconnaissais que le mouvement était trop rapide. Malheureusement ni mes avertissements, ni mes efforts n'ont pu avoir assez d'influence pour contenir dans de justes limites l'élan général.

c( Je crois que si nous n'avions pas donné l'essor h l'esprit industriel, nos finances seraient bien plus menacées qu'elles ne le sont : car cet esprit a une élasticité merveilleuse, et sitôt que les affaires s'amélioreront, nous le verrons regagner tout le terrain perdu. Dans tous les pays doués d'une activité économique sérieuse, les traces des crises s'effacent bien vite. Qui se souvient aujourd'hui en Amérique de la crise terrible de 1838? en Angleterre, de celle de 18^7? A coup

sûr, bien des cadavres sont restés sur le champ de bataille industriel; mais ils ont été enterrés (on rit); d'autres ont regagné ce que les premiers avaient perdu, et Tenserable de la nation continue sa route. Tel sera, ou je me trompe beaucoup, le résultat de notre politique financière. »

Pour achever de faire apprécier la manière dont le comte de Cavour jugeait les choses de l'agriculture et du commerce, nous plaçons ci-après, à leur rang de date, deux discours de peu d'étendue sur l'institution agricole de la Vénerie et sur l'augmentation du capital de la Banque nationale.