COURS

DE

SOXMAJRE

Liberté individuelle appliquée à la manifestation de la pensée. — DifiL'ult; de saisir le point d’intersection entre le droit de chaque individu sous ce rapport et le droit des autres individus et de l’Ëtat. — Dispositions des lois romaines au sujet des injures et des libelles. — Révolution produite par l'invention de l’imprimerie dans les moyens de manifestation de la pensée humaine. — Ubiquité et durée données non-seulement aux œuvres importantes, mais même aux moindres écrits. — Manifestation de la pensée par la voie de la presse. — Préoccupation des législateurs visà-vis de ce puissant instrument. — Trois sortes de moyens contre les abus de la presse : système préventif ; censure. — Système répressif ordinaire. — Système répressif spécial. — Le système préventif a été jusqu’à ces derniers jours le système général en Europe, quelle que fût le forme de gouvernement des divers Etats. — L’Angleterre avant 1688 n’oflrait pas à cet égard un système de législation particulier ; censure préalable appuyée de la Chambre étoilée.

Messieurs, • .

L’activité intellectuelle, l’action de la pensée de l’homme ne se renferme pas dans l’homme intérieur, elle aussi cherche constamment à se manifester au dehors. Les manifestations de l’activité intellectuelle sont encore plus nombreuses que celles

ut. i

de l’activité purement physique et matérielle. L’homme, éminemment sociable, cherche constamment à se mettre en rapport avec ses semblables, il cherche constamment, à s’associer à eux non-seulement par des faits matériels, mais moralement, intellectuellement. Les manifestations de notre liberté individuelle appliquée aux faits de notre pensée, de notre intelligence, constituent une piyt essentielle . de notre vie extérieure et sociale. Et ces manifestations, par leur, multiplicité, leur énergie, leur influence, ont toujours attiré l’attention du législateur.

Si les manifestations de l’activité matérielle, corporelle, rencontrent des limites dans les droits d’au* trui et dans les droits de l’État, il en est de même des manifestations de notre activité intellectuelle et morale. Elles peuvent aussi blesser le droit d’autrui, les droits des autres individus, elles peuvent aussi être contraire à nos devoirs envers nos semblables et envers la société. Le point d’intersection entre le droit de la liberté individuelle appliquée à la manifestation de notre pensée et les droits des autres individus et de l’État est peut-être plus difficile à bien saisir, à poser nettement qu’il ne l’est lorsqu’il s’agit de faits purement matériels. La pensée, même révélée par la parole, même révélée par les écrits, est de sa nature moins facile à saisir nettement que les actions physiques, que les faits essentiellement matériels. La pensée de l'homme ne se révèle aux autres hommes qu’à l’aide du langage, de ce signe si caractéristique de l’excellence et de la supériorité de-

ClNQL'ANTK-tiNlKME LEÇON.

sa nature sur tous les êtres qui l’environnent ; elle se révèle, dis-je, par le langage, par des signes divers, mais la valeur de ces signes, la valeur du langage lui-même est souvent difficile à saisir nettement et toujours plus difficile à saisir et à caractériser que d’autres faits complètement matériels.

Voilà une première difficulté qu’offre la législation sur cette matière importante. Et une autre difficulté résulte de la nature même de celte action intellectuelle et morale de l’homme sur les autres hommes. Aussi voyons-nous que les abus auxquels on a pu se livrer en exerçant cette action intellectuelle, les délits qu’on a pu commettre en abusant de la parole, en abusant des écrits, sont, même aux yeux de l’olfensé, d’une nature particulière. Sans doute, il y a un mal physique, un mal matériel grave dans les violences physiques, dans les blessures corporelles, mais il est dans la nature humaine d’être, s’il est possible, plus sensible encore aux blessures d’une autre nature. On pardonne plus difficilement une injure qu’on n’oublie une violence matérielle.

Il est donc aisé de comprendre que, de tout temps, les hommes investis du pouvoir aient dû fixer d’une manière particulière leur attention sur ces faits, parce que ces faits pouvaient les frapper, les atteindre plus encore que les faits matériels,, et que précisément parce qu’ils étaient dans une position sociale supérieure et investis du pouvoir, ils devaient être d’autant plus sensibles à ces manifestations hostiles de l’opinion à leur égard.

Aussi trouvez-vous même dans l’antiquité, et il

serait facile d’en faire ici l’énumération, bien des lois, bien des dispositions législatives contre certains délits qui ne sont autre chose que 4’abus de cette manifestation de la pensée, contre ces délits qualifiés de libelles, d’injures, d’outrages, de diffamations, tous mots par lesquels on a voulu designer plus ou moins exactement-des faits de la nature de ceux dont nous parlons, qui rencontraient la limite des droits d’autrui ou des exigences de l’État. Vous trouvez des dispositions de cette nature dans les Douze Tables, pour ne parler que de la jurisprudence romaine. Lorsque l’élément populaire commença à prendre une certaine consistance dans l’État romain, lorsque l’ancien patriciat souverain se trouva en présence de cette classe nouvelle, se développant et aspirant à la conquête des droits qui lui manquaient, à la conquête de l’égalité civile, il dut se former une sorte d’hostilité permanente entre ces deux classes. Et cette hostilité ne devait pas toujours se révéler par des émeutes, par des séparations, par des retraites, elle devait souvent aussi se révéler par la satire, par l’épigramme, par l’injure, toutes choses auxquelles le pouvoir établi devait se montrer sensible.

L’aristocratie romaine donc ne pouvait pas ne pas prendre des mesures contre cette nature de faits. Vous trouvez un édit du préteur dont le texte est conservé même au Digeste, au titre : De injuriis et famosis libellis. Et là si vous parcourez le long fragment d’Ulpien où se trouvent ces paroles de l’édit du préleur, vous y verrez des dispositions qui

ont une analogie frappante avec les lois modernes. Ainsi le jurisconsulte distingue le convicium de la simple injuria. Il veut que pour qu’il y ait convicium il y ait une espèce de proclamation de l’injure. Cela répond un peu à nos idées sur le fait de la publicité des outrages. Ces idées vous les trouvez également développées dans le quatrième titre du cinquième livre des sentences de Paul, Deinjuriis.

Mais il est inutile d’insister sur • ces faits des temps anciens, relatifs à la répression des délits d’injure, d’outrage, de diffamation, de calomnie, résultant de manifestations extérieures de la pensée et des opinions des hommes ; car entre l’antiquité et nous il est intervenu un fait immense, un fait dont peutêtre encore nous ne connaissons pas toutes les conséquences, mais qui a, en quelque sorte, jeté un abime entre la civilisation du monde ancien et la nôtre, entre les moyens du monde ancien et les moyens du monde moderne relativement à l’influence de la pensée humaine, je veux parler de l’imprimerie.-

L’imprimerie a donné, si je puis parler ainsi, des ailes à la pensée de l'homme, l’imprimerie a, en quelque sorte, supprimé les distances, les éléments de lieu et de temps, l’imprimerie a, en quelque sorte, transformé tout le monde civilisé en un seul et vaste théâtre où l’actcur est entendu de tout l’univers, où l’acteur a tout le monde civilisé pour spectateur et pour auditeur. Les distances, je le répète, ne sont plus un obstacle, les temps éloignés ne sont plus un obstacle, les langues diverses elles-mêmes,

ce grand obstacle à la propagation des idées du monde ancien, ne sont plus qu’un obstacle secondaire.

Et voyez quels caractères l’imprimerie a donnés aux manifestations de la pensée humaine; durée, ubiquité et facilité de se répandre avec une grande rapidité. La feuille imprimée se glisse partout, elle ne s’arrête pas dans le cabinet du savant, elle pénètre dans l’atelier, elle s’introduit également dans le salon, dans le boudoir, dans la chaumière. La pensée que vous livrez à l’impression, si elle mérite d’être conservée, est éternelle. Nous avons perdu une grande partie des monuments littéraires de l’antiquité, nous les aurions tous si l’antiquité avait connu l’imprimerie. Et supposez un cataclysme comme celui du moyen âge, il eût été impossible qu’il détruisît une masse d’exemplaires aussi grande que ceux que l'imprimerie multiplie. On a pu perdre des ouvrages de l’antiquité, parce que les copies n’en pouvaient jamais être bien nombreuses, parce que c’était une marchandise trop difficile à produire pour qu’elle pût être produite en grande quantité. Il a donc pu arriver que plusicûrs de ces monuments aient été presque entièrement perdus. Mais aujourd’hui on ne pourrait imaginer des événements tels qu’ils fissent disparaître de la face du monde jusqu’au dernier exemplaire d’un ouvrage digne de traverser les siècles. L’imprimerie est plus forte que tous ces événements. Lorsque le grand poète, lorsque Virgile voulant personnifier la renommée lui donnait cent bouches, il faisait un grand effort d’imagi-

CINQÜANTE-CÎÜÊME LEÇON. 7

nation : eh bien, aujourd’hui cet effort de l’imagination du poëte appliqué à l’imprimerie serait audessous de la vérité.

, De ce fait d’ailleurs que les moyens de communication de la pensée étaient réduits à des écritures longues à faire, chèrement vendues, il résultait une autre conséquence importante, c’est que ce moyen ne pouvait être appliqué un peu en grand qu’aux choses qui en valaient la peine. Sans doute, on pouvait multiplier les écrits d’Aristote, les écrits de Cicéron, sans doute on pouvait multiplier l’Iliade et • l’Énéide, mais il n’y avait pas moyen, il n’y avait pas possibilité physique de multiplier par l’écriture une quantité de productions Ü’une importance secondaire, mais cependant précieuses pour l’histoire. Nous, au contraire, si nous péchons peut-être, c’est par le côté opposé. La presse chez nous peut s’emparer de toutes chosél, elle peut s’appliquer aux choses minimes comme aux choses do la plus haute importance. Elle peut élever aux honneurs de la renommée non-seulement l’histoire mais l’anecdote, non-seulement les grands événements, mais les accidents même les plus futiles, non-seulement l’histoire de la vie des nations et des héros, mais même l’histoire de la vie d’un simple particulier. Ainsi, qui de nous ne connaît, pour ainsi dire jour par jour, heure par heure, je ne dis pas la vie intime de Louis XIV ou de tel autre grand personnage, mais, si l’on veut bien s’en donner la peine, la vie intime d’une quantité d’autres personnes nobles ou roturières, magistrats, prêtres, laïques, etc... Il suffit de

citer non les nombreux mémoires que nous possédons, la liste en serait trop longue, mais il suffit de citer un seul livre comme type et type qu’on n’atteindra pas souvent, car il est excellent, je veurç parler des Mémoires de Saint-Simon.

Vous le voyez donc, le monde moderne, par cette découverte, s’est emparé d’un instrument d’une puissance immense, d’un instrument, pour ainsi dire, irrésistible. La presse porte les yeux partout, elle pénètre dans les endroits les plus cachés, elle franchit le seuil du palais et la clôture du couvent, elle va s’asseoir au foyer domestique et dans la salle du conseil. C’est donc, je le répète, un fait immense et qui a dû de bonne heure attirer l’attention des hommes d’État et des législateurs. Il a dû l’attirer de bonne heure, quoique dans les premiers temps la puissance de la presse ne fût pas ce qu’elle est devenue aujourd’hui. Aujourd’hui sa puissance est incomparablement plus grande qu’elle ne l’était lors de la première découverte. Ce n’est pas lors de la première découverte qu’on travaillait à. la vapeur, ce n’est pas lors de la première découverte qu’on pouvait à cinquante, soixante, quatre-vingts lieues de Londres faire un discours de deux ou trois heures, et en rentrant à Londres immédiatement par le chemin de fer, trouver le discours imprimé sur sa table.

Vpus voyez donc encore une fois à quel degré de puissance est parvenu cet instrument. Et, encore une fois, il était inévitable, nécessaire même que ce grand fait des sociétés modernes attirât l’attention

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des législateurs, car la presse est un instrument comme cinquante autres choses, comme les armes qu’on peut employer à la protection de son semblable et à la défense de sa patrie, et qu’on peut aussi tourner contre son semblable et contre le sein de sa patrie; la presse est un instrument comme tous les autres faits matériels dont on peut faire le plus noble usage, mais dont on peut aussi faire un abus et un abus d’autant plus déplorable que l’instrument à acquis le degré de puissance dont nous venons de parler.

Or, en cherchant le point d’intersection entre la liberté individuelle se manifestant par la révélation de la pensée à l’aide delà presse et les droits des individus et du corps social, trois moyens s’offraient au législateur : les moyens préventifs, — la répression ordinaire, — la répression spéciale. Je m’explique :

Les moyens préventifs; nous l’avons déjà dit, se distinguent des moyens répressifs en ce qu’ils tracent d’avance l’usage qu’on peut faire de tel ou tel instrument, de tel ou tel pouvoir, tandis que les moyens répressifs laissent à chacun le libre usage de ce moyen, le libre emploi de cette puissance* sauf sa responsabilité pour le mal qu’il peut produire en l’employant, pour les crimes et les délits qui peuvent être la conséquence de cct emploi.

Voilà la distinction entre les moyens préventifs et les moyens répressifs, distinction qui s’applique nonseulement à la matière de la presse, mais à d’autres matières dont j’ai déjà parlé, et sur lesquelles je ne m’arrêterai pas davantage.

J’ai dit qu’on pouvait opter entre les moyens préventifs et les moyens répressifs, et j’ai ajouté qu’en rentrant dans les seconds. on pouvait encore agir de deux manières ; voici le sens de ces paroles :

La presse est un instrument comme la parole, comme l’écriture proprement dite, comme les épées, les clefs, les échelles, etc.,.; par conséquent on peut par cet instrument, comme on le peut par la parole, par le fer, par le feu, par d’autres moyens, commettre des crimes ou des délits très-divers, les faciliter, les aider, comme on peut le faire, je le répète, avec les autres instruments qui sont à la disposition de l’homme. Eh bien, en s’occupant de la répression des crimes et des délits, on peut, et c’est lù ce qu’on fait le plus souvent, on peut fixer son attention sur la nature et la gravité du délit (je prends ce mot délit dans son sens général) sans tenir compte de l’instrument, sans s’embarrasser du mode d’exécution. Je prends par exemple le meurtre. La loi punit le meurtre d’une certaine peine, que le meurtre ait été commis par un coup d’épée ou par un coup de pistolet, de fusil, de poignard, par la strangulation ou autrement ; s’il y a meurtre, la loi ne s’embarrasse pas de l’instrument, elle s’arrête à la nature et à la gravité du crime. J’appelle cela le mode de répression ordinaire. On peut très-bien concevoir une législation qui ne s’embarrassera pas de l’instrument presse, si ce n’est pour le considérer comme une circonstance aggravante dans certains cas, ainsi que la loi le fait, par exemple, du poison. Ainsi elle distingue l’empoisonnement des autres attentats contre

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la vie de l’homme, elle distingue l’incendie des autres moyens de destruction de la propriété d’autrui. Eh bien, dans ce système, la législation de la presse rentrerait tout à fait dans le Code pénal. Seulement comme il est dit que le meurtre commis par l’empoisonnement, que la destruction de la propriété d’autrui commise par l’incendie sont des faits d’une gravité particulière, on aurait pu dire : Lorsque tel ou tel délit, tel ou tel crime aura été commis ou provoqué non par la simple parole, non par la simple écriture, mais par la presse, la peine sera élevée à tel ou tel degré. Voilà ce que j’appelle le système de répression qui ne sort pas des règles de la répression ordinaire. La répression ordinaire a pour principe de considérer la nature et la gravité d’un fait, * et non l’instrument, de ne considérer l’emploi dÿ tel . instrument, dans certains cas, que comme une aggravation du fait. On aurait pu considérer la presse sous le même point de vue.

Il y a ensuite le système de la répression spéciale. Ce fait n’est pas particulier à la presse. Ainsi vous avez une législation à part sur la fausse monnaie, vous avez une législation à part sur le faux. Or il est bien évident pour tout homme qui ne se paie pas de mots, que la fausse monnaie et le faux ne sont au fond que des vols, des atteintes à la propriété. Je parle du faux tel qu’on l’entend le plus ordinairement. Je sais bien qu’on peut faire des faux qui ne sont pas des atteintes à la propriété, mais ce n’est pas le cas ordinaire, La fausse monnaie, dis-je, et le faux sous des atteintes à la propriété comme le vol.

13 COBRS DE DROIT CONSTITCTIOXîlEI..

comme l’escroquerie, comme l’abus de confiance, seulement l’instrument et le moyen ont un caractère particulier. La fausse monnaie est nn moyen qui peut jeter une grande perturbation dans les transactions commerciales, la fausse monnaie est un moyen qui, outre le mal direct, produit une grande insécurité. Voilà des caractères particuliers, des faits spéciaux d’aggravation. Malgré cela vous ne partagez pas certainement l’opinion des anciens jurisconsultes qui avaient prétendu voir dans la fausse monnaie je ne sais quel crime de lèse-majesté, comme si celui qui fabrique de la fausse monnaie le faisait pour usurper le pouvoir royal; ce qu’il veut usurper, c’est le bien d’autrui.

Le faux est donc un moyen de s’approprier le bien d’aqfrui : cependant nous avons une législation A part pour le faux, une manière de procéder particulière. On a pensé qu’il y avait dans la nature du moyen, dans la nature de l’instrument des raisons pour une législation particulière. Le législateur n’a pas dit : « Je ne m’embarrasse pas de savoirpar quel » moyen il est porté atteinte à la propriété d’autrui' » je considère l’acte en lui-même, qui est un moyen » frauduleux de s’emparer du bien d’autrui ; voilà la » nature, voilà la gravité du fait. » Non, on a cru qu’il fallait là une répression spéciale. Et même, dans quelques pays, on a été plus loin ; on a cru que pour le faux, pour la banqueroute, qui est aussi un moyen d’attenter à la propriété d’autri, les questions qui se présenteraient seraient si compliquées, si difficiles à démêler qu’il était convenable de les renvoyer devant

un jury spécial, de sorte que la spécialité portait même sur la procédure et sur les moyens d’administrer la justice.

Eh bien, c’est ce troisième système qu’on a appliqué à la presse. Qp a dit : Ici l’instrument est le point capital, la considération du moyen doit l’emporter sur la considération du but auquel tend le moyen; il faut donc une législation à part , une répression particulière. Et il y a eu des pays où les délits de la presse étaient renvoyés devant un jury spécial, parce qu’on croyait que, pour l’appréciation de cette nature de faits, il fallait une capacité autre que celle qui suffisait à l’appréciation de faits criminels ordinaires.

Voilà donc les trois systèmes: 1° le système préventif, qu’on peut traduire par un mot très-énergique, qui est la prévention à sa plus haute puissance : la censure ; 2° le système répressif ordinaire, et 3® le système répressif spécial.

Après ces considérations générales, il est inutile, sans doute, d’ajouter que le premier système, le système préventif était le système en vigueur en Europe jusqu’à ces derniers jours ; les gouvcmementscomme l’Église, l’autorité civile comme l’autorité ecclésiastique, les ordonnancés du roi comme les canons disciplinaires du concile de Trente s’étaient trouvés en cette matière parfaitement d’accord, et dès que la puissance de la presse fuj; entrevue, on crut nécessaire de la soumettre au système des moyens préventifs, de la soumettre à la censure. C’était là, je le répète, un système général. Il y avait en Europe

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avant 1789 des républiques à Venise, à Gênes, à Lucques, à Berne, dans le reste de la Suisse, en Hollande, etc. ; mais il ne faut point se faire d’illusion, le système préventif était en vigueur dans ces pays là comme dans les autres. Sans doqte, on imprimait en Hollande, en Suisse, à Genève, des livres qu’on ne pouvait pas imprimer en France, en Espagne, en Italie, mais c’étaient des livres ou sur la monarchie ou contre le catholicisme, c’élaient des spéculations commerciales que ces pays autorisaient chez eux, mais c’était toujours sous la condition sine quâ non qu’on ne se permettrait pas d’imprimer même des choses, je ne dis pas contre, mais- sur les seigneuries qui gouvernaient l’État, et le moindre écart à , celte règle aurait été aussi sévèrement puni qu’il pouvait l’être dans les autres États. C’était donc le système préventif qui était en vigueur partout, c'est un fait connu et sur lequel il est inutile de s’arrêter.

Il y a un seul pays sur lequel on pourrait concevoir des doutes à cet égard, où l'on pourrait croire qu’un autre système a dû être en vigueur. Ce pays est l’Angleterre, où existait déjà le système représentatif, ce système qui s’allie si bien avec la liberté de la presse. Il vaut la peine d’examiner brièvement quel était en Angleterre l’état de la législation à l’égard de la liberté de la presse.

Il faut distinguer deux grandes périodes, la période antérieure à la révolptiondc 1088, et la période postérieure.

La période antérieure à la révolution de 1688, ne nous faisons aucune illusion, n’offre pas un état de

lo

CINQUANTE-t’MÈME LEÇON.

législation particulier. L’Angleterre était sous le régime des mesures préventives, régime appliqué d'une manière aussi sévère et même presque plus brutale qu’il ne l’était sur le continent. Je dis presque .plus brutale et au fond la raison en est facile à comprendre. Sur le continent où désormais le pouvoir absolu s’était établi sans contraste, sur le continent où ce qu’il restait de républiques n’était à peu près que des républiques d’une aristocratie» étroite , ou bien de petites démocraties de hiontagnards, en Suisse, où il n’était pas question de presse parce qu’on n’imprimait rien du tout, sur lecontinent, dis-je, la censure était un fait universellement accepté, surtout si vous vous reportez à une époque pas trop rapprochée de la révolution française. Mais en Angleterre où le système représentatif existait, sinon avec tous ses développements, au moins en principe, même avant 1688, en Angleterre où, même avant 1688, il y avait des chambres délibérantes et un jury, il était impossible que ces fait£ ne produisissent pas quelques-unes de leurs conséquences. Or partout où vous aurez des chambres délibérantes et un jury, l’établissement delà censure, d’un système préventif complet, ne pourra jamais s’établir sans produire un certain frottement ; cela est dans la nature des choses. Il devait donc y avoir ce frottement, cette espèce de résistance, et de là il résulte que les mesures répressives en Angleterre devaient • être encore plus acerbes que sur le continent luimême.

L’Angleterre donc, avant 1688 , avait sa censure

16 COMVS DK DROIT CONSTITUTIONNEL.

préalable et ses lois de police. Et la censure préalable était appuyée de ce qu’on a appelé la Chambre étoilée , en d’autres termes des commissaires, dés jugements par commissaires, des jugements arbitraires, avec une législation qui n’en était pas une,* comme nous le verrons, parce que la loi qui définit les délits de la presse, au fond, n’existait guère; c'était donc une jurisprudence arbitraire confiée à des commissaires qui en faisaient souvent des applications excessivement sévères; amendes énormes, emprisonnement , fustigation , mutilation même. Ainsi sous Élisabeth, il avait été question d’un projet de mariage entre la reine et le duc d’Anjou ; un écrivain qui avait fait une brochure pour détourner Élisabeth de ce mariage, fut condamné pour libelle à avoir le poing coupé, et cet homme était tellement loyaliste que, mutilé d’une main, il se servit de l’autre pour jeter son chapeau en l’air en criant : Vive la Reine. Vous voyez à quel degré de sévérité arrivaient les jugements # de la Chambre étoilée contre ceux qui résistaient au système des mesures préventives et de la censure. Et quand on portait quelque affaire devant le jury, la garantie n’était guère meilleure, car il ne faut pas oublier que le jury alors n’était pas ce qu’il a été plus tard. •

Si vous ouvrez les jurisconsultes anglais, qu’y trouvez-vous sur l’époque dont nous parlons ; Écouter un libelle, l’entendre chanter, en rire, s’en amuser, c’était un fait de publication. Il n’était donc pas necessaire d’avoir composé un écrit, de l’avoir imprimé, de l’avoir publié, l’auteur n’en était pas

CINQl'ANTE-l'NIÈME leçon.

seul responsable, tous ceux qui l’avaient entendu chanter ou lire, ceux qui en avaient ri étaient complices du délit de publication du libelle.

Tel fut l’état des choses jusqu’à Charles 'I er . Sous Charles I er la Chambre étoilée fut abolie ainsi que d’autres juridictions arbitraires qui existaient en Angleterre. Mais il ne faut pas s’y tromper, c’était là une réaction contre Charles I" plutôt que des manifestations d’un véritable esprit de liberté publique. C’était un moyen de battre en brèche le pouvoir de Charles I", mais on n’arriva pas à établir une législation rationnelle sur la presse. Il y a plus, le long Parlement se mit lui-même à la place de la Chambre étoilée, les décrets du long Parlement se fondaient, et on ne laissait pas de le dire, sur les décrets de la Chambre étoilée, et ce fut en vain qu’une voix puissante, la voix de Milton, s’éleva en faveur de la liberté de la presse pendant la révolution anglaise.

Voilà le point où en étaient les choses à l’époque de Charles II.

ni.

Les mesures préventives eonlrc ta presse en vigueur avant 1648, maintenues pendant la Révolution et renouvelées à la Restauration. — Statut de 1662; abrogé en 1679, remis en vigueur avec un redoublement de sévérité sous Jacques II, et maintenu six ans encore après la révolution de tGS8. — I.a presse libre à dater de 1694, non par une disposition expresse, mais par l'abrogation du statut préventif qui fait rentrer la presse dans le droit commun. — Qu'est- -e qu'un libelle dans la législation anglaise? Singulière définition ; subtilités ayant pour but d'arriver de l’action civile à l’action pénale. — Tous les procès de presse portés devant le jury. — Distinctions établies par les Juges anglais pour enlever au jury l'appréciation des délits de presse; general et spécial issue. — Célèbre plaidoyer d'Krskine en 1773 ô l’occasion de poursuites contre un écrit du doyen de Saint-Asaph. — Bill de 1792 rendu 6ur la proposition de Fox et qui restitue au jury tous scs droits en matière de délits de la presse.

Messieurs,

Toutes les mesures préventives qui avaient été en vigueur, en Angleterre, avant la révolution de 1648 et tous les decrets et actes rendus pendant la révolution elle-même contre la liberté de la presse, furent renouvelésà la Restauration anglaise, sous Charles II, ils furent renouvelés par le statut de 1662. Là il fut posé en régie que nul ne pourrait, sans une patente, exercer la profession d’imprimeur, que le nombre

des imprimeurs serait déterminé et fixe. La censure préalable fut établie de nouveau, ou pour mieux dire, confirmée dans toute son étendue. II y avait même une répartition assez bizare de fonctions entre les diversses autorités auxquelles on avait attribué le droit de censure. Ainsi pour imprimer des ouvrages de droit, il fallait les soumettre à la censure préalable du chancelier d’Angleterre, ou bien d’un Chief Justice, c’est-à-dire d’un des présidents des cours anglaises. S’agissait-il d’ouvrages d’histoire ou de politique, il fallait les soumettre à un secrétaire d’État. Enfin s’agissait-il d’imprimer des livres sur la théologie, sur la physique ou sur la philosophie, ou bien des nouvelles et des livres érotiques, il fallait alors s’adresser à l’archevêque de Cantorbéry ou à l’évêque de Londres. Le nombre des imprimeurs maîtres (il y avait le système des jurandes et des maîtrises comme dans toute l’Europe d’alors), le nombre des imprimeurs maîtres était fixé à vingt. Ils devaient fournir un cautionnement. De plus, il était défendu d’imprimer quoi que ce fut partout ailleurs qu’à Londres, à York, à Cambridge et à Oxford. Et toutes ces prohibitions, toutes ces défenses, toutes ces restrictions, toutes ces mesures prévantives étaient accompagnées des sanctions pénales les plus exorbitantes et les plus arbitraires dans leurs applications. Et le grand censeur, celui auquel les pouvoirs que nous venons de citer étaient essentiellement délégués, car il estinutile dedire que ce n’était pas le grand chancelier d’Angleterre ni les évêques qui s’amusaient à examiner les livres qui leur étaient soumis, le grand censeur était

un certain Roger Lestrange, dont le nom a acquis ainsi une grande célébrité, censeur d’autant plus inexorable qu’il avaitété lui-même pamphlétaireetlibelliste. On poussa l’exagération jusqu’à élever des objections contre quelques passages d’un poëme célébré, du Paradis perdu.

Le statut de 1662 fut abrogé en 1679, mais cette abrogation ne fut que momentanée ; le statut fut bientôt remis en vigueur et exécuté avec un redoublement de sévérité sous Jacques II. Bref, cette loi préventive et d’une si excessive rigueur a gouverné la presse anglaise jusqu’à (la date mérite quelque attention), jusqu’à 1692, cequi veut dire qu’ellea gouverné l’Angleterre même après la révolution de 1688, qu’elle l’a gouvernée quatre ans après cette révolution et même encore deux années de plus en vertu d’un statut de la quatrième année de Guillaume et Marie. On fit meme des tentatives ultérieures pour la maintenir en vigueur : ces tentatives se (renouvelèrent chaque année jusqu’en 1698, mais elles vinrent expirer devant la vigoureuse résistancedu Parlement.

La presse donc n’a été libre en Angleterre qu’à partir de 1694, c’est-à-dire six ans après la révolution de 1688. Ainsi, vous la voyez, des deux grandes révolutions qui se sont succédé en Angleterre au xvn* siècle, l’une à la moitié, l’autre à la fin, ni l’une ni l’autre n’a voulu renoncer aux lois préventives contre la presse, ni l’une ni l’autre n’a voulu déposer ces armes ; il a fallu six ans d’efforts après la révolution de 1688 pour qu’enfm le statut préventif cessât d’être en vigueur. Dès ce jour, je le répète,

la presse a été libre en Angleterre, non, comme vous pourriez peut-être le croire, en vertu d’une disposition constitutionnelle expresse, écrite quelque part, elle a été libre par l’abrogation du statut préventif ; on est rentré dans le droit commun à l’égard de la presse, on est rentré sous les principes de ce que les anglais appellent la Common Laïc. Chacun a pu imprimer à ses périls et risques, sauf à encourir les peines et condamnations aux dommages intérêts conformément aux lois. •

Il vaut maintenant la peine de se demander : Quelle est donc cette loi commune des Anglais, quelle est cette loi non plus préventive mais répressive contre les délits de la presse? Quels sont les périls et risques auxquels on s’expose en se servant de la presse, quelles sont les garanties données aux citoyens pour qu’on n’abuse pas de la loi contre eux.

Les Anglais ont un mot générique, technique, pour exprimer un délit de la presse, ils appellent cela un libelle. Ainsi celui qui commet un délit par la presse tombe sous l’application de la loi sur les libelles, loi qui n’est écrite nulle part, si ce n’est dans les coutumes et dans les précédents. Or qu’est-ce donc qu’un libelle en Angleterre ? Lorsqu’on présente un écrit et qu’on le dénonce comme étant un libelle, à quels caractères reconnaît-on si c’est ou non un libelle? Que doit-il renfermer pour mériter cettç qualification et pour que l’auteur en devienne responsable ?

* Un libelle, rigoureusement parlant, est en Angleterre tout ce que vous voudrez, il y a à peu près

autant de définitions que d’auteurs et de juges ayant énoncé leur avis. Je dis de juges, car je crois vous avoir dit déjà que les juges opinent publiquement, ils disent tout haut, en audience publique, leur avis et les motifs de leur avis, et quelquefois ce sont des modèles de dissertation. Lord Ellenborough, un des grands juges d’Angleterre, disait qu’un libelle, c’est tout ce qui choque les sentiments de qui que ce soit, qu’un libelle est tout ce qui fait de la peine à quelqu’un ; la définition est naïve, elle a pourtant un fond de vérité quand on la rapproche de la jurisprudence anglaise. Un autre jurisconsulte définit le libelle « une » diffamation malicieuse faite publiquement par la » presse, par l’écriture, par des signes ou par des i> peintures, tendant à noircir la mémoire d’un mort » dans le but de provoquer un vivant, ou bien la » réputation d’un vivant pour l’exposer à la haine » publique, au mépris, au ridicule. » Et vous serez bien étonnés d’entendre après une pareille définition le même jurisconsulte procéder gravement à une division des libelles, en libelles contre les individus, contre la morale publique , contre la constitution, contre la religion. Ailleurs nous trouvons indiqué comme caractère punissable du libelle, sa tendance à troubler la paix du roi, la paix publique. Et pourquoi cela ? Voici le raisonnement des jurisconsultes anglais : c’est que lorsque vous lancez un libelle contre quelqu’un, la personne qui se croit offensée en aura du ressentiment, et dans son ressentiment pourra se porter à des voies de fait contre vous. Dans ce ca#, il en résultera telle ou telle chose qui troublera la paix

publique. Ainsi un coup de coude donné à son voisin est un libelle, puisqu’il peut provoquer ce voisin ù commettre un meurtre. D’où il faut conclure encore que plus un libelle est vrai, plus il est punissable, parce que le trouble est d’autant plus certain. Si un homme nous disait que nous avons escamoté la montre de notre voisin, nous lèverions les épaules. Mais si on disait à un administrateur qu’il a volé le trésor public, qu’il a commis une grande dilapidation, p us le fait serait vrai, plus la provocation serait violente. Et il y a une autre conséquence, c’est 'que plus la personne provoquée est méchante, plus le libelle est coupable parce que le ressentiment est plus certain. Aussi, disait spirituellement un écrivain, d’après les lois anglaises, c’est un libelle que de porter de l’argent dans sa poche la nuit, car c’est une provocation au vol et à l’assassinat.

Maintenant, direz-vous, pourquoi toutes ces subtilités, pourquoi ces paralogismes et ces sophismes ? Tout ce travail a pour but d’ariver à une distinction et de la concilier avec les principes de la jurisprudence anglaise. Tout ce travail, au fond, n’a pour but que de distinguer deux actions, que nous distinguons aussi chez nous, l’action civile et l’action pénale. Et voici comment : c’est que, selon les idées anglaises, il ne peut y avoir droit à des dommagesintérêts ni, en conséquence, action civile, si la personne qui demande des dommages-intérêts n’a pas évidemment reçu une injure, un tort réel, un mal injuste. Lors donc que la personne qui se plaint d’un libelle demande des dommages-intérêts, la partie

contre laquelle elle agit est toujours admise «à prouver la vérité du libelle. Un homme sera attaqué dans un écrit, dénoncé comme ayant commis un vol ou une autre action immorale, s’il demande des dommages-intérêts, s’il poursuit par l’action civile, le défendeur à droit de prouver qu’il n’y a pas dommage parce que le plaignant qui a été appelé voleur est en effet un voleur. Dès lors vous concevez qu’il n’est pas toujours commode d’intenter l’action civile en Angleterre. On a voulu dès lors arriver à l’autre action, à l’action pénale, et pour arriver à l’action pénale, on a cherché le trait caractéristique de l’action criminelle, le troublé apporté à la paix publique. 1 Une fois cette idée adoptée par la jurisprudence, on a dit : peu importe de savoir si le fait est vrai ou faux, parce qu’il ne s’agit pas ici de donner des dommagesintérêts à la partie qui se prétend lésée, il s’agit de réprimer une atteinte à la paix publique. La fausseté du libelle n’est plus alors qu’une circonstance aggravante, mais le libelle serait une infraction à l’ordre public quand même il serait vrai, parce qu’il a, sans nécessité, sans motif, diffamé un individu, une administration, une corporation, etc... Si, en outre, il est faux, ch bien, il y a là une circonstance aggra- • vante, c’est une infraction à l’ordre public encore plus grave. Voilà comment en partant d’une idée de leur droit civil qui admet toujours la preuve-de la vérité des faits, quand on demande des dommagesintérêts, les jurisconsultes arrivaient à des interprétations très-vagues, parce qu’ils cherchaient les moyens d’accorder des dommages-intérêts meme là

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où rigoureusement, selon les principes, il ne fallait pas en accorder. Et de là ils sont passes à une autre idée, à l’idée de trouble à la paix publique, parce que l’antre idée les gênait trop et qu’ils ont voulu arriver à poursuivre le libelle quand même le fait serait vrai et sans qu’on pût en prouver la fausseté.

Aujourd’hui la formule nécessaire, pour que le libelle puisse être qualifié de crime, est celle-ci :

« Tendant à exciter contre le roi et son administration, contre la constitution et le gouvernement, ou simplement contre l’administration une grande haine et un mépris public, great and public hâte and contempt. » Voilà la formule pour les libelles politiques que l’on appelle libelles publics, pour les distinguer de ceux qui sont dirigés contre de simples particuliers. Mais vous voyez encore une fois qu’il reste toujours dans cette partie du droit anglais une grande latitude d’interprétation et un grand arbitraire.

Maintenant plus le droit est ainsi vague et mal déterminé, plus il est important de s’enquérir des moyens d’exécution et des garanties qu’on a d’ob- * tenir une justice équitable avec un droit si large et si peu déterminé. La garantie capitale qui fait qu’en Angleterre les publicistes, tout en reconnaissant la vérité de ce que nous venons de dire, et en se montrant disposés à plaisanter avec vous sur le vague de leur qualification du libelle, n’éprouvent cependant aucun besoin de lois nouvelles sur cette matière, la véritable garantie, dis-je, c’est le jury.

En Angleterre, tous ces procès sont portés devant le jury, et cela d’autant plus naturellement

qu’il n’y a pas là, dans le même sens du moins, la distinction faite cheznousentrelescrimcs et les délits, qu’il n’y a pas là, comme chez nous, une grande masse de faits contraires à la loi pénale soustraits à la juridiction du jury, par cela seul que la peine dont ils sont frappés n’atteint pas un certain degré de gravité. Les procès de presse se passaient donc en Angleterre à peu près comme ils se passent aujourd’hui chez nous, c’est-à-dire qu’il y avait une question posée à des jurés et puis des juges devant appliquer le droit. Pour arriver à un procès, il fallait le fait de la publication comme chez nous, mais il régnait assez d’incertitude et d’arbitraire sur la question de savoir quels étaient les faits particuliers qui constituaient le fait de la publication. Ainsi les juges anglais ne se sont pas fait scrupule de soutenir que la communication de l’écrit même à une seule personne pouvait être regardée comme un fait de publication, que l’envoi d’une lettre pouvait également constituer ce fait de publication, toujours par cette raison qu’il provoque celui à qui l’on fait cet envoi. Voilà donc une voie par laquelle les juges anglais ont tenté de rendre très-sévère la justice sur la presse ; c’était en soutenant qu’il y avait publication quand même le fait ne pouvait pas véritablement être appelé un fait de publication.

Mais les juges anglais ne s’arrêtèrent pas en si beau chemin; ils allèrent plus loin encore, et c’est en matière de libelle qu’ils ont voulu introduire leur fameuse distinction entre le fait et le droit. Ils avaient arrangé en précédent et en jurisprudence cette

maxime-ci : qu’à la vérité il appartenait au jury de décider si un écrit avait été publié, si c’était bien identiquement l’écrit dont on se plaignait et si l’auteur ou le publicateur de l’écrit était l’homme traduit à la barre, mais que là finissaient les attributions du jury, qu’il restait une autre question, la question de savoir si l’écrit contenait ou non les caractères du libelle, s’il avait ou non les caractères que la jurisprudence exigeait dans le libelle; ils soutenaient que la qualification légale du fait appartenait à la cour et non au jury. Dès .lors, quand un écrit était déféré au jury et que cette question était posée : Est-il ou non coupable? le verdict du jury, en supposant que ce fût un verdict de culpabilité, était : Il est coupable d’avoir publié un écrit commençant par ces mots et finissant par ces autres mots ; mais la question : « Cet écrit est-il ou non un libelle? » devait appartenir aux juges et non au jury. C’était tout simplement soustraire au jury l’appréciation des délits de la presse pour la donner aux juges. Il est bien clair que la question n’est pas de savoir qu’il y a un écrit et que telle personne a fait cet écrit, mais de savoir si dans cet écrit se trouvent des choses qui constituent ou ne constituent pas un libelle. Le jury donc était réduit à une espèce d’action négative. C’est comme si, dans les procès ordinaires, on prétendait soumettre au jury celte question : L’accusé a-t-il ou n’a-t-il pas été l’auteur d’un fait qui a causé la mort de tel individu? Vous comprenez que c’est là une question qui peut s’appliquer parfaitement à un assassin, à un meurtrier, à un homicide

volontaire, à un homicide par imprudence, à un homme qui a tue en cas de légitime défense, à tout homme enfin qui a été l’auteur d’un fait ayant causé la mort d’un autre, tandis que la question est de savoir, non si l’accusé a été l’auteHr d’un fait matériel ayant causé la mort, mais s’il a été l’auteur intentionnel d’un fait qui renferme les caractères du meurtre, de l’assassinat, de l’homicide par imprudence, etc Ainsi que je l’ai dit plusieurs fois,

l’office du juge, surtout dans une législation aussi peu claire que l’est souvent la législation anglaise, l’office du juge doit être d’expliquer au jury ces caractères de la loi que le jury pourrait ne pas avoir bien saisis, et c’cst là en effet ce que les juges anglais font constamment, et, je me plais à le dire, d’une admirable manière. Mais précisément parce que dans les autres procès ils avaient ce soin-là, parce que dans les autres procès ils reconnaissaient que si c’était à eux d’éclairer le jury, c’était au jury de rapprocher le fait du caractère légal, par cela même ils déclaraient implicitement qu’ils voulaient introduire une exception pour les affaires de la presse, par cela même ils déclaraient qu’ils agissaient sous l’influence de leurs préoccupations politiques. Aussi il est juste de dire que, si les efforts des juges anglais pour enlever d’une manière plus ou moins indirecte la connaissance de ces affaires au jury', si ces efforts ont été surtout très-grands, trèssuivis, suivis avec une sorte d’opiniàtretc, c’est surtout quand les juges étaient amovibles. C’est que les juges, en Angleterre, n’ont pas toujours clé inamo-

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vibles ; il n’y a pas longtemps qu’ils sont inamovibles, c’est-à-dire qu’on ne peut les destituer que par une accusation portée au Parlement. Auparavant ils étaient là tant que le bon. plaisir de la couronne les y laissait, et c’est surtout à cette époque que remontent leurs efforts les plus vigoureux pour amoindrir l’intervention du jury dans les délits de presse.

En d’autres termes, et je dis ceci pour ceux d’entre vous qui seraient curieux de jeter les yeux sur la jurisprudence anglaise, en d’autres termes les juges soutenaient qu’en madère de presse on devait arriver en présence du jury à une spécial issue et non à une general issue. Voici le sens de cette distinction. Les Anglais disent qu’il y a general issue, c’est-à-dire solution générale, lorsqu’on arrive à une solution, à une décision qui emporte toutes les questions. Ainsi vous posez au jury la question: L’accusé est-il ou n’est-il pas coupable de libelle? C’est une general issue, parce qu’il y a là une question de fait matériel et d’intention. Quand, au contraire, vous posez seulement une question particulière qui peut ensuite demander la solution d’une autre question, alors c’est une spécial issue. Ainsi l'accusé a-t-il publié un écrit commençant par ces mots et finissant par ces mots ? C’est là une décision spéciale, car il faut ensuite décider si ce qui a été publié est- ou n’est pas un libelle. Eh bien, en matière de presse, les juges anglais soutenaient qu’on ne pouvait arriver qu’à une solution spéciale.

Je reviens à la question capitale. On était déjà arrivé et vous voyez combien ces efforts sont récents,

on était arrivé à l’année 1773, c’est-à-dire à quinze ou seize ans seulement avant la Révolution française, lorsque parut un écrit du doyen de Saint-Asaph.

Cet écrit fut déféré aux tribunaux anglais comme libelle. Et celui qui plaida alors pour le doyen dé Saint-Asaph était l’orateur peut-être le plus brillant du barreau anglais, le célèbre Erskine, cet homme si éminent, mais qui a prouvé cependant qu’on n’est pas toujours à la même hauteur d’éloquence en tous t lieux, sur tous les sujets, sous toutes les for/nes, car cct homme qui était sans contredit l’aigle du barreau anglais, a été ensuite un assez médiocre orateur dans le Parlement. Erskine donc plaida et il posa la question sur ses véritables bases, il fit un des plus beaux plaidoyers dont puisse s’honorer le barreau. Ce magnifique plaidoyer ramena la question tout entière devant les hommes qui s’occupaient d’affaires publiques et de libertés publiques. Les membres du Parlement s’en émurent aussi et travaillèrent à obtenir une déclaration conforme aux principes soutenus par Erskine. Un homme plus célèbre encore, l’illustre Fox, proposa le fameux bill quia rétabli dans leur entier les droits du jury en pareille matière. Yoilà pourquoi ce bill fameux de 1792 porte le nom de Fox libels bill, du nom de son illustre auteur.

Vous voyez donc qu’en réalité la liberté de la presse légalement établie, telle qu’elle existe aujourd'hui en Angleterre, ne date, on peut le dire, que de l’année 1792. Jusqu’en 1694, on avait vécu sous le système des mesures préventives. Encore une fois, la Révolution de 1088 se protégea pendant six ans

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par la censure. Ce système tomba en 1694, mais alors la liberté de la presse eut à lutter contre les subtilités et l’interprétation étroite des juges qui parvinrent à dépouiller le jury de la plus essentielle de ses prérogatives, surtout en matière de presse ; ce n’est qu’en 1773 que la .voix puissante d’Erskine posa de nouveau la question, la reprit dans son entier, et plaida encore plus les droits de la presse et du jury que ceux de son client. Et c’est seulement en 1792 que les efforts de Fox furent couronnés par l’adoption d’un bill qui restitua au jury anglais la plénitude de ses pouvoirs en matière de presse comme il les avait dans les autres matières.

Je ne veux pas dire qu’avant 1792 la presse fût trop gênée en Angleterre, ce serait là une assertion contraire aux faits. Mais si elle n’était pas trop gênée, c’est qu’elle trouvait dans les mœurs, dans les usages et dans l’opinion publique la protection qu’en réalité elle n’aurait pas trouvée dans la loi, dans la jurisprudence établie. Les juges eux-mêmes étaient sous l’influence de ces mœurs, de cette opinion publique, et depuis longtemps ils ne faisaient que bien rarement usage contre la presse de ce pouvoir qu’ils avaient voulu se réserver. Mais il n’est pas moins vrai que les droits du jury et de la presse n’ont été reconnus |et définitivement consacrés que par le bill de 1792.

SOMMAIRE

Élut de la législation française relativement à la liberté de la presse à partir de 1789. Division en einq périodes : 1" la Révolution ; 2* le Consulat et l'Empire; 3“ la Restauration, de 1814 à 1819 ; 4" la Restauration, de 1819 à 1830 ; 5“ la Révolution de 1830. — Première période. Principe posé dans la Constitution de 1791. — Décret du 30 juillet 1790. — Décrets du 20 juillet 1792 et du 3 septembre suivant. — Décret du 29 mai 1793. — Constitution de 1795 et décret du 28 germinal an IV. — Décrets du 19 fructidor an V et du 9 fructidor an VI.

Messieurs, .

Nous devons examiner maintenant quel est l’état de la législation française relativement à la liberté des opinions, à la liberté de publier ses opinions, soit au moyen de la presse, soit par tout autre moyen; nous devons nous rendre compte de cette législation en tant qu’elle se rapporte au principe établi dans la Charte, à la garantie écrite dans la constitution.

Avant la révolution de 1789, la France, comme le reste de l’Europe, était sous le régime des mesures préventives, sous le régime de la censure ; il n’y avait donc aucune complication dans les lois relatives à la

presse ; le système était simple, rien n’était permis. Mais lorsque sortant de l’ancien régime nous entrons dans l’ère nouvelle, il s’ouvre devant nous, sous ce rapport, un champ très-vaste où l’on rencontre à chaque pas des difficultés, des obstacles, des variations qui en rendent la connaissance assez difficile. A partir de 1789, il n’v a pas eu en France de système politique qui n’ait voulu avoir son système à lui relativement à. la presse, il n’y a pas de système politique qui n’ait apporté sa législation à cet égard. On peut même ajouter qu’il n’y a pas eu de nuance, qu’il n’y a pas eu de modification dans un système politique qui n’ait été la cause ou l’occasion d’une nuance, d’une modification dans le système de législation sur la presse. En général, on ne peut se le dissimuler, les différents pouvoirs ont toujours regardé la presse comme une grande puissance, et jusque-là ils étaient dans le vrai, mais comme une grande puissance qui leur était ou devait leur être complètement dévouée ou décidément hostile. Ils sont le plus souvent partis de l’une ou de l’autre de ces deux données, et ont agi sous l’influence de l’une ou de l’autre. La conséquence a été que tantôt ils ont soutenu la presse même dans sa plus grande liberté et que tantôt, au contraire, ils ont essayé de l’étouffer. Et de cette action et de cette réaction assez régulière, il est résulté pour la presse ce qui est arrivé pour d’autres branches de notre législation, c’est* que nous . avons pour la presse un vrai arsenal de lois, d’arrêtés, de décrets, d’ordonnances, de mesures quelconques, arsenal où il se trouve sans doute des armes

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forts affilées, mais où il s’en trouve aussi de Touillées, hors de service ou qui ne peuvent plus servir que bien rarement et dans des cas tout à lait extraordinaires.

C’est en présence de cet amas de lois, d’arrêtés, de. décrets, d’ordonnances, de mesures de toute nature, que nous nous trouvons, et il est facile de comprendre que de tout cela il doit résulter une jurisprudence fort compliquée, une jurisprudence surchargée de détails et où plus d’pne question n’est pas, aujourd’hui même, complètement résolue. Vous ne vous attendez pas que je me plonge dans tous ces détails et que je fasse ici une exposition complète de la législation et de la jurisprudence sur la presse ; un mois, deux mois peut-être ne suffiraient pas pour atteindre ce but. D’ailleurs c’est une tâche qu’il ne nous appartient pas d’accomplir.

Quand on considère, en effet, la législation sur la presse 1 , il est facile de reconnaître qu’on peut, qu’on doit même l’envisager sous différents points de vue : il y a d’abord ce qu’on peut appeler proprement la loi de la presse. Je prends ici le mot loi dans un sens général, c’est-à-dire que j’entends par là cette partie de la législation qui dit à tout le monde quelles sont les publications permises, quelles sont celles qui ne le sont pas, dans quels cas chacun peut librement exprimer ses opinions sans aller se heurter

* J'emploie ici le mot — presse — comme le plus court; j’entends parler en général de la législation sur la publication des opinions, que ce soit par la presse, par discours prononcés en public, par lithographies ou autrement. J’emploie le root le plus usuel.

contre la loi pénale, dans quels cas une publication pourrait appler le publicateur devant la justice sociale.

Mais on a, ainsi que nous le verrons, introduit sous ce premier chef une distinction. On a distingué entre les publications éventuelles et les publications périodiques ou quasi-périodiques. Les pouvoirs n’ont jnB tardé à reconnaître que de tous les moyens de publication, la presse périodique est le moyen le plus puissant, le moyen le plus efficace, le moyen qui a en lui un véritable principe d’organisation. Dès lors on a introduit une distinction entre les publications en général par la presse ou autrement, et les publications périodiques ou quasi-périodiques. Cette première partie du sujet se divise donc en deux branches : — lois des publications, lois de la presse en général, — puis en particulier, lois de la presse périodique, et cela dans le . sens et dans les limites que je viens d’indiquer, c’est-à-dire jusqu’au point de savoir quel est dans l’état de la législation la limite des publications permises, quelle est la limite où les publications cessent d’être des faits permis par la loi positive.

Après ces deux points de vue, il s’en présente un troisième. C’est la connaissance des moyens que le législateur a cru devoir employer pour s’assurer que ses prescriptions, soit sur la presse en général, soit sur la presse périodique, seraient effectivement exécutées. Et ici s’offre également une division qu'on ne pourrait pas négliger sans amener une grande confusion d’idées, je veux parler de la division des

moyens employés par le législateur en moyens préventifs et en moyens répressifs, en moyens préventifs proprement dits et en moyens répressifs ou pénaux proprement dits.

Enfin il y a un dernier . point de vue, qui est la question de savoir quelles sont les garanties données par la loi aux citoyens dans le but de les assurer nue les mesures prescrites par le législateur ne ser*t point dépassées dans la pratique, ctqu’eUectivement, dans les limites tracées par la loi, chacun pourra, sans aucun danger, publier ses opinions et employer pour les publier les moyens qui lui paraîtront les plus convenables. Le dernier point de vue est donc celui des garanties. Ainsi, il y a la loi sur les publications en général, la loi spéciale sur les publications périodiques, les moyens choisis par le législateur, soit pour prévenir, soit pour réprimer, enfin, la question des garanties accordées aux citoyens.

Or, de cette vue générale du sujet, il résulte évidemment que la connaissance des bases de la loi, soit sur les publications en général, soit sur les publications périodiques, que la connaissance générale de la nature des moyens choisis par le législateur, que la connaissance des garanties fondamentales données aux citoyens, sont choses appartenant, en effet, au droit constitutionnel, parce que c’est par la connaissance de ces trois éléments que le sens de l’article de la Charte constitutionnelle sur la liberté des opinions et de la presse vient à être déterminé, à être précisé. Mais, d’un autre côté, il est également

évident que les détails des moyens préventifs, les détails des moyens de police administrative qui peuvent être sanctionnés par le législateur, appartiennent proprement au droit administratif. Ainsi , par exemple, tout ce qui concerne les détails sur les règlements de police relatifs à l’imprimerie, à la librairie, aux patentes, aux formes des brevets, tout cela est du droit administratif. De même, il est évident que les détails quant aux moyens de répression proprement dits, les détails quant à l’application des sanctions pénales, appartiennent à l’enseignement du droit criminel et non à l’enseignement dont nous sommes chargés. 11 y a donc là un partage qui doit simplifier notre tâche, et nous sortirions des bornes que nous nous sommes tracées si nous entrions dans l’examen de cette partie de la matière.

Suivre la partie répressive de la législation, même dans ses moindres détails, même dans sesqueslions les plus secondaires, est chose de la plus haute importance et je n’hésite pas à dire que, quoique matériellement, cette partie ne se trouve pas renfermée dans le Code pénal, elle forme aujourd’hui une des branches les plus importantes et les plus considérables de la législation criminelle. Car la législation sur la presse, depuis la publication du Code pénal (Code publié lorsque la liberté de la presse n’existait pas) a pris un développement, une importance dont les auteurs du Code pénal ne pouvaient pas se douter. Il est donc certain que, à l’heure qu’il est, la partie pénale de la législation sur la presse forme une des branches les plus importantes de notre Code criminel, quoique.

encore une fois, elle ne s’y trouve pas matériellement renfermée.

Entrant donc dans les limites que le sujet nous trace, il est également évident à mes yeux (et vous savez que c’est le système que nous avons constamment suivi), il est, dis-je, évident qu’on ne peut pas se former une idée exacte des choses telles qu’elles existent aujourd’hui, si on n’a pas au moins un aperçu de l’état où elles se trouvaient. Le présent, vous le savez, a toujours son principe et, jusqu’à un certain point, sa cause dans le passé. Jetons donc un coup d’œil rapide sur l’histoire de la législation de la presse, à partir du jour où la France a commencé à jouir, entre autres libertés, de celte liberté si importante et si précieuse, la liberté de publier ses opinions. Et à partir de 1789, si nous voulons ne pas mêler entre eux des systèmes trop divers, si nous voulons faire une division qui, jusqu’à un certain point, nous donne pour chaque partie de la division un principe dirigeant particulier, nous devons partager en cinq époques distinctes la période qui part de 1789 et s’étend jusqu’à nous.

Voici comment nous ferons le partage : 1° la Révolution qui se termine au Consulat; 2® le Consulat et l’Empire que nous mêlerons dans une seule et même période ; 3° la Restauration, de 1814 jusqu’à 1819, et vous verrez quund nous en serons là pourquoi se termine à 1819 la troisième période ; 4° la Restauration, de 1819 à 1830; 5® enfin la Révolution de 1830. Et certes, en parcourant ces époques, nous traverserons, en matière de liberté delà presse, de singulières

périodes, et nous serons témoins de grandes vicissitudes, car quoique le nombre des années ne soit pas grand, vous passerez cependant avec le législateur de la liberté révolutionnaire au pilon impérial, vous passerez de la liberté constitutionnelle à la censure et vous reviendrez de la censure à la liberté constitutionnelle. Voilàles variations indiquées par leurs points extrêmes ; tout cela a eu lieu en moins de cinquante ans.

Sans doute, un jour l’histoire en témoignera quelque étonnement. Elle se demandera, sans doute, dans son impartialité, qui il faut accuser de ces variations si bizarres et si brusques, etprobablementellc en accusera un peu tout le monde. Elle imputera quelques fautes à la presse et elle accusera en même temps les alarmes outrées et quelquefois l’esprit rétrograde des gouvernants. Elle pourra se. plaindre quelquefois des erreurs des écrivains, et quelquefois aussi de l’apathie de la nation qui voyait, sans s’émouvoir, sacrifier une de ses plus précieuses libertés. Quant à nous, nous devons, avant tout, trouver là une preuve nouvelle de cette vérité désormais bien répandue, mais qui n’est pas moins de la plus haute importance, surtout aux yeux du publiciste: que les principes n’ont de garantie solide que dans les mœurs, que toute autre garantie est fragile, et qu’on ne peut jamais dire d’un principe qu’il est bien établi tant qu’il n’a pas poussé dans les mœurs des racines si profondes qu’il n’y ait plus de forces capables de l’arracher. Or un principe n’a de racines profondes que le jour

où le principe contraire est devenu impossible.

La liberté de la presse fut proclamée dès les premiers jours de la révolution. Mais, je le répète, il en est des garanties politiques, jusqu’à un certain point, comme de la propriété, ou pour mieux dire si la propriété d’une chose quelconque s’acquiert de différentes manières , la véritable et irrévocable propriété d’une garantie politique ne s’acquiert que par un seul moyen, par l’usucapion, par la longue possession. C'est là seulement ce qui transforme les garanties politiques en une véritable propriété qutyiul n’a plus la puissance de vous arracher.

Quelle conséquence devons-nous tirer de là ? Devons-nous conclure , comme beaucoup d’hommes l’ont fait, qu’il faut refuser à tel ou tel peuple telle ou telle garantie politique parce que ses mteurs ne sont pas préparées? Non, Messieurs, car c’est là un cercle vicieux dont on ne sortirait jamais, mais il faut se dire qu’il n’y a pas à s’effrayer de quelques interruptions qui peuvent arriver dans la jouissance de cette propriété. Il faut toujours travailler à répandre les sains principes, car ce qu’on perd un jour on peut le retrouver l’autre, et, à mesure que les saines lumières se répandent, les interruptions dans la jouissance deviennent de plus en plus courtes, jusqu’à ce qu’en fin il y ait possession pleine et irrévocablement acquise.

Ainsi voyez ce qui c’est passé chez nous. La révolution nous a donné, entre autres, deux grandes garanties, la liberté de la presse et le jury. Et certes, on peut le dire, partout où ces deux garanties

existeront, la liberté existera. Eh bien, parcourez rapidement, (et nous allons faire ce travail pour la presse comme nous l’avons fait pour le jury), parcourez rapidement l’intervalle de 1789 jusqu’à nous, que d’interruptions, que de variations, que de difficultés pour implanter la presse et le jury dans le sol français ! Nous touchons enfin à l’époque où on peut dire • que ces deux garanties sont entrées dans les mœprs. Elles y prennent pied tous les jours davantage et, encore une fois, quand ces deux garanties sont devenues une nécessité sociale, la liberté du pays est assurée.

J’ai dit que, à la révolution de 1789, la France obtint entre autres libertés la liberté de publier self opinions par tous les moyens quelconques. Vous trouvez dans la constitution de 1791 la déclaration suivante : « La libre communication des pensées et » des opinions est un des droits les plus précieux de » l’homme; tout citoyen peut donc parler, écrire, » imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de » cette liberté dans les cas déterminés par la loi. » (Art. 11 de la déclaration des Droits de l’homme et du citoyen). Et sous le titre 1 er contenant les dispositions fondamentales garanties par la constitution, vous trouvez : «Là constitution garantit... La liberté d à tout homme de parler, d’écrire, d’imprimer et r> publier ses pensées, sans que scs écrits puissent » être soumis à aucune censure ni inspection avant » leur publication. » Vous voyez que le principe de la liberté des opinions et de leur communication soit par la parole, soit par l’écriture, soit par l’impression ou autrement était formellement stipulée, for-

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mellement garantie dans la constitution de 1791.

Est-ce à dire que l’Assemblée constituante entendit par là sanctionner une liberté tout à fait illimitée? Non, Messieurs, puisqu’on vous dit dans l’article 11 de la déclaration : « Sauf à répondre de » l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par • » la loi. » C’est évidemment supposer une loi, mais unq loi répressive non une loi préventive, car tout système préventif était évidemment exclu par la disposition que je viens de vous lire et qui dit : « Sans » que les écrits puissent être soumis à aucune een- » sure ni inspection avant leur publication. » En combinant les deux dispositions, il est évident que l’Assemblée constituante voulait la liberté de la presse accompagnée ou suivie d’une loi purement répressive et la proscription de toute loi préventive.

L’intention de l’Assemblée s’était révélée antérieurement même à la cohstitution de 4791. Car, en fait, la liberté de la presse existait déjà pleine et entière quand la constitution parut. Mais vous trouvez un décret de l’Assemblée constituante du 31 juillet 1790 qui enjoignait au pouvoir exécutif de faire poursuivre, comme coupables du crime de lèsenation « tous auteurs, imprimeurs ou colporteurs x> d’écrits excitant le peuple à l’insurrection contre » la loi, à l’effusion du sang et au renversement de » la constitution ; fous auteurs ou colporteurs d’é- » erits invitant les princes étrangers à faire des in- » vasions sur le territoire français. » Ce n’était pas là une mesure préventive, c’était une loi répressive, c’était la poursuite d’actes réellement coupables ; in-

CINQUANTE-TftOISIÈME LEÇON.

viter l’étranger à envahir son pays, pousser les citoyens à la guerre civ.ile ou au renversement de la * constitution, ce sont de véritables crimes. Et, vous le voyez, l’Assemblée constituante s’était déjà crue dans l’obligation de recourir à une haute pénalité, puisqu’elle demandait que les coupables fussent poursuivis comme criminels de lèse-nation. Il y avait là plutôt un acte de défense, un acte de guerre contre les ennemis du nouvel ordre de choses, qu’une loi pénale sur la presse mûrement rélléchie.

Faisons un pas de plus, et vous allez voir que, à mesure que l’action et la réaction se développaient dans le champ de la révolution et que la lutte devenait plus acharnée, les mesures législatives aussi perdaient de plus en plus leur caractère de lois proprement dites pour revêtir celui de moyens de guerre. •

L’Assemblée législative qui, comme vous le savez, succéda à l’Assemblée constituante, ordonna également, par un décret du 20 juillet 1792, de poursuivre les journalistes incendiaires et libellâtes. Elle en désignait même nominativement, et elle disait dans les motifs de son décret que l’abus qui se faisait journellement de la liberté de la presse ne pouvait être trop tôt réprimé. Mais dans ces temps d’agitation et de profondes commotions politiques, vous le savez tous, l’histoire vous l’a assez dit et répété, il ne faut jamais s’attendre à une suite régulière, à un développement méthodique et normal d'un système quelconque, ce sont des faits qui succèdent à des faits. Moins de deux mois après, par son décret du 3 sep-

tembre, l’Assemblée législative abolit tout procès de presse et tout jugement pour délit de presse prononcé après le 14 juillet 1789.

Ainsi sous le premier système, sous la constitution de 1791, vous voyez le système répressif consacré et quelques écharitillons de répression à la vérité très-sévère, puisque, dans les cas dont il est question dans les décrets, les écrivains étaient déclarés coupables du crime de lèsc-nation, mais le système préventif est tout à fait rejeté.

J’arrive à la Convention. Si nous consultons le projet de constitution de 1793 qui, au surplus, n’a jamais été en vigueur, nous y trouvons également le principe â l’article 122 : « La constitution garantit à

» tous les Français la liberté de la presse. »

Telle est la disposition delà Constitution de 1793. Mais il ne faut pas aussi se dissimuler que la Convention elle-même avait senti la nécessité de se défendre, et elle se défendait à sa manière contre les auteurs d’écrits tendant à renverser l’ordre de choses établi. Le décret du 29 mars 1793 porte, article 1" : « Quiconque aura composé ou imprimé des écrits » qui provoquent à la dissolution de la representa- » lion nationale, au rétablissement de la royauté ou » de tout autre pouvoir attentatoire à la souveraii> neté du peuple, sera traduit au tribunal extraor- » dinairc et puni de mort. » Là encore il y avait un essai de répression violent, fait ab iralu , plutôt qu’une loi répressive digne de faire suite à la déclaration de l’Assemblée constituante.

J’arrive à la constitution de 1795, à celle qui,

comme vous le savez, établit le Directoire. Voici l’article 353 : « -Nul ne peut être empêché de dire, » écrire, imprimer et publier sa pensée. — Les » écrits ne peuvent être soumis à aucune censure » avant leur publication. — Nul ne peut être res- » ponsable de ce qu’il a publié ou écrit que dans les » cas prévus par la loi. » C’est encore le même système, liberté de la presse, liberté qui suppose une loi répressive, purement répressive, et repousse toute loi, toute mesure préventive.

Le Directoire travailla à la loi répressive avec plus de détail que ne l’avaient fait les gouvernements précédents. Mais, il faut le dire, cette loi répressive se ressent elle-même des craintes que le Directoire ne cessait d’éprouver, et des mesures violentes auxquelles il se croyait trop souvent obligé d’avoir recours; car voici sa loi répressive : Art. 5 de la loi du 28 germinal an IV : « Les auteurs, imprimeurs, » distributeurs, colporteurs, etc...., d’écrits conte- » nant les provocations déclarées crimes par la loi » du 27 germinal, seront poursuivis de la manière » qui est portée dans ladite loi. » Or, que dit la loi du 27 germinal? Voici l’article I". « Sont coupables » de crime contre la sûreté intérieure de la Répu- » blique et contre la sûreté individuelle des citoyens

» et seront punis de la peine de mort , tous ceux

» qui, par leurs discours, par leurs écrits impri- » més, soit distribués, soit affichés, provoquent la » dissolution de l’Assemblée nationale ou celle du » Directoire exécutif, ou le meurtre de tous ou au- » cun des membres qui les composent, ou le réla-

» bassement de la royauté, ou celui de la conslitu- » tion de 1793, celui de la constitution de 1T91 ou » de tout gouvernement autre que celui établi par » la constitution de l’an III acceptée par le peuple » français, ou l’invasion des propriétés publiques,

» ou le pillage ou le partage des propriétés particu- » lières sous le nom de loi agraire ou de toute autre » manière. » S’il y avait des circonstances atténuantes, la peine de mort devait être commuée en celle de la déportation.

Voilà la partie répressive. Mais dans une loi du 28 du même mois de germinal an IV commencent . à s’introduire certains moyens préventifs. Ainsi, vous trouvez dans cette loi qu’aucun écrit périodique ne pourra paraître (et cela sous des peines assez sévères) sans nom d’auteur et sans indication exacte de la demeure de l’imprimeur. Ceux qui contreviendraient à cette disposition devaient être renvoyés devant le jury. C’était là la garantie des citoyens:

Telle est la première période de la législation directoriale. Comme vous le voyez, répression fort dore, quelques premiers éléments de moyens préventifs. Mais à la rigueur, on pouvait dire que jusque là les dispositions de la constitution étaient assez respectées: Car la constitution supposait une loi répressive : la trop grande rigueur de la répression était blâmable, mais non contraire à la constitution.

Mais arrive l’an V et dans cette année la fameuse date du 18 fructidor. Le Directoire, vous le savez, pour peu que vous ayez étudié l’histoire de cette

CINQCANTK-TROlSliME LEÇON.

grave époque, le Directoire se trouvait dans une position que les uns ont voulu expliquer d’une manière, que d’autres ont voulu expliquer d'une manière différente, les uns se portant accusateurs impitoyables contre le Directoire, les autres lui accordant plus d’éloges qu’il n’en méritait peut-être. Pour moi la vérité se réduit à ceci : que désormais le Directoire n’avait plus la force de maintenir ce qu’on pouvait proprement appeler Ja révolution, et qu’il n’avait 1 pas d’un autre côté la force d’organiser un système normal sans se livrer lui-même pieds et poings liés à la contre-révolution. Il était donc placé dans cette terrible alternative : maintenir la révolution dépassait son pouvoir, parce que, il faut le dire, le génie de la révolution s’apaisait, et il n’était pas donné au Directoire d’entretenir artificiellement eet état de choses. ► De l’autre côté il ne pouvait organiser un système définitif parce qu’il n’avait pas assez de force ; il sentait que la contre-révolution l’aurait débordé à l’instant même. Dans cette terrible position il eut recours au moyen des faibles; je dis au moyen des faibles, car les coups d’État n’ont que les apparences de la force, ce sont au fond des actes de faiblesse et de désespoir.

Et ceux qui ont cru que les coups d’État pouvaient être bons à autre chose qu’à renverser, sont dans une erreur complète, les coups d’État n’ont jamais rien édifié, et le Directoire tomba dans l’erreur commune quand il crut qu’il pourrai tse maintenir & organiser un système quelconque avec ce moyen. Il tomba dans l’erreur commune quand il crut pouvoir organiser un système par un moyen opposé à tout système, par

le coup d’État qui est une infraction à toutes les règles. Aussi vous connaissez le résultat du coup d’État de fructidor. Il qe servit qu’à donner encore au Directoire quelques jours de vie et à préparer les voies à l’homme qui devait s’emparer de toutes choses et les organiser à son profit.

Le coup d’État une fois exécuté, il fallait, comme il est facile de le comprendre, une législation ad hoc, une législation qui soutint ce qu’on venait de faire. Le ciel me préserve donc de citer le décret du 4 9 fructidor an Y, comme quelque chose qui ressemble à une législation régulière et destinée à [une longue existence. Le décret du 19 fructidor était lui-même un coup d’Éitat. C’est le meme qui ordonnait la déportation d’un certain nombre de citoyens sans aucun jugement. Eh bien, à l’article 35 il est dit: « Les «journaux, les autres feuilles périodiques et les » presses qui les impriment sont mis pendant un an » sous l’inspection de la police, qui pourra les pro- » hiber, aux termes de l’article 355 de l’acte consti- » tutionel, » article dont voici la teneur : <t II n’y » a ni privilège, ni maîtrise, ni jurande, ni limitation » à la liberté de la presse, du commerce et à l’exer- » cice de l’industrie et des arts de toute espèce. — » Toute loi prohibitive en ce genre, quand les circons- » tances le rendent nécessaire, est essentiellement » provisoire et n’a d’effet que pendant un an au plus, « à moins qifelle ne soit formellement renouvelée. » Le fameux décret devait donc sous ce rapport cesser d’être en vigueur à la lin de l’année. Mais il y a toujours le grànd moyen des provocations. Aussi trouvez-

Dk

vous à la date du 9 fructidor an VI un décret dans lequel il est dit qu’on ne peut pas rendre à la presse des moyens dont elle a si manifestement abusé, et que le temps manquant pour établir une loi répressive, on proroge encore pour une année les dispositions de l’article 355 de la constitution.

Le 9 vendémiaire an VI (septembre 1797) on établit le timbre des journaux.

Vous le voyez, la liberté de la presse fondée en principe dans la constitution de 1791, confirmée en principe dans la constitution de l'an III, avait été blessée, et blessée à mort dans la seconde partie de l’ère directoriale. Elle alla bientôt expirer aux pieds du vainqueur d’Arcole et des Pyramides. Certes, dans l’état où elle se - trouvait, il ne fallait pas de grands efforts pour l’étouffer, surtout quand on l’étouffait dans les bras de la gloire. Le public, il faut le dire, ne s’émut pas beaucoup alors de la perte d’une de ses plus précieuses garanties. Les uns étaient las , les autres éblouis. Ce qui avait été au-dessus des forces du Directoire, il arriva un homme capable de le faire, il arriva un homme assez puissant pour clore une époque. El d’un autre côté on savait bien qu’en ouvrant une époque nouvelle, ce n’était pas au profit de la contre-révolution qu’il l’ouvrait. Car cet homme étonnant réunissait trois grands éléments de puissance : 1° il portait .en lui-même pour la nation des garanties d’organisation; 2° la nation savait trèsbien qu’il n’organisait point au profit d’un autre, car si quelques hommes pouvaient s’imaginer que celui qui venait de faire les campagnes d’Italie et d’Égypte,

lll. 4

que celui qui, clans ees deux campagnes, avait déployé plus de génie, plus d’éelat, plus de poésie qu’aucun conquérant n’en avait déployé avant lui, qu’il n’en déploya lui-même dans tout le reste de sa vie, si quelques hommes, dis-je, pouvaient s’imaginer que cet être extraordinaire travaillait pour autrui, comme l’avait fait autrefois certain général anglais, la France avait trop de bon sens pour partager des idées aussi niaises; 3° il ouvrait de son épée line immense carrière à des sentiments d’une noble ambition et ajoutons aussi à des sentiments personnels et d’égoïsme.

Il y avait donc là trois grands éléments de succès ; mais la liberté de la presse ne pouvait exister en pa- * reillcs circonstances.

En attendant voyez-la dans la première période. Elle sort de la révolution, mais elle en sort jeune, impatiente , furibonde même ; bref elle sort de la révolution, révolutionnaire. Tantôt lés pouvoirs tremblent devant elle, tantôt ils s’irritent et la frappent avec des coups d’Etat. C’était force contre force, violence contre violence. C’était là le caractère de l’époque, époque de bouleversement où il était impos- . sible que la presse et les pouvoirs ne se livrassent pas également à des violences. La presse était donc telle qu’elle devait être alors et son histoire, dans celte période, n’est pas autre chose qu’un reflet exact de la période elle-même. Toute révolution sociale au fond n’est autre chose qu’une génération qui s’offre en holocauste au profit des générations suivantes. La presse fut désordonnée et le pouvoir réagit souvent contre elle d’une manière désordonnée ; et dans çette

CINQl’ANTE-TROISlÈMfe LEÇOS. Si

lulte, dans ce choc, le pouvoir et la presse vinrent expirer devant un nouveau système, devant un nouvel ordre de choses. L’un et l’autre disparurent sous une action que nous examinerons dans la séance prochaine.

SOMMAIRE

Seconde période : Constitution de l'an VIII ; arrêté des consuls du 27 nivôse an VIII. — Mesures préventives contre la presse. — Commission du Sénat chargée de veiller & la liberté de la presse. — Parallèle entre Louis XIV et Napoléon. — Décret du S février 1810 sur la police de l'imprimerie. — Censure. — Le livre de M“* de Staël, De l'Allemagne, mis au pilon après avoir été soumis à la censure et imprimé avec approbation. — Réaction en faveur de la liberté de la presse à la chute de l’Empire. — Premières dispositions du gouvernement de la Restauration à ce sujet.

Messieurs,

Dans notre dernière réunion nous avons jeté un coup d’œil sur la législation relative à la liberté des publications, et en particulier à la liberté de la presse pendant la révolution ; nous avons vu que le principe de la liberté de la presse et des opinions, avec exclusion de mesures préventives, avait été proclamé formellement et à plusieurs reprises, qu’il était devenu un des principes fondamentaux des constitutions de 1791, 1793 et 1795. Mais nous avons reconnu en même temps que ce principe n’avait pu résister au choc des événements, des passions, des vicissitudes politiqueset qu’il avait fini par succomber.

CINQl'ANTE-QlVrniÈMK LEÇON. 53

C’était donc un germe qui avait été déposé au sein de la nation, mais qui n’avait pas encore pu fructifier, ni jeter de profondes racines. Le germe cependant avait été déposé ; la France avait vu à trois reprises ses législateurs consacrer le principe dans la loi constitutionnelle, et les germes qu’on dépose ainsi au sein d’une nation ne sont presque jamais entièrement •perdus.

J’arrive à la seconde époque, àl’époque du Consulat et de l’Empire. Ici le principe régulateur, le principe dirigeant de la puissance publique, en toutes choses, pour toutes les parties du système, change à peu près complètement, et il devait naturellement subir ce changement puisque, au fond, le passage de la première période à celle-ci n’était autre chose que le passage de la révolution à l’organisation, et en second lieu le passage de la république à la monarchie; car nul n’a pu se faire illusion à cet égard, le Consulat, quoiqu’il conservât les dehors du système précédent, quoiqu’il conservât en partie la nomenclature du système précédent, contenait en luimême, et d’une manière très-visible, le germe des institutions monarchiques que le premier consul ne devait pas tarder à établir. Le consulat était une sorte d’état intermédiaire entre la république et la monar- • chie. Il touchait d’un côté à la république pour la refouler, il touchait de l’autre a la monarchie pour l’aider à s’établir. C’était donc un état intermédiaire, un état transitoire, mais un état dont les principes et les tendances étaient ceux de l’Empire plutôt que ceux de la République. Seulement par sa nature d’état

54 COURS DE DROIT COÎtSTITCTlOSNEL.

intermédiaire et transitoire il exigeait une certaine adresse, il exigeait des ménagements à l’égard des opinions qu’on voulait abandonnerai l’égard du système auquel on voulaitmettrc fin. Ce sont là des vérités qui, même dans le temps du Consulat, n’ont pu être cachées pour personne. Les tendances du Consulat étaient, au fond, chose notoire et connue de tout homme qui ne voulait pas s’aveugler.

11 nous suffirait d’ailleurs de jeter les yeux sur l’ensemble du système législatif du Consulat pour reconnaître que les tendances étaient évidemment vers le système qui ne devait pas tarder à se réaliser.

Si vous ouvrez la constitution do 1799, la constitution consulaire, et que vous la compariez avec la constitution de 1795 ou avec celle de 1791, vous serez forcés de conclure que la constitution consulaire était, à la vérité, la charte de l’égalité et des résultats matériels de la révolution, mais qu’elle n’était déjà plus la charte de la liberté. Ainsi avec quelques ménagements ot quelques déguisements d’abord et bientôt sans ménagements, sans déguisement aucun, le principe à la fois organisateur et monarchique devint le principe dirigeant de cette seconde période.

11 devint la pensée du pouvoir, la pensée de l’homme qui avait concentré en lui-même les destinées de la France et tous les pouvoirs politiques. C’était un ■ système qui tendait évidemment à la monarchie et à la monarchie absolue.

Dès lors la liberté de la presse, accablée déjà, ainsi que nous l’avons vu, par le Directoire dans les derniers temps de son existence, ne pouvait se réta-

Mir sous le Consulat et moins encore sous l’Empire. Il serait facile de mettre ici sous vos yeux de nombreuses preuves de cette assertion. Je me contenterai de rappeler d’abord l’arrêté des consuls du 27 nivôse an VIII (17 janvier 1800). Cet arrêté décide, dans son article 1", que le ministre de la justice ne laissera pendant toute la durée de la guerre imprimer et publier que treize journaux politiques qu’il désigne, et les journaux s’occupant exclusivement de sciences, arts, littérature, commerce, annonces et avis. Quant aux journaux qui s’impriment dans les departements, ils doivent faire incessamment l’objet d’un rapport du ministre de la police générale. Mais alors la presse départementale était Si faible de moyens et si nulle d’influence que ce n’était pas là ce qui pouvait exciter les alarmes et les soupçons du gouvernement. Enfin l’article 5 et dernier renfermait cette disposition : « Seront sup- » primés sur-le-champ tous les journaux qui insére- » ront des articles contraires au respect dù au pacte » social et à la souveraineté du peuple ou à la gloire » des armées, ou qui publieront des invectives contre •a les gouvernements et les nations amis ou alliés de » la République, lors même que ces articles seraient » extraits des feuillespériodiques étrangères. «Ainsi par ces dispositions, la presse périodique était renfer* mée dans des limites très-étroites et soumise à un pouvoir tout à fait arbitraire.

J’arrive à un autre acte qui, rapproché de l’arrêté que je viens de citer, ne ressemble pas mal à ces compositions où l’on met à côté d’événements et de

sentiments tragiques des expressions et des pensées tout à fait comiques. J’arrive au sénatus-consulte organique de l’an XII. Vous serez sans doute étonnés, après ce que je viens devousexposer, d’entendre parler encore de liberté de la presse. Voici pourtant une disposition du sénatus-consulte organique. Article 64 : « Une commission de sept membres nommés par le » Sénat et choisis dansson sein est chargée de veiller » à la liberté de la presse. Ne sont pas compris dans » son attribution (on craignait d’avoir trop accordé) » les ouvrages qui s’impriment et se distribuent par » abonnement et à des époques périodiques. Cette * commission est appelée commission sénatoriale de » la liberté delà presse. » Maintenant quelles étaient ses fonctions, ses pouvoirs, les garanties qu’elle of-' frait ? Article 65: « Les auteurs ,* imprimeurs ou » libraires qui se croient fondés à se plaindre d’em- » pêchement mis à l’impression ou à la circulation d d’un ouvrage, peuvent recourir directement et par » voie de pétition à la commission sénatoriale de la » liberté de la presse. — Article 66 : Lorsque la » commission estime que les empêchements ne sont j> pas justifiés par l’intérêt de l’État, elle invite le mi- » nistre qui a donné l’ordre à le révoquer. — Article » 67 : Si après trois invitations consécutives, renoux» velées dans l’espace d’un mois, les empêchements » subsistent, la commission demande une assemblée » du Sénat qui est convoqué par son président et » qui rend, s’il y a lieu, la déclaration suivante : » Il y a de fortes présomptions que la liberté de la » presse a été violée. On procède ensuite conformé-

» ment à la disposition de l’article 112, titre XIII, » de laliaute cour impériale. » Je crois que la Commission de la liberté de la presse n’a jamais été surchargée d’occupations.

Tel était l’état de la liberté de la presse dans le temps dont nous venons de parler. Ainsi , comme vous le voyez, le gouvernement était parfaitement maître de la presse périodique ou non périodique, mais surtout de la presse périodique. Cependant cette toute-puissance du gouvernement sur la presse ne contentait pas encore le génie du maître, car en cela comme en toute autre chose, le fait tout seul ne lui suffisait pas ; en cela comme en toute autre chose, obéissantàsa nature, il ne voulait pas seulement un fait précaire et éventuel, il voulait un système et aspirait à lefondcrnon-seulementpour lui maisaussi pour l’avenir. C’est là, vous le savez tous, un de ses caractères dominants, le cachet véritable de ses œuvres. Aussi tout en sillonnant l’Europe desaffùtsdesescanons, tout en se créant un calendrier de batailles et de victoires, que n’a-t-il pas organisé ? Quel est le système législatif sur toutes choses qu’il n’ait pas donné à cette France qui, j’oserais presque le dire, comme une maîtresse jeune et orgueilleuse, frémissait d’obéissance et de plaisir sous la main de l’homme puissant qui voulait bien lui-même la parer de superbes atours en la faisant reine des nations. Oui, c’est ce génie organisateur qui s’alliait chez lui au génie militaire qui n’a jamais cessé de transformer son bivouac en un atelier de lois. Et vous le savez, il reprenait toutes choses en sous-œuvre, réorganisait toutes choses, les

lois, les tribunaux , l’administration de la justice, l’Église française, l'enseignement, la presse. Il voulait imprimer à tout son cachet et ce cachet était, il faut , le dire, la force, l’égalité et le pouvoir absolu. De la liberté il n’y en avait pas, car elle était en dehors de sa nature. Des deux grands éléments d’organisation sociale progressive, la liberté et l’ordre, on dirait que la providence l’avait chargé d’en créer un et l’avait condamné à rester complètement étranger à l’autre. Sa mission était de vaincre l’Europe et d’organiser la France, et c’est là l’œuvre qu’il a continuée jusqu’à ce qu’elle se trouvât accomplie en tant qu’il était dans sa nature et dans sa mission de l’accomplir.

On a établi quelquefois, nous l’avons essayé nousmême il y a des années, et d’autres l’ont fait avec infiniment plus de talent, on a, dis-je, essayé d’établir une sorte de parallèle, paradoxal au premier aperçu, entre Louis XIV et le premier Consul. Je dis paradoxal au premier aperçu, et en outre, je m’empresse d’ajouter qu’il serait faux si on le poussait trop loin. Mais il est vrai qu’il y a certains rapports entre la nature et la positition de ces deux hommes. Etd’abord ils ont eu l’un et l’autre une mission assez analogue, l’un et l’autre ont employé pour accomplir cette mission un moyen identique, le pouvoir absolu. Au fond le pouvoir absolu était pour l’un et pour l’autre, non un but mais un moyen. On peut dire qu’ils avaient lemalheur den’cnpas connaître d’autre, mais il faut reconnaître que pour l’un et pour l’autre le pouvoir absolu n’était pas un but, mais un moyen. L’un reçut la France des mains faibles et désordonnées de la

Fronde, l’autre la reçut des mains qui n’étaient guère plus fortes du Directoire. Tous deux commencent par la brusquer, on peut presque dire par l’insulter, l’un avec le fouet et les éperons, l’autre avec la bayonnette. Mais l’un et l’autre étaient idolâtres de cette France qu’ils voulaient dominer, l’un et l’autre voulaient le pouvoir absolu comme le moyen qu’ils croyaient le seul bon de travailler aux intérêts du pays. L’un et l’autre ont voulu la guerre et l’agrandissement nu dehors, une organisation puissante et complète au dedans. Et l’un et l’autre ont eu en horreur tout ce qui pouvait ressembler au désordre et à l’avilissement de la France ou de leur personne.

Là, je crois, doit s’arrêter le parallèle et là, je crois, commencent de profondes différences'. Différence de position, car l’un exploitait une royauté qu’il avait reçue, l’autre une royauté qu’il avait créée. Aussi l’un pouvait-il siéger sur le trône en y apportant les convictions et la confiance du descendant des premiers gentilshommes du royaume, tandis que l’autre ne pouvait pas ne pas y apporter les tâtonnements, les soupçons de l’homme nouveau. Malgré ses petites prétentions de petite noblesse, il ne pouvait pas ne pas porter sur le trône les irascibilités du plébéien qui s’était fait Roi. Différence personnelle trèsgrande aussi. L’histoire reconnaîtra, je crois, que le roi moderne avait bien plus de hauteur dans le génie que Louis XIV, et elle reconnaîtra avec la même justice que Louis XIV avait au fond plus de noblesse dans le caractère. Le roi moderne savait tout ce qu’il faisait, le bien comme le mal, l’autre obéissait sou*

vent de bonne foi aux préjuges de sa naissance et de son éducation.

Les résultats,, avec ces différences de personnes et de position, devaient aussi être différents. Ainsi pour Louis XIY il pouvait toujours y avoir un temps d’arrêt ; Louis XIV pouvait en tous temps transiger avec ses ennemis, signer le traité d’Utrecht comme celui d’Aix-la-Chapelle. Napoléon ne pouvait signer la paix à ni Dresde, ni à Châlons, ni à Paris, il ne pouvait la signer qu’à Berlin ou à Vienne, il devait parler en vainqueur ou succomber.

Telles sont les différences qu’il faut faire ressortir; mais en tenant compte de ces profondes différences, il n’est pas moins vrai qu’il y a entre ces deux hommes des analogies frappantes de conduite et de système. Les plus frappantes sont que l’un et l’autre voulaient le pouvoir absolu, qu’ils étaient tous deux amis de la guerre et de la conquête, et pourtant passants organisateurs à l’intérieur.

Pour revenir à notre sujet, dont cette digression nous a un peu éloignés, la presse ne pouvait échapper * à celte puissance organisatrice de Napoléon, et quand il avait organisé toutes choses, l’Église et l’État, l’administration et la justice, le civil et le militaire, il ne pouvait pas ne pas organiser aussi la presse; mais en même temps il devait l’organiser conformément à sa nature, sous l’action de son principe dirigeant, la puissance, la force gouvernementale, le pouvoir absolu.

Eh bien, c’est cette idée qui a été réalisée par le fameux décret du 5 février 1810. Ici nous ne sommes plus même sous le Consulat, ici plus d’ar

dresse, plus de déguisements, plus de ménagements. C’est le pouvoir absolu qui parle. Le système est à découvert, le principe organisateur se montre à nu. Quelle est, en effet, la loi de la presse, dans le système du décret du 5 février 1810? Ouvrez la loi à l’article 10, section I" du titre III, vous y trouverez : « Il est défendu de rien imprimer ou faire imprimer » qui puisse porter atteinte aux devoirs des sujets b envers le souverain et à l’intérêt de l’État. » Voilà en deux mots tout le système de la loi de la presse dans le décret de 1810. « Les contrevenants seront b traduits devant nos tribunaux et punis conformé- » ment au Code pénal, sans préjudice du droit b qu’aura notre ministre de l’intérieur, sur le rap- » port du directeur général, de retirer le brevet à b tout imprimeur qui aura été pris en contravenb lion, b

Tel est le principe de la loi. En renvoyant au Code pénal, le législateur n’accordait rien ; il entrait seulement dans l’un des systèmes que j’ai indiqués dans une autre séance, système qui est vrai peut-être en lui-même, quoiqu’on puisseen abuser comme de toutes choses, c’était de regarder la presse comme un moyen avec lequel on peut commettre le bien comme le mal et de renvoyer au fode pénal pour faire déclarer auteurs ou complices de crimes ou de délits ceux qui auraient contribué à ces crimes ou à ces délits par le moyen de la presse. Qu’importe au gouvernement de savoir quelle est la législation de la presse, lorsqu’il défend d’imprimer et lorsque, averti par un moyen quelconque qu’on publie quelque chose qui

(32 COUllS DE DROIT CORSTITCTIONNEL.

lui déplaît, il peut faire saisir et détruire tout.

En effet, pour passer maintenant aux moyens, quel est le système du décret du 5 février 1810. Il est curieux : avant tout il limite le nombre des imprimeurs, et ceci n’est pas seulement de l’histoire, car plusieurs dispositions du décret du o février 1810 sont encore aujourd’hui en vigueur. Il limite, dis-je, le nombre des imprimeurs (articles 3, 4, 5 et 7). Il exige des imprimeurs, avant qu’un brevet leur soit accordé, qu’ils justifient, non-seulement de leur capacité et de leurs bonnes vie et mœurs, mais aussi de leur attachement à la patrie et au souverain. Us peuvent alors obtenir un brevet et doivent prêter serment. Ainsi limite du nombre, serment et brevet, voilà pour les imprimeurs. Quel est le principe régulateur de la police de l’imprimerie ? C’est la censure. Vous n’aurez qu’à consulter les articles 1 1 et suivants du même décret qui forment la section I re du titre III intitulé : « De la garantie de l'administration . » « Chaque imprimeur est tenu d’avoir un registre » coté et paraphé par le préfet du département, où il » inscrira, par ordre de date, le titre de chaque ou- » vrage qu’il voudra imprimer et le nom de l’auteur, » s’il lui est connu. Ce livre sera représenté à toute » réquisition et visé, s’il est |ugé convenable, par » tout officier de police (article H). L’imprimeur » remettra ou adressera sur-le-champ au directeur » général de l’imprimerie et de la librairie et, en » outre, aux préfets copie de la transcription faite sur » son livre et la déclaration qu’il a l’intention d’impri- » mer l’ouvrage (article 12), Le directeur général

» pourra ordonner, si bon lui semble, la communica- » tion et l'examen de l’ouvrage, et surseoir à l’im- » pression (article 13). » Vous le voyez, le moteensure n’est pas dans l’article, mais la censure est établie en réalité.

Puisarrive une section 11* intitulée : De la garantie des auteurs et imprimeurs. En quoi consiste cette garantie ? Elle consiste à se soumettre spontanément à la censure et à ne pas attendre qu’on vous demande le manuscrit. « Tout auteur ou imprimeur, dit l’ar- » ticle 21 , pourra, avant l’impression, soumettre à » l’examen l’ouvrage qu’il veut imprimer ou faire

» imprimer » On évite . ainsi de s’exposer à

une mauvaise affaire.

L’ouvrage est examiné par les censeurs. Si l’auteur n’est pas content de la première censure, il peut en demander une seconde. Quand tout cela s’est accompli, lorsque l’auteur s’est soumis de bonne grâce à la censure, qu’il a fait toutes les suppressions que l’autorité lui a demandées, il obtient un procèsverbal d’approbation (article 24). Voilà donc l’auteur et l’imprimeur tranquilles. Ils ont un procès-verbal constatant qu’on n’a rien trouvé de répréhensible dans l’ouvrage, ils ont une copie de l’autorisation qui leur a ‘été accordée. Qui ne croirait qu’enfin les consciences de tout le monde doivent être parfaitement tranquilles et que l’auteur et l’imprimeur peuvent se livrer à leur commerce avec pleine securité ? Eh bien, ce serait une erreur. On ajoutait à la fin de la loi, dans l’article 27, que « la vente et circulation de » tout ouvrage dont l’auteur, éditeur ou imprimeur

» pourra représenter le procès-verbal dont il est parlé » à l’article 24, ne pourront être arrêtées et l’ouvrage » provisoirement mis sous séquestre que par l’or- » dre du ministre de la police. Dans le cas où un ou- » vrage sera ainsi saisi, le ministre de la police trans- » mettra à la commission du contentieux du conseil » d’État, dans les vingt-quatre heures, un exem- » plaire de l’ouvrage avec l’exposé des motifs qui en » ont fait ordonner la suspension ; le rapport et » l’avis de la commission du contentieux seront en- » voyés au conseil d’État, qui statuera délinitive- » ment. »

Voilà le complément du système, et il y a là certes une preuve des plus frappantes de ce que je vous disais; organisation complète, organisation prévoyante, mais toujours comme principe dirigeant,' la force gouvernementale et le pouvoir absolu ; de liberté pas la moindre trace. Et vous savez peut-être que c’est en vertu de cet article 27 du décret du 5 février 1810 qu’un ouvrage célèbre, après avoir été imprimé avec le procès-verbal d’approbation et après les suppressions que la censure avait exigées, fut mis au pilon, en sorte que le tout fut transformé en un carton parfaitement blanc dont la valeur, montant à une vingtaine de louis, fut la seule conîpensation qu’obtint le libraire. Je veux parler de l’ouvrage intitulé : De l'Allemagne, par M"” de Staël.

Vous le voyez donc, par le décret de 1810, la liberté de la presse était en réalité anéantie ; le droit • de publication n’était pas garanti même après l’approbation de la censure.

Ce décret fut complété par le décret du 3 août suivant portant qu’il n’y aura dans chaque département, celui de la Seine excepté, qu’un seul journal placé sous l’autorité du préfet et ne pouvant paraître que sous son approbation.

Puis vient le décret du 18 novembre 1810 qui prend une nouvelle précaution. « Considérant, dit » ce décret, que la réduction et la fixation du nombre » des imprimeurs laisseront nécessairement des » presses, fontes, caractères ou autres ustensiles » d’imprimerie en la possession de plusieurs indi- » vidus non brevetés, ou feront passer ces objets en » d’autres mains, et qu’il importe d’en connaître les » détenteurs et l’usage qu’ils se proposent d’en

» faire Art. l* r . A dater du l"janvicr 1811,

» ceux de nos sujets qui cesseront d’exercer la pro- » fession d’imprimeur et généralement tous ceux » qui, n’exerçant pas ladite profession, se trouve- » ront propriétaires, possesseurs ou détenteurs de » presses, fontes, caractères ou autres ustensiles » d’imprimerie, devront, dans le délai d’un mois, » faire la déclaration desdits objets, dans le dépar- » tement de la Seine au préfet de police, et dans les

» autres départements aux préfets Art. 5. Les

» contraventions au présent décret seront punies » d’un emprisonnement de six jours à deux mois. » On s’assurait ainsi les moyens de suivre ces objet3 matériels en quelques mains qu’ils, pussent passer.

Pour compléter le système, nous trouvons encore un décret du 2 février 1811 relatif aux brevets à délivrer aux imprimeurs, et enfin un décret du 1 1 juillll. s

60 COURS DK DROIT CONSTITUTIOKNEL.

let 1812 qui déclare communes aux librairesles dispositions de celui du 2 février 1811 relatives aux brevets des imprimeurs.

Voilà quel était le système de l’Empire relativement à la liberté de la presse. Comme vous le voyez, cette liberté n’existait pas. Le germe qu’avaient déposé les premières constitutions existait toujours, mais tellement couvert qu’il ne paraissait plus exister aux yeux des observateurs superficiels. Je dis aux yeux des observateurs superficiels, car, au fond, la France ri’avait jamais oublie que ses trois premières constitutions lui avaient garanti la liberté de la presse.

Aussi lorsque le déclin du géant se fit sentir, lorsque le bras puissant qui comprimait le ressort cessa de déployer son pouvoir, la demande de la liberté de la presse fut une de celles qui se firent entendre dès l’abord. L’auteur de la Charte de 1814 reconnut le principe et renoua la chaîne des traditions de 1789. L’article 8 de la Charte était ainsi conçu : « Les Français ont le droit de publier et de » faire imprimer leurs opinions en se conformant » aux lois qui doivent réprimer l’abus de cette li- » berté. » Tel était le texte de la Charte de 18J.4, et j’attire votre attention sur cet article, parce que nous verrons plus tard les modifications que le texte a subies dans la Charte de 1830.

L’article 8, que je viens de vous lire, interprété de bonne foi supposait une loi répressive, car il disait : a en se conformant aux lois qui doivent ré- » primer les abus de cette liberté. » Le 10 juin 1814 parut une ordonnance royale dont les considérants

CINQUANTE-QUATRIÈME LEÇON. ti“

s’exprimaient ainsi : « L’article 8 de la Charte cons- » titutionnelle obligeant ceux qui publieront et fe- » ront imprimer leurs opinions à se conformer aux b lois qui doivent réprimer les abus de cette liberté,

» nous nous sommes fait rendre compte des lois v pénales actuellement existantes contre les délits » qui se peuvent commettre par la voie de la presse,

» et nous avons reconnu qu’elles sont à la fois insuf- » fisantes et trop rigoureuses. » Et l’assertion était vraie; elles étaient insuffisantes, parce que sous l’Empire il était inutile de s’occuper des détails ; elles étaient trop rigoureuses, parce que quelquefois en renvoyant aux dispositions du Code pénal en général on pouvait rendre les complices passibles de peines énormes. « Un de nos premiers soins, continue l’au- » teur de la Charte, va être de concerter avec les » deux chambres, durant la présente session, une » loi nouvelle qui concilie les intérêts d’une sage b liberté, dont nous nous plaisons à reconnaître b l’importance et la nécessité, avec le maintien de b l’ordre public et le respect dû aux institutions étab blies. Jusqu’à ce que cette loi soit portée, il est » indispensable de continuer à maintenir les règleb ments par lesquels il a été pourvu jusqu’à ce jour » à la répression des abus de la presse. — A ces caub ses, nous avons ordonné et ordonnons ce qui suit : b — Les lois, décrets et règlements relatifs à l’usage » de la presse et aux délits qui se peuvent commettre b par cette voie, notamment les titres III, V et VII b du décret du 5 février 1810, contenant règlement b sur la librairie et l’imprimerie, seront provisoire-

» ment exécutés selon leur forme et teneur jusqu’à » ce qu’il en ait été autrement ordonné. »

Voilà donc au 10 juin 1814 le décret du 5 février 1810 provisoirement maintenu, mais l’ordonnance de 1814 déclare que c’est en attendant une ' loi répressive évidemment supposée par l’article 8 de la Charte. Il n’y avait donc là rien qui ne fût vrai, et si on pouvait regretter que, même momentanément, le décret de 1810 fût maintenu, on énonçait que les lois pénales actuellement existantes étaient à la fois insuffisantes et trop rigoureuses, ce qui était encore vrai. Par cette ordonnance on ne sortait pas des termes où la Charte avait placé les garanties constitutionnelles de la liberté de la presse.

Cependant nous avons divisé la période de la Restauration en deux parties, la première se terminant à 1819, et l’autre commençant à cette année 1819. C’est qu’en effet il y eut là deux systèmes relativement à la liberté de la presse. Dans le premier, nous verrons que, en dépit de l’article 8 de la Charte, la censure fut rétablie non comme moyen exceptionnel, mais comme moyen ordinaire et, en quelque sorte, compatible avec la Charte elle-même. En 1819 le système fut radicalement modifié, et les lois présentées alors aux Chambres par M. de Serre replacèrent la question sur son véritable terrain.

SOMMAIRE

La liberté de la presse reconnue comme un droit public dans la Charte de 1SH. — Loi du 21 octobre 1814; désaccord entre les dispositions de cette loi et le principe posé dans la Charte ; système préventif substitué au système répressif; censure pour les écrits de moins de vingt feuilles d'impression. — Rétablissement de la liberté de la presse pendant les Cent Jours. — Ordonnance royale du 20 juillet 1815; la eensure supprimée pour les écrits en général, mais maintenue pour les journaux. — Distinction entre les mesures répressives et les mesures préventives ; deux catégories de mesures préventives, les unes paralysant l'exercice d'une faculté, les autres ayant seulement pour effet de rendre la répression plus sûre ou plus sévère. — Lois du 17 mai, du 26 mai et du 9 juin 1819. Examen de ccs trois lois qui paraissent avoir posé les vrais principes sur la matière.

Messieurs,

Nous avons vu à la fin de la dernière séance que l’article8de laChartedc 1814 posait en principe la liberté presse. « Les Français, disait cet article, ont le droit » de publier et de faire imprimer leurs opinions, en » se conformant aux lois qui doivent réprimer l’abus » de cette liberté. » Certes si on veut entendre l’article selon le sens naturel des expressions, il est incontestable que le principe est exprimé comme il devait l’être dans une charte constitutionnelle. Et

70 COURS DK DROIT COR STITUT10NNKL .

cette disposition se trouve placée sous la rubrique de Droit public des Français, ce qui veut dire que le législateur considérait la liberté de la presse comme un véritable droit public, d’après la notion que nous avons exposée dans notre introduction. Vous vous rappelez que nous avons distingué les droits en trois • classes, les droits civils proprement dits, les droits publics] et les droits politiques, distinction essentielle, avons-nous dit, fondée sur la nature même des choses, les deux premières classes étant le but, et la troisième le moyen, l’organisation sociale étant déstinée précisément ainsi que l’organisation politique, à faire jouir chacun de ses droits civils et publics, à en garantir à chacun la jouissance dans les limites de l’ordre général.

Ainsi] il se présentait au législateur une double voie. Il aurait pu, à la rigueur, envisager la liberté de la presse] uniquement comme une institution politique, comme le système électoral, comme la loi sur l’éligibilité, comme telle autre institution politique qui est un moyen de maintenir l’ordre et les libertés publiques. Et en partant de là, en partant de cette manière d’envisager la question, on arrivait à de tout autres résultats. Car si vous envisagez la liberté de la presse comme une institution politique, comme un moyen, et non comme un des buts essentiels qui doivent être atteints, vous arriverez, par exemple, à celte conséquence que le législateur pourrait se donner sur la matière la plus grande latitude. Or le législateur nel’a pas considérée sous ce point de vue étroit, il l’a envisagée sous sa véritable face, c’est -à-

CINQUANTE-CINQUIÈME LEÇON. 7i

dire comme une liberté naturelle et légitime, qui doit être garantie et donf les abus seuls doivent être réprimés, quand ils sont à la fois coupables en eux-mêmes et dangereux pour la société. Il l’a considéréecomme un droit publie et non simplement comme un ressort du système représentatif.

C’était donc là le véritable point de vue, et jusquelà la disposition de la Charte était irréprochable, même aux yeux du publiciste théoricien, du publiciste spéculatif. La liberté de la presse était reconnue comme une faculté naturelle et légitime, garantie comme un droit public des Français. Ainsi, je le répète, si on voulait prendre l’article 8 de la Charte de 1814 dans son sens vrai, naturel, rien n’y manquait, si ce n’est la loi répressive. Cette loi parut le 21 octobre 1814. Mais, il faut le dire, elle n’était nullement en harmonie avec le principe de la Charte; car, encore une fois, le principe de la Charte était la liberté de la presse avec une loi répressive des excès qu’on peut commettre par l’abus de cette faculté naturelle, comme par l’abus de toute autre faculté naturelle. Tel n’est pas le système de la loi du 21 octobre 1814. Quel est en effet l’esprit, quelle est l’économie de cette loi ? Les voici : D’abord point de liberté pour toute publication n’ayant pas plus de vingt feuilles d’impression. On distinguait les publications ayant plus de vingt feuilles de celles qui n’avaient que vingt feuilles ou moins. Vous comprenez le motif de cette distinction qui, au premier abord, pourrait paraître un peu bizarre. Les écrits d’un petit volume sont facilement imprimés, circulent

72 COURS DE DROIT COXsTITUTIONKEL.

aisément, sontlus par un grand nombre de personnes, tandis que les ouvrages plus considérables, et vingt feuilles d’impression forment déjà un assez gros volume, ne peuvent être aussi aisément imprimés à un grand nombre d’exemplaires et trouvent beaucoup moins d’acheteurs et de lecteurs, à moins qu’ils n’attirent l’attention d’une manière spéciale.

Eh bien, tout écrit de plus de vingt feuilles pouvait être publié librement sans examen ou censure préalable, ce qui veut dire que tous ceux qui en con* tenaient moins étaient sous le régime de la censure. A l’égard de ces derniers, le directeur général de la librairie et les préfets pouvaient ordonner qu’on les leur représentât , pour qu’ils les fissent examiner avant l’impression. Le premier principe de la loi était donc la censure pour tous les écrits qui n’atteignaient pas un certain nombre de feuilles d’impression.

Un second principe, posé à l’article 9, était que les journaux ou écrits périodiques ne pouvaient paraître qu’avec l’autorisation du Roi. Voilà donc deux moyens préventifs établis dans la loi, la censure et l’autorisation préalable pour les écrits périodiques.

Le troisième élément de la loi de 1814, c’est la police de la presse qui forme le titre II et dont le principe fondamental est celui-ci : a Nul ne sera » imprimeur ou libraire s’il n’est breveté par le Roi » et assermenté. » Il est vrai que cette disposition n’est pas accompagnée d’une sanction pénale. Cela a donné lieu a une discussion judiciaire dont probablement chacun de vous à eu connaissance, même tout

récemment par les journaux. Des personnes qui notaient ni assermentées ni brevetées ayant vendu des livres, et étant traduites devant les tribunaux, on se demandait quelle peine on leur appliquerait. Et, en droit pénal, la réponse n’était pas douteuse : aucune peine, puisque la loi n’en porte aucune. Mais des esprits très-inventifs découvrirent alors un règlementde 1723 dans lequel ils prirent une seule disposition et même la moitiéseulemcnt d’une disposition, parce que l’autre partie prononçait la confiscation et une peine arbitraire. La moitié qu’ils prirent prononçait une amende de 500 francs, et par une opération qu’on a spirituellement appelée du galvanisme politique, ils rapprochèrent de la loi de 181 i ce lambeau de règlement et firent ainsi une sanction pénale. Il se trouva quelques tribunaux qui adoptèrent ce singulier système, d’autre» le rejetèrent, et tout récemment il vient d’être avec raison condamné par la cour suprême. Entres autresraisons, il était de toute évidence que le règlement de 1723 était complètement abrogé, car il organisait la jurande des libraires. Or en 1789 une loi abolit toutes les jurandes et les maîtrises et par conséquent fit disparaître le règlement de 1723.

Je reviens au système de la loi de 1814. 11 fallait donc pour tout imprimeur ou libraire brevet et serment. L’imprimeir.' devait déclarer d’avance ce qu’il se proposait d’imprimer, et il ne pouvait mettre un écrit en vente ou le publier de quelque manière que ce fut avant d’avoir déposé le nombre prescrit d’exemplaires, à Paris, au secrétariat de la direction générale, et dans les départements au secrétariat de

la préfecture. L’infraction à ces dernières mesures de police était punie de différentes peines.

Voilà le système général de la loi de 4814. Cette loi, vous le voyez, était essentiellement préventive, préventive dans la première partie, la censure, préventive dans la seconde partie, l’autorisation préalable, préventive enfin dans la troisième partie, car les mesures qu’on appelle police de la presse sont aussi des mesures préventives. Elle effaçait donc presque complètement l’article 8 de la Charte, article qui ne pouvait offrir d’autre idée que celle du principe de la liberté de la presse avec une loi répressive des abus de cette liberté. Et on doit ajouter que le législateur lui-même, malgré tous les arguments qu’on avait produits pour prouver que la loi du 21 octobre 1814 était conforme à la Charte, avait la conscience du contraire, car il déclare à l’art. 22 que les dispositions du titre I* r , c’est-à-dire celles qui établissent la censure et la nécessité d’une autorisation pour les journaux, cesseront d’avoir leur effet à la fin de la session de 181G, à moins qu’elles ne soient renouvelées. Vous voyez donc que, tout en ayant l’air d’établir le système préventif comme s’il se fut trouvé implicitement compris dans le mot réprimer, comme si réprimer était un mot équivalent à prévenir ', en ayant l’air d’admettre que les moyens préventifs de la loi de 1814 n’étaient point

1 Cela est vrai dans un sens assez général. Nous avons dit nous-méme que l'un des effets de la répression était de prévenir. Mais cela n'esl pas vrai dans le sens particulier qu'on lui donnait ici, dans le sens de paralyser l'exercice d'une faculté, l’exercice d’un droit, pour empêcher, pour prévenir les dangers de cet exercice.

en contradiction avec la Charte, le législateur fait ce qu’il n’aurait pas fait s’il eût sanctionné une loi répressive, c’est-à-dire une loi de droit commun, il n’aurait pas ajouté que la loi n’était que temporaire.

Avant qu’une année se fût passée, de grands événements vinrent changer la face des choses, et le 24 mars 1815, parût un décret impérial qui supprimait le directeur général de la librairie et la censure. La liberté de la presse fut donc pour un moment rétablie, et ceux d’entre vous qui ne sont pas trop jeunes, peuvent se rappeler les écrits remar quables qui parurent alors contre le régime meme qui s’était établi ou rétabli dans les Cent Jours.

Après les Cent Jours, la Restauration reprit son travail sur la pre&e, et le 20 juillet 181a, c’est-àdire peu de jours après sa rentrée aux Tuileries, le Roi rendit une ordonnance qui, après avoir reconnu dans son considérant que les restrictions apportées à la liberté de la presse par la censure établie dans la loi de 1814, présentaient plus, d’inconvénients que d’avantages (je cite textuellement), statua que le directeur général et les préfets n’useraient plus de la faculté qui leur était laissée par les articles 3, 4 et 5 de cette loi. Ainsi la loi de 1814 avait établi la censure, l’ordonnance royale du 20 juillet 1815 reconnut que cette restriction à la liberté de la presse présentait plus d’inconvénients que d’avantages, et, en conséquence, ordonna aux préfets et au directeur général de la librairie de né point faire usage de la faculté qui leur était laissée. Vous comprenez fa-

76 COURS DE DROIT C0NST1TUTI0SSEL.

cilcment la raison de cette manière d’agir. La censure avait été établie par une loi. C’était une ordonnance qu’on rendait en 1815. En conséquence on ne rapporta pas la loi. Mais cette loi disait que le directeur général de la librairie et les préfets pourraient se faire soumettre les manuscrits, elle ne leur en imposait pas l’obligation et on se servit de cette circonstance pour suspendre par une ordonnance l’effet de la loi.

Mais on avait une autre raison pour procéder ainsi ; on voulait, en effet, soustraire les ouvrages à la censure, mais on ne voulait pas émanciper la presse périodique. L’ordonnance se borna donc à dire qu’on ne ferait pas usage de la faculté accordée par les articles 3, 4 et 5 de la loi de 1814, ce qui ne voulait pas dire que l’article 9 cesserait d’être en vigueur. L’ordonnance ne* fit donc que supprimer l’exercice de la censure pour les écrits en général qui n’étaient pas de plus de vingt feuilles, elle laissa les journaux soumis aux restrictions qui leur avaient été imposées. Aussi dès le mois suivant, le 8 août, parut une autre ordonnance qui révoquait en masse toutes les autorisations obtenues jusque-là par les journaux, et obligeait les propriétaires à se pourvoir d’autorisations nouvelles dans 48 heures à Paris et dans 20 jours dans les départements.

Enfin la loi du 28 février 1817 imposa de nouveau aux journaux l’obligation de l’autorisation préalable.

Telles furent les premières attaques dirigées contre la liberté de la presse, en présence de l’article 8 de

la Charte. Il faut en convenir, il y avait là une sorte de tâtonnement bizarre. D’un côté on réclamait la liberté de la presse, on la réclamait pleine et entière, on demandait peut-être plus que le pouvoir n’avait la force d’accorder dans ce moment-là. D’un autre côté, le pouvoir sç méfiait étrangement de la presse et méconnaissait le principe posé dans la Charte. Ce serait une question historique que nous nq voulons pas aborder, que de savoir si dans les circonstances données, si après les grands événements qui venaient de se passer en France, il était possible d’exécuter pleinement la disposition de la Charte constitutionnelle; c’est là, dis-je, une question ,dc politique historique que nous ne voulons pas aborder. Mais ce qui est vrai, c’est que, si on avait l'opinion contraire, si on pensait que cette pleine et entière exécution de la Charte était impossible, il fallait faire alors ce que le ministère anglais a fait lorsque, très-rarement, il est vrai, il a cru devoir demander la suspension de Yhabeas corpus , il fallait faire un aveu franc et solennel des circonstances où l’on se trouvait et des raisons qu’on avait pour sortir des règles constitutionnelles. Dans ces cas là il vaut mieux être franc jusqu’à la brutalité, si je puis parler ainsi, que de chercher des arguments, des détours, des arguties pour donner aux textes un sens qu’ils ne sauraient avoir.

Quoi qu’il en soit, nous attribuons en grande partie ce tâtonnement à ce que l’intelligence des principes sur cette matière n’était pas encore généralement répandue à l’époque dont nous parlons. Le pays avait

encore son éducation à faire sur ce grand principe de la liberté de la presse. Le principe général, on le lui avait offert dès le commencement de la révolution ' de 1789, mais les questions d’application étaient des questions complexes très-difficiles, des questions qui n’avaient pas encore été mûrement débattues, qui n’avaient pas encore fait leur chemin dans tous les esprits. ^1 y avait donc un grand travail à faire, et il ne faut pas imaginer que ces premières années de luttes entre le principe posé dans la Charte et les lois et ordonnances qui l’éludaient, il ne faut pas imaginer que ce fut là un temps absolument perdu pour le principe lui-même, pour cette précieuse liberté. Au contraire, il y eut là un travail d’élaboration, car la lutte même qui s’établit et la discussion dont elle fut la cause contribuèrent puissamment à placer les principes dans leur véritable jour et à les répandre dans l’universalité du pays. Il y avait beaucoup de vérités à apprendre. Il fallait qu’il devînt connu de tout le monde, que le moyen de publier ses opinions même par la presse n’est qu’un moyen et un moyen qui, de sa nature, considéré isolément, en soi, n’est ni bon ni mauvais, que c’est un moyen neutre comme le maniement d’un instrument quelconque. Il fallait en partant de ce principe fondamental arriver à cette conséquence, qui paraît essentielle dans la matière, que l’exercice de la liberté de la presse, par sa nature même de pur moyen, rentre dans le droit commun, je veux dire que c’est un moyen qui doit être traité d’une manière analogue à ce qu’on fait relativement aux autres moyens dont l’homme fait usage,

CINQUANTE-CINQUIÈME LEÇON. Tft

dont il peut profiter et faire profiter les autres, et dont il peut abuser contre les autres et contre luimême. En d'autres termes, c’est dire que par sa nature même, cette matière rentre dans le domaine du droit commun proprement dit, toutes les fois que l’emploi de cet instrument particulier réunit les deux caractères nécessaires pour qu’il y ait crime ou délit, je veux dire la criminalité du fait en lui-même et le mal social, la culpabilité et le danger pour la société et les individus. Il fallait ensuite comprendre que si dans la presse il y a un moyen plus énergique, plus actif, plus puissant et, passez-moi l’expression, plus diffusif que dans tout autre instrument, cette plus grande énergie pouvait sans doute influer sur la gravité du crime ou du délit dont cette publication aurait été le moyen, et influer en conséquence sur le taux $le la pénalité, il fallait comprendre que c’était là le vrai point de vue sous lequel il fallait envisager ce moyen plus énergique que tout autre.

Enfin il y avait une autre vérité qui devait aussi être mise au jour et sur laquelle il était plus difficile d’arriver à des idées parfaitement claires, parfaitement nettes. 11 y avait peu d’hommes, même parmi ceux qui réclamaient la liberté de la presse, qui ne fussent convaincus qu’on ne pouvait pourtant pas s’interdire toute espece de mesures préventives à l’égard de la presse périodique. Et je ne tarderai pas à vous donner une preuve irrécusable de celte observation historique. Or que d’abus de mots, que de faux arguments, par cela seul qu’en parlant de me-

80 COURS DF. DROIT CONSTlTtjTIOKKRl..

sures préventives on a souvent négligé une distinction essentielle que je ferai ici.

Il y a des mesures préventives qui paralysent l’exercice de la faculté à laquelle elles s’appliquent. Ainsi c’est une mesure préventive de cette espèce que la défense de vendre des poisons quand on n’est pas pharmacien. C’est là une mesure préventive qui paralyse l’exercice de la faculté dont il s’agit. Voilà un exemple matériel. La censure rentre dans cette première catégorie de mesures préventives.

Mais il y a une seconde catégorie. Ainsi pour reprendre l’exemple des poisons, il est permis aux pharmaciens d’en vendre, mais ils sont obligés dans la vente qu’ils en font de se conformer à certaines règles. Ils sont obligés d’avoir un registre et d’y inscrire le nom des personnes à qui ils ont vendu des poisons, ils ne peuvent vendre c\ps poisons que sur une ordonnance de médecin et dans beaucoup de pays, ils sont obligés de conserver ces ordonnances afin • de pouvoir les représenter au besoin. Ce sont là encore des mesures préventives, mais elles ne paralysent pas l’exercice de la faculté ; elles ont seulement poiir but, si un crime est commis, de faciliter la recherche du coupable.

Les unes et les autres de ces mesures, il faut dire les choses telles qu’elles sont, se placent en dehors du droit commun proprement dit, c’est-à-dire du droit répressif, mais avec cette différence que les premières se placent en dehors du droit commun, en le brisant, pour ainsi dire, et se mettant à sa place, et queles autres se placent bien aussi en dehors du droit

commun, 'mais se placent à côté de ce droit commun pourlerenforcer etlc rendred’une application ou plus facile, ou plus prompte ou plus sévère. C’est là une distinction capitale.

Venons à la liberté de la presse et appliquons cette distinction. La censure est une mesure préventive de la première catégorie, l’autorisation préalable des journaux est de même. Mais la mesure préventive qui consiste à dire : « Vous aurez un éditeur responsable, » est une. mesure préventive de la seconde espèce. Elle est en dehors du droit commun parce qu’elle crée, à priori, un coupable ; car, dans le droit commun, n’est coupable que celui à qui on prouve qu’il a commis un crime ou un délit, et qu’il l’a commis avec intention. Mais quand le législateur dit à l’avance : « Si tel fait arrive, vous en répondrez, que vous l’ayez commis ou que vous ne l’avez pas commis, que vous le connaissiez ou que vous ne le connaissiez pas, par cela seul qu’il existera tel fait matériel, par cela seul que vous aurez mis votre signature, par exemple, » il établit préventivement un moyen en dehors des règles ordinaires du droit. Dans le système ordinaire on ferait venir un homme, on lui prouverait qu’il a fait telle chose, qu’il l’a faite avec une intention criminelle. Mais ce seraient des preuves àposteriori.

Ces deux natures de mesures se trouvent donc en dehors du droit commun ; mais tandis que l’une le remplace, l’autre ne fait que se mettre à côté d$ lui pour le renforcer, pour en rendre l’application plus facile, plus prompte ou plus sévère. C’est là une distinction que je crois très-importante.

ut. ■ s

82 couns DK DROIT CORSTITUTIONSEL.

Je reprends toutes ces notions que je viens de donner sur la presse. Pour l’envisager sous son véritable point de vue, il faut la regarder comme un moyen qui, de sa nature, rentredansle droitcommun, qui, en tant que moyen plus énergique que les autres, peut appeler une aggravation dans la peine, mais n’appelle que le droit commun. Cela était nécessaire pour arriver à une bonne législation sur la presse. Or ces idées n’étaient pas dans l’esprit de tout le monde, elles n’étaient pas devenues populaires dans les premiers temps qui suivirent la publication de la Charte. Il y eut donc alors un travail qui a été utile, une lutte qui a porté, ses fruits, une élaboration qui était nécessaire sur cette matière importante.

Aussi lorsqu’une nouvelle ère parut s’ouvrir pour la France, lorsqu’un moment les résultats de la révolution de 1789 et delà Restauration parurent vouloir se réunir sur le terrain de la Charte, en 1819, le gouvernement, par l’organe d’un homme illustre, d’un beau talent, qui sc mit alors avec tant d’éclat et tant de grandeur au service des libertés publiques, le gouvernement, par l’organe de M. de Serres, présenta un système complet sur la législation de la presse.

Ici la scène change complètement, ici nous rentrons dans les principes, ici nous rentrons dans l’intelligence vraie, sincère, franche de l’article 8 de la Charte. Ici les notions générales que j’ai fait précéder d’une manière très-abrégée, trouvent une application franche et quelquefois lumineuse. Je ne veux pas dire que toutesles dispositions des trois lois de 1819

fussent à l’abri de tout reproche, mais il n’est pas moins vrai que le système de ces trois lois prises dans leur ensemble est un beau monument législatif sur cette matière, un monument d’autant plus remarquable que, pour la première fois, depuis trente ans qu’on promettait à la France la liberté de la presse, c’est alors qu’on se trouva théoriquement et pratiquement sur le vrai terrain des principes.

Or qu’était le système de 1819? Trois lois furent présentées. La première, celle du 17 mai, était la véritable loi répressive proprement dite. Là vous trouverez implicitement admises les vérités que nous avons énoncées. La presse est un moyen par lequel on peut faire du bien et du mal. L’œuvre du législateur consiste donc à déterminer quels sont les faits de la presse qui méritent d’ctre placés dans la catégorie des crimes et délits. C’est là le système de la loi du 17 mai 1819. Le premier chapitre a pour titre : De la provocation publique aux crimes et délits, ce qui nous amène à l’idée de complicité, de complicité du moins quant à la provocation. — Le second chapitre contient les outrages à la morale publique et religieuse et aux bonnes mœurs. — Puis viennent dans les chapitres III et IV les offenses publiques envers la personne du roi, les membres de la famille royale, les chambres, les souverains et les chefs des gouvernements étrangers, et, dans le chapitre V la diffamation et l'injure publiques. — Voilà la nomenclature générale des crimes et délits prévus par la première loi de 1819.

La seconde loi, celle du 2G mai, était bien autre-

ment remarquable encore, elle était relative à la poursuite et au jugement des crimes et délits commis par la voie de la presse ou par tout autre moyen de publication. Et c’est dans celte loi que vous trouvez (article 13) lès crimes et délits commis par la voie de la presse ou tout autre moyen de publication, renvoyés par la chambre des mises en accusation de la cour royale, devant la cour d’assises, c’est-à-dire devant le jury. Seulement l’article suivant renvoyait aux tribunaux de police correctionnelle lesdélils de diffamation verbale ou d’injure verbale contre toute personne, et ceux de diffamation ou d’injure par une voie de publication quelconque contre les particuliers. Une nouvelle garantie donnée aux écrivains se trouve dans l’article 28 : « Toute personne inculpée d’un » délit commis par la voie de la presse ou par tout » autre moyen de publication, contre laquelle il aura » été décerné un mandat de dépôt ou d’arrêt, obtien- » dra sa mise en 1 iberté provisoise moyennant caution . b La caution à exiger de l’inculpé ne pourra être b supérieure au double du maximum de l’amende b prononçéc par la loi contré le délit qui lui est im- » puté-. b .Vous savez que d’après le Gode pénal la ^ mise en liberté sous caution dans les cas analogues est purement facultative de la part des magistrats. Ici la mise en liberté est obligatoire.

La troisième loi, celle du 9 juin, est une loi préventive, elle est relative aux journaux ou écrits pério- ' diques. Elle ne rétablissait point la censure, ni l’autorisation préalable pour les journaux, mais elle soumettait les propriétaires ou éditeurs de tout journal

ou écrit périodique, consacré en tout ou en partie aux nouvelles ou matières politiques et paraissant soit à jour fixe soit irrégulièrement, mais plus d’une fois par mois, à faire une déclaration indiquant le nom au moins d’un propriétaire ou éditeur responsable, sa demeure, et l’imprimerie, dûment autorisée, dans laquelle le journal ou l’écrit périodique devait être imprimé. Elle exigeait, en second lieu, un cautionnement dont le montant variait en raison des départements où les journaux se publiaient, et des termes plus ou moins rapprochés des publicatons. Voilà les deux mesures fondamentales prescrites par la loi du 9 juin 1819, mesures qui sont évidemment de l’ordre préventif, mais appartiennent à la seconde catégorie des mesures préventives dont j’ai parlé, tandis que la censure et l’autorisation préalable appartiennent à la première catégorie.

Le reste de la loi du 9 juin 1819 c’st essentiellement réglementaire pour l’exécution de ces deux mesures tdeontient, en outre, les dispositions pénales qui doivent les sanctionner.

Tel estl’cnscmblc du système présenté en 1819 par M. de Serres et adopté par le pouvoir législatif. La route était désormais tracée. Lorsque trois lois de cette espèce prennent place dans une législation, on peut conclure que le travail d’élaboration dont je parlais il y a un instant est en grande partie accompli. La France savait déjà alors ce que c’est que la liberté de la presse, elle connaissait les véritables principes dirigeants dans cette matière importante. Nous retrouverons sans doute des aberrations, nous retrou-

verons des lois différentes de celles que nous venons de voir, mais il n’est pas moins vrai que les principes fondamentaux ont été posés par la législation de 18 1 9, et quand on est revenu auxsaines idéessur la matière, on s’est rapproché des principes posés en 1819. Je ' dis des principes, je ne m’occupe pas des détails. On comprend qu’il peut y avoir là des modifications, des changements qui tiennent à l’état, aux circonstances extérieures du pays. Il est tel fait que le législateur n’a pas besoin <lc réprimer sévèrement aujourd’hui et qui pouvait avoir besoin de l’être alors. Ce sont là, je le répète, des détails, mais il n’est pas moins vrai que vous trouvez les grands principes posés définit!-* veinent en 181 9, je veux dire le système répressif et non préventif, le renvoi des crimes et délits de la presse au jury, et la liberté provisoire sous caution accordée toujours aux prévenus de délits de presse.

SOMMAIRE

Obstacles au maintien de la législation de 1819 provenant soit des gouvernements, soit de la presse elle-même. — Assassinat du duc de Berry ; rétablissement du système préventif contre la presse par la loi dit 30 mars 1820, prorogée et étendue par celle du 26 juillet 1821. — Loi du 17 mars 1822 : nécessité de l'autorisation préalable pour les journaux; droit d'établir la censure par ordonnance dans l'intervalle des sessions législatives; droit de poursuivre, d» suspendre et de supprimer les journaux pour cause de Itndance; monstruosité de ce système. — Loi du 15 mars 1822; connaissance des délits de presse enlevée au jury. — Retour aux principes de 1819 par la foi du 18 juillet 1828.

Messieurs,

En jetant un coup d’œil sur le système adopté en 1819 relativement à la liberté de la presse, nous avons reconnu qu’on était revenu au système de la répression; qu’on avait renoncé aux mesures préventives qui paralysent l’action, en adoptant seulement quelques mesures préventives de la nature de celles qui peuvent se concilier à la rigueur avec le système répressif, n’ayant d’autre effet que d’assurer la répression, de la rendre plus certaine ou plus sévère. Nous avons vu aussi que l’autre caractère dominant de la législation de 1819 était l’attribution au jury de la

88 cocrs.de droit constitutionnel.

connaissance des délits de la presse. C’étaient là les bases du système, et certes si ces principes fondamentaux avaient pu prendre racine dans le pays, s’ils avaient pu devenir un fait paisiblement accepté, accepté à la fois par le pouvoir et par le pays, la li-. berté de la presse aurait bien pu encore occuper le législateur pour réviser, pour adoucir, pour modifier telles ou telles dispositions, ou pour en augmenter en quelques cas le dispositif pénal, mais les bases auraient toujours été les mêmes. Encore une fois, on était évidemment entré dans les vrais principes de la matière.

C’eût été pourtant bien mal connaître l’histoire des choses humaines et des institutions sociales, et, ajoutons-le, des passions de l’homme, que de croire sérieusement en 1819 qu’en effet ce grand travail était désormais une œuvre accomplie et irrévocable. Ce n’est pas ainsi, et je ne me lasserai pas de le dire, ce n’est pas ainsi que les choses se passent ici-bas, et, encore une fois, avant qu’une institution nouvelle quelconque parvienne à être un fait irrévocablement accepté, avant qu’elle parvienne à Tétât de vérité axiomatique, comme le sont parmi nous le droit de propriété, l’existence d’une justice sociale, le mariage, les rapports de filiation et de paternité ou telles autres vérités légales et juridiques, avant, dis-je, qu’une institution nouvelle arrive à cet état, il s’écoule toujours un temps considérable, et les débats se renouvellent sans cesse.

Et il n’y a pas trop de quoi sc formaliser. Le pouvoir, composé d’hommes habitués au calme et au si-

lencc de la censure, devait souvent s’alarmer, s’inquiéter d’un bruit quelquefois un peu désordonné. La presse, de son côté, sortant tout d’un coup de la honte, de la colère, de l’asservissement, pour passer aux joies de la liberté, avait peine à ne pas se laisser aller parfois à un peu de licence. 11 y avait donc de part et d’autre, indépendamment de toute autre - arrière-pensée, de toutes autres circonstances, une cause assez réelle de crainte et d’alarme d’un côté, de violence et d’emportement de l’autre. Il faut bien du temps pour que les pouvoirs de l’État arrivent à se regarder, en quelque sorte, comme des êtres de raison, comme des abstractions. Or, si les pouvoirs de l’État se regardaient en tout et pour tout comme des individus, si, en tant que pouvoirs de l’État; ils voulaient céder à tous les sentiments de l’homme privé, la liberté de la presse serait impossible. Il faut en convenir, l’homme privé ne supporterait jamais dans sa susceptibilité d’homme privé, ce que les pouvoirs de l’État peuvent parfaitement supporter sans péril pour la chose publique et sans dommage réel pour les personnes en tant qu’hommes privés. Et, Messieurs, prenons un exemple dans un autre pays, pour éviter toute application, que n’a-t-on pas dit, que n’a-t-on pas écrit en Angleterre contre les hommes les plus éminents du pays, soit parmi les morts, soit même parmi les vivants. Je pourrais citer ici des hommes qui sont l’objet d’une véritable vénération pour tous et qui ont été traités par la presse comme des misérables. Eh bien, cela a-t-il fait quelque tort réel à leur qualité d’hommes privés?

Pas le moins du monde, parce qu’il était, pour ainsi dire, sous-entondu entre le pays qui lisait et la presse qui écrivait, que c’était là un moyen de guerre purement politique. Ainsi lord Mansfield qui était le plus grand jurisconsulte de son temps et en même temps l’homme le plus respectable, lord Mansfield fut atlaqué"de la manière la plus violente ; et certainement il n’y avait pas un Anglais, pas même un de ceux qui l’attaquaient, qui ne se fût cru honoré par une visite de lord Mansfield. C’était donc comme homme politique qu’on l’attaquait. Mais il faut que les hommes politiques, je le répète, arrivent à se regarder en quelque sorte comme des abstractions. Or, ce n’est pas là l’œuvre d’un instant.

De son côté, la presse aussi a besoin de temps, de réflexion, d’expérience et d’habitude pour reconnaître où gît sa véritable force, pour apprendre quels sont les meilleurs moyens de marcher d’un pas ferme et sûr à la conquête de la vérité et du droit. Elle a besoin d’expérience et de temps pour reconnaître que le légionnaire romain, qui combattait de pied ferme en se soumettant aux lois de la discipline, qui combattait de sa courte épée en se couvrant de son bouclier, marchait à la conquête du monde d’un pas plus sûr que le Scythe avec son arc et ses flèches, que le Scythe avec son impétuosité dans l’attaque. Or, ces expériences, ces habitudes ne se forment pas en un jour. C’était donc une opinion respectable, c’était un rêve, mais c’était un rêve que de croire en 1819 que désormais la liberté de la presse était établie d’une manière irrévocable.

Aussi ces illusions ne tardèrent-elles pas à disparaître. Le système préventif, qui paraissait écarte à tout jamais, reparut à l’occasion d’un grand crime, à la suite de l’assassinat du duc de Berry. La loi du 31 mars 1820 rétablit le système préventif pour les journaux et autres écrits périodiques s’occupant de nouvelles et de matières politiques. On exigeait de nouveau l’autorisation préalable pour les journaux, c’est-à-dire qu’on obligeait ceux qui voulaient fonder un journal à obtenir une autorisation du gouvernement. On établissait, en second lieu, la censure pour les journaux et autres écrits périodiques s’occupant de politique. Ce n’était pas tout encore. En cas de poursuite pour délit de la presse, un journal pouvait être suspendu pendant un certain temps. Enfin en cas de récidive le journal était condamné à mort, c’est-à-dire qu’il ne pouvait plus paraître.

Tel était le système de la loi du 31 mars 1820. Comme vous le voyez, le système de 1819 disparut complètement. Il ne s’agissait plus de système répressif, il s’agissait ouvertement de système préventif. Cette loi de 1820 fut prorogée par la loi du 26 juillet 1821. Elle ne fut pas seulement prorogée, elle fut étendue, car tandis que la loi de 1820 ne s’appliquait qu’aux écrits périodiques qui s’occupaient de nouvelles et de matières politiques, la loi du 26 juillet 1821 étendit les mêmes dispositions à tous les écrits périodiques indistinctement. Tous devaient obtenir l’autorisation préalable, tous devaient se soumettre à la censure.

Cependant cette loi de 1821 paraissait l’efi'et d’une

circonstance spéciale et laissait supposer qu’on reviendrait, relativement à la presse, à un système définitif et à un système plus conforme aux véritables principes sur la matière. Mais cette espérance ne pouvait être que vainc si elle devait se réalisera une époque trop rapprochée de 1820 et de 1821. Tous ceux qui ont quelque souvenir des événements politiques de cette époque, soit en France, soit ailleurs, comprennent bien qu’on ne pouvait guère espérer que le pouvoir revînt aux vrais principes de la matière dans cette période. Ce ne fut donc pas une entreprise favorable à la liberté de la presse que la législation de .1822 qui devait embrasser toute la matière et remplacer le système de 1819, c’était, au contraire, une législation faite dans le but d’écarter complètement les principes de 1819, et de fonder la législation de la presse sur des bases tout à fait différentes.

Ainsi , vous le voyez, et il n’est pas mal de se donner l’habitude de récapituler ainsi les faits qui se rapportent à l’une ou à l’autre des grandes institutions nationales, ainsi à la révolution de 89 on proclame le principe de la liberté delà presse. Il est bientôt après oublié par les pouvoirs révolutionnaires eux-mêmes, oublié par le Directoire, complètement oublié sous le consulat et sous l’empire. Il ressuscite en 1814, mais seulement comme principe et ne peut passer à l’étatde réalité. Il n’y arrive qu’en 18 19, et c’est pour disparaître à peu près de nouveau en 1820, 1821 et 1822. Je dis disparaître à peu près de nouveau en 1820, 1821 et 1822 et je fais allusion ici au système des lois du 17 et du 25 mars 1822. La première de ceslois, celle du

17 mars 1822, est relative à la police des journaux et écrits périodiques. Quel est le système de cette loi? Elle établit premièrement, elle aussi, l’autorisation préalable pour tous lesjournaux, secondement, la censure , non plus comme moyen ordjpaire, mais comme moyen facultatif, c’est-à-dire qu’elle donne au gouvernement le droit d’établir, par une ordonnance contre-signée de trois ministres, la censure dans l’intervalle d’une session à l’autre. Cette censure établie ainsi par ordonnance devait cesser de plein droit un mois après l’ouverture de la session, si, pendant ce délai, l’ordonnance n’était pas convertie en loi ; elle devait encore cesser de plein droit le jour où une ordonnance dissoudrait laChambredes députés, c’està-dire, en d’autres termes, que la censure devait disparaître lorsque le pays se préparait à une élection générale.

Ce n’est pas ici le moment de faire remarquer ce qu’il y avait de singulier dans cette disposition. Je dis de singulier, car elle tournait au détriment du gouvernement lui-même. Comment a-t-on pu imaginer qu’il pût être dans l’intérêt du pouvoir de blesser d’abord le pays par l’établissement de la censure» et puis de. prononcer la dissolution de la Chambre, la censure disparaissant alors. Évidemment ceux qui conseillèrent cette disposition n’avaient pas suffisamment réfléchi, car ils auraient reconnu qu’elle était nuisible au pouvoir lui-même, dont l’intérêt était leur seul guide. . .

La troisième base du système de 1822, relativement aux journaux, était la disposit ; on qui autorisait

94 COinS DE DROIT CONSTITUTIONNEL.

la poursuite contre les journaux pour cause de tendance. C’est là la disposition de l’article 3 de la loi du 17 mars : « Dans le cas, dit cet article, où l’es- » prit d’un journal ou écrit périodique, résultant » d’une succession d’articles, serait de nature à » porter atteinte à la paix publique, au respect dû » à la religion de l’État et aux autres religions léga- » lement reconnues en France, à l’autorité du Roi, » à la stabilité des institutions constitutionnelles, à » l’inviolabilité des ventes des domaines nationaux » et à la tranquille possession de ces biens, les cours » royales dans le ressort desquelles ils seront éta- » blis pourront, en audience solennelle de deux » chambres et après avoir entendu le procureur » général et les parties, prononcer la suspension du » journal ou écrit périodique pendant un temps qui » ne pourra excéder un mois pour la première fois » et trois mois pour la seconde. Après ces deux » suspensions et en cas de nouvelle récidive, la sup- » pression définitive pourra être ordonnée. » Ainsi il était permis d’incriminer l’esprit d’un journal, l’esprit résultant d’une succession d’articles. On pouvait donc déférer un journal à la cour royale, non en articulant contre lui tel ou tel fait de publication, non en lui reprochant directement et positivement tel ou tel article comme contenant un outrage, une diffamation, une injure, une provocation suivie ou non d’effet, mais en disant que de la lecture de 10, 20, 30, 50, 100, 200 numéros, il résultait que l’esprit du journal était contraire à la religion de l'État,' à la constitution du royaume, etc. C’était

donc ce qu’on appelle dans un autre pays un délit constructif. On construisait un délit, une imputation pénale avec une masse de matériaux dont chacun, pris isolément, ne donnait point prise à l’action pénale. C’était un délit par induction. C’était une prétention excessivement orgueilleuse, car c’était l’homme voulant imiter la justice morale, la justice éternelle. C’était autoriser l’application du principe qui permet d’aller de l’intention au fait, tandis que la justice humaine doit aller du fait à l’intention. C’est là, Messieurs, la grande ligne de démarcation. Toutes les fois que la justice humaine voudra aller de l’intention au fait, au lieu de se borner au rôle qui lui est permis, de remonter du fait à l’intention, elle agira sans règle, elle agira en aveugle. Les intentions de l’homme ne se révèlent à l’homme que par les faits extérieurs. Ainsi toutes les fois que l’homme commence par établir, par supposer une intention et qu’il veut de là conclure que celui qui a eu cette intention a commis le fait, il renverse l’ordre de la justice et il bâtit sur le sable ce qu’il y a de plus difficile à construire, un jugement pénal. C’est une orgueilleuse imitation de la justice éternelle. La justice éternelle connaît les intentions. Telle ou telle action qui, aux yeux des hommes, est parfaitement innocente, parfaitement justifiable, peut bien ne pas l’être pour la justice éternelle, parce que la justice éternelle voit non-seulement les actes, mais les cœurs, et qu’elle peut partir de l’intention pour qualifier le fait. Mais l’hortime ne le peut pas, l’homme doit prendre avant tout les faits, les étudier, puis à

l’aide de son intelligence, de sa raison, avec toute la prudence, avec tout le scrupule que doit avoir l’iiomine exerçant les fonctions les plus terribles, celles de la justice pénale, il doit remonter, autant qu’il lui est donné de le faire, à l’intention de l’agent. C’est seulement ainsi qu’il a le droit d’agir; et bienheureux encore lorsque, en agissant de la sorte, en faisant continuellement appel à une conscience éclairée et pure, il peut s’acquitter de ses augustes fonctions Sans se donner des remords.

Or, le principe de l’article était tout à fait contraire à^cclui que je viens d’énoncer. Il voulait autoriser la justicehumaine, la justice faillible, è passer de l’intention au fait par ce qu’on a appelé délit constructif. Ces procès devaient être déférés aux cours royales en uudiences solennelles, comme si la solennité de l’audience pouvait changer la nature du principe. Le pouvoir qui leur était attribué était celui de suspendre le journal; après récidive il y avait confiscation. Et au fond, même indépendamment des hautes considérations auxquelles nous venons de nous livrer, qu’était le pouvoir ainsi confié aux grands pouvoirs judiciaires? C’était évidemment un pouvoir extrajudiciaire; c’était évidemment un pouvoir politique et administratif. On comprend un pouvoir de ce genre, c’est une sorte de censure, une censure sous une forme différente de l’autre. Mais, encore une fois, le confier avec les formes extérieures delà justice aux cours royales, c’était confier à ces cours un pouvoir extrajudiciairc, un pouvoir politique. C’était donc, de la part du pouvoir exécutif,

une haute inconséquence, n associait à lui-même le pouvoir judiciaire, il en faisait une branche du pouvoir exécutif ; et, en effet, que devenait le pouvoir exécutif le jour où la cour royale décidait que les 10, 2Û, 30, 50, 100, 200 numéros du journal incriminé ne contenaient rien de répréhensible? Lé jour où elle décidait qu’il n’y avait là rien à reprendre, le jour où elle refusait au pouvoir exécutif l’application de ce pouvoir censorial qui lui était confié, il est •évident qu’elle se constituait juge des événements politiques. C’était donc là une disposition contraire non-seulement aux principes de la justice sociale, mais aussi aux saines notions des pouvoirs politiques.

Telle était la loi du 17 mars 1822. Ce système fut complété par la loi du 25 du même mois. Celle-là s’occupait de la répression et de la poursuite des délits commis par la voie de la presse ou pa* tout autre mode de publicité. Les caractères se réduisant essentiellement à deux : répression plus étendue et plus sévère que dans la loi de 1819; connaissance des délits de la presse enlevée au jury et attribuée dans certains cas spéciaux aux chambres, dans tous les autres, aux tribunaux de police correctionnelle. C’est ce que vous pouvez vérifier en lisant les articles 1 5, 16 et 17 de la loi dont nous parlons. Elle attribuait aux chambres la connaissance des délits de la presse dans le cas d’offenses envers les chambres ou l’une d’elles (art. 15) et dans le cas d’infidélité dans le compte-rendu de leurs séances (art. 16, 1 er §). Le 2' paragraphe de l’article 16 donnait également aux cours et tribunaux la connaissance du délit d’inlidéiii. Y

98 couns DE DROIT CONSTITUTIONNEL.

lité dans le compte-rendu de leurs audiences. Enfin l’article 17 attribuait aux tribunaux de police correctionnelle les autres délits de presse. Tels étaient les deux caractères généraux de la loi du 25 mars

Ainsi, en résumé, dans le système de 1822, la presse périodique était soumise au système préventif et la presse non périodique était soumise à un sys- • tème répressif plus sévère qu’en 1819. Enfin la presse périodique et la presse non périodique étaientrenvoyées, en cas de délit, devant le tribunal de police correctionnelle et non devant le jury (sauf les cas spéciaux où les chambres ou les tribunaux connaissaient des délits dans lesquels ils étaient intéressés). Vous le voyez donc, on avait fait un pas rétrograde immense à partir de 1819.

La loi du 17 mars 1822, je viens de vous le dire, . donnait au gouvernement le droit d’établir la censure entre deux sessions, par une simple ordonnance contresignée de trois ministres. On usa de cette faculté au mois d’août 1824. Par une ordonnance du» 15 août 1824 la censure fut établie. Mais dès le mois suivant, à l’avénement du nouveau roi, parut une ordonnance déclarant que cette mesure n’était pas utile, que la presse ne méritait pas d’être soumise à la censure. L'ordonnance du 15 août fut donc rapportée, et depuis lors, jusqu’en 1827, le gouvernement n’exerça pas la faculté que lui donnait la loi du 17 juin 1822. Mais le 24 juin 1827 la censure fut remise en vigueur par une ordonnance royale. C’était donc, comme vous voyez, une épée constam-

cinquante-sixième leçon.

ment suspendue sur la tête de la presse périodique. Elle jouit d’une demi-liberté pendant trois ans, mais elle était toujours menacée de la censure et la menace se réalisa le 24 juin 1827.

Le mois de novembre arriva et, vous le savez, le mois de novembre 1827 est une date qui doit occuper une grande place dans l’histoire du pays; car, au fond, c’est de là que date une nouvelle succession d’événements. La chambre de 1827 fut dissoute et dès lors la censure disparut de plein droit conformément aux dispositions de la loi de 1822. On aurait donc pu ne pas faire d’ordonnance à cet égard, cependant on rapporta explicitement dans l’ordonnance du 5 novembre celle qui avait rétabli la censure.

La France fut dotée d’une chambre nouvelle.

L’année 1828 s’ouvrit par de nouvelles espérances. On entrevoyait l’époque de 1819 comme si elle allait renaître en particulier pour la législation sur la presse. Et il faut être vrai et juste, des hommes loyaux, modérés, gouvernaient le pays, et certes s’il eût été possible, ils auraient épargné de nouvelles secousses à la France. Cependant ils ne purent pas faire rapporter en entier les lois de 1822, mais en eut cependant une loi sur la presse, une loi qui mérite de vous être citée parce que, aujourd’hui encore, elle fait partie, pour une portion au moins, de notre législation sur la presse, je veux parler de la loi du 18 juillet 1828. Celte loi ne renfermait pas une législation générale sur la presse, elle n’avait rapport qu’aux écrits périodiques, à la presse périodique ; la

presse non périodique restait donc soumise à la loi de 1822. Malgré cela il est encore vrai que les auteurs de la loi du 18 juillet 1828 rendirent un grand service au pays, il est vrai encore qu’ils ouvrirent une route nouvelle par laquelle la France devait marcher peu à peu à la conquête de toutes les conséquences de la Charte.

La loi de 1828, je commence par la dernière de ses dispositipns, parce que c’est la plus importante, laloi de 1828 disait, article 18 : « La loi du 17 mars » 1822, relative à la police des journaux et écrits » périodique^, est abrogée. » Il n’v a là ni restriction ni exception aucune. Cette fameuse loi de 1822, sur la presse périodique fut complètement abrogée. Or, quel était le «ens de ces paroles. Vous le connaissez maintenant que j’ai brièvement exposé quel était le système de celte loi de 1822, dire qu’on j’abrégeait c’était revenir, pour la presse périodique, aux principes de 1819. C’était revenir au système répressif, sans.autres mesures préventives que celles dont j’ai essayé d’expliquer la nature, pour les distinguer des mesures préventives qui paralysent l’exercice de la faculté. La loi de 1828 se réduit à ceci pour les journaux : déclaration des propriétaires et gérants responsables, cautionnement, dépôt, et ensuite poursuite contre les propriétaires et gérants responsables pour tous les articles renfermés dans la feuille qu’ils ont signée. Et je rappelle ici ce que j’ai dit déjà, c’est la disposition la plus frappante du système, c’est là la mesure préventive la plus digne d’attention parce qu’elle a pour

CINQUANTE- SIXIÈME LKçdx. 101

résultat de s’écarter des règles de la justice ordinaire en ceci qu’elle se donne un coupable par présomption, car il serait possible qu’à la rigueur le gérant responsable n’eut pas connaissance du fait incriminé. Mais elle justifie cette manière de procéder en taxant de négligence et d’imprudence l’homme qui signerait une feuille en blanc ou sans s’assurer de son contenu.

Voilà donc le système de 1819 reproduit par la loi de 1828. « Tout Français majeur jouissant des » droits civils pourra, sans autorisation préalable, » publier un journal ou écrit périodique en se con- » formant aux dispositions de la présente loi. » C’est l’article 1". Ensuite arrive l’obligation de la déclaration du gérant responsable et le cautionnement. La loi de 1828 diffère de celle de 1819 par quelques dispositions de détail dans lesquelles nous ne devons pas entrer, d’autant plus que les dernières dispositions elles-mêmes ont subi plus tard des modifications.

Ainsi en 1828, on était rentré dans la véritable route. Il pouvait . y avoir des différences d’opinion sur la question de savoir si ces mesures étaient bien adaptées aux circonstances, s’il y avait du trop ou du trop peu dans le système adopté, toutes questions faciles à résoudre plus tôt ou plus tard. Mais il n’v avait plus d’infraction aux principes. La loi de 1828 faisait désirer et espérer une seconde loi qui aurait abrogé celle du £5 mai 1822 comme elle avait abrogé elle-même celle du 17 mars 1822, de manière qu’on serait rentré complètement dans

l’esprit, sinon dans les dispositions de 1819. Vous savez tous que ces espérances furent trompées et que la presse eut à subir de nouvelles attaques, il ne nous appartient pas de raconter les résultats de ces attaques, mais on a pu cependant comprendre et on a pu comprendre trop tard tout ce que le principe de la liberté de la presse avait fait de chemin depuis le jour où il était arrivé à l’état de réalité, c’est-à-dire en 1819. Et quoique cet état n’eût duré que peu de temps, cependant, Comme c’était la réalisation d’un principe déjà itérativement proclamé, d’un principe déjà entré dans les idées du pays, cette courte réalisation fut suffisante pour que le principe poussât de profondes racines dans un sol déjà préparé. Aussi je n’hésite pas à dire, sous ce point de vue particulier, que les législateurs de 1819 et de 1828 ont rendu un véritable service à leur pays, un service que la France ne doit pas oublier. J’irai même jusqu’à dire que ceux qui, par des lois écrites dans un esprit opposé, ont voulu resserrer, comprimer la liberté de la presse, ont fait une œuvre que je me garderai bien de vouloir justifier, mais dont le résultat n’a pas été funeste au pays. 11 en est de la presse, de cette puissance si difficile à saisir, comme d’une grande rivière. Essayez de la renfermer dans des digues très-étroites et trèssolides à la fois, elle se creusera un lit beaucoup plus profond, elle prendra un cours beaucoup plus fort, un cours violent même, et' ces digues trop étroites n’auront servi qu’à en redoubler la puissance. Et alors ce ne sont pas les obstacles qu’on essaiera de

CINQUANTE-SIXIÈME leçon.

présenter au torrent qui pourront l’arrêter. Il emportera les ouvrages et les ouvriers. Ainsi pour la presse la lutte qu’elle a eu à soutenir lui a été plutôt utile que nuisible, car par cette lutte elle est entrée plus profondément dons les entrailles du pays; par cette lutte elle a acquis peu à peu les forces qui devaient la rendre enfin maîtresse du champ de bataille.

SOgMAinE

Dispositions de la Charte de 1830 sur la liberté de la presse comparées a\»c celles de la Charte de 1814. — Difficulté d'établir une législation sur la presse qui ne tienne aucun compte des circonstances au milieu desquelles elle est faite. — Il est à regretter que dans cette branche de législation comme dans beaucoup d'autres, au lieu d’accumuler des lois se référant les unes aux autres, on ne Tasse pas une loi unique comprenant toutes les dispositions sur la matière.

Examen de la législation actuelle. — Dispositions sur les prieurs, afficheurs, vendeurs et distributeurs d'écrits, dessins, etc. — Dispositions préventives relatives à la presse périodique : déclaration préalable, gérants responsables, cautionnement, portion du cautionnement que doivent posséder les gérants, timbre et transport des journaux. — Dispositions répressives.

Messieurs,

L’article 7 de la Charte de 1830 s’exprime en ces termes : « Les Français ont le droit de publier et de » faire imprimer leurs opinions, en se conformant » aux lois. La censure ne pourra jamais être ré- » tablie. t

Cet article, comparé à celui de la Charte de 1814, révèle une suppression et une addition. On a supprimé après les mois « en se conformant aux lois, ceux-ci « qui doivent réprimer les abus de cette li- » berté. » Et on a ajouté : « La censure ne pourra

» jamais être rétablie.» Telles sont les différences de rédaction qui se trouvent entre l’article 7 de la Charte de 1830 et l’article 8 de celle de 1814.

La portion de phrase qui parlait de répression a été supprimée et l’a été, dit le rapporteur de la Charte de 1830, à cause de l’abus qu’on avait fait du mot réprimer, lorsqu’on voulait y voir l’équivalent du mot prévenir. Enfin, comme on avait essentiellement en vue la censure comme le fait gouvernemental dont on avait eu le plus à se plaindre, pour trancher la question et ne plus laisser de prise à une mauvaise interprétation, on a ajouté la dernière partie de l’article.

Tel a été le but de ces amendements. On aurait pu élever quelques doutes sur la convenance du premier. Car si on avait voulu abuser du mot réprimer, il n’est pas moins vrai que ce mot, entendu dans sa signification naturelle et ordinaire, exprime une idée précisément contraire à celle de mesures préventives. Dès lors ce mot, ou d’autres analogues, placés dans la Charte auraient exprimé une idée de la plus haute importance, car ils auraient dû être entendus dans le sens d’exclusion des mesures préventives, tandis que le mot réprimer n’étant plus dans la Charte on pourrait, par interprétation, soutenir ou vouloir soutenir que la censure seule, en tant que mesure préventive, est formellement interdite.

Quoi qu’il en soit, tel est le texte de la Charte sous l’empire de laquelle nous vivons aujourd’hui.

Une seconde disposition relative à la matière que nous examinons, disposition de la plus haute impor-

106 COURS DE DROIT CONSTlTinTOXKEt.

tance, se trouve à l’article 69 : « Il sera pourvu » successivement par des lois séparées, et dans le » plus court délai possible, aux objets qui suivent : » 1° l’application du jury aux délits de la presse et

» aux délits politiques »

Telles étaient les deux dispositions de la Charte relativement à la législation sur la presse ; mais, ainsi qu’il est dans la nature des lois constitutionnelles, les deux articles en question n’avaient fait que poser les principes généraux dirigeants qui, naturellement, appelaient des lois organiques réalisant ces principes et les appliquant à toutes les espèces qui pouvaient se présenter. «Aussi, au premier moment, la position était celle-ci. La Charte avait été révisée, les deux dispositions fondamentales dont je viens de parler avaient été posées et les lois organiques qui se trouvaient cependant en vigueur au moment de la publication de la nouvelle Charte remontaient à 1828, à 1822, à 1819, même à 1814, même à l’Empire, même au Directoire, car entre autres 1a loi du 5 nivôse an V sur les crieurs publics était toujours en vigueur. Il se trouvait donc -ainsi que les dispositions introduites dans la Charte à la révolution de 1830 étaient momentanément associées et, pour ainsi dire, amalgamées avec des dispositions dérivant de tout autres systèmes, de tout autres régimes et remontant à des époques fort éloignées de l’événement qui avait modifié la Charte. Dans cet état de choses, les esprits spéculatifs auraient pu concevoir un désir, former un vœu. Ils auraient pu désirer qu'une loi complète sur )a matière embrassant à la fois la police, la ré-

pression, la poursuite et le jugement vint mettre tout cela en harmonie avec les deux principes de la Charte et faire disparaître, en grande partie du moins, les difficultés d’application. On aurait pu désirer de voir, au moyen d’une loi complète, disparaître enfin tous ces étemels renvois à une loi, et à une seconde, et à une troisième, de différents systèmes comme de différentes dates; on aurait voulu voir disparaître cette mosaïque composée de matières si diverses réunies ensemble tant bien que mal et plutôt mal que bien. Mais il faut bien en convenir, c’aurait été là un désir presque téméraire, un vœu d’utopiste, surtout en matière de presse. Et la raison m’en paraît tout à fait simple. Les lois de la presse auront toujours par la nature même des choses un caractère politique. La presse est dans l’Etat un instrument trop puissant, un instrument qui touche à trop d’intérêts pour que la législation sur cette matière puisse jamais dépouiller le caractère de législation politique. Dès lors les lois de la presse, quoi qu’on fasse, seront toujours plus ou moins des lois de circonstance, dans ce sens qu’elles seront toujours plus ou moins des lois qui se présenteront comme des moyens urgents, ou bien comme des mesures imprévues sollicitées par telle ou telle circonstance, par tel ou tel événement politique. Lorsque tout est calme, lorsque tout est dans l’état régulier et normal, nul ne pense à des lois sur la presse, parce que, en effet, personne alors n’en éprouve le besoin. Presque toutes les lois sur la presse ont été bien ou mal, à tort ou à raison, sollicitées par une circonstance, par un événement politique, elles

ont etc sollicitées alors comme des mesures urgentes et auxquelles on ne pensait guère quelque temps auparavant. Cela étant, il serait peu raisonnable de demander pour la presse un de ces travaux réguliers, complets, qui viennent de temps en temps prendre la place de ce qui existait, et régulariser telle ou telle branche de législation.

Je dis telle ou telle branche de législation, et je le dis avec intention, car je ne voudrais pas que mes paroles fussent entendues comme une apologie sans restriction du système de codification. Tout en reconnaissant que la grande codification peut être, dans certains moments, après certaines crises sociales, un moyen nécessaire et essentiellement utile pour fonder une organisation nouvelle, je ne crois pas qu’en thèse générale et appliqué à toutes choses, le système des grandes codifications soit le meilleur pour arriver à établir des lois fortement élaborées et préparées avec tout le soin convenable. Mais autre chose est le système des grandes codifications, autre chose la régularisation successive de telle ou telle branche de législation, travaux dont les bornes sont aisément assignables et dont l’esprit peut saisir à la fois l’ensemble et les détails.

Quoi qu’il en soit, si on peut espérer de voir réaliser sur telle ou telle matière ce vœu légitime en luimême, je persiste à croire que cela sera bien difficile pour la législation sur la presse. Aussi qu’arriva-t-il après la Charte de 1830? Nous avons à l’heure qu’il est huit lois, ou, en en omettant une qui n’est que la rectification d’une erreur matérielle, nous avons sept

lois sur la presse depuis 1830, ce sont celles du

8 octobre, du 29 novembre, du 10 et du 14 décembre 1830, du 8 avril 1831, du 24 février 1834 et du

9 septembre 1835. Et ces lois se modifient plus ou moins les unes les autres. Elles se réfèrent même souvent aux lois antérieures à 1830, elles abrogent une partie des lois antérieures à 1830 et en conservent une autre partie. Vous voyez donc que, même dans ce moment, la législation sur la presse est loin d’être une chose simple, facile à saisir et à coordonner. C’est, au contraire, une matière fort compliquée et qui exige de votre part des études attentives et sérieuses lorsque, ifbn contents d’en saisir et d'en posséder les bases, vous voudrez descendre aux détails de cette partie de nos lois pénales et de police.

Au surplus, cette espèce de mélange, cette espèce de confusion de lois diverses et de débris de systèmes différents pour former un seul tout n’est pas chose particulière à la législation sur la presse. 11 n’est pas un de vous qui ne sache que nous sommes exactement dans le même cas pour un grand nombre de matières législatives, au point qu’il faut bien croire que, si cette méthode se perpétuait, si elle durait longtemps, si sur une foule d’objets on continuait ainsi à accumuler lois sur lois, sans jamais arriver à ce que les Anglais appellent une consolidation des lois, il esta craindre que nos descendants ne puissent, comme cela a été fait en Angleterre, porter un toast à la sainte et bienheureuse obscurité des lois.

Pour nous faire une idée à la fois générale, mais exacte, du système adopté, de la mise en vigueur des

HO COtUS DE DROIT CONST1TITIO.NNEL.

deux principes constitutionnels posés dans la Charte, nous parcourrons rapidement trois points. Ce sont les mêmes que nous avons déjà signalés à votre attention. Nous examinerons brièvement en premier lieu quelles sont les mesures préventives admises dans la législation actuelle en fait de presse et de publication, nous verrons ensuite quels sont les principes de répression posés dans cette même législation. Nous examinerons enfin quels sont les principes qui règlent la poursuite et le jugement des délits delà presse. Mesures préventives, répression, poursuite, c’est là ce qui forme l’ensemble du système.

Et d’abord, quant auxmesufes préventives, il s’en présente plusieurs ; nous trouvons d’abord l’autoririsation préalable du gouvernement, ou delà police, ou de l’autorité municipale, l’autorisation d’un pouvoir quelconque enfin, pour qu’il soit libre à un individu ou à une société de faire telle ou telle chose, de publier telle ou telle chose. C’est là une mesure qui appartient à la classe des mesures préventives. Or l’autorisation préalable est nécessaire : 1 0 à ceux qui font le métier d’afficheur ou de crieur publie. La loi v du 5 nivôse an V (22 décembre 1796) se bornait à défendre de crier dans les rues les écrits périodiques, les journaux ou les actes de l’autorité autrement que par le titre général et l’intitulé de ces journaux et de ces écrite, et si c’étaient des actes de l’autorité par l’intitulé de l’acte et le nom de l’autorité dont il émane. Voilà en quoi consistait la loi du 5 nivôse an V, composée de trois articles dont le dernier renfermait la sanction pénale.

Cette législation fut modifiée par l’article 290 du Code pénal de 1810 qui, par une disposition particulière établit que : a Tout individu qui, sans y avoir » été autorisé par la police, fera le métier de crieur » ou afficheur d’écrits, imprimés, dessins ou gra- » vures, même munis des noms d’auteur, imprimeur, » dessinateur ou graveur, sera puni d’un emprison- » ncmcnt de six jours à deux mois. » Le principe de l’autorisation préalable n’était donc pas posé dans la loi de nivôse, il l’a été dans le Code pénal.

Cette disposition du Code penal fut abolie par la loi du 10 décembre 1830 sur les afficheurs et crieurs publics. L’article 1" est ainsi conçu : « Aucun écrit, » SQit à la main, soit imprimé, gravé ou lithographié, » contenant des nouvelles politiques ou traitant d’ob- » jets politiques, ne pourra être affiché ou placardé » dans les rues, places et autres lieux publics : sont » exceptés de la présente disposition les actes de » l’autorité publique. » L’article 2 porte que : « quiconque voudra exercer, même temporairement, » la profession d’afficheur ou crieur, de vendeur ou » distributeur sur la voie publique, d’écritsimprimés, b lithographiés, gravés ou à la main, sera tenu d’en b faire préalablement la déclaration devant l’autorité b municipale et d’indiquer son domicile. Le crieur b ou afficheur devra renouveler cette déclaration b chaque fois qu’il changera de domicile. » L’art. 3 reproduit la disposition de la loi du 5 nivôse an V : a. Les journaux, feuilles quotidiennes ou périodiques, » les jugements et autres actes d’une autorité eonstib tuée, ne pourront être annoncés dans les rues,

J-12 COURS DE DROIT CORSTITUTlOÎJNEt.

» places et autres lieux publics, autrement que par » leur titre. Aucun autre écrit imprimé, lithographié, » gravé ou à la main, ne pourra être crié sur la voie » publique qu’après que le crieur ou distributeur » aura fait connaître à l’autorité municipale le titre » sous. lequel il vient l’annoncer, et qu’après avoir » remis à cette autorité un exemplaire de cet écrit. »

La loi de 1830 avait donc abrogé l’article 290 du Code pénal et elle abrogeait aussi- la loi du 5 nivôse an V, dans ce sens qu’elle la remplaçait par des dispositions analogues. Aussi le dernier article dit-il : « La loi du 5 nivôse an V, relative aux crieurs pu- » blics et l’article 290 du Code pénal sont abro- » gés. » Mais la disposition de l’article 290 du Çode pénal ne tarde pas à être remplacée par une loi nouvelle, par la loi du 16 février 1834, dont voici l’article 1" : a Nul ne pourra exercer, même temporaire- » ment, la profession de crieur, de vendeur, ou de » distributeur sur la voie publique d’écrits, dessins » ou emblèmes imprimés, lithographiés, autogra- » phiés, moulés, gravésouàlamain, sans autorisation » préalable de l’autorité municipale. Cette autorisa- » tion pourra être retirée. Les dispositions ei-des- » sus sont applicables aux chanteurs sur la voie » publique. » La disposition pénale est un emprisonnement de six jours à deux mois pour la première fois, et de deux mois à un an en cas de récidive. L’article 290 du Code pénal ne parlait pas de la récidive. Il y a donc sous ce rapport aggravation.

Ainsi 1? première mesure préventive est la déclaration préalable exigée des crieurs, vendeurs ou dis-

CINQUANTE-SEPTIÈME LElJON.

tributeurs d’ccrits, dessins, emblèmes, etc. Une seconde mesure préventive de la même espèce se trouve à l’article 20 de la loi du 9 septembre 1835. « Aucun dessin, aucunes gravures, lithographies, » médailles et estampes, aucun emblème, de quelque j) nature et espèce qu’ils soient, ne pourront être » publiés, exposés ou mis en vente sans l’autorisa- » tiôn préalable du ministre de l'intérieur à Paris, » et des préfets dans les départements. En cas de » contravention, les dessins, gravures, lithogra- » phies, médailles, estampes ou emblèmes, pour- » ront être confisqués et le publicateur sera con- » damné par les tribunaux correctionnels à un em- » prisonnement d’un mois à un an, et à une amende » de cent francs à mille francs, sans préjudice des » poursuites auxquelles pourraient donner lieu la » publication, l’exposition et la mise en vente des » dits objets. » C’est un article qui reproduit en les aggravant' les dispositions de l’article 12 de la loi du 25 mars 1822.

Enfin le troisième cas où l’autorisation préalable du gouvernement est nécessaire se trouve à l’article 21 de la même loi du 9 septembre 1835. « Il ne » pourra être établi soit à Paris, soit dans les dépar- » tements, aucun théâtre ni spectacle, de quelque » nature qu’ils soient, sans l’autorisation préalable » du ministre de l’intérieur à Paris et des préfets » dans les départements. La même autorisation sera

* Dans l'article 12 de la loi du 25 mars 1822, l’emprisonnement est seulement de trois jours à six mois et l’amende de dix francs à cinq cents francs.

lit.

» exigée pour les pièces qni y seront représentées. » Toute contravention au présent article sera punie » par les tribunaux correctionnels d’un cmprisonne- » ment d’un mois à un an, et d’une amende de mille » francs à cinq mille francs, sans préjudice contre » ies contrevenants des poursuites auxquelles pour-» » ront donner lieu les pièces ropnéenlées. »■

Une seconde espèce do mesures préventives se trouve dans la déclaration préalable à laquelle sont assujettis les journaux et dans la constitution des gerants responsables. Nous avons déjà eu occasion de parler de ces deux mesures en parlant des lois antérieures à 1830 et vous vous souvenez qu’elles furent également adoptées et organisées, régularisées par la loi de juillet 1828 dans ses articles 4, 5, 6, 7 et 8. La déclaration préalable devait contenir : 1° le titre du journal ou écrit périodique et les époques auxquelles il devait paraître ; 2" le nom de tous les propriétaires autres que les commanditaires, leur demeure, leur part dans l’entreprise; 3° le nom et la demeure des gérants responsables ; 4° l’afllrmation que ces propriétaires et gérants réunissaient les conditions de capacité prescrites par la loi ; 8“ l’indication’ de l’imprimerie dans laquelle le journal ou écrit périodique devait être imprimé (urt. 6). 11 devait y avoir un; deux ou trois gérants ayant .chacun individuellement la signature (art. 4).

« Les gérants responsables ou l’un ou deux d’entre x> eux, dit l’art. 5, surveilleront et dirigeront par eux- » mêmes ht rédaction dû journal ou écrit périodique. » — Chacun des gérants responsables devra avoir les

» qualités requises par l’article 980 du Code civil,

» être propriétaire d’une part au moins dans l’entre- » prise et posséder en son propre et privé nom un » quart au moins du cautionnement. »

Vous trouvez dans cet article, pour le dire en passant, un exemple frappant de l’économie très embarrassante de paroles que font quelquefois les législateurs. Était-il bien nécessaire d’aller pêcher dans le Code civil, au titre des donations entre vifs et des testaments, l’article 980 pour dire que quiconque voudrait être gérant d’un journal devrait être « mâle, majeur, sujet du roi, jouissant des droits civils. » N’aurait-il pas été beaucoup plus simple d’écrire ces quatre conditions dans la loi elle-même. Cette manière de procéder dans la composition d’une loi, quand* même elle n’aurait pas d’autres inconvénients, a celui de faire perdre beaucoup de temps pour qu’on sache ce que le législateur a voulu dire. Car je doute que parmi les personnes qui ont occasion de lire l’article 5 de la loi de 1828, il y en ait beaucoup qui sachent tout d’abord quelles sont les qualités requises par l’article 980 du Code civil.

La troisième des mesures préventives de la secondé espèce est d’un caractère plus sérieux. C’est le cautionnement. Les principes à cet égard avaient été posés déjà dans les lois antérieures à 1830 et en particulier dans la loi du 18 juillet 1828. Cette loi (art. 2) imposait un cautionnement de 6,000 francs de rentes aux journaux paraissant plus de deux fois par semaine dans les départements de la Seine, de Seine et-Oise et de Seine-et-Marne. C’était là le maximum.

Après 1830 on s’occupa de cette question et, dans la loi du 14 décembre, le cautionnement fut abaissé. Le maximum fut fixé à 2,400 fr. de rentes pour les journaux paraissani plus de deux fois par semaine dans les départements de la Seine et de Seine-et-Oise. Mais une loi postérieure, celle du 9 septembre 1833, a change et la limitation et la nature du cautionnement. D’après l’article 13 de cette loi, le cautionnement doit se faire non plus en rentes, mais en numéraire. Il doitêtre versé au Trésor qui en paie l’intérêt au taux réglé pour les cautionnements. Le taux en est fixé comme il suit : Si le journal ou écrit périodique paraît plus de deûx fois par semaine, soit à jour fixe soit par livraison et irrégulièrement, le caa- ’tionnement sera de 100,000 francs. Ensuite ce cautionnement va en diminuant en raison des termes de la publication et de la population de la ville où elle se fait.

Mais il ne suffisait pas d’exiger un cautionnement, le législateur a été plus loin. Il y avait une question grave à résoudre, celle de la propriété des cautionnements. Or vous sentez qu’on peut faire également une mesure préventive d’une assez grande efficacité selon qu’on statue sur la propriété du cautionnement d’une manière ou d’une autre. La loi de 1828 exigeait que le gérant responsable fut propriétaire du quart au moins du cautionnement. La loi du 14 décembre 1830 avait, comme nous l’avons vu, diminué de beaucoup le cautionnement puisqu’elle en avait réduit le maximum de 6,000 fr. à 2,400 fr. de rentes. Mais elle avait ajouté que le gérant res-

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ponsable devrait posséder en son propre et privé nom la totalité du cautionnement et que, s’il y avait plusieurs gérants responsables, ils devraient posséder en leur propre et privé nom et par portions égales, la totalité du cautionnement. La loi de 1835, sous ce rapport, n’a suivi exactement ni la loi dé 1830 hi celle de 1828, mais elle s’est plutôt rapprochée de la première que de la seconde. Elle exige que chaque gérant possède en son propre et privé nom le tiers du cautionnement.

Ainsi donc, dans l’état actuel, au nombre des mesures préventives relatives aux jouhiaux, il va, outre la déclaration préalable et les gérants responsables, le cautionnement dont le maximum est de cent mille francs et dont chaque gérant responsable doit posséder le tiers.

Une quatrième mesure préventive, qui est la conséquence des autres, c’est la signature du journal sur minute. Vous pouvez voir à cet égard l’article 8 de la loi du 18 juillet 1828 et l’article 16 de la loi du 9 septembre 1835. Je me contente de vous renvoyer à ces lois.

Enfin, une dernière mesure qu’on peut jusqu’à un certain point placer parmi les mesures préventives, quoiqu’on puisse aussi ne l’envisager que comme une mesure de finance, c’est, le timbre et le port des journaux, timbre et port qui sont réglés parles articles 2, 3 et 4 de la loi du 14 décembre

Tel est l’ensemble des mesures préventives existantes aujourd’hui. L’infraction à ces règles, à ces

mesures, constitue ce qu’on appelle une contravention. Mais j’aurai bientôt une observation à faire sur ce mot, car autrement il pourrait induire en erreur beaucoup d’entre vous, ceux surtout qui ne con- . naissent d’autre définition de ce mot que celle qui est écrite en tête du Code pénal.

Je passe à la seconde partie de notre travail, à l’examen des principes de répression posés dans la législation actuelle en fait de presse et de publication. Nous avons eu déjà occasion d’exposer à cet égard quelques idées générales et de mettre sous vos yeux un aperçu du système de la loi de 1819. Ce système mérite d’être rappelé : la loi de 1819 posait en principe une règle générale et il faut le dire, une règle

de droit commun. Elle disait : « Quiconque aura

» provoqué l’auteur ou les auteurs de toute action » qualifiée crime ou* délit à le commettre, sera ré- » puté complice et puni comme tel. » C’était là un principe de droit commun sur la complicité. On est complice lorsqu’on excite, lorsqu’on provoque. C’est la règle posée par notre Code pénal qui punit les complices comme les auteurs mêmes (articles 59 et suivants). Là-dessus notre législation s’écarte en grande partie des théories les mieux établies, à mon sens, et qui nous amèneraient à reconnaître des différences assez sensibles entre les diverses espèces de complicité. Ainsi, pour prendre comme exemple la loi de 1819, il se peut très-bien que le provocateur soit coupable, dans certains cas, dans certaines circonstances, à l’égal de l’auteur matériel du crime, on conçoit que dans certains cas il soit plus coupable

et le contraire aussi peut très-bien se concevoir. Mais, tant qu’on ne mettra pas dans la loi de distinction entre les coauteurs et les complices on n’arrivera jamais à une exactitude suffisante sur la matière ; tant qu’on ne distinguera pas ceux qui véritablement ne font qu’un par la pensée, par le projet, par l’exécution du crime, qui ne sont qulutant d’instruments attachés à l’exécution de la môme pensée criminelle, tant qu’on ne distinguera pas ces codélinquants de ceux qui n’ont été qu’auxiliaires et à qui je réservcrai.le nom de complices, il sera trèsdifficile d’arriver à des distinctions bien nettes sur cette matière et de mettre l’application dans un rapport aussi prochain que cela est possiblé à l’homme avec les principes.

Quoi qu’il en soit, il n’est pas moins vrai que le principe de 1819 était un principe de droit commun, ou du moins conforme aux règles de notre législation pénale. Mais cet article 1 er de la loi de 1819 s’occupait de la provocation considérée comme complicité lorsqu’il y avait eu un effet, un résultat. Il y avait complicité lorsqu’il y avait un fait principal. Ainsi j’instigue, je provoque à commettre le crime de fausse monnaie. Le crime de fausse monnaie est réellement commis, je suis complice. Nous ne nous occupons pas maintenant du degré de complicité, nous disons seulement que, dans l’exemple que je viens de donner, le provocateur est complice. Mais quand le crime ou le délit n’a pas été commis, il n’y a pas de complicité possible. On ne peut pas être

complice d’un fait qui n’a pas eu lieu. Restait donc

alors la question : Qu’est-ce que ce fait de provocation, lorsqu’on ne peut plus le considérer comme un fait de complicité, le crime n’avant pas eu lieu? Le législateur a été conduit alors à distinguer la provocation suivie d’effet, de celle qui n’cn a pas été suivie. Quant à la provocation suivie d’effet il s’est bofné à en renvoyer les auteurs au Code pénal. Mais comme cela n’était pas possible pour la provocation non suivie d’effet, on en a fait un délit siti generis à peu près comme on a fait au Code pénal pour la menace quand elle est accompagnée de certaines circonstances. La menace, par elle-même, n’est pas même un commencement de crime, ce n’est point un acte préparatoire à l’exécution d’un crime, et ceux qui ont voulu la considérer ainsi ont commis un contre-sens. Si je vous dis : « A moins que vous t> ne fassiez telle ou telle chose pour moi, je me » porterai contre vous à tel ou tel acte, » on ne peut pas dire qu’il y a commencement du crime que je déclare vouloir commettre, car le meilleur moyen pour exécuter un crime ce n’est pas d’avertir ceux contre lesquels il est préparé. La menace a donc été avec raison considérée comme un délit sui generis et non autrement. Eh bien, d’après les mêmes règles et sous le même point de vue, la loi de 1819 faisait de la provocation non suivie d’effet un délit particuculier, spécial. La législation de 1822 adopta au fond un système analogue ; seulement la pénalité fut plus forte et ensuite le législateur attacha de l’importance à effacer de la loi le mot de provocation qui avait été employé par la loi de 1819 comme mot

technique. Il effaça le mot provocation parce qu’au Palais on avait souvent argumenté de ce mot pour dire que, dans le fait poursuivi, il pouvait y avoir offense, mais qu’il n’y avait pas provocation. On avait essayé plusieurs fois d’échapper ainsi à la loi, et c’est pour cela que le législateur effaça ce mot dans la loi de 1822. Vous ne l’y trouvez donc pas et les articles sont conçus d’une manière plus brève et plus directe. Ainsi, l’article 2 s’exprime ainsi : « Toute attaque, par l’un des mêmes moyens, contre

» la dignité royale sera punie, etc » tandis

que, dans la loi de 1819, on avait dit : Sera réputée

provocation au crime et punie toute attaque

formelle, etc. (art. 4.) Alors on disait : Oui, il y a eu attaque, mais elle n’a pas été faite de manière à provoquer. Le législateur effaça donc le mot provocation. Le reste du système est le même qu’en 1819, mais la pénalité est plus forte.

En 1830 on se borna d’abord à une loi en deux articles (29 novembre) qui avait pour but d’abroger l’article 2 delà loi du 25 mars 1822 pour mettre à la place un article en harmonie avec Je nouvel état de choses. Voici cette loi tout entière : « Article l* r : » Toute attaque par l’un des moyens énoncés en » l’article 1" de la loi du 17 mai 1819* contre la T> dignité royale, l’ordre de successibilité au trône, » les droits que le roi tient du vœu de la nation » française, exprimé dans la déclaration du 7 août » 1830 et- de la Charte constitutionnelle par lui ac- » ceptée et jurée dans la séance du 9 août de la » même année, son autorité constitutionnelle, l’in-

» violabilité de sa personne, les droits et l’autorité » des Chambres, sera punie d’un emprisonnement » de trois mois à cinq ans et d’une amende de trois » cents francs à six mille francs. — Article 2. I.’ar- » ticle 2 de la loi du 25 mars 1822 est et demeure d abrogé. »

Tel était donc l’état des choses au 29 novembre 1830. Lorsqu’il y avait complicité réelle, renvoi au Code pénal, lorsque la provocation n’avait pas été suivie d’effet, délit mi generis, mais pénalité renfermée dans les limites du délit, c’est-à-dire l’emprisonnement.

Cet ordre d’idées a été modifié par la loi du 9 septembre 1835 en ce sens : Les provocations, sans distinguer désormais si elles sont ou non suivies d’effet, sont considérées comme des crimes mi generis. « Toute provocation par l’un des moyens » énoncés en l'article l"dela loi du 17 mai 1819, * » aux crimes prévus par les articles 86 et 87 du » Code pénal, soit qu’elle ait été ou non suivie d’ef- » fet, est un attentat à la sûreté de l’État, b Vous con- • naissez sans doute les dispositions des art. 86 et 87 du Code pénal : « L’attentat contre ta vie ou contre b la personne du roi, dit l’article 86, est puni de » la peine du parricide. — L’attentat contre le roi » ou contre la personne des membres de la famille » royale est puni de la peine de mort. — Toute » offense commise publiquement envers la personne b du roi sera punie d’un emprisonnement de six mois » à cinq ans et d’une amende de 500 francs à » 10,000 francs. Le coupable pourra en outre être

» interdit de tout ou partie des droits mentionnés » en l’article 42, pendant un temps égal à celui de » l’emprisonnement auquel il aura été condamné. » Ce temps courra à compter du jour où le cou- » pable aura subi sa peine. » « L’attentat, dit l’ar- » ticle 87, dont le but 6era soit de détruire, soit de » changer le gouvernement ou l’ordre de succes- » sibilité au trône,, soit d’exciter les citoyens ou » habitants à s’armer contre l’autorité royale sera » puni de mort. » . • •

Ainsi les deux provocations suivie ou non suivie d’effet sont placées sur la même ligne quant à la qualification. L’une et l’autre sont qualifiées attentat à la sûreté de l’État. La différence ne se retrouve que dans la pénalité, a Si elle a été suivie » d’effet, elle sera punie conformément à l’art, t" » de la loi du 17 mai 1819. » C’est-à-dire que le coupable sera réputé complice et puni comme tel. C’est là l’application du droit commun. « Si elle n’a y> pas été suivie d’effet, elle sera punie de la déten- » tion et d’une amende de 10,000 à 30,000 fr. » Les articles 2 et 5 sont une extension donnée aux articles 86 et 87 du Code pénal dont nous venons de donner le texte. Outre les cas prévus par les articles 86 et 87 du Code portai , sont encore considérées comme attentat à la sûreté de l’État, d’après l’article 2 a l’offense au roi commise par les mêmes » moyens (ceux de l’article l* r ) lorsqu’elle a pour » but d’exciter à la haine ou au mépris de sa per- » sonne, ou de son autorité constitutionnelle, » d’après l’article 5. « L'attaque contre le principe ou

» la forme du gouvernement établi par la Charte de » 1830, tels qu’ils sont définis par la loi du 29 no- » vembre 1830, lorsqu’elle a pour but d’exciter à » la destruction ou au changement du gouverne- » ment. » Dans les cas de ces deux articles, le coupable doit être jugé et puni conformément aux deux derniers paragraphes de l’article 1", juridiction de la Chambre des pairs, détention et amende de 10,000 à 50,000 francs.

Vous voyez donc que la loi de 1835 a effacé, quant à la qualification, la distinction posée en 1819 entre la provocation suivie et la provocation non suivie d’effet. Toutes deux sont aujourd’hui des attentats à la sûreté de l’État. La différence ne se retrouve que quant à la pénalité. Les autres dispositions de la loi de 1822 restent les mêmes. Il n’y a eu que quelques modifications et quelques additions dans la même loi du 9 septembre 1835, modifications et additions pour lesquelles je suis obligé de vous renvoyer aux deux lois elles-mêmes.

Voilà donc les bases du système répressif. De manière qu’aujourd’hui, et cette observation est trèsimportante pour ce qu’il nous reste à dire, car elle règle la question de la juridiction, car elle règle la' question de la compétence, car elle sert de commentaire au paragraphe 1 er de l’article 69 de la Charte, de manière, dis-je, qu’aujourd’hui il y a — attentats à la sûreté de l’État — délits contre les autorités constituées, chambres et tribunaux, - — délits de la presse proprement dits et enfin ce qu’on appelle contravention. Il vaut la peine de se faire une idée

CINQUANTE-SEn IÉME LEÇON. 125

nelte de ces distinctions introduites dans le droit positif, il vaut la peine de s’en faire une idée nette, car c’est de là que découle la question de la juridiction. Gela étant, vous me permettrez, au commencement de la séance prochaine, de vous remettre sous les yeux le cadre des quatre éléments de répression établis dans la législation actuelle pour qu’en terminant nous puissions vous exposer quel est F état de la législation relativement à la poursuite et au jugement, et comment le législateur a appliqué l’article 69 de la Charte.

Classement des délits de la presse. 1» Attentats contre la sûreté de l'Etat avec ou sans complicité ; 2° crimes . rentrant dans le droit commun ; 3° délits punissables de peines correctionnelles; 4* contraventions. — Observations sur la théorie du Code pénal qui partage les faits punissables en crimes, délits et contraventions, non d'après la nature du fait, mais d'après la peine appliquée. — La connaissance de' tous les délits de la presse attribuée au jury, sauf les cas de diffamation, d'injure contre les chambres et d'inlidélité dans le compte-rendu des séances des chambres et des audiences des tribunaux. — Résumé et conclusion.

Messieurs ,

Ainsi que nous l’avons vu dans notre dernière réunion, le système répressif en ce qui concerne les délits de la presse, tel qu’il est établi dans la législation aujourd’hui en vigueur, classe les délits (nous prenons ce mot dans un sens général), classe les délits de la presse sous diverses catégories : 1° les attentats , à la sûreté de l’État, soit que ces attentats soient l’effet d’une complicité, soit qu’il n’y ait point eu de fait commis et, par conséquent, point de complicité; tel est le sens des articles 1 , 2 et 3 de la loi du 9 septembre 1835; 2° les autres crimes dont la presse peut se rendre coupable par complicité. C’est là un renvoi au droit commun que nous avons vu établi

CINQUAUTE-HL'ITIÈME LEÇON.

par l’article 1 er fie la loi du 17 mai 1819, article qu’il faut combiner avec l’article 7 de la meme loi. Je dis avec l’article 7 de la même loi, car l’article 1" nefrappequc les provocations proprementdites, faites par le moyen de la publicité. Aussi pouvez-vous remarquer que tous les mots employé» par cet article 1" emportent l’idée de publicité. Ainsi, par exemple, on dit : « Par des discours, des cris ou menaces proféd rés dans des lieux ou réunions publics, par des » écrits, des imprimés, des dessins, des gravures, » des peintures ou emblèmes vendus ou distribués, » mis en vente ou exposés dans les lieux ou réunions » publics, par des placards et affiches exposés aux » regards du public. » Il y a toujours l’élément de la publicité. L’article 7 de la même loi vous dit : « Il » n’est point dérogé aux lois qui punissent la provo- » cation et la publicité résultant de tous actes autres » que les faits de publication prévus par la présente » loi. » C’est, en d’autres termes, un renvoi au droit commun, c’est-à-dire à l’article 60 du Code pénal où se trouve la définition de complicité.

Voilà donc les deux premières classes de faits. Dans la trosièine sont lesdélits de la presse proprement dits, c’est-à-dire les faits punissables d& peines correctionnelles (emprisonnement et amende), faits prévus par lesloisde 1819, 1822, 29 novembre et 10 décembre 1830, et 9 septembre 1835. Cependant cette catégorie n’est pas aussi générale qu’elle le paraît au premier abord, et je suis obligé d’entrer dans ce détail pour l’examen des principes relatif!; au jugement et à la poursuite. Cette catégorie, dis-je,

admet elle-même quelques limitations. Il y a des délits prévus par les. lois en vigueur, qu’il faut sortir de cette catégorie pour en faire une classe à part. Ce sont les délits d’offense envers les chambres prévus par la loi du 23 mars 1822, article 15. Cet article se rapporte proprement à la poursuite ; les dispositions pénales se trouvent aux articles 6 et 7 qu’il faut combiner avec l’article 1" de la loi du 29 novembre 1830. Dans cette classe spéciale rentrent aussi l’infidélité et la mauvaise foi dans le compterendu des séances des chambres et des audiences des cours et tribunaux (article 7 de la loi du 25 mars 1822). Ces délits constituent une classe à part parce que, ainsi que nous le verrons, on en a soumis la connaissance et le jugement à une juridiction autre que celle qui punit les autres délits de la presse.

Enfin reste une dernière catégorie qui est aussi d’une grande importance ; je veux parler des contraventions, ou infractions à la loi en matière de presse. Qu’est-ce qu’une contravention ? Si je pose la question en ces termes, il n’y a pas un de vous dont la pensée ne coure aussitôt à l’article 1 er ainsi qu’aux articles 464, 465, 466 et 470 du Code pénal. L’article 1" du Code pénal, en effet, appelle contravention : « l’infraction que les lois punissent ^es peines » de police, » comme elle appelle délit : a l’infrac- » tion que les lois punissent de peines correction- » nelles, » comme elle appelle crime : « l’infraction » que les lois punissent d’une peine afflictive ou » infamante. » Quelles sont les peines de police qui punissent la contravention ? Le Code vous le dit aux

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articles 464 et suivants ; c’est l’emprisonnement, l’amende et la confiscation de certains objets saisis. Tel est le système du Code pénal, et il faut bien le dire, de la législation générale du pays. Telle est la nomenclature adoptée et c’est plus qu’une nomenclature, c’est une qualification, c’est la qualification des faits tirée, non de la nature de ces faits, non de leur moralité ou de la moralité de leur auteur, du moins d’une manière directe, mais d’un fait extérieur, de la peine, du taux, de la qualité ou de la nature de la peine. La division établie dans le Code pénal ne tient, je le répète, aucun compte direct, ni de la nature et de la moralité du fait, ni, en conséquence, de la mission du juge dans l’appréciation de ce fait, car la mission du juge n’est pas la même, quelle que soit la nature du fait qui lui est déféré. Ainsi quand on défère à un tribunal un roulicr, parce que les jantes de ses roues n’ont pas la largeur voulue, le tribunal n’a rien à voir, si réellement les jantes ne sont pas aussi larges qu’elles doivent l’être, il n’a qu’à condamner le roulier. Mais quand on défère à un tribunal un fait qualifié meurtre, par exemple, le tribunal quel qu’il soit a de bien autres questions à examiner, même dans les limites que la loi positive lui prescrit. Admettons que la loi positive définisse le fait de manière que la qualification soit incontestable, resterait toujours la question de la moralité de l’agent, car selon la moralité de l’agent, en d’autres termes, selon la nature du mobile qui aura agi chez lui, intention directe, volonté, ou bien imprudence, négligence, non-seulement le taux de ni. a

la peine diffère, mais la nature du fait aussi est différent. Nul ne compare, par exemple, l’homicide commis par imprudence avec l’homicide volontaire, c’est-à-dire avec le meurtre.

Ainsi donc le Code pénal n’a été évidemment qu’un instrument. On voulait au fond répartir la besogne judiciaire entre plusieurs juridictions et la répartir de manière à laisser au jury le moins de matières possibles et à ne renvoyer en même temps à la simple police aucune matière de quelque importance. C’est là le but qu’on voulait atteindre. On voulait donc un instrument facile à manier, au moyen duquel on pût faire la répartition telle qu’on la désirait. De là les trois prétendues définitions qui se trouvent en tête du Code pénal. De là aussi peut-être cette habitude d’envisager la peine non dans scs rapports intimes, indissolubles avec la moralité du fait et de l’agent, car ce lien nécessaire existe entre la nature intime du fait punissable et la nature de la peine, de là, dis-je, l’habitude de ne plus envisager la peine dans scs rapports fondamentaux, mais uniquement comme mesure. Et si on pouvait employer une comparaison triviale, nous dirions qu’on envisage la peine comme l’aune du boutiquier qu’on applique à l’étoffe la plus commune comme à la plus riche.

C’est d’après ces idées que des faits d’une nature fort analogue se trouvent placés sous des juridictions différentes. Ainsi le faux, même en écriture privée, pourra être envoyé devant la Cour d’assises. L’abus de confiance, l’action de l’homme qui prend un

blanc-seing et y écrit une obligation en sa faveur, ne seront pas renvoyés devant la Cour d’assises parce qu’ils ne sont punissables que d’une peine correctionnelle ; ils seront renvoyés devant le tribunal correctionnel. Or, entre ces deux faits, l’analogie est très-grande. Dans tous les vols, 15 fait fondamental est le même, c’est la soustraction intentionnelle du bien d’autrui, dans le but d’en profiter. C’est là le fait fondamental. Il est le même pour le filou, pour le domestique qui vole son maître, pour le malheureux qui est parvenu à se procurer une finisse clé, pour celui qui s’est servi d’une échelle, pour celui qui a employé la menace. Eh bien, dans le système du Code pénal, pour savoir si ces actions sont des crimes ou des délits, il faut examiner si elles réunissent telles ou telles circonstances qui feront prononcer telles ou telles peines, et c’est la peine appliquée à chaque fait qui décidera s’il est crime ou s’il n’est que délit.

Ce système, quels que soient ses avantages ou pour mieux dire quelle que soit la commodité dont il peut être en pratique, commodité que je ne veux pas révoquer en doute, ne pouvait pas ne pas offrir de temps à autre des résultats singuliers, mais de pareils résultats durent se présenter surtout lorsque la France commença à jouir de la liberté de la presse. Car alors on eut, pour ainsi dire, une nouvelle classe de délits, délits qui pouvaient exister auparavant, que le Code avait, en quelque sorte prévus, mais qui devaient être très-rares; car là où existe la censure il ne peut y avoir beaucoup de délits de presse. On

entra donc dans l’appréciation d’un fait qu’on pouvait regarder comme nouveau, les délits de la presse. Or, quoique nous ayons dit, ce qui nous semble vrai, que la presse n’est au fond qu’un instrument, il n’est pas moins vrai que, par la nature de cet instrument, l’appréciation des*délits de la presse offrait quelque chose de tout à fait particulier. Elle offrait quelque chose de tout à fait particulier quant à l’appréciation de la moralité du fait et de la moralité de l’agent. Elle offrait quelque chose de plus particulier encore, parce que le plus souvent le délit de la presse revêt la nature d’un délit politique. Ainsi, il s'offrait cette singulière anomalie que le taux des peines n’excédant pas la mesure des délits proprement dits, la mesure des peines correctionnelles, tous les délits de la pressç se trouvaient renvoyés devant les tribunaux correctionnels.

Si on n’avajt pu appliquer aux faits de la presse que les peines de simple police, la singularité du système aurait frappé tous les yeux, car tous ces faits auraient dû être renvoyés aux juges de pabx ou aux maires. Mais on y fit moins d’attention parce que c’étaient les tribunaux correctionnels qui avaient à prononcer. •

Les observations relatives à la distinction entre les crimes et les délits, s’appliquent avec plus de raison encore entre les délits et les contraventions proprement dites. La contravention se distingue du délit en ce que, quelle qu’en soit la peine, la contravention n’est autre chose qu’une infraction à une loi dé police, à une loi, pour ainsi dire, de temps et de lieu.

CINQUÀNTE-nümÈME LEÇON. 133

La contravention n’est autre chose au fond qu’un délit de circonstance. Je m’empresse d’expliquer ccs expressions ; il n’y a là fien qui tende à dépouiller le fait de sa moralité. J’ai déjà eu occasion de vous présenter cette observation dans une autre séance ; il y a des faits qui sont des faits immoraux de leur propre nature, des faits immoraux en tout lieu, en tout temps, et ces faits immoraux de leur nature en tout lieu et en tout temps sont aussi en tout lieu et en tout temps plus ou moins nuisibles à l’ordre social. Quand on est en présence d’un ce- ces faits, le législateur n’a plus qu’une question à examiner, celle de savoir si le dommage, la nuisance comme disent les Anglais, le damnum comme , disaient les Latins, dépasse ou ne dépasse pas les inconvénients et les dangers de la justice sociale. Si malgré l’immoralité du fait, malgré le dommage quelconque que ce fait apporte à l’ordre social, les dangers et les inconvénients de la justice étaient encore plus grands, le législateur fermerait les yeux, car le législateur n’est pas chargé de la répression des désordres moraux. Vous en avez des exemples dans tous les pays, vous savez bien qu’aucune législation n’a puni tous les faits immoraux indistinctement, qu’elles ont même négligé souvent des faits nuisibles à un degré assez élevé. Vous savez tous les questions qu’on peut élever sur le duel et sur l’avortement. Je n’en dis pas davantage pour le moment. . J’ai voulu seulement mqptrer que des faits peuvent être nuisibles et immoraux sans mériter cependant que le législateur les punisse.

Il y a donc, je le répète, des faits immoraux de leur nature et nuisibles à l’ordre social en tout lieu et en tout temps. Aihsi le meurtre, l’assassinat, les attentats à la pudeur et autres faits de meme nature.

Il y en a d’autres dont l’immoralité et le damnum n’existent que dans certains lieux et dans certaines circonstances. Je m’explique par un exemple : L’action de porter des armes sur soi, abstraction faite des circonstances de lieu et de temps, est un fait aussi innocent que de porter un bâton, un chapeau ou telle autre chose. Il y a même des circonstances où porter des armes est une action louable, utile, nécessaire. Le port d’armes en lui-même n’est donc point un délit. Supposons maintenant des circonstances données; ainsi chez un peuple violent, adonné à l’ivresse, l’expérience a démontré que porter des armes sur soi c’est s’exposer à commettre des crimes. Eh bien, dans ce cas là, le port d’armes est un mal et non-seulement un mal matériel, mais un mal moral ; l’homme, à l’aide de sa raison, doit découvrir que porter des armes alors est un mal. De même, mettre sur sa fenêtre un corps mobile, dont la chute peut écraser les passants, est un mal qui réunifies deux conditions. Mais c’est un mal qui tient aux circonstances. Supprimez ces circonstances et le mal disparait, le mal moral comme le mal matériel.

Vous voyez donc qu’il y a une distinction réelle à faire entre ces deux ordres de faits. Ainsi il se peut que le législateur ait eu besoin de frapper de sanc-, tions pénales quelques-uns de ces ftiits du second ordre, et alors il y a devoir impérieux pour lui de

ClNQlU.NTE-nUlTlÈME LEÇON. 135

manifester clairement les raisons qui l’y déterminent, parce que l’immoralité de ces faits est moins évidente que dans les autres cas. Tout le travail du législateur consiste à découvrir si vraiment il y a les rapports dont nous parlons entre le fait et les circonstances de lieu et de temps. C’est sans doute là une œuvre difficile, c’est un des travaux législatifs où l’erreur est le plus aisée. Le législateur peut s’alarmer outre mesure et frapper des faits sans qu’il y ait urgence. C’est dans des cas semblables que les gouvernements absolus ont le plus abusé de leur pouvoir. Mais l’abus d’un principe ne rend pas ce principe mauvais. C’est donc, je le répète, l’œuvre du législateur de découvrir les circonstances de lieu et de temps qui doivent le déterminer à frapper de sanctions pénales tel ou tel acte qui, en soi, n’a rien de répréhensible.

Arrive alors le travail du juge, et ceci mérite un instant d’attention. Dans les cas dont nous parlons, le législateur fait ordinairement une loi de police impérative ou prohibitive. Ainsi, il pourra dire dans une loi de police : « Je défends qu’on porte des armes » sur soi. Je ne m’embarrasse pas de savoir si le » porteur d’armes a de bonnes ou de mauvaises in- » tentions. Je dis que les hommes qui ont de bonnes » intentions doivent ne pas porter d’armes, parce » qu’il y a des hommes disposés à abuser de cette » faculté et que je ne puis les distinguer des au- » très. » Il peut aussi faire une loi préventive et il y a de ces lois partout, même en Angleterre. Il peut dire : « Vous ne vendrez de poisons qu’en rcmplis-

» sant certaines conciliions, en ayant telle ou telle » qualité, en prenant telles ou telles précautions. »

Voilà l’œuvre du législateur. Qu’a maintenant à faire le juge? On lui défère, par exemple, un homme qui a vendu des poisons, sans s’être conformé au règlement de police. Le juge, à coup sur, ferait un étrange abus de ses pouvoirs si, par cela seul que l’homme qu’on lui défère ne s’est pas conforme au règlement de police, il tirait la conclusion que cet homme a voulu commettre des empoisonnements. ta seule conséquence à tirer contre lui c’est qu’il a violé un règleftient de police; mais cette conclusion, le juge doit la faire s’en s’embarrasser de l’intention du contrevenant. Il dira : « Vous ne deviez pas igno- » rer que, pour vendre des poisons, il fallait remit) plir telles formalités. Vous ne les avez pasremplies; •a je vous applique la loi. » S’il a à faire appréciation de la moralité de l’agent, il ne le fera que dans l’application du maximum ou du minimum de la peine. S’il s’agit d’un homme auquel on n’a rien à reprocher ordinairement, il appliquera le minimum ; dans le cas contraire, il pourra appliquer le maximum. Mais toujours il appliquera la peine. Il se trouvera toujours dans le cas de ce qu’on a appelé le dol présumé, ce qui veut dire que, la loi étant connue ou réputée connue, on n’est pas tenu de prouver à l’infracteur qu’il a voulu violer la loi, mais seulement qu’il l’a violée.

Telle est la nature des infractions à la loi de police. Ce sont presque toujours des faits auxquels on ne peut appliquer l’adage Res ipsa in se doltim habet,

du moins en les comparant au vol, à l’assassinat ; aussi la peine est elle plutôt un moyen d’avertissement qu’une véritable punition. Or, cela étant, il y a donc une classe de faits qui sortent des crimes et des délits proprement dits. Ce sont là vraiment les contraventions. Eh bien, toutes les contraventions sont-elles passibles uniquement de l’emprisonnement de un à cinq jours et de l’amende de un à quinze francs que nous trouvons aux articles 465 et 466 du Code pénal ? Il y a plus : vous trouverez au Code pénal des délits qui ne sont que de véritables contraventions, nouvelle preuve que la division des matières de ce Code n’est pas conforme à la nature des idées. Dès lors il est arrivé que les lois spéciales dont nous sommes encombrés sur toutes les matières, aussi bien que sur les matières de presse, renferment une grande quantité de dispositions relatives à des contraventions toutes punissables de peines supérieures à celles du Code pénal.

Venons maintenant aux lois de la presse. Il y a aussi en cette matière des contraventions qui échappent complètement à la théorie du Code pénal, parce qu’elles entraînent des peines supérieures à celles des articles 465 et 466, mais qui ne sont pourtant quedes infractions, des infractions aux lois de police sur la presse. Vous les trouverez dans les lois du 10 décembre 1830, du 16 février 1834 et du ifseptembre 1835. Ainsi pour en donner un exemple, le gérant d’un journal doit le signer en minute. Eh bien, l’infraction à cette disposition est une contravention que la loi punit d’une amende de 500 à

3,000 francs. Ce sera toujours une infraction à une loi de police, le taux de la peine ne peut ôter à l’acte sa nature.

Nous avons reconnu dilférentes catégories de faits punissables par les lois en vigueur. Vous comprendrez parfaitement les différences, vous comprendrez que l’article 09 de la Charte ne peut être entendu et ne l’a pas été d’une manière absolue. Car nous avons des attentats, des crimes, des délits et des contraventions. Les attentats et les crimes sont renvoyés par la législation ordinaire devant les cours d’assises, sauf les cas où ils sont déférés à la cour des pairs. Les délits appartiennent au jury, non par la jurisprudence ordinaire, mais en vertu de l’article 69 de la Charte, article dont le principe a été développé par la loi du 8 octobre 1830. L'article 1" de cette loi est ainsi conçu : « La connaissance de tous » les délits commis soit par la voie de la presse, soit » par tous les autres moyens de publication énoncés » en l’article 1" de la loi du 17 mai 1819, est attri- » buée aux cours d’assises. »

L’article 2 fait une exception pour les cas prévus par l’article 14 de la loi du 26 mai 1819, c’est-à-dire pour les délits de diffamation ou d’injure verbale : la connnaissance de ce délit est conservée aux tribunaux correctionnels.

L’article 3 fait une seconde exception pour certains délits dont j’ai fait une classe à part, c’està-dire les délits d’injure contre les chambres, ou de mauvaise foi dans le compte-rendu de leurs séances et dans le compte rendu des audiences des cours et

tribunaux. Ces délits peuvent cire jugés par les chambres elles-mêmes et par les cours et tribunaux qui ont à se plaindre d’infidélité et de mauvaise foi dans le compte-rendu de leurs audiences.

Enfin il y a les contraventions dans le sens que nous venons d’expliquer, non plus les contraventions du Code pénal, mais les infractions aux lois de police sur la presse. La connaissance en a été conservée aux tribunaux correctionnels. Vous avez en effet plusieurs dispositions de cette nature entre autres dans la loi du 10 décembre 1830. Cette loi nous explique l’intention du législateur, car elle est postérieure à celle qui renvoie au jury les délits de la presse. Vous avez aussi la loi du 16 février 1834 qui renvoie, pour des faits analogues, devant la police correctionnelle. Enfin vous en trouvez de nouveaux exemples dans les articles 10,. 11, 16, 18, 20 et 21 de la loi du 9 septembre 1830.

Ainsi donc la poursuite des faits imputés à la presse se trouve ainsi répartie aujourd’hui : les attentats, ou pour mieux dire, les crimes qualifiés attentats, les crimes non qualifiés attentats, et les délits en général sont renvoyés devant la cour d’assises, sauf les cas déjà énoncés où la cour des pairs, les chambres et les tribunaux jugeant sans jury sont competents. Enfin les contraventions, infractions aux lois et règlements de police sur la presse, lorsqu’elles dépassent la pénalité des articles 464 et 465 du Code pénal ont été conservées aux tribunaux correctionnels.

Tel est en résumé notre système actuel sur la

législation de la presse. Telles sont les limites que la loi à posée à l’exercice de cette précieuse liberté, garantie par l’article 7 delà Charte. Vous le voyez, les mesures préventives au premier chef, les mesures qui paralysent l’action sont exclues par l’article même de la Charte. Les autres mesures préventives ont été employées au moyen du cautionnement, du gérant responsable et de quelques autres mesures. Quant à la répression, vous avez vu quelles sont les catégories de faits punissables. Enfui, quant au troisième point, qui à mes yeux est le point capital, quant à la poursuite et au jugement, vous avez vu qu’il huit distinguer les attentats, les crimes, les délits et les contraventions pour sc faire une idée nette du droit de poursuite et de la juridiction. Tel est, après un laps de presque un demi-siècle, tel est, depuis 89, le résultat auquel nous sommes arrivés ; nous avons obtenu la liberté de la presse et l’application du jury à la plus grande partie des cas. C’est un résultat précieux. J’espère que la liberté de la presse a désormais trouvé la plus solide des garanties, puisqu’elle est entrée dans les moeurs du pays. La législation de la presse pourra subir encore des modifications, mais, je le répète, la liberté de la presse-a pris racine dans les mœurs du pays et on ne peut plus la lui enlever. Il y aura peut être longtemps encore des tiraillements entre la presse et ceux qui pourront avoir à s’en plaindre, mais j’ai la ferme conviction que le jour arrivera où la presse libre et les gouvernants vivront ensemble, sinon dans des relations tout à fait amicales, au moins en bonne intelligence.

Liberté d'enseignement. — Puissance de l'enseignement sur l'enfance et l'adolescence. — Enseignement public et enseignement privé. — Inconvénients de l'enseignement donné exclusivement par l'État et de l'enseignement complètement livré aux entreprises particulières. — Nécessité d'un système qui concilie la liberté avec des garanties pour les familles et pour la société. — Difficultés que présentait cette question au moment de la révolution française. — Principes généraux posés dans la Constitution de 91. — Lois de la couvention, du Directoire et du Consulat. — Fondation- de l'Université impériale. Lois et ordonnances de la Restauration. — Double principe de l'Instruction publique et de la liberté de l’enseignement posé dans la Charte de 1830. — Loi du 28 juin 1833 sur l'instruction primaire, premier essai de conciliation entre les deux principes posés dans la Charte.

Messieurs,

Nous avons dit que la liberté individuelle s’applique aux faits matériels et aux faits intellectuels et moraux. En suivant cette distinction nous avons étudié d’abord quelques-unes de ses applications aux faits de la première espèce et nous l’avons étudiée ensuite dans ses applications aux faits de la seconde espèce, ce qui nous a amené à parler entre autres de la liberté des cultes et de la liberté de la presse. Il y a une autre application importante de la

t42 COURS DE DROIT CONSTITUTIONNEL.

liberté individuelle aux faits moraux dont nous devons dire quelque chose, je veux parler de la liberté d’enseignement.

Si on prend le mot enseignement dans sa signification la plus générale, noiïs en avons parlé implicitement, car en réalité les hommes s’enseignent continuellement, les uns les autres, et par l’exemple et par la parole, et par les écrits, principalement au moyen de la presse; mais j’entends ici parler de » l’enseignement proprement dit, c’est-à-dire de l’instruction méthodique et régulière donnée à la jeunesse et plus particulièrement encore à l’enfance et à l’adolescence.

Il n’est personne qui, ayant réfléchi tant soit peu à la mission de l’homme qui enseigne, puisse s’étonner d’entendre qualifier de sacerdoce l’enseignement, surtout celui de l’enfance et de l’adolescence.

Je dis surtout celui de l’enfance et de l’adolescence, c’est-à-dire celui où non-seulement la parole, mais l’exemple, mais la personnalité tout entière de Fhomrïie qui enseigne s’adressent essentiellement à l’âge de la mémoire, de l’imagination et surtout (le l’imitation. Ce sont là, vous le savez, les caractères dominants du jeune âge, de cet âge si ouvert à toutes les impressions quelle qu’en soit la nature, lorsque les impressions sont constantes ou du moins très-souvent répétées, lorsqu’elle sont accompagnées de l’autorité de l’homme qui enseigne.

J’ai dit non-seulement la parole, mais l’exemple, mais la personnalité tout entière du maître, car il n’est pas de personne ayant même superficiellement

observé l’enfance, qui ne sache que l’enfant qu’on instruit n’écoute pas seulement les paroles du maître; cet enseignement direct est souvent celui auquel l’enfant prête le moins d’attention. Mais il étudie, il observe son maître quel qu’il soit d’ailleprs, que ce soit un maître proprement dit, que ce soit son père ou son tuteur, il observe, il étudie la personne qui le dirige et, sans s’en douter, l’imite constamment. Là se trouve cette puissance énorme et redoutable de l’homme sur le jeune âge, par le moyen de l’instruction et.de l’éducation. Il n’y a, je le répète, personne ayant observé le jeune âge qui ne connaisse ces faits, qui ne les ait mille fois rémarqués, qui, après quelque temps, n’ait été frappé de voir sc réfléchir avec une surprenante exactitude l’homme enseignant dans l’enfant enseigné.

On comprend dès lors combien cette puissance a dû attirer l’attention : car, encore une fois, elle est si grande que les parents qui consentent à déléguer d’une manière à peu près complète à autrui l’instruction et l’éducation de leurs enfants, qui consentent à ce que leurs enfants reçoivent cette instruction, cette éducation, sous un autre toit que le toit paternel, consentent en définitive à soumettre, en quelque sorte, leurs enfants à une autre paternité, consentent, en quelque sorte, à les jeter dans un autre moule que le moule de la famille dans laquelle ils sont nés. Et il se peut que ce changement soit utile dans un grand nombre de cas, mais utile ou nuisible, il n’est pas moins vrai que l’influence dont je parle existe et que l'enfance et l’adolescence se

plient essentiellement aux idées, aux sentiments, même aux formes des personnes chargées de leur instruction et de leur éducation.

I)e ces considérations générales, et qu’il serait si facile d’.étcndre, sur la puissance de l’enseignement, surtout lorsqu’on prend ce mot dans un sens complet, lorsqu’on entend parler à la fois de l’instruction proprement dite et de l’éducation, de ces considérations générales, dis-je, il résulte des conséquences de la plus haute importance.

Et d'abord plus les personnes à qui l’enseignement s’adresse sont jeunes, plus il devient directement influent, plus il s’approche du sacerdoce, car alors il agit plus par voix d’autorité que par voix de raisonnement. 11 s’adresse à des intelligences qu’il doit commencer à développer et à former, il s’adresse à des intelligences encore hors d’état de juger. Aussi la question de l’enseignement a-t-elle dans tous les temps, dans le monde ancien comme dans le monde moderne, préoccupé souvent les penseurs et, en particulier, les philosophes, les publicistes et les homme d’État.

Vous le savez, dans le monde ancien, les esprits étaient tellement préoccupés de ces idées, ils étaient tellement frappés de cette influence de l’enseignement sur l’avenir des sociétés civiles, de la part que peut prendre celte puissance dans la question de l’assiette sociale, qu’on était arrivé à cette conséquence extrême qu’aucun particulier, sans excepter le père de famille, ne méritait la confiance que suppose le rôle d’instituteur. On pensait que l’ins-

truction et l’éducation de la jeunesse devaient être l’affaire de la société elle-même. De là les systèmes, de là les projets, de là les utopies qui tendaient à faire de la société une espèce de couvent, d’institution monastique.

Certes, nul de nous n’est tenté de pousser à un tel degré d’exagération Jes conséquences résultant de la haute importance de l’enseignement dans la société ; mais, certes aussi, chacun de nous vok surgir là une question grave, une question difficile à résoudre, précisément par rapport à la matière qui nous occupe, par rapport à la liberté individuelle appliquée aux faits moraux. La question s’élève entre l’action purement individuelle et libre et l’intervention du pouvoir, du gouvernement, dans l’enseignement.

Si la liberté individuelle, à cet égard, n’a pas de limites, si en outre le gouvernement n’intérvient en aucune façon, l’instruction est livrée complètement aux entreprises particulières. Mais il ne manque pas d’hommes persuadés que l’enseignement est chose trop grave pour que la société ne s’en charge pas directement. Or, qu’arrive-t-il dans le cas oùl’enseiment appartient entièrement et exclusivement au pouvoir, dans ce sens du moins, que nul ne peut s’établir instituteur sans l’autorisation du pouvoir luimême? On arrive alors à un résultat qui peut être double. Il se peut, en effet, qu’un gouvernement voulant accomplir sa tâche en entier répande d’une manière uniforme l’instruction dans toutes les parties de l’État, et quand je dis l’instruction, je songe avant tout, comme vous le faites sans doute, à l’instruction ni. . to

élémentaire, à l’instruction populaire, je songe avant tout à l’instruction distribuée à ceux qui en ont le plus besoin et manquent le plus des moyens de se la 1 procurer. Il sc peut donc, je le répète, qu’un gouvernement, voulant accomplir entièrement sa tâche, répande l’instruction d’un manière uniforme dans toutes les parties de l’État. Ainsi il y aurait calomnie à ne pas reconnaître que dans les États autrichiens l’instruction élémentaire est généralement répandue par le gouvernement lui-même. Il y a même des mesures pour contraindre les parents à faire en sorto que leurs enfants reçoivent la dose d’instruction que le gouvernement veut bien leur accorder. Mais où sont, dans ces systèmes politiques, les garanties que l’instruction sera ctTectivement et généralement répandue. Si on peut citer un cas où cela existe, on <n peut citer dix où cela n’existe pas, on en peut citer où le gouvernement, distributeur unique de l’instruction, la distribue avec une telle parcimonie que la plus grande partie de la population en est absolument privée.

Mais en acceptant même l’hypothèse la plus favorable, que résulte-t-il de cette instruction officielle? Rappelons-nous ce que nous venons de dire sur l’influence de l’enseignement, et reconnaissons que c’est là un des moyens les plus puissants de stéréotyper la société civile, un des moyens les plus puissants de l’immobiliser. Il est à peu près certain, en outre, qu’avec ce système il faut renoncer à toute espèce de progrès dans l’enseignement et dans le choix des méthodes. Car lorsqu’il y a une méthode officiellement

61 généralement établie, il se forme une routine générale, un état de choses qui devient séculaire. Ainsi, sous le rapport politique et sous le rapport intellectuel, les inconvénients de ce système sont évidents. . . .

Si vous adoptez le système contraire, le système de l’enseignement livré complètement aux individus, aux entreprises particulières, le .gouvernement n’y intervenant d’aucune manière, l’enseignement, en un mot, traité comme on traite aux États-Unis l’établissement des cultes, vous aurez alors bien certainement la variété des formes, la variété des méthodes, la concûrrence et tous les autres avantages qui en résultent et qui sont réels; mais, à côté de ces avan- . l a S es > vous aurez l’insuffisance d’abord, vous aurez sans doute l’enseignement riche de moyens, de méthodes, de variété là où l’accumulation des hommes et des richesses offrira aux entreprises un état suffisant, mais/qu’aurez-vous pour l’humble chaumière du pauvre, qu’aurez-vous dans ces modestes localités où il y a* quinze ou vingt petits enfants qui ontbe- i soin d’instruction, qu’aurez-vous dans ces localités ! où il n y a pas peut-être un seul parent qui soit dans un état qu’on puisse appeler un état d’aisance, qui ! puisse rétribuer d’une manière tant soit peu satisfaisante le maître qui voudrait vouer sa vie à l'enseignement ‘ÿvous n’aurez pas d’instruction précisément j là où elle serait le plus nécessaire./EUe abonderait dans les grandes villes, dans les grands foyers, là où il y aurait à la fois honneur et profit à recueillir; mais là où il n’v aurait qu’un devoir sacré à remplir,

que des sacrifices à faire, là où l’on ne pourrait avoir en vue ni carrière brillante, ni récompense telle que tôt ou tard elle puisse vous mettre en état d’abandonner cette pénible profession, là vous ne trouveriez pas de rqaîtres, ou vous n’en trouveriez pas, du moins, autant qu’il en faudrait. Il y aurait donc insuffisance et bientôt la concurrence ne serait qu’une concurrence purement de gain, tandis que la concurrence, pour être bonne en pareille matière, doit être une concurrence d’efforts, d’honneur, de succès, de gloire, s’il le faut, pour le haut enseignement.

Ainsi, d’un côté, l’instruction purement officielle immobilise la société et d’ailleurs est incompatible avec un système politique de publicité et de discussion. De l’autre côté, l’action purement individuelle serait évidemment insuffisante pour les localités qui en auraient le plus besoin, et tandis qu’elle pourrait réaliser ce qu’on a vu dans plus d’un pays, c’est-àdire de brillants succès pour le haut enseignement, elle n’accomplirait pas les voies humbles et modestes qui sont nécessaires pour l’instruction du «pauvre. Elle serait donc aussi funeste sous le rapport politique. Car, encore une fois, un système politique de discussion, de publicité, a certes besoin de l’universalité de l’instruction. C’est un système qui doit avant tout faire appel aux lumières du pays. En conséquence, l’instruction générale, l’universalité de l’instruction est une condition indispensable de ce système.

Il a donc été reconnu avec raison, je crois, que les deux systèmes employés séparément ne satisfe- *

CINQCA.STE-SKfVlfeME LEÇON. H9

raient ni l’un ni l’autre aux besoins des populations en fait d’enseignement. Il ne faut pas, encore une fois, se laisser séduire par de trompeuses apparences. Croyez-vous que ,^ans les pays où la population pauvre envoie le moins d’enfants à l’école, dans les pays où on trouve une proportion énorme d’hommes ne sachant ni lire ni écrire, il n’y ait pas eu de grands savants, de grands poètes, d’habiles historiens-, des archéologues de première force ? On a trouvé de tous ces hommes dans les pays dont je parle. Mais de quelle population étaient-ils entourés? D’une population dont la majorité n’avait aucune espèce d’instruction. Ils pouvaient donc s’y 'trouver, mais ils étaient rari natites in gurgite vasto. On les trouvait dans ces pays, comme on trouve des palmiers dans le désert. Or il est de la gloire d’un pays d’avoir des hommes éminents dans toutes les parties du savoir, mais il est essentiellement de l’intérêt, et disons-le franchement, du devoir de la société d’avoir une population qui puisse , tout entière , puiser aux sources de l’instruction universelle et élémentaire. Il est de son intérêt et de son devoir, à la fois, de faire en sorte que l’instruction ne soit pas le privilège d’un petit nombre d’élus, car ce singulier état de choses ne pourrait trouver une compensation dans un certain nombre de grands savants au milieu de ce peuple élevé presque tout entier dans les ténèbres de l’ignorance.

Ce que je dis là n’est pas une exagération. Certes, depuis quelques années, le système d’instruction populaire a fait de grands progrès en Europe. Certes,

si l’on pouvait avoir une statistique exacte de l’enseignement il y a seulement un quart de siècle, on serait étonné du grand nombre, je ne dis pas seulement d’hommes portant des liants de toile ou de drap grossier, mais d’hommes rouverts de soie et de velours qui ne savaient pas lire. Aujourd’hui le tableau serait moins affligeant pour le. philanthrope. • Mais consultez les statistiques publiées récemment, et vous verrez que, même dans les pays qui jouent le plus grand rôle, la proportion de la population illettrée est encore effrayante. Or je le pense, et je ne ferai à aucun de vous l’injure d’en douter, vous n’êtcs pas de ceux qui veulent se persuader que l’ignorance est le passeport de la vertu et que les lumières sont la clef de tous les vices. Vous ne le croyez pas, et si l’on vous citait tel ou tel scélérat qui n’était pas un homme illettré, vous répondriez par une longue liste de grands scélérats qui étaient entièrement dépour-. vus de toute instruction et que ce manque d’instruction a poussés au crime. 11 a été fait à cet égard des observations concluantes dans le pays que j’ai longtemps habité.

Si cela est vrai, je le répète, en fait d’instruction nationale, il faut, sans doute, porter ses regards sur toutes choses, il faut, sans doute, ne rien négliger, il faut que le haut enseignement ne cesse pas d’ètre un moyen de gloire pour une nation ; mais par la même raison que, dans la conduite d’une famille, quand on le peut, on ne néglige pas les moyens de luxe, mais en songeant avant tout au nécessaire, de même dans l’administration de l’instruction publique

c’est surtout à l’universalité de l’enseignement qu’il faut songer.

Ce problème ne pouvait pas ne pas se présenter lorsque la France, en 1789, proclama son affranchissement. Mais dans la première période de la révolution (nous prenons la division que nous avons faite déjà) il était à peu près impossible de faire œuvre durable en matière d’enseignement ; car si l’enseignement peut se rattacher à quelques grands principes, il n’y a pas d’œuvre qui, dans la pratique, soit plus surchargée de détails, de difficultés d’exécution, difficultés de toute nature. Vous devez lutter avec tous les préjugés, vous devez lutter même avec une foule d’aversions. Il en est de l’enseignement relativement aux individus comme de la médecine. On ne choisit pas, on ne peut pas choisir, son médecin avec connaissance de cause, car les quatre-vingt-dixneuf centièmes des malades sont hors d’état d’avoir une opinion quelconque à cet «égard. Il en est de même du maître. Il faut donc lutter avec toutes sortes de préventions, il faut vaincre les répugnances d’une partie de la population et les séductions, le charlatanisme d’une autre partie. Ce grand travail, soyons justes, était à peu près impossible pendant les orages de la révolution.

L’Assemblée constituante jeta en avant un principe général très-honorable. Vous trouvez dans les dispositions fondamentales de la constitution de 91 : « Il sera créé et organisé une instruction pu- » blique commune à tous les citoyens, gratuite à » l’égard des parties d’enseignement indispensables

tK2 COORS DE DROIT CONSTITUTIONNEL.

a pour tous les hommes, et dont les établissements » seront distribués graduellement dans un rapport » combiné avec la division du royaume. » C’était là, comme vous le voyez, un principe tout à fait général. Rien n’était défini, et lorsqu’on parlait d’un enseignement absolument gratuit pour tous les citoyens, c’était prendre une charge dont l’étendue n’avait pas été calculée.

La Convention s’occupa plus d’une fois de la régularisation de l’instruction publique. Elle s’en occupa en 93 lorsqu’elle décréta l’établissement des écoles primaires, par la loi du 30 mai, loi qu’il faut combiner avec celle du 21 octobre de la meme année. Elle s’en occupa aussi par une autre loi du 28 octobre de la même année et c’est à cette dernière loi que remonte l’idée de la formation des comités d’examen et de surveillance, des comités par districts, des comités par arrondissements pour les instituteurs primaires. « Le comité, disait la loi, examinera pour i> tous ceux qui voudront sc vouer à l’instruction » primaire, leurs connaissances, leurs mœurs et » leur patriotisme. » L’idée de ces comités de sur*veillance et d’examen remonte, comme vous le voyez, à la loi du 28 octobre 1793. Ce ne fut que le 29 frimaire an II, (19 décembre 1793), que la Convention rendit un décret sur l’organisation générale de l’instruction publique; ce fut dans ce même décret qu’elle proclama la liberté de l’enseignement. « L’en- » seignement est libre, » dit l’article 1"; « il est fait » publiquement » (article 2). Cependant on ajoutait dans l’article 3 : « Les citoyens qui voudront sc

CINQUANTE-NEUVIÈME LEÇON. lo3

» vouer à l'éducation nationale devront: 1° faire » une déclaration préalable, déclarer leurs noms, » l'engagement qu’ils voudront prendre, la bran- » che de l’enseignement à laquelle ils voudront se » vouer. Ils devront, en outre, produire un certi- » fient de civisme et de bonnes mœurs. » Dans une autre section, tous les instituteurs primaires étaient soumis à la surveillance de l’autorité municipale, laquelle avait le droit de dénoncer ceux qui ne remplissaient pas leurs devoirs et de leur faire appliquer une peine. J’ajoute que tous les enfants devaient se rendre à l’école.

Telle était la base du système de la Convention. Vous y trouvez la liberté de l’enseignement, mais en même temps des garanties demandées aux ehseignants, un certificat de civisme et de bonnes mœurs. Vous y trouvez, en troisième lieu, la surveillance, la dénonciation de l’autorité surveillante et la punition par l’autorité compétente.

Le décret du 27 brumaire an III (17 novembre 17^4), régla de nouveau tout ce qui concernait les écoles primaires, en conservant à peu près les bases dont je viens de parler. Seulement il établissait des salaires uniformes pour les instituteurs officiels. C’était une chose désirable mais difficile à réaliser. Le minimum était de 1,200 francs pour les instituteurs et de 1,000 francs pour les institutrices. Je vous laisse à comprendre à combien se serait élevée cette charge pour la France. Aussi cette disposition ne fut elle jamais exécutée.

Maintenant si vous suivez l’histoire du principe

154 COURS DE DROIT COSST1TCTIOSNEL.

que nous examinons, vous entrez dans un autre ordre d’idées. En 1795, le 25 octobre, parait une nouvelle loi sur l’instruction publique, et ici le minimum du salaire pour les instituteurs et les institutrices n’est plus de 1,200 et de 1,000 francs. Tout le salaire qu’on leur accorde se réduit à un logement gratuit. Tout le reste devait leur être fourni par les rétributions des élèves, rétrib'utions fixées pour chaque localité par les administrations départementaleè. L’instruction populaire aussi, très-étendue dans les systèmes précédents, est restreinte ici, car elle doit se borner à la lecture, à l’écriture et à la morale civique.

J’arrive au Consulat et vous trouvez encore ici un autre principe qui vient immédiatement se glisser dans la législation pour la mettre en harmonie avec le système en vigueur, ou plutôt avec celui qu’on prépare. La loi de 94 étendait les limites de l’instruction populaire, promettait des salaires assez considérables aux instituteurs. La loi rendue sous le Directoire retranche les salaires et resserre les ^ornes de l’enseignement. La loi du 1 1 floréal an X (mai 1802), retranche même le logement qu’accordait le Directoire, et, tandis que la législation directoriale obligeait les instituteurs à recevoir gratuitement un quart de leurs élèves, la nouvelle législation ne les oblige plus à en recevoir ainsi qu’un cinquième. La population pauvre perd donc une partie de la faveur qui lui était accordée. Ensuite, point d’écoles secondaires sans l’autorisation préa- * labié du gouvernement. Ainsi, la liberté d’ensei-

ISS

gnement disparaît au moins pour une partie.

Mais on ne pouvait s’en tenir là. Comme du Consulat on passa à l’Empire, ainsi de la loi de 1802 on passa à la loi de 1806. Cette loi établit que « il sera » formé sous le nom d’Université impériale un corps » chargé exclusivement de l’enseignement et de » l’éducation publique dans tout l’Empire. » A la fin de cette loi de 1806 il était dit que l’organisation du corps enseignant serait présentée en forme de loi au Corps législatif à la session de 1810. Mais le Corps législatif ne fut jamais consulté et un décret impérial, du 17 mars 1808, organisa l’Université.

Un des principes de ce décret était qu’aucune école, aucun établissement quelconque d’instruction ne pourrait se former en dehors de l’Université impériale et sans l’autorisation de son chef. Ainsi, le grand principe de l’Université impériale était l’enseignement officiel. La liberté d’enseignement était complètement exclue, ce qui ne veut pas dire qu’il n’y avait pas d’enseignement privé. Mais cela ne pouvait avoir lieu qu’avec l’autorisation de l’Université, en se conformant à la loi universitaire et en payant certaine rétribution.

La législation impériale s’était occupée, en outre, de l’enseignement secondaire et supérieur. Et certes, il est loin de ma pensée de ne pas reconnaître tout le bien qu’elle a fait à cet égard. L’instruction secondaire, en effet, avait été presque abandonnée sous les régimes précédents.

Le système impérial ne fut pas repoussé par la Restauration. Il y eut cependant différentes lois, sur-

tout sur l’instruction primaire et sur le degré de surveillance à donner à telle ou telle autorité. La loi du 29 février 1816 attribuait cette surveillance aux autorités civiles sans exclure la part légitime de l’autoritc ecclésiastique. Ce principe fut modifié plus tard par l’ordonnance du 8 avril 1824 qui faisait de l’autorité ecclésiastique l’autorité essentielle en fait d’instruction. Ainsi, pour les écoles dotées soit par les communes, soit par des associations et recevant cinquante élèves gratuits, l’autorisation d'exercer les fonctions d’instituteur devait être délivrée par un comité présidé par l’évêque diocésain et composé de quatre notables moitié laïcs, moitié ecclésiastiques. Pour les écoles de moindre importance l’évêque donnait seul l’autorisation, avait la surveillance de l’école et pouvait révoquer l’instituteur. L’ordonnance du 8 avril 1824 fut abrogée, au reste, par une autre ordonnance du 21 avril 1828.

Cette loi et ces deux ordonnances vous indiquent à elles seules les trois nuances politiques sous lesquelles on avait passé.

A la Révolution de juillet on inscrivit dans la Charte, article 69, parmi les objets auxquels il devait être pourvu par des lois séparées et dans le plus court délai possible : « L’instruction publique et » la liberté d’enseignement. » Ainsi la législation de la Charte de ^830, en exigeant à cet égard une loi spéciale, a établi le principe de la conciliation entre l’intervention du gouvernement dans l’enseignement et la liberté de l’enseignement. Sans exclure l’enseignement officiel, il a consacré le

principe de la liberté d’enseignement. Telle est la disposition textuelle de la Charte, sa lettre et son esprit.

Ainsi en fait de liberté d’enseignement comme de plusieurs autres libertés, après un long détour on en est revenu aux principes qui avaient été abandonnés. Seulement on est revenu à ces principes dans un temps où la réalisation, où l’application de ces principes est chose possible.

Le principe donc est posé dans la Charte. La France doit jouir de la liberté de l’enseignement; cette liberté d’enseignement ne doit pas exclure l’instruction publique proprement dite, l’enseignement officiel. Il s’agissait donc de les coordonner, de les concilier, de laisser au libre enseignement son développement, mais de le mettre en présence de l’enseignement officiel, d’établir une concurrence de plus sans paralyser la concurrence de l’industrie privée; il s’agit de l’obligation qu’a le gouvernement de suffire partout où l’industrie privée n’aréiverait pas, il s’agit de venir au secours de ceux qui n’auraient pas le moyen d’établir l’enseignement libre ; il s’agit d’éviter le double inconvénient dont nous parlions il y a un instant : l’immobilité de l’enseignement officiel et l’insuffisance de l’enseignement libre. Tous les modes imaginables pourront être essayés et on évitera ainsi l’inconvénient d’une routine éternelle qui s’attache presque toujours au système officiel lorsqu’il est exclusif; et en même temps l’instruction libre, qui ne suffirait pas pour tous et partout, n’entraînera pas d’inconvénients parce que l’instruction

officielle pénétrera là où l’instruction libre n’arriverait pas.

Tel est, dis-je, le principe posé par la Charte. Reste l’application; et certes l’application n’est pas chose facile. Elle n’a été faite jusqu’ici que dans la branche la plus importante de l’enseignement, je veux dire dans l’instruction primaire ou élémentaire. L’application du principe a été faite par la loi du 28 juin 1833 sur l’instruction primaire.

L’économie de cette loi consiste en ceci : elle détermine premièrement ce qu’on doit entendre par instruction primaire et quel est son objet : « L’ins- » truction primaire, dit l’article t' r , est élémentaire » ou supérieure. L’instruction primaire élémentaire » comprend nécessairement l’instruction morale et » religieuse, la lecture, l’écriture, les éléments de » la langue française et du calcul, le système légal » des poids et mesures. — L’instruction primaire su- » périeure comprend nécessairement, en outre , les » éléments de la’ géométrje et ses applications d usuelles, spécialement le dessin linéaire et l’arpen- » tage, des notiops des sciences physiques et de » l’histoire naturelle applicables aux usages de la » vie, léchant, les éléments de l’histoire et de lagéo- » graphie et surtout de l’histoire et de la géographie » de^la France. — Selon les besoins et les ressources y> des localités, l’instruction primaire pourra rece- » voiries développements qui seront jugés conve- » nables. »

Elle pose ensuite le principe de la Charte en disant, article 3 : « L’instruction primaire est privée ou

» publique. » Elle commence même par s’occuper de tout ce qui concerne les écoles privées.

Or comment le législateur a-t-il concilié la liberté de l’enseignement avec les garanties que demande l’exercice de ce droit, de ce véritable sacerdoce lorsqu’il s’agit de l’instruction de l’enfance, de cette instruction qui se donne par autorité plus que par raisonnement ? Il ne pouvait pas ne pas s’ofl'rir aux esprits une comparaison entre l’instituteur et l’avocat et le médecin. Chacun de nous est libre, lorsque son corps est malade, d’appeler tel médecin que bon lui semble ; chacun est libre, s’il a le malheur d’avoir un procès, de s’adresser à l’avocat de son choix. Voilà là liberté. Mais, ainsi que nous l’avons dit, sur mille Français il n’y a pas deux cents individus capables de discerner un médecin d’un charlatan, un avocat d’un propagateur de chicane. La société vient au secours des individus, les protège contre leurs propres erreurs, autant qu’il lui est donné de le faire, comme elle les protège en plaçant des barrières sur une ■route bordée de précipices. Elle défend l’exer cice de la médecine à tout homme qui n’a pas subi les épreuves de capacité. Cela pe veut pas dire que la médecine ne soit pas libre, mais cela veut dire qu’il n’y aura pas de charlatans qui puissent se donner pour médecins.

Ce qu’on dit du médecin, on le dit de l’avocat, de l’avoué, du notaire, la société ne défend à personne d’exercer ces professions, mais elle soumet ceux qui veulent les exercer à des-garanties de capacité»

Eh bien, pour les maladies de l’âme, autant que

eès maladies sont dans le ressort du pouvoir social, il en est de meme, La société ne défend à personne de se livrer à cette carrière, non brillante mais honorâble, de l’instruction et de l’éducation de l’enfance; mais, avant de confier un dépôt aussi précieux que l’avenir de la société elle-même aux mains de l’instituteur, la loi lui demande : « Qui es-tu ? D’où viens- » tu? Qu’as-tu fait? Que sais-tu? » Elle luidemande des épreuves de capacité et de moralité ; voilà le principe de la loi. « Article 4. Tout individu âgé de » 18 ans accomplis pourra exercer la profession » d’instituteur primaire, et diriger tout établisse- » mentquelconqued’instructionprimaire, sansautres » conditions que de présenter préalablement au » maire de la commune où il voudra tenir école : » — 1° un brevet de capacité obtenu, après examen, » selon le degré de l’école qu’il veut établir ; — 2° un » certificat constatant que l’impétrant est digne par » sa moralité de se livrer à l’enseignement. Ce cer- » tificat sera délivré sur l’attestation de trois conseil- » 1ers municipaux par le maire de la communeou » de chacune des communes où il aura résidé depuis t > trois ans. »

Telle est la conciliation imaginée dans la loi du 28 juin 1833, entre le principe de la liberté de l’enseignement et les garanties que l’instituteur doit offrir à la société. Mais quelles sont en revanche les garanties pour l’instituteur qu’on accuserait d’inconduite, d’immoralité ? voilà où l’instituteur peut demander à son tour quelle est sa garantie contre les calomnies, contre les préjugés, car l’instituteur, sur-

tout dans les petites localités, se trouve souvent dans une position difficile. On sait quelles sont quelquefois les animosités, les préjuges des petites localités, il est peu d’hommes aussi à plaindre que celui qui est victime de ces animosités et de ces préjugés. Si l’on ne fait que lui rendre la vie difficile, il peut se transporter ailleurs, mais si l’on arrive à des attaques contre sa moralité, contre sa vie privée, alors arrive la question : quelle est la garantie pour lui, quelle est la garantie pour la société ? Ici le problème devenait plus difficile encore à résoudre; vous connaissez tous par les exemples du droit pénal combien. la solution était difficile. Quels sont les principes fondamentaux du droit pénal? Une loi définit d’une manière quelconque le crime ou le délit et détermine la peine. Maintenant comment fera-t-on une loi pénale sur l’immoralité et l’inconduite de l’instituteur? Quelle est la législation qui viendra définir les crimes ou délits proprements dits? La loi pénale n'atteint dans chaque espèce que les faits pour ainsi dire les plus gros et les plus faciles à saisir avec la main. Maiscomment peut elle définir l’immoralité du maître vis-à-vis des enfants qu’il est chargé d’instruire, son inconduite dans son école ? Ce ne sont pas là matières de droit pénal proprement dit, dès lors on risque de tomber dans un arbitraire complet. Le soumettrez-vous à l’autorité administrative, ou bien le traduirez-vous en justice ? Lui ferez-vous subir un débat public? Et alors fera-t-on venir ses élèves et leurs-parents pour rendre le publie témoin d’un débat déplorable. Que l’instituteur soit innocent ou m. tt

182 *fcOUR» DK DROIT CONSTITUTIONNEL.

coupable, le débat sera déplorable pour lui, pour les enfants, pour la localité. Le problème était extrè« mement difficile, voici comment le législateur de 1833 en a cherché la solution :

11 n’y a plus de décision arbitraire du pouvoir administratif, c’est à l’administration de la justice, e’est au corps judiciaire inamovible qu’on a recours ; mais on n’emploie pas les formalités rigoureuses du Code d’instruction criminelle. Voici l’article 7 de la loi : a Tout instituteur privé, sur la demande du co- » mité mentionné dans l’article 19 de la présente loi » ou sur la poursuite d’office du ministère publie, » pourra être traduit, pour cause d’inconduite ou » d’immoralité, devant le tribunal civil de Larron-* » dissement et être interdit de l’exercice de sa pro- » fession à temps ou à toujours. — Le tribupal a entendra les parties et statuera sommairement en b chambre du conseil. 11 en sera de même sur l’ap- » pel qui devra être interjeté dans le délai de dix b jours, à compter du jour de la notification du ju- ? gement et qui, en aucun cas, ne sera suspensif. n-> » Le tout sans préjudice des poursuites qui pour- » raient avoir lieu pour crimes, délits ou contraven- » lions prévus par les lois, »

. Ainsi vous le voyez, c’est l’autorité judiciaire qui statue, mais le tribunal n’est point le tribunal criminel, c’est le tribunal civil et il statue en chambre du conseil, il n’y a donc point de publicité. La peine ne dépasse pas l'interdiction à temps ou à toujours. Il y a la garantie de l’appel, le tribunal d’appel juge dans les mêmes formes que celui de première instance.

Ainsi, en résumé, la solution du problème a été cherchée dans cette double combinaison : exclusion de l’autorité administrative et garantie de l’autorité judiciaire; exclusion des règles positives et rigoureuses du droit pénal pour y substituer les formes paternelles du tribunal civil, pénalité qui ne doit pas dépasser l’interdiction à temps ou à toujours de l’exercice de la profession.

Tel est le premier essai conciliation entre le principe de la liberté de l’enseignement posé par la Charte, avec les garanties pour la société et les garanties pour les individus, et l’enseignement ofiiciel. Un deuxième essai pour l’instruction supérieure n’étant encore qu’un projet soumis aux chambres, il ne nous appartient pas d’en parler. Nous attendrons que les lois soient adoptées pour en faire le sujet de notre cours.

SOIXANTIEME LEÇON

SOMMAIRE

Droit de pétition. — Il doit être placé au nombre des droits publics quoique la Charte n’en parle que pour en régler l'exercice vis-à-vis des deux chambres. — Il est posé en principe dans les constitutions de 91, de 93, de l'an III et de l'an VIII, ainsi que dans les Chartes de 1814 et de 1830. — Embarras et dangers que peut présenter l'exercice de ce droit s'il n'est sapement réglé. — Disposition du statut de Charles II en Angleterre. — Nombreux décrets de l'Assemblé constituante et if l'Assemblée législative. — Disposition de la constitution de Tan III.

Messieurs ,

Nous avons examiné les diverses formes de manifestation de la pensée dans leurs rapports avec le droit public et la loi constitutionnelle. Il en est une dont nous n’avons point encore parlé, et qui pourtant est d’une assez haute importance ét joue un assez grand rôle dans l’ensemble de nos institutions, pour que nous lui accordions quelques instants d’attention, je veux parler du droit de pétition.

Le droit de pétition, considéré dans toute son étendue, d’une manière générale, est la faculté qui appartient à toute personne de s’adresser aux pouvoirs sociaux, aux autorités constitutionnelles, pour

leur faire connaître tel et tel fait, tel et tel <ttat de choses, et pour réclamer leur intervention. C’est là l’idée générale. Aussi, envisagé de ce point de vue, le droit de pétition s’applique-t-il tous les jours, à toutes choses, dans les rapports des individus avec le pouvoir:

Il est, vous le savez tous, des objets et des branches du pouvoir à l’égard desquels ce droit de pétition a été réglé d’une manière précise, à l’égard desquels la loi trace avec le plus grand détail les formes à suivre, les règles à observer pour porter à la connaissance de l’autorité les demandes qu’on estime devoir faire, et pour obtenir l’intervention du pouvoir et de la force sociale en faveur du droit qu’on réclame. Que sont, en effet, toutes nos lois de procédure, soit de procédure judiciaire, soit de procédure que nous appellerons contentieuse ou administrative? Les lois évidemment ne sont pas autre chose qu’un résumé des demandes, des pétitions que chacun estime avoir droit d’adresser au pouvoir social pour qu’il intervienne, pour qu’il reconnaisse le droit qu’on réclame et pour que, ce droit une fois reconnu par lui, il nous prête force et appui. Mais il n’en est pas de toutes choses comme des matières à l’égard desquelles la marche à suivre a été exactement réglée. Il est d’autres objets, il est d’autres autorités à l’égard desquels ces règlements stricts, celte procédure détaillée n'existent pas, à l’égard desquels l’exercice du droit et la forme de cet exercice ont conservé plus de liberté, et en conséquence plus de variété.

coins DE DROIT CONSTITUTIONNEL.

C’est à ces matières que s'applique proprement ce iju’on a appelé le droit île pétition, c’est à ces recours faits à l’une ou à l’autre ries autorités oonstitutionnelles, en dehors des formes et des règles des recours judiciaires ou quasi-judiciaires. Et parmi les autorités constitutionnelles auxquelles on’ a coutume de s’adresser en pareil cas se trouvent l’utte et l’autre chambre, ces deux branches du pouvoir législatif. la Chambre des pairs et la Chambre des députés. Il y a donç encore une fois exercice du droit de pétition, même en l’envisageant sous ce point de vue moins étendu, il y a, dis-je, exercice du droit de pétition toutes les fois qu’on s’adresse à • une autorité constituée, dans le but ou de lui présenter une plainte pour obtenir un redressement ou rie lui présenter toute autre réclamation dans urt intérêt individuel, ou de lui faiie une demande gracieuse, ou lorsqu’on s’adresse à l’un des pouvoirs dans le but de provoquer une mesure d’intérêt général, ou encore dans le but de lui donner un avertissement, de lui fournir un renseignement qui puisse rendre plus facile la tâche dont il est chargé. Bref le droit de pétition s’exerce soit dans l’intérêt particulier des pétitionnaires, lorsqu’ils’ demandent • le redressement d’un tort ou le rétablissement d’un droit individuel, soit dans l’intérêt général par le moyen de représentations, de renseignements fournis, de mesures provoquées d’après l’observation de tel ou tel fait social.

Dès lors, il est aisé rie comprendre pourquoi nous traitons en ce moment du droit de pétition. C’ést

SOIXANTIÈME LfiÇOtf.

dire en d’autres termes qué nous plaçons le droit de pétition àtl nombre des droits publics, car tout le monde sait que ce ne sont pas seulement les personnes jouissant de l’exercice des droits politiques qui peuvent exercer le droit de pétition. Ce droit peut être exercé par urte femme, par un prolétaire; il peut l’être même par un homme qu’un jugement a privé de ses droits civils et, ma proposition dût-elle paraître étrange aux logiciens, jë tais plus loin encore, je dis que l’exercice du droit dC pétition appartient même à un individu mort civilement, car je vous lé demandé, l’homme qui n’est mort que civilement lie eonserte-t-il pas quelques droits, ou, en d*autres termes, n’a-t-on pas à son égard quelques obligation^? Oui, sans doute, on a au moins celle dè respecter sa vie. Ainsi l'homme qui n'a encouru que la mort civile, n’a-t-il pas le droit de n’vtre point mis matériellement à mort? Peut-on le tuer si on veut? Cè serait là Un meurtre, un assassinat. Les autres ont donc dés obligations -vis-à-vis de lui, et lui un droit vis-à-vis des autres.

Je prends ce cas extrême poitr prouver qu’en dépit du législateur vous n’enlèverez pas au condamné sa qualité d’homme, et non - seulement d’homme physique, mais d’homme moral. Cela admis, imaginez que tous ceux qui devraient le protéger dans cette sphère aussi étroite que vous pourrez le concevoir, imaginez que toutes les autorités chargées de le protéger oubliassent ce devoir, n'y aurat-il donc pour cet homme aucune espèce de ressource. Ne pourra- t-i! pas se plaindre, ne pourra-t-il

168 C0UR8 Dlf DROIT CORSTITUTIOMNKL.

pas user du droit de pétition, ou s’il en use lui répondra-t-on gravement : « Attendu que tu es mort » tu ne peux pas' écrire, ceux.qui sont chargés de te » protéger ne le font pas, mais nous ne pouvons pas » écouter tes plaintes? » Cela répugne au bons sens, cela répugne à l’humanité,- cela répugne même à la bonne et saine logique, qui dit qu’avant tout les vivants ne sont pas morts et que tant qu’un homme vit, nul ne peut le dépouiller de sa qualité d’homme, et non -seulement d’homme physique, mais d’homme moral. On peut soumettre les coupables à des pénalités plus ou moins fortes et les réduire à un état plus ou moins fâcheux pour eux, mais on ne peut pas dire qu’il ne leur reste absolument aucun droit, et qu’on ne devra pas les écouter si la protection à laquelle ils pourront toujours prétendre vi*ent à leur manquer. .

Ainsi donc, puisque le droit de pétition est un droit dont l’exercice appartient à tout Français, quel que soit d’ailleurs son état, quelle que soit sa condition, c’est évidemment un droit public, d’après la notion que nous avons donnée de ces droits dans notre introduction. Au surplus, je ne suis point l’auteur de cette opinion. Un écrivain anglais, connu de tout le monde et qui n’est pas suspect d’exagération, Blackstone, envisageait le droit de pétition sous le même point de vue. Aussi en parle-t-il au premier chapitre de son livre, chapitre dont la rubrique est . celle-ci : « Des droits absolus des individus. »

Encore une fois, le droit de pétition appartient à tous ceux qui ont quelque chose à défendre et à qui

SOIXANTIÈME LEÇON. t 69

la protection du gouvernement est nécessaire. Dès lors, si les autorités inférieures chargées de les" protéger ne veulent pas ou ne peuvent pas le faire, il y a le droit de pétition qui appartient à tous, qui est un des droits publics des citoyens.

Si la Charte n’en parle qu’à l’article .45, après avoir donné l’organisation de deux des branches du pouvoir législatif,’ si elle n’en parle pas dans la pre- • miére division, là où elle traite des droits publics des Français, il y a de cela une raison très-satisfaisante, c’est que la Charte suppose le droit de pétition comme un droit général, et elle n’en parle à l’article 45 que dans le but spécial de régler l’exercice de ce droit vis-à-vis des chambres. Voici, en effet l’article 45 : « Toute pétition à l’une ou à l’au- » tre des chambres ne peut être faite et présentée » que par écrit : La loi interdit d’en apporter en # personne à la barre. » Vous voyez que le législateur ne s’occupe pas du principe. 11 le suppose et en règle seulement l’exercice à l’égard des deux chambres. Nous verrons dans un instant comment le texte de l'article 45, loin de contredire notre division des matières, vient au contraire à l’appui.

Le droit de pétition est encore un de ces points de droit qu’on peut regarder comme traditionnels pour nous, traditionnels dans ce sens que ce sont des points de droit arrêtés au commencement de la Hévolution, et auxquels on n’a fait ‘que revenir aussitôt que le régime constitutionnel a repris cours en France. Vous en trouvez la preuve d’abord dans la constitution dè 91. Au nombre des dispositions fon-

170 COURS DÇ DtoOIT CONSTITUTIONNEL.

dameniales garanties |>ai* la constitulioti Vous trouve/. celle-ci : « !.n constitution garantit la liberté

» d’adresser aux autorités constituées des pétition» signées individuellerUent. » Voilà donc le principe énoncé d’une manière générale, comme un droit appartenant à tous les Français, droit qu’on peut exercer vis-à-vis des autorités constituées.

Le même principe se retrouve dans lit Constitution de 93 à l’article 32 de la déclaration des droits : <t Le droit de présenter des pétitions atlfc » dépositaires de l’autorité publique, ne peut, en » aucun cas, être interdit, suspendu, ni limité.

La Constitution de l’an III (1T95) s’exprimait ainsi à l’article 364 : « Tous lés citoyens sont libres » d’adresser aux autorités publiques des pétitions, » mais elles doivent être individuelles ; nulle &s- » socidliort ne peut en présenter de collectives* si » ce n’est les autorités constituées, et seulement i) pour des objets propres à leur attribution. •— » Les pétitionnaires ne doivent jamais Oublier lë » respect dû aux autorités constituées. » Vous voyeZ que le droit de pétition, considéré comme nous l’avons fait, c’est-à-dire comme droit public des Français, est nettement formulé dans les trois constitutions (juc nous venons de citer. Et il n’est pas exact de dibe que la Constitution de l’an VIII (1799) a passé Ce droit sous silence. Cette constitution en parle ainsi à l’article 83 . a Toute personne a le droit » d’adresser des pétitions individuelles à toute aulo- » rité constituée et spécialement au Tribunat. «

Tel est donc le principe, soit qu*on l’envisage spé-

SOIXANTIÈME LEÇON. Fît

cülativement, soit qu’on le considère dans les applications que nous venons de faire. Et la Charte, après les lacunes du régime intermédiaire (car dans les sénatus-consultes il n’est pas question du droit de pétition), la Charte de 1814, comme celle de 1831), reconnaît implicitement le même principe, et en règle seulement l’exercice vis-à-vis de l’une et de l’autre chambre.

Nous avons donc établi, ce premier point, que le droit de pétition est un des droits publics des Français, et, comme tel, a été reconnu et garanti par les différentes constitutions proclamées en France. Mais il est vrai qu’il en est de ce droit comme de tous les autres. On peut abuser et on a abusé du droit de pétition, comme cela est arrivé de toutes choses. Dans les temps de profonde agitation, dans les temps de révolutions sociales surtout, l’observation a démontré que les assemblées délibérantes se défendent avec peine contre les influences du dehors, et par influences du dehors , je n’entends par la simple manifestation, manifestation légitime, de l’opinion publique, j’entends l’action immédiate et violente, en quelque sorte, du dehors sur les assemblées ellesmêmes. Dans ces temps de profonde agitation sociale, tels que l’histoire nous en a offert deux grands exemples, l’un en Angleterre en 1640, et l’atltre en France à la suite de 89, dans ces temps de profonde agitation sociale, dis-je; les hommes de parti, et ils sont nombreux alors, ne trouvent jamais les assemblées délibérantes au niveau de leur propre situation d’esprit, au niveau de leur propre excitation. Et la

raison en est simple. Les hommes du dehors ne sont aux prises, dans leurs projets, qu’avec les idées spéculatives, qui sont devenues pour eux une espèce de croyance religieuse. Les hommes des assemblées délibérantes, au contraire, quelque ardents qu’ils soient eux-mêmes, se trouvent nécessairement aux prises avec les obstacles de la légalité’, avec la lenteur protectrice des formes. De là il résulte toujours qu’une assemblée ne peut être au niveau avec l’impatience des hommes du dehors. C’est ce qui est arrivé en Angleterre et en France. Dès lors, le droit de pétition prend un développement tel qu’il est dénaturé, car sous le nom de droit do pétition sc cache, ou plutôt ne se cache pas, une influence immédiate et violente du dehors sur l’assemblée délibérante. On ne veut de l’assemblée que les décrets qu’on lui dicte. C’est ce qui était arrivé en Angleterre lors du fameux Parlement de 1640 ; c’est ce qui arriva en France lorsque le droit de pétition, après avoir été exercé d’abord par quelques individus, le fut ensuite par un grand nombre d’hommes qui* allaient pétitionner en corps à la barre de l’Assemblée nationale.

Les législateurs ne tardèrent donc pas à sentir qu’il en est de ce droit comme de tous les autres ; ils sentirent qu’il fallait le régler, en modérer l’exercice, en régulariser l’application. En Angleterre, cela a été fait dans un temps peu favorable aux libertés publiques; cela a été fait sous Charles H, et voici quelle a été la disposition du statut de la 13° année du règne de ce prince : « Aucune pétition ne pourra » être présentée soit au Roi, soit au Parlement, pour

» demander un changement dans l’Église ou dans d l’État (vous reconnaissez bien là le langage anglais), » si, elle est signée par plus de vingt personnes, à » moins que le contenu n’en ait été approuvé par trois » juges de paix ou par la majorité du grand jury, » dans la province, et à Londres par le lord-maire, » les aldermen et le conseil de la commune ; et au- » cune pétition ne pourra être présentée par plus de » dix personnes à la fois. » Voilà donc la première restriction, et maintenant vous pouvez comprendre aisément pourquoi en Angleterre, lorsqu’il s’agit de présenter des pétitions (on présente au Parlement des pétitions monstres), vous lisez que ces pétitions sont présentées précisément par des juges de paix, ou par des hommes dont l’assistance puisse les soustraire à l’application de la loi. Le juge de paix en Angleterre, vous le savez, est un particulier, un notable du comté, de sorte que, si c’est le parti de l’opposition qui présente la pétition, il trouvera toujours trois juges de paix pour l’appuver. «

Le statut de la première année de Guillaume et Marie porte que, en se conformant à ces règles, tout Anglais a droit de pétitionner, et il ajoute, c’est l’histoire qui nous donne le sens de cette addition, il ajoute qui tout emprisonnement , mandat d’amener ou poursuite pour des pétitions faites ainsi, en se conformant au statut de Charles II, sont déclarés actes illégaux.

Voilà le système anglais.

En France, les mêmes excès, ainsi que je l’ai dit, avaient eu lieu, et les assemblées elles-mêmes tâché-

rent d’v porter quelques remèdes. Ainsi, en 1789, l’usage s’était établi de présenter des pétitions à la barre de l’Assemblée, et le décret du 29 juillet 1789, dit en propres termes que la barre de l’Assemblée est réservée pour les personnes qui auraient une pétition à présenter, et auxquelles l’Assemblée aurait accordé les honneurs de la séance. Voilà donc les pétitionnaires à la barre. Mais le règlement est de juillet, et déjà le 1" août vous trouver, un décret qui essaie d’on restreindre l’application , et on renvoie les pétitionnaires à ce qu’on appelait le comité des rapports, chargé ensuite d’en référer à l’Assemblée. En effet, indépendamment de toute autre pensée, vous voyez ce qui arrivait déjà dans ce temps où le système des assemblées était tout nouveau, lorsque chacun pouvait sc donner le plaisir d’aller se poser en orateur à la barre de la première assemblée délibérante du monde, d’aller lutter avec les plus grands ' orateurs et de se faire écouter comme eux ; on aurait inventé des pétitions à moins. Mais le temps de l’Assemblée était complètement absorbé ; c’est le besoin d’éviter la perte de temps, et non la crainte inspirée par les pétitionnaires qui a dicté ces premières dispositions.

Le lü octobre de la même année, un nouveau décret, toujours pour contenir l’exercice du droit de pétition. En mars 1790 , l’Assemblée est obligée de déclarer qu’elle n’entendra aucune pétition, si ce n’est dans les séances du soir. Enfin, je ne veux pas yous fatiguer par trop de citations ; mais au mois d’octobre 1791 vous trouvez un nouveau règlement,

toujours dans le même but, et vous le savez, la meilleure preuve d’un désordre est la multiplicité des règlements faits pour le réprimer.

Arriva enfin l’abus dont je vous ai parlé, les pétitionnaires envahissaient l’Assemblée ; ils venaient en foule, en multitude, et enfin en multitudes armées, voulant défiler au milieu de l’Assemblée elle-même. Le décret rendu par l’Assemblée, en juin 1792, pour réprimer ces abus, ceux du 21 septembre et du 1 1 novembre de la même année, n’eurent aucune efficacité.

Ces faits donnèrent lieu à la disposition de la Constitution de 1795 que j’ai déjà citée, disposition qui ne doit point nous étonner et qui, comme toutes les lois, était le résultat de l’expérience : « Tous les citoyens » sont libres d’adresser aux autorités publiques des » pétitions, mais elles doivent être individuelles : » nulle association ne peut en présenter de collec- » tives, si ce n’est les autorités constituées et seule- » ment pour des objets propres à leurs yttribu- » tions. » Évidemment cette disposition n’est autre chose que la traduction en formule législative du besoin qui s’était fait sentir d'empêcher le renouvellement de ces pétitions tumultueuses, comme les appellent les Anglais. C’est pour cela que la Constitution de i795 a exigé qu’elles fussent individuelles, et qu’elle a interdit aux associations d’eq présenter de collectives.

SOMMAIRE

Droit de pétition (suite). Ktat actuel de la législation : toutes pétitions aux chambres doivent être présentées par écrit; elles doivent être individuelles ; elles peuvent toutefois être présentées collectivement parles autorités constituées, par les gérants d'une société ou les chefs d'une corporation légalement reconnue, pour des objets concernant leurs intérêts propres.

Droit d’association. — Placé dans le droit commun parle décret du 13 novembre 1 79U et par la constitution de 1731. — Iléplementé par la loi du 22 juillet 1791. — Constitution de 1793. — Dispositions du décret du 27 juillet 1793 pour protéger les clubs. — Constitution de l’an III ; dispositions contre les sociétés populaires Loi du 7 thermidor an V . — Loi du 19 fructidor. — (aide pénal de 18 0. Dispositions des articles 291 et su.vanls sur les associations, corroborées cl rendues plus sévères par la loi du 10 avril 1834.

Messieurs,

La Charte constitutionnelle de 1830, dans son article 45, qui reproduit textuellement l’article 53 de la Charte de 1814, a consacré le principe du droit de pétition par une disposition ainsi connue : «Toute » pétition à l’une ou à l’autre des chambres ne peut » être faite et présentée que par écrit : la loi interdit » d’en apporter en personne et à la barre. »

Et avant tout vous remarquerez que cette dispo-

sition concerne les pétitions adressées à l’une ou à l’autre chambre, et non celles qui peuvent être adressées aux autres pouvoirs constitués. Quant aux pétitions adressées à l’une ou à l’autre chambre, la restriction essentielle consiste en ce qu’elles ne peuvent être présentées que par écrit. La disposition était suffisamment claire par elle-même ; cependant, pour mieux expliquer sa pensée, le législateur a cru devoir ajouter : « La loi interdit d’en apporter en » personne et à la barre. » Cette dernière phrase de l’article 45 n’est que le commentaire de la règle posée déjà dans l’article même : « Toute pétition.... ne » peut être faite et présentée que par écrit. » Ainsi, la loi n’admet d’autres pétitions que celles qui sont envoyées au secrétariat de l’une ou de l’autre chambre, et présentées par un des membres de la chambre elle-même. Cette disposition se trouve en harmonie avec l’article 98 du règlement intérieur de la Chambre des députés, lequel article porte : « Nul étran- » ger ne peut, sous aucun prétexte, s’introduire » dans l’enceinte où siègent les membres de la » chambre. »

Quant aux règles suivies dans l’une ou l’autre chambre pour s’occuper de ces pétitions et délibérer sur leur contenu, ce n’est pas ici le moment d’en parler, nous aurons l’occasion d’en dire quelques mots en traitant de l’organisation politique et en particulier de l’organisation des assemblées délirantes dans la législation constitutionnelle en vigueur.

Les pétitions donc doivent être faites et présentées par écrit, nul ne peut en présenter en personne,

lll. 12

ni à la barre, c’est là le texte. Dès lors on peut se demander : Les pétitions collectives sont-elles permises par la loi constitutionnelle ? Vous avez vu dans les constitutions qui ont précédé l’interdiction des pétitions collectives, cette interdiction n’est pas littéralement exprimée dans l’article 4b do la Charte, mais elle paraît cependant résulter de la rédaction de oc même article, car il est dit que toute pétition doit être faite et présentée par écrit, ce qui donne à entendre que toute pétition doit être signée par le pétitionnaire ; dès lors la pétition devient, par la nature des choses, individuelle. Mais la question peut être généralisée dans ces termes-ci : Les personnes morales, les corporations, les universitates, comme on disait dans un autre droit, peuvent-elles présenter des pétitions à l’une ou à l'autre chambre. Ces pétitions peuvent-elles être présentés par le gérant, par le chef de ces universitates au nom de ces mêmes corporations, ou bien, dans ce cas, les pétitions doivent-elles être également signées par chacun des membres qui entendent faire usage du droit de pétition, et doivent-elles être regardées comme les pétitions que ferait tel ou tel individu, on d’autres termes, sans tenir compte de la majorité ou de la minorité du corps moral qui aurait présenté la pétition?

On trouve dans les précédents do la Chambre des députés un fait qui rentre jusqu’il un certain point dans les questions que nous venons de poser. Il fut présenté, à l’occasion du projet de loi sur l’organisation judiciaire, une pétition du tribunal d’Argentan,

S0IXANTÇ-VN1ÊM8 LEÇON.

dans le but de demander une répartition plus convenable des magistrats entre les divers tribunaux et cours du royaume. Il y avait ici une double question : on pouvait regarder la pétition comme une pétition du tribunal , en considérant le tribunal comme une universitas, comme un corps constitué ; puis il y avait une seconde question, c’était la question de savoir si le droit de pétition appartenait à un pouvoir constitué, à une des autorités de l’État, à une branche de l’un des pouvoirs publics, si, en d’autres termes, on devait admettre que le pouvoir judiciaire, le pouvoir administratif, que telle ou telle corporation appartenant à l’un ou à l’autre put s’adresser aux chambres par voie de pétition.

La discussion, il faut le dire, porta plutôt sur cette deuxième question que sur la première. On n’insista pas sur la qualité de corps moral, je crois qu’on ne le pouvait guère, parce que la pétition était signée par tous les membres du tribunal, de sorte qu’elle pouvait être regardée comme une pétition individuelle. Mais on insista beaucoup sur la circonstance que c’était la pétition d’une autorité qui s’adressait à une autre autorité, sous cette forme qui, selon l’opinion de plusieurs membres de la chambre, n’appartenait qu’aux particuliers et non aux corps constitués, qui avaient d’autres règles à suivre. Cependant après iin débat assejs vif, et il faut ajouter après une double épreuve, l’ordre du jour proposé sur la pétition fut écarté, c’est-à-dire que la pétition fut accueillie et renvoyée à la commission de la chambre chargée d’examiqer le projet de loi sur l’organisation

judiciaire, projet auquel avait rapport la pétition.

Il paraît donc, par ce précédent, que la chambre a admis la règle de la Constitution de l’an III. Vous savez que la constitution dont je parle disait : a Nulle » association ne peut présenter de pétitions collec- » tives, si ce. n’est les autorités constituées, et seule- » ment pour les objets propres à leurs attributions. » Mais, indépendamment de ce fait, si on veut envisager la question en général sous le rapport du pouvoir, de l’état des autorités constituées, on peut donc ad- , mettre, d’après le précédent que nous venons d’examiner, que, conformément au principe admis dans la Constitution de l’an III, rien n’empêchait une autorité constituée de présenter une pétition par écrit à l’une ou à l’autre chambre.

Cela s’appliquerait-il aux corps militaires? Non certainement, car il leur est expressément défendu de délibérer.

U Assemblée constituante avait rendu, le 18 mai 1791, un décret qui était bien autrement précis, bien autrement sévère sur la matière; le décret de 1791 voulait absolument que le droit de pétition ne fût qu’individuel, qu’il ne put jamais être délégué, et il ne voulait pas qu’il pût être exercé en nom collectif, ni par les corps électifs, ni par les corps judiciaires ou administratifs, ni par les corps municipaux. Ainsi quand ces corps présentaient une pétition, on ne l’envisageait que comme la pétition de chacun des membres qui l’avaient signée. Dans le même décret, on ajoutait qu’une assemblée de commune ne pouvait être convoquée que pour des faits d’administration

SOIXANTE-CNIÈME LEÇON.

municipale, et que toute autre délibération serait . nulle et inconstitutionnelle.

Voilà pour ce qui concerne les corps constitués, les autorités. Maintenant les associations, les corporations, les personnes morales, qui ne sont pas des corps constitués, peuvent-elles présenter des pétitions, et, si elles en présentent, ces pétitions doiventelles être envisagées comme des pétitions du corps moral ou comme des pétitions de chacun des individu* qui ont apposé leur signature sur la pétition?

Et d’abord il parait évident qu’il faut ici, entre les corporations, les associations, les vniversitates, distinguer celles que la loi reconnaît et celles qu’elles ne reconnaît pas. Il est évident que celles que la loi ne reconnaît pas, les corporations illicites ne pourraient pas présenter de pétitions ; ces pétitions ne seraient jamais que les pétitions des individus qui les auraient signées, la question n’est pas douteuse à cet égard. Quant aux corporations licites, on peut les concevoir sous deux points de vue. Il y a, ou il peut y avoir des corporations qui ont une existence formellement reconnue par la loi, que la loi elle-même reconnaît comme des personnes morales; elles ont tout ou partie des capacités même civiles de la personne individuelle. Ainsi je prends un exemple dans le commerce : Vous avez une société commerciale, cette société se présente devant les tribunaux et a droit d’ester en justice comme société commerciale ; bref, elle a une vie légale aussi reconnue que celle d’un individu. Si une de ces sociétés, pour un objet relatif à ses intérêts, présentait une pétition, je ne vois pas

pourquoi cette pétition ne pourrait pas être présentée par les gérants de la société, par scs administrateurs ordinaires ou par une décision prise à la majorité dans une assemblée générale de la société, de la même manière que cette majorité peut autoriser à introduire une action en justice. Qu’est-rce, au fond, que la pétition bornée aux intérêts propres, la pétition tendant à obtenir le redressement d'un tort ou la reconnaissance d’un droit d’intérêt privé? C’est une manière de demander justice qui, au fond, a toute analogie avec les demandes qu’on fait à l’autorité judiciaire ou administrative, lorsqu’on invoque l’appui des pouvoirs sociaux pour obtenir soit la réparation d’un tort qu’on croit avoir souffert , soit le maintien d’un droit. Ainsi, dans ces cas-là, il me paraît qu’on ne pourrait pas repousser une pétition, par cela seul qu’elle ne porterait pas la signature de tous les membres de la société dans l’intérêt de laquelle elle serait présentée. Ainsi, une société anonyme pourrait être représentée par scs gérants, par ses administrateurs ; les sociétés en nom collectif peuvent être composées non-seulement de deux ou trois personnes, mais d’un grand nombre qui peuvent avoir donné mandat général pour défendre l’intérêt delà société à tel ou tel membre, et il n’y a pas de raison pour qu’une pétition semblable ne puisse être reçue.

Quand il s’agira d’une corporation, d’une société que la loi ne reconnaît pas formellement comme personne civile, comme ayant l’exercice des droits civils, comme ayant une personnalité individuelle, quoique d’ailleurs la loi la tolère ou l’approuve.

SOUUNTB-UNIÈAlÊ LEÇOX.

pour ces cas-là , et pour tous les cas ntl la pétition serait une pure pétition d’intérêt général, je crois qu’il est conforme au vœu de la loi constitutionnelle qu’elle soit signée par tous ceux qui veulent y prendre part, et qu’elle soit regardée comme la pétition de ceux qui l’ont signée, sans qu’on fasse attention à la majorité ou à la minorité. Vous concevez, en effet, que si nous nous réunissons en société littéraire, en nous conformant :\ la loi et que, dans une assemblée composée de cent personnes, il y ait des personnes qui opinent en faveur d’une pétition aux chambres > il n’y a aucune raison pour que la majorité soit censée représenter les opinions de la minorité ; ce ne serait donc que la pétition de chacun des signataires de la pétition elle-même.

Ce que nous venons de dire suffit, je crois, sur la question des pétitions. Mais nous avons distingué, entre les associations, les corporations licites ou illicites, approuvées ou non approuvées, reconnues ou non reconnues ; ceci nous conduit à parler d’un autre des points qui se rapportent à la matière que nous traitons ; cela nous conduit t\ parler de la législation existante sur les associations.

Le fait des associations particulières, spéciales, faites dans tel ou tel but, religieuses, politiques, littéraires, commerciales, industrielles ou autres, ce fait a toujours été regardé comme un fait de la plus haute importance dans l’arrangement social , et c’était, en effet, une manière rationnelle de l’envisager, car certes personne n’a jamais révoqué en •

doute la puissance de ce fait. Ceux qui en ont de-

mandé, comme ceux qui en ont combattu le libre exercice, partaient les uns et les autres de ccttc vérité incontestable que c’était là un fait puissant, qu’il y avait dans l’association, comme dans la presse, un levier puissant pour le bien suivant les uns, pour le mal suivant les autres, mais enfin un instrument d’une haute puissance.

L’histoire des associations est à coup sûr une des plus curieuses au point de vue du développement des facultés humaines dans l’ordre social. Il n’y a pas un de vous à l’esprit duquel ne se présentent immédiatement les noms de vastes et puissantes associations, dont les unes ont laissé des souvenirs trèshonorables, les autres des souvenirs fâcheux et funestes. Dans les pays mêmes où la liberté individuelle est le plus ménagée, le plus respectée, le fait des associations a souvent préoccupé l’esprit du législateur. Aujourd’hui même encore, au moment même où nous parlons, ceux de vous qui parcourent les journaux ont pu voir l’étendue à ce qu’il paraît effrayante pour certaines questions d’intérêt public et général, qu’avaient prise dans un État voisin les associations, je veux parler des loges orangistes en Angleterre. Et vous avez vu que la Chambre des communes a, dans une adresse présentée au roi, demandé que le pouvoir exécutif prît l’initiative pour réprimer ces loges, c’est-à-dire ces associations ennemies de la réforme parlementaire et religieuse en Angleterre et particulièrement en Irlande.

Pour les associations, comme pour la presse, nous nous trouvons en présence de cette éternelle .ques-

SMXANTE-limtMÏ LEÇON. 185

tion qui se reproduit toujours lorsqu’il s’agit de régler l’une ou l’autre des facultés humaines, lorsqu’il s’agit de régler les limites de la liberté individuelle ; procédera-t-on par voie de simple répression ou procédera-t-on par voie préventive? Et si on procède par voie préventive, arrive alors la seconde question : Procédera-t-on par voie de prévention prohibitive ou par voie de prévention que nous appelons réglementaire?

En parlant de la presse, nous avons donné comme exemple de la première espèce de mesures préventives, la censure, comme exemple de mesures préventives de la seconde espèce les règlements de la librairie, les mesures prescrites à l’égard des journaux, ce sont donc, je le répète, toujours les mêmes questions, questions vitales, questions du plus haut intérêt, qui se reproduisent toutes les fois qu’il s’agit de trouver le point d’intersection entre la liberté individuelle et les exigences sociales. Toutes les fois que cette grande question se présentera, quel que soit le fait auquel elle s’applique, toujours vous retrouverez la même question cachée sous un langage ou sous un autre.

Au fond, nul ne contestera la convenance, la nécessité même de certaines mesures, parce que la liberté individuelle, sans mesure aucune, ne serait pas même la liberté, puisqu’elle serait incompatible avec la liberté générale. Mais le partage des opinions arrivera toujours sur cette première question : Est-ce par le système préventif ou par le système répressif qu’on doit procéder? Et si on se prononce pour le

186 COURS DE Dholt CONSTITÜTtONNÇL.

système préventif on arrivera à l’autre question non moins vitale ; Ëst-ce la prévention prohibitive ou la prévention réglementaire qu’on adoptera?

J’ai mis du prix à vous faire remarquer sur d’autres graves questions la marche suivie, les principes adoptés ;\ diverses époques, à partir de la Révolution de 1789. Nous procéderons de la même manière en ce qui concerne les associations.

La première époque a été une époque de liberté d’association. Le décret de l’Assemblée constituante du 13 novembre 1 7 9 0 portait : « Les citoyens » ont le droit de s'assembler paisiblement et de » former des sociétés libres, en Tse conformant aux » lois qui régissent tous les citoyens. » On plaçait donc l’association sous le droit commun ; elle pou-, vait être réprimée, non prévenue, c’était là le système. Je dis ; c’était là le système, car il y a eu, bien peu de temps après, une exception mise par la loi du 22 juillet 1791, loi qui a échappé à quelques auteurs, parce que, en effet, on ne s’est pas avisé d’aller chercher une disposition sur cette matière dan3 une loi qui ne paraissait pas du tout s’y rapporter. Cette loi traite de la police municipale, et en traitant de la police municipale elle dit, à l’article 14 : « Ceux qui voudront former des sociétés ou clubs, » seront tenus, à peine de 200 livres d’amende, 5) de faire préalablement au greiTe de la municipa* » lité la déclaration des lieux et jours de leurs réu- » nions, et en cas de récidive, ils seront condamnés » à 300 livres d’amende. L’amende sera poursuivie » contre les présidents, secrétaires ou commissaires

» de cos clubs ou sociétés. » C’était donc une disposition préventive réglementaire.

La Constitution de 91, aux dispositions fondamentales, garantissait comme droits naturels et civils

« la liberté aux citoyens de s’assembler paisi-

» blement et sans armes en satisfaisant aux lois de » police. » Je viens de vous dire quelle était la loi de police municipale à laquelle il fallait se conformer et qui sert de commentaire à la Constitution de 91.

Cependant, dès le 9 octobre suivant, parut un décret répressif sur les associations. Il fut fait défense aux sociétés populaires de faire des pétitions <t en nom collectif, des députations nu nom de la » société et généralement tous actes où elles paraî- » traient sous les formes de l’existence politique. » C’était évidemment un décret sur les actes de quelques-unes de ces sociétés qui paraissaient aspirer à faire acte de gouvernement.

La Constitution de 93 consacra le principe de la liberté de l’association : « Le droit de manifester sa » pensée et ses opinions, soit par la voie de la presse, » soit de toute autre manière, le droit de s’assem- » bler paisiblement, le libre exercice des cultes ne » peuvent être interdits. » (Article 7 de la déclaration des droits.) Le décret de la Convention du 25 juillet 1793, par ses articles 3 et 4, menaçait de la peine de cinq ans de détention, s’ils étaient porteurs d’une réquisition éerite t et de dix ans de fers, s’ils avaient agi sans réquisition, les commandants de la force publique qui agiraient ou donneraient des ordres pour agir à l’effet d’empêcher la réunion, ou

pour défendre les comités populaires. Les particuliers coupables des mêmes faits et ceux qui auraient enlevé ou donné l’ordre d’enlever les registres ou documents des sociétés populaires devaient être punis de cinq ans de fers. On ne saurait citer ce décret sans se rappeler les circonstances du temps et les faits historiques qui l’ont précédé et accompagné. C’était dans le temps où venait d’avoir lieu la chute des Girondins, où déjà le décret d’arrestation contre vingtneuf chefs de la Gironde avait été rendu. C’était dans le temps où déjà Danton lui-même commençait à être accusé de tiédeur, c’était dans le temps où les dangers extérieurs de l’État venaient augmenter l’exaltation des esprits; c’est au milieu de cette époque terrible que fut rendu ce décret; il n’était autre chose, au fond, que la prétention d’un pouvoir qui, désormais, se trouvait en dehors de rassemblée elle-même, et qui ne faisait usage de l’assemblée que pour sanctionner des décisions rendues au dehors.

J’arrive à la deuxième période, et nous trouvons la Constitution de l’an II 1 comme fait historique, c’est un des plus curieux. Qu’était-il arrivé auparavant? Il était arrivé que la puissance était sortie de l’enceinte du pouvoir constitutionnel et s.’était campée, posée, organisée au sein des sociétés populaires. Que voulait-on en faisant la Constitution de l’an III? On n’était plus en 93, on n’était plus même en 94, on voulait faire rentrer le pouvoir dans ses voies naturelles, on voulait le ramener dans l’enceinte de l’assemblée, constituer les pouvoirs reconnus par la

SOUANTK-UNIÈME LEÇON. 189

constitution de l’État. C’était donc un retour aux idées régulières de l’organisation politique de l’État. Eh bien, lisez maintenant la Constitution de l’an 111, ét toutes ses dispositions qui, sans ees observations, pourraient paraître singulières, deviendront parfaitement claires. Ainsi, vous trouvez dans la déclaration qui la précède, cet article : « Nul individu, nulle réunion partielle de citoyens ne peut s’attribuer la souveraineté. » ( Article 18.) Voyez maintenant les articles 360 à 363 : « Il ne peut être formé de » corporations, ni d’associations contraires à l’ordre » public. » (Article 360,) — « Aucune assemblée » de citoyens ne peut se qualifier société popu- » laire. » (Article 361.) — « Aucune société parti- ■» culière s’occupant de questions politiques ne peut » correspondre avec aucune autre, ni s’affilier à elle, » ni tenir des séances publiques composées de socié- » taires et d’assistants distingués les uns des autres, » ni imposer des conditions d’admission et d’éligi- » bilité, ni s’arroger des droits d’exclusion, ni faire » porter à ses membres aucun signe extérieur de leur » association. » (Article 362.) — « Les citoyens ne » peuvent exercer leurs droits politiques que dans » les assemblées primaires et communales. » (Article 363.) Toutes ces dispositions ne seraient pas venues dans l’esprit d’un législateur, à priori. Quel est le législateur chargé de faire une constitution à priori qui mettra tous ces détails? Mais dbs détails se comprennent bien quand on a vu l’histoire : c’est que tout ce qui est défendu dans la constitution avait été pratiqué. Toutes ces dispositions qu’aucun de

nous né trouverait à priori sont un résumé historique.

Voilà donc les principes de la Constitution do l’an III. Où en sonnnes-nous là? Aux mesures pré-, ventives réglementaires. On pe dit pas que, pour se constituer en société, il faudra l’autorisation, mais on dit qu’en se constituant en société on ne pourra faire ni tel acte, ni tel autre; ce sont donc des mesures préventives règlementaires.

J’arrive à la troisième périodo, et nous trouvons un autre système, la prévention prohibitive, le sys- , tome des mesures préventives prohibitives. Voici ce que porte la loi du 7 thermidor an Y : — « Arti- » cle 1". Toute société particulière s’occupant de » questions politiques, est provisoirement défendue.

» — Article 2. Les individus qui se réuniraient dans » de pareilles sociétés, seront traduits aux tribu- » naux de police correctionnelle pour y être punis » comme coupables d’attroupement. — Article 3.

» Les propriétaires ou principaux locataires des » lieux où s’assembleraient les dites sociétés, seront » condamnés par les mêmes tribunaux à une amende » de mille francs et à trois mois d’emprisonne- » ment. »

bientôt arrive le coup d’État de fructidor, ce fameux coup d’État dont nous avons eu occasion de parler déjà. Vous vous souvenez que le coup d’État de fructidor* fut suivi d'une terrible loi qui était une loi de circonstance. Or, cette loi tout exceptionnelle du 19 fructidor an V porte s « Article 30. La loi du » 7 thermidor dernier, relative aux sociétés purticu-

» lières s’occupant de questions politiques est rap- » portée. — Article 87. Toute société particulière, » s'occupant de questions politiques, dans laquelle » il serait professé des principes contraires à la » constitution de l’an III, acceptée par le peuple » français, sera fermée, et ceux de ses membres qui » auront professé ces principes seront poursuivis et » punis conformément à la loi du 27 germinal » an IV. » Cette loi punissait les crimes d’État d’une seule peine, la mort.

Vous le’ voyez, c’est là une de ces lois rendues ab irato, un de ces décrets que le Directoire fit rendre lorsqu’il se croyait dans un état de défense désespérée, et qu’on ne peut regarder que comme des lois transitoires de leur nature.

Le système permanent arrive avec le Consulat et l’Empire. L’Empire publia le Code pénal, et vous connaissez tous les dispositions qui so trouvent aux articles 291 et suivants de ce code. On est revenu au système de la prévention prohibitive, c’est-à-dire au système qui n’admet que les associations autorisées par le gouvernement : a Nuile association de plus do » vingt personnes, dont le but sera de so réunir d tous les jours ou à certains- jours marqués pour b s’occuper d’objets religieux, littéraires, politiques » ou autres, ne pourra se former qu’avec l’agrément b du gouvernement et sous les conditions qu’il plaira b à l’autorité publique d’imposer à la société. » Voilà donc le principe régularisé, principe, je le répète, de prévention prohibitive. Il n’y a pas défense absolue, mais nulla association ne peut se constituer qu’avec

l’agrément du gouvernement et sous les conditions qu’il impose. L’article 292 prescrit la dissolution de la société en cas de contravention et punit les contrevenants d’une amende de seize francs à deux cents francs. L’article 293 prévoit le cas où, indépendamment du fait de l’association , on aurait commis quelque crime ou quelque délit, et renvoie aux dispositions du Code pénal relatives à ces crimes et délits. L’article 294 s’applique au propriétaire de la maison où se sera tenue l’association : « Tout individu » qui, sans la permission de l’autorité municipale, » aura accordé ou consenti l’usage de sa maison ou » de son appartement, en tout ou en partie, pour la » réunion des membres d’une association même » autorisée, ou pour l’exercice d’un culte, sera puni » d’une amende de 16 francs à 200 francs. »

Ainsi donc le système du Code pénal est la prévention prohibitive régularisée, non absolue, mais exigeant l’autorisation du gouvernement; donnant au gouvernement le droit de prescrire des conditions; prononçant une peine contre l’infraction aux conditions prescrites, indépendamment des peines qu’on aurait pu mériter pour délits ou crimes commis dans les réunions ; portant enfin une peine contre ceux qui, sans permission de l’autorité, auraient reçu chez eux l’association.

Les dispositions du Code pénal régissent encore en principe le droit d’association. Je dis en principe, car la disposition fondamentale de l’article 291 se trouve corroborée et rendue plus sévère par la loi du 10 avril 1834. Cette loi a adopté le même système

SOIXÀNTK-UNIRMK LEÇON. 193

de la prévention prohibitive ; mais , dans le Code pénal, il y avait deux limitations : l’une, celle du nombre de vingt personnes; l’autre, la réunion de la société tous les jours ou à jours fixes. Telles étaient les deux restrictions qui limitaient la disposition pénale de l’article 291, de sorte que, lorsque l’association n’était que de dix-neuf personnes, ou lorsqu’elle ne se réunissait pas tous les jours ou à jours fixes, elle ne pouvait pas être atteinte. La loi du 10 avril 1831 déclare, dans son article l* r , que « les n dispositions de l’article 291 du Code pénal sont » applicables aux associations de plus de vingt per- » sonnes, alors même que ces associations seraient » partagées en sections d’un nombre moindre, et » qu’elles ne se réuniraient pas tous les jours ou à » des jours marqués. »

Ainsi donc l’association est illégale quand elle n’a pas été autorisée par le gouvernement, et le gouvernement peut toujours retirer l’autorisation accordée. (Article 1", g 2.)

Dans l’application, on peut élever une question. On peut se demander : Qu’est-ce qu’une association? Quand est-ce que le fait d’une réunion de personnes porte ou ne porte pas le caractère d’une association? Cette question fut élevée même dans la discussion du projet de loi de 1833, et un député, magistrat aujourd’hui, distingua entre l’association et la réunion : « Se réunir, dit-il, c’est vouloir s’éclairer et » penser ensemble; s’associer, c’est vouloir se cons- » tituer, se compter et agir. » Je ne sais si ces caractères sont suffisamment précis pour distinguer l’aslii. )3

soeiation de la réunion. Que nous dit le bon sens? L’association parait impliquer une double idée, l’idée d’un but fixe, déterminé, connu, qu’on veut atteindre ; secondement, l’idée d’une organisation de cette agrégation de personnes laite en vue d’atteindre le but qu’on s’est proposé. Il parait que ce sont là les deux caractères essentiels de l’association. C’est une agrégation de personnes, mais c’est l’agrégation qui a un but déterminé et qui s’est donné une organisation propre ou qu’elle croit propre à atteindre le but qu’elle s’est proposé.

Ainsi , prenez vos exemples dans une branche parfaitement hors de toute discussion. Prenez vos exemples dans les associations industrielles, dans les associations commerciales. Vous avez, je suppose, une société anonyme; elle a un but, elle veut faire, par exemple, un chemin de fer, exploiter une mine. Elle s’organise de la manière qui lui paraît la plus propre à lui faire atteindre son but. Ainsi, pour faire un chemin de fer, elle formera un comité dans lequel elle mettra des hommes experts. C’est donc l’agrégation qui est, si je puis ainsi parler, cimentée par une organisation qu’on juge appropriée à un certain but: alors il y a véritablement association. J’en conviens, ail reste, ou, pour mieux dire, je n’en disconviens pas, la ligne de démarcation enjre l’association et la réunion est souvent fort difficile à tracer; c’est le cas d’une fbule de dispositions pénales. La ligne de démarcation entre le vol et ce qui n’est pas tout à fait le vol, la ligne de démarcation entre tel fait pénal et tel autre fait, n’est pas facile à établir. Au fond ce

SOIXANTE-UNIÊMK LEÇON. 105

sont des faits d’intention, des faits dont l’appréciation appartient à l’autorité judiciaire. Mais, pour poser i|uélques bases d’appréciation, je crois encore urte fois que, lorsqu’on voit un but déterminé et une Organisation faite avec l’idée qu’elle servira à atteindre ce but, on ne peut douter qu’il n’v ait association, tandis qu’il y a quelque chose de trop vague à dire que se réunir c’est vouloir penser ensemble, que s’associer c’est vouloir se constitues se compter et agir. Mais, encore une fois, la discussion de ces questions appartient à l’autorité devant laquelle le cas est porté, c’est-à-dire à l’autorité judiciaire, au

jury-

Telle est la première disposition. C’est celle qui nous regarde, nous qui voulons seulement expliquer quelle est la limite que la loi a posée au droit d’association. Il y a ensuite les détails sur la pénalité, qui est augmentée dans la loi de 183't; il y a enfin ce qui concerne la poursuite, selon que le fait reproché à l’association est un attentat, un délit politique ou une simple infraction à la loi. Il en est ici comme des faits reprochés à la presse. Le fait peut être déféré à la cour des Pairs s’il est question d’attentat ou de crime; s’il est question de délit politique, l’affaire est portée devant le jury. L’infraction pure et simple contre l’article 1 er de la loi, est renvoyée à la connaissance des tribunaux correctionnels. Il y a donc là les trois juridictions, comme nous avons vu que la législation positive les a introduites en matière de presse.

Voilà le système législatif relativement à l’associij-

196 COURS DK DROIT CüftSTITUTlORNKL.

tion, voilà les différentes phases par lesquelles cette matière constitutionnelle et législative a passé à partir de 1789. Nous en sommes revenus au principe de la prévention prohibitive régularisée, principe qui a été posé dans le Code pénal, et qui a été corroboré et rendu plus sévère par la loi de 183i.

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SOMMAIRE

Droit île propriété. — Propriété dans les temps anciens et dans le moyen âge : La terre base de la richesse et source de la puissance politique. — La propriété mobilière, nouvel élément de richesse, introduit dans les sociétés modernes par l'industrie et le commerce, est un fait dont le législateur n'a pas encore complètement apprécié l'importance et l'étendue. — Principe de la propriété et de son inviolabilité proclamé par toutes nos constitutions et consacré même dans les lois qui confisquaient les biens des émigrés. — Restitution aux émigrés des biens non vendus; milliard d'indemnité accordé en 1825 à ceux dont les biens avaient été aliénés — Notre législation consacre l'inviolabilité de toutes les propriétés sans distinction, propriété Foncière, propriété mobilière, propriété intellectuelle. Lois et décrets sur la propriété littéraire.

Messieurs,

Nous avons considéré la liberté individuelle dans ses applications principales, soit aux actes extérieurs et matériels , soit aux actes moraux. Il nous reste à la considérer dans ses applications aux choses. C’est-àdire, en d’autres termes, qu’il nous reste, à parler de la propriété.

Nul de vous n’ignore ce qu’on entend par propriété. Vos études de di-oit civil me dispensent de tous détails, de toute explication à cet égard. Considérée sous le point de vue économique, là propriété

n’est autre chose, si je puis parler ainsi, que l’incorporation de l’activité humaine, de l’activité individuelle, du travail personnel aux choses. C’est par cette incorporation que l’homme s’approprie nonseulement matériellement, mais moralement les choses. L’activité de l’un le distingue de la non activité de l’autre. L’un se prépare un avenir facile pour lui et les siens, tandis que l’autre demeure dans un état moins favorable. L’histoire nous montre qu’il n’y a jamais eu de société développée, progressive, civilisée, qui n’ait eu pour hase la propriété ; l’histoire nous montre que partout ‘où la propriété était vacillante, incertaine, la société civile n’a pas dépassé dans ses progrès l’état des peuples nomades. Sans doute, ce fait général que la sûreté de la propriété, et les libertés publiques et la civilisation de ces peuples ont marché ensemble, forme à lui seul un puissant argument ; il montre du moins qu’un autre système serait une marche vers une chose inconnue, une marche dans laquelle on ne serait point guidé par l'expérience.

Aussi, si de l’histoire générale nous portons nos regards sur l’histoire particulière de la France et sur la dernière et grande époque de son histoire, nous verrons , chose fort remarquable, nous verrons que, dans les grandes phases de la Révolution, la propriété a pu recevoir des atteintes plus ou moins graves, que la propriété, comme les autres choses, a pu être exposée aux actions et réactions politiques, mais que le principe de la propriété et de son inviolabilité n'a jamais été sérieusement, ni généralement contesté 1 . Il a

pu être révoqué en doute par quelques individus, niais il n’a, je le répète, jamais été généralement ni sérieusement contesté. Ainsi cette première assemblée, qui marchait d’un pas si hardi dans la carrière des innovations sociales, qui, par ses décrets, a changé la lace de l’empire, l'organisation spciale de la France, l’Assemblée constituante a proclamé le principe de la propriété et de l’inviolabilité de la propriété. J’ajoute, et nous le venons dans peu avec détail, que la Convention elle-même a proclamé ce principe. Bief, dans ces nombreuses constitutions qui se sont succédé en France depuis, bientôt un demi-siècle, dans ces constitutions qui ont été tour à tour l’expression de situations politiques très-différentes , dans ces constitutions si différentes de principe et de but, le principe de la propriété et de l’inviolabilité de la propriété n’a jamais été méconnu.

Il ne faudrait pas en tirer la conséquence que la propriété, en tous temps et en tous lieux, a joué exactement le même rôle dans l’organisation sociale et politique des nations. Ce serait là méconnaître les faits et ne tirer aucun profit de l’histoire. Le principe, dis-je, a toujours été le meme ; mais ses applications, son étendue, son influence, ont singulièrement varié, et entre les sociétés anciennes et la nôtre, entre les temps anciens et le nôtre, il existe des différences profondes sous le rapport de la propriété, des différences profondes quant au fait, quant à sa nature, quant à son étendue, quant à son importance, différences qui ne peuvent pas ne pas réagir tôt ou tard sur la législation publique et privée. Je n’en donne-

rai qu’un exemple : Dans les temps anciens, lorsque le travail n'était autre chose que le travail servile, qu’était l’industrie que nous appelons manufacturière, qu’était celle que nous appelons commerciale ? Vous le savez, dans les temps anciens, l’industrie manufacturière, pour ce que nous appelons les objets de luxe, pour ce que nous avons appelé en économie politique la troisième classe de produits, c’est-à-dire pour les produits non nécessaires, cette industrie manufacturière et le commerce, dis-je, étaient le privilège de quelques nations. Si Ty i , si Carthage, si quelques autres pays laisaient un assez grand commerce, il y avait bien d autres régions, bien d’autres États même maritimes pour qui ces deux branches de l’industrie humaine étaient à peu près choses inconnues. On ne connaissait, dans ces contrées, que l’industrie agricole et les producteurs de la deuxième classe, c’est-à-dire ceux qui produisent et fabriquent les choses nécessaires à la vie autres que les comestibles, comme les vêtements, les habitations, etc.... Et même ces classes de producteurs appartenaient, je le répète, presque exclusivement à la classe des esclaves et non à la classe des hommes libres.

Cet état de choses étant donné ( et il faut bien se le représenter ainsi si on veut comprendre l’fristoire de l’antiquité), il est facile de concevoir que ce que nous appelons richesse mobilière ne pouvait pas jouer un grand rôle dans les pays organisés de la sorte. La plus grande somme de richesses mobilières dans ces Pays consistait précisément en ce qui n’est pas pour

nous une marchandise, elle consistait dans les hommes, dans les esclaves ; mais ces esclaves eux-mêmes étaient en quelque sorte (pardonnez-moi la brutalité de l’expression, mais il faut dire l’histoire comme elle est), ces esclaves eux-mêmes étaient en quelque sorte le bétail des domaines ; c’était le bétail attaché aux terres ; il faisait partie des terres comme chez nous le bétail employé à l’agriculture. La richesse mobilière proprement dite ne pouvait donc pas jouer un grand rôle dans le monde ancien. Elle ne le pouvait pas non plus dans le moyen âge, temps assez analogue. En fait de richesse, la terre était l’élément dominant, la terre était la hase de la richesse nationale, la terre était â la fois la source de la richesse et de la puissance politique. C’était la terre qui était la base de cette influence, de cette puissance, précisément, je le répète, parce que la richesse mobilière n’était alors qu’un faible accessoire, et qu’on ne concevait la grande richesse que sous forme de terre. Le système de l’esclavage d’ailleurs étant donné, la terre était la véritable base de la seigneurie, c’est-àdire de la domination de l'homme sur l’homme. Le travail était servile, et celui qui possédait le plus de terres possédait le plus d’esclaves, comme chez nous celui qui possède le plus de terres possède le plus de charrues et d’attelages.

Lorsque la civilisation commença à faire de grands progrès, lorsque, grâce à un profond changement non-seulement dans le développement matériel, mais aussi dans le développement moral des peuples, il se fit une des plus belles conquêtes de l’humanité, la

conquête du travail libre, l’industrie, vous le savez, ne tarda pas à devenir générale ; sans doute elle ne se développa pas partout au même degré, car elle trouvait dans certains pays des obstacles, des difficultés qu’elle ne trouvait pas dans d’autres; mais tous les pays firent des efforts pour s’y distinguer, tous aspirèrent au commerce, tons aspirèrent au développement de la richesse nationale sous ces formes nouvelles. Les capitaux ne tardèrent pas à augmenter, ils ne tardèrent pas à s'accumuler, et de cette accumnjation des capitaux , première conséquence du développement de la puissance productive, il résulta une seconde conséquence, car il y a toujours là action et réaction. Les progrès de l’industrie et du commerce augmentent les capitaux, et les capitaux augmentant sont une source de progrès nouveaux pour l’industrie et le commerce. Celte action et cette réaction ne sont pas infinies, car il n’v a rien d’infini en ce monde, mais elles sont au moins indéfinies ; on ne saurait prévoir où elles s’arrêteront.

Dès lors la propriété mobilière parut dans les sociétés modernes comme un élément puissant, comme un élément qui demandait à partager avec la propriété foncière et territoriale les influences sociales appartenant à la propriété. Il y avait sans doute là, et il y a encore, car nous sommes dans cette phase, il y avait, dis-je, et il y a là un travail de droit, un travail législatif. Car ce fait social demande à être mis en harmonie avec les différentes parties du système. Sans doute toutes nos lois n’ont pas encore apprécié ce fait autant qu’il méritait de l’être, car les faits

sociaux se développent d'abord, se développent peu à peu, se développent progressivement, s’emparent des esprits, des habitudes, des mœurs de la société. Ce n’est que plus tard que le législateur s’empare A son tour du fait nouveau, examine les coutumes que ce fait nouveau a produites, les précédents auxquels il a donné naissance, et la loi arrive enfin pour le régler et le mettre en harmonie avec l’organisation politique. C’est là un travail qui a toujours été lent, et il ne faut guère se plaindre de cette lenteur dans l'intervention de la loi écrite et positive. Plus le fait social est compliqué, plus les conséquences en sont variées et difficiles à bien saisir et A bien délinir, plus il est utile que la loi positive attende patiemment les lumières du temps, les résultats de l’expérience et môme les tâtonnements do la routine. Il on a toujours été et il en sera toujours ainsi. Quand nous voulons dresser une tente provisoire, nous pouvons la dresser à la hâte et partout; mais lorsque, au lieu d’une tente provisoire nous voulons élever un édifice de longue durée, il importé de reconnaître auparavant le sol sur lequel nous voulons bâtir; d’en vérifier la profondeur et la solidité. Il en est ainsi de la régularisation des faits nouveaux par la loi positive. Elle arrive lentement, mais le fait social marche en attendant, il marche de lui-même, par ses propres forces, s’empare des esprits, des opinions, des précédents judiciaires. La loi positive arrive ensuite, en étudie les résultats, en reconnaît les conséquences, en mesure l'étendue et c’est alors avec une parfaite connaissanc^de cause qu’elle peut établir l’ae-

cord du fait nouveau avec la législation générale.

Je suis convaincu que ce nouvel élément de la richesse, son importance, son étendue, n’ont point encore été complètement appréciés par le législateur. Je suis convaincu qu’il serait facile de trouver dans un grand nombre de codes plus d’une disposition qui évidemment a été conçue et rédigée sous la préoccupation de la haute importance, de l’importance presque exlusive de la propriété foncière. Et cela devait être, on le comprend quand on remonte à l’origine de la loi. Mais, je le répète, l’étude du fait nouveau se fera peu à peu, et je crois qu’il ne faut pas témoigner trop d’impatience si la loi positive ne se met pas trop vite en harmonie avec les faits extérieurs.

Quoi qu’il en soit de ces observations générales, il est irrécusable, je le répète, que le principe de la propriété et de son inviolabilité a été en tout temps en France, meme dans la Révolution, un principe fondamental incontesté. La Constitution de 1791 s’exprimait ainsi à ce sujet : « La Constitution ga- » rantit l’inviolabilité de toutes les propriétés, ou la » juste et préalable indemnité de celles dont la né- » cessité publique, légalement constatée, exigerait » le sactificc. »

La Constitution de 1793 n’est pas moins explicite. « Le droit de propriété, dit l’article 16 de la décla- » ration des droits, est celui qui appartient à tout » citoyen de jouir et de disposer à son gré de ses » biens et de ses revenus, du fruit de son travail et. » de son industrie. » « Nul ne petit, dit l’article 19,

SÜ1XAN rt-Dfcl XIÈ.MK LliÇON. 205

» être privé de la moindre portion de sa propriété, » sans son consentement, si ce n’est lorsque la néces- » site publique, légalement constatée l’exige, et sous » la condition d’une juste et préalable indemnité. »

La Constitution de 1795 consacra les mêmes principes. Art. 1". « Les droits de l’homme en société » sont, la liberté, l’égalité, la sûreté, la propriété. »

— Art. 5. « La propriété est le droit de jouirïet de » disposer de ses biens, de ses revenus, du fruit de » son travail et de son industrie. » — Article 15. « Tout homme peut engager son temps et ses ser- » vices ; mais il ne peut se vendre ni être vendu ; » sa personne n’est pas une propriété aliénable. »

— Article 358. « La Constitution garantit l’inviola- » bilité de toutes les propriétés ou la juste indemnité » de celles dont la nécessité publique, légalement » constatée, exigerait le sacrifice. »

Mais ici se présentait un fait de la Révolution, je veux parler des séquestrations et des confiscations des biens de ce qu’on appelait alors les émigrés, les déportés, les condamnés pour cause politique. Vous rencontrez déjà dans la Constitution de 1795 une disposition à cet égard : « Les biens des émigrés, » dit l’article 373, g 2, sont irrévocablement acquis » au profit de la République. — La nation fran- » çaise, dit l’article 374, proclame pareillement » comme garantie de la foi publique, qu’après une » adjudication légalement consommée de biens na- » tionaux, quelle qu’en soit l’origine, l’acquéreur » légitime ne peut en être dépossédé, sauf aux tiers » réclamants à être, s’il y a lieu, indemnisés par

» le Trésor national, » Ainsi, vous le voyez, il y avait eu là un t'ait de la Révolution, la confiscation de toutes les propriétés appartenant à des émigrés, déportés, condamnés pour cause politique. Ce fait fut dès 1795, ramené, si je puis parler ainsi, dans l’enceinte du droit constitutionnel.

La Constitution de 1799 contenait la même disposition relativement aux biens confisqués : « Les biens » des émigrés, dit l’article 93, § 2, sont irrévoca- » blement acquis au profit de la République. » — « La nation française, dit l’article 94, déclare qu’a- » près une vente légalement consommée de biens » nationaux, quélle qu’en soit l’origine, l’acquéreur d légitime ne peut en être dépossédé, sauf aux tiers » réclamants à être, s’il va lieu, indemnisés par le » Trésor public. » .

Le principe de la propriété et de son inviolabilité a donc été, vous le voyez, consacré par toutes les constitutions. S’il y a en le fait des confiscations dont je viens de parler, une fois ce fait accompli, on ne voulut plus remonter à l’origine de ce fait, mais on s’empressa de le placer sous l’égide de l’inviolabilité de la propriété. Quelque opinion qu’on ait sur ce fait lui-même, il n'est pas moins vrai qu’en le plaçant ainsi sous l’égide du droit constitutionnel et en déclarant ces propriétés inviolables, on vint à reconnaître de nouveau l’inviolabilité du principe en luimême.

L’article 93 de la Constitution de 1799 disait dans son premier paragraphe : « La nation française dé- » claie qu’en aucun cas elle ne soulfrira le retour

» des Français qui, ayant abandonné leur patrie, a depuis le 14 juillet 1789, ne sont pas compris » dans les exceptions portées aux lois rendues contre » les émigrés ; elle interdit toute exception nouvelle » sur ce point. » Mais vous savez que déjà sous le Consulat et sous l’Empire, les portes de la France furent rouvertes à un grand nombre d’émigrés. Vous savez aussi qu’à l’époque de la Restauration, l'émigration cessa tout à fait. 11 y eut même dans la Charte constitutionnelle un article ainsi conçu : Article 11. « Toutes recherches des opinions et des votes émis » jusqu’à la Restauration sont interdites. Le même » oubli est commandé aux tribunaux et aux ci- » toyens. »

Celte disposition de lu Charte avait pour but d’effacer les traces des guerres d’opinions, des guerres de votes qui avaient nécessairement accompagné une si longue révolution. Ce n’était pas là, sans doute, une véritable disposition constitutionnelle, si ce n’est dans la partie qui ordonnait aux tribunaux de ne pas s'informer de ces recherches; le reste n’était qu’un vœu, c’était le voeu de voir les opinions diverses, en guerre jusque-là, se tendre la main sur le terrain de la Charte. Hélas! les passions humaines dans leur implacable intolérance en 'tous temps et en tous lieux n’ont jamais cessé de protester contre un pareil vœu. Nous pardonnons encore plus difficilement les torts que nous avons eus que ceux que nous avons reçus. Certes il eût été bon, il eut été éminemment utile pour le progrès de la société, pour la force et l’unité nationale, que ce vœu eût été accompli, que

cet oubli commandé par la Charte eût été chose possible. Cela eût été bien, et, ajoutons-le, cela aurait été juste. Car, dans la tourmente des guerres civiles, au milieu des orages des révolutions, il n’y a personne ou du moins il n’y a aucun parti qui puisse, la main sur la conscience, se dire complètement exempt de reproches. Il n’y en avait aucun qui eut le droit de prendre la pierre pour la jeter à ses adversaires. Il était donc, je le répète, éminemment utile, éminemment moral, et en même temps éminemment .juste que le vœu de l’auteur de la Charte put se réaliser. Mais les passions humaines ont toujours été plus fortes que les lois, et le vœu de la Charte n’a pu devenir une réalité que par l’intervention de deux puissances inexorables, le temps et la mort.

le reviens à la question. La loi du 20 décembre 1814, tout en reconnaissant dans son article premier l’irrévocabilité des droits acquis avant la publication de la Charte et qui étaient fondés sur les lois et actes du gouvernement relatifs à l’émigration, ordonnait dans les articles 2 et suivants la restitution en nature des biens confisqués qui n’avaient pas été vendus. Enfin, vous savez tous qu’indépendamment de celte restitution, la loi du 27 avril 1825 accorda un milliard d’indemnité à ceux dont les biens-fonds avaient été confisqués et aliénés en exécution des lois sur les émigrés, les déportés et les condamnés politiques de la révolution.

Voilà donc des témoignages successifs, irrécusables, qui établissent que le droit de propriété et

l’inviolabilité de oette propriété ont été reconnus dans toutes les constitutions qui se sont succédé en France.

Est-ce à dire que le principe de l'inviolabilité, de la liberté des propriétés doive être un principe tout à fait absolu, n’admettant aucune exception? Non, Messieurs, vous avez vu les autres applications de la liberté individuelle. La liberté individuelle, appliquée aux faits matériels et aux faits moraux, doit se coordonner avec la liberté des autres individus et avec le droit de la société. Ce qui est vrai des autres applications est vrai de celui-ci. Le droit de propriété aussi trouve ses limites dans le droit d’autrui et dans le droit du corps social.

En ce qui regarde la première limitation, le règlement du droit de propriété appartient plus spécialement au droit civil; quanta l’autre limitation, le règlement du droit de propriété appartient plus particulièrement au droit public et au droit administratif. Cependant, même dans la législation civile proprement dite, vous rencontrez des dispositions sur la propriété qui sont des dispositions d’ordre public et d’intérêt général direct, la ligne de démarcation exacte entre les deux droits ne pouvant jamais se tirer d’une manière absolue. Ainsi, vous rencontrez dans le Code civil l’article 545 où il est dit que : « Nul ne peut être contraint de cé- » der sa propriété, si ce n’est pour cause d’uti- » lité publique et moyennant une juste et préalable •a indemnité. » Vous trouvez encore les articles 638, 645, 651 et autres qui sont en même temps ni. u

iHO COURS DK DROIT CONSTITUTIONNEL.

des dispositions d'ordre publie et d’intérêt général direct. 'D’ailleurs, qui ne sait pas qu’une grande partie de la loi civile sur la propriété, part comme d’un principe dirigeant, du principe de l’organisation sociale et politique? Il suffît de mentionner le droit de succession et In faculté de tester. Le règlement du droit de succession, le règlement de la faculté de tester sont évidemment des parties de la' loi civile qui sont et doivent être en harmonie avec les bases de l’organisation sociale et politique. Ainsi chez nous, vous le savez tous, lo principe dominant de la succession est, à de faibles exceptions près, celui du partage égal. Chez nous, point de privilège du sexe masculin sur le sexe féminin, en matière de succession. Chez nous la faculté de tester, pour le père ayant des enfants vivants, est restreinte à des limites assez étroites. Il est facile d’imaginer une organisation sociale et politique où, ainsi que les faits ni? nous l’ont que trop montré, des mesures toutes différentes seraient adoptées, où l’on trouverait lu faculter do tester illimitée, où l’on trouverait l’inégalité de partages, le droit d’aînesse, etc. Ce ne sont pas là de simples conjecturas. La plus grande partie de l’Europe a été soumise à de pareilles législations.

Revenons à la propriété dans 6cs rapporte directe avec le droit politique et administratif. La propriété, disons-nous, est inviolable. La Charte dit à l’article 8 : « Toutes les propriétés sont inviolables, sans aucune » exception, de celles qu’on appelle nationales, » la loi ne mettant aucune différence entre elles. »

(Voub savez maintenant ce qu’on entend ici pac propriétés nationales.) Toutes les proprié téi sont inviolables. Ainsi, remarquons-le, point de distinction entre les propriétés foncières ou non foncières, meubles ou immeubles, quelle qu’en soit la nature. Il y a plus; meme les propriétés intellectuelles doivent être comprises et le sont en effet dans la Charte. Toute s les propriétés, ainsi que vous soyez propriétaires d’un bien-fonds, d’une industrie, d’une manufacture, des résultats de votre travail manuel, c’est une propriété, elle est inviolable. Que vous soyez propriétaires d’un bien-fonds ou d’un manuscrit qui renferme vos pensées, personne n’a le droit de toucher à votre propriété.

La garantie de la propriété littéraire a été assurée par la loi du 19 -24 juillet 1793, loi qui garantit aux auteurs le droit exclusif de vendre leurs ouvrages pendant leur vie et transmet ce droit à leurs héritiers pour qu’ils puissent en jouir l’espace de dix ans à partir de la mort de leur auteur. Vous pouvez rapprocher cette loi du décret du 5 février 1810. Quant aux ouvrages dramatiques, le droit des auteurs a été garanti par la loi du 13-19 janvier 1791.

Ainsi toutes les propriétés sans exception sont inviolables, et leur inviolabilité est placée sous l’égide de la Charte. Il nous reste à examiner maintenant . s’il n’y a pas des circonstances dans lesquelles la propriété puisse être enlevée, en tout ou en partie, des circonstances dans lesquelles elle puisse être, sinon enlevée complètement, au moins démembrée, des circonstances enfin dans lesquelles elle puisse être

restreinte quant à l’exercice et quant à la jouissance, c’est-à-diire quant à la perception des revenus résultant de la propriété. L’examen de ces trois points fera l’objet de notre prochaine séance.

SOMMAIRE

Limitations au droit de propriété. — La propriété peut etre enlevée en tout ou eu partie par raison de pénalité ou par raison prépondérante d'utilité publique. — Confiscation générale; réprouvée par la raison, par l'humanité, par l'intérét général ; au défaut d’étre une peine inégale et qui réagit sur des innocents, elle joint celui de pousser aux abus de pouvoir; les deux qualités qu'on veut lui attribuer, l'efficacité et l'exemplarité sont paralysées par l'horreur qu'elle inspire. — Confiscation spéciale; elle n'a aucun des inconvénients de la confiscation générale. — Amendes pécuniaires; avantages et inconvénients de cette peine. — Nécessité de l’expropriation pour cause d'utilité publique moyennant indemnité. — Principes posés à cet égard dans les anciennes ordonnances et dans les diverses constitutions qui ont suivi la révolution de 1789. — Code civil. — Loi du 16 septembre 1807. — Loi du 8 mars 1810.

Messieurs,

La propriété, dont le principe et l’inviolabilité sont formellement reconnus dans la loi constitutionnelle, ' peut cependant être soumise à des restrictions, à des limitations de plus d’une espèce. La propriété peut être enlevée en tout ou en partie à son possesseur, elle peut être soumise à des charges, elle peut être démembrée, elle peut être enfin restreinte quant à son exercice et à la jouissance des revenus qu’elle procure.

C’est de la première limitation que nous devons nous occuper aujourd’hui. Le principe de la propriété et de son inviolabilité admis, il est évident que le droit de propriété ne peut être enlevé que par raison de pénalité ou par une raison prépondérante d’utilité, publique et générale. Dans le premier cas, c’est une peine que le possesseur subit; dans le second cas, c’est l’intérêt particulier qui cède à l’intérêt général, tout en obtenant les compensations et les indemnités que la justice exige.

J’ai dit que la propriété peut être enlevée en tout ou en partie, premièrement comme peine infligée au possesseur; et en prononçant ces paroles, j'ai sans doute réveillé dans votre esprit l’idée de la confiscation générale, celle des confiscations spéciales, enfin celle des amendes pécuniaires. Ce sont là les trois formes principales que la pénalité a revêtues lorsqu’elle s’est appliquée aux biens, aux choses, aux richesses possédées par le condamné. La confiscation générale est l’enlèvement de tous les biens sans exception possédés par le condamné, et la dévolution de ces biens au fisc. Les confiscations spéciales consistent à enlever au criminel, au délinquant, soit le corps du 'délit, lorsqu’il en est lui-même propriétaire, soit les choses produites par le délit, soit les choses qui ont Servi ou doivent servir à le commettre. Vous pouvez trouver cetto énumération dansle Code pénal lui-même (article 11). Ce sont là les confiscations spéciales, qu’il ne faudrait pas confondre avec la confiscation générale. Enfin viennent les amendes pécuniaires. Il n’est pas un de vous qui ne sache ce que c’est que le*

amendes pécuniaires qu’on inflige au coupable de tel ou tel délit, de telle ou telle infraction ou contravention.

Ce sont là les trois formes principales des peines privatives des biens du condamné. Personne n’a jamais pu sérieusement révoquer en doute la légitimité en principe des peines privatives de la propriété des biens. En thèse générale, tous les biens que l’homme possède peuvent être matière de pénalité, tant qu’on ne considère la pénalité que d’une manière générale, tant qu’on ne considère la pénalité que d’une manière abstraite, sans' tenir compte des dangers, des difficultés qui accompagnent l’application de telle ou telle peine; considérés, dis-je, d’une manière générale et abstraite, les richesses, la fortune, les biens, peuvent être matière de pénalité, comme la liberté personnelle , comme la vie de l’homme elle-même. Mais lorsque,* en partant de ce principe tout à fait général et que nul ne conteste, on en vient aux questions d’application, lorsqu'on veut résoudre le problème pénal consistant à appliquer les peines dans une certaine mesure, dans une certaine proportion, et de manière qu’elles puissent atteindre le but -que la pénalité doit atteindre, alors les difficultés se présentent, alors les problèmes deviennent extrêment difficiles à résoudre, et les peines qui atteignent les biens, la propriété du condamné ne sont certes pas parmi celles qu’il est facile d’appliquer avec équité.

Et d’abord, vous le savez tous, la peine de la confiscation générale est désormais regardée par tous les

publicistes, par tous les criminalistes, comme une peine que la raison, que l’humanité^ que l’intérêt général même, réprouvent sans exception. C’est là aujourd’hui une de ces vérités presque devenues axiomatiques dans la science du droit pénal. La confiscation générale est universellement réprouvée, parce que c’est une des peines les plus inégales que l’homme ait pu imaginer ; nulle ou à peu près nulle pour les uns, énorme, excessive pour les autres. Elle a été aussi réprouvée généralement par sa réaction sur la famille tout entière du condamné, par sa réaction sur les innocents.

11 ne faut pas exagérer; quand on a dit que c’était là un vice tout à fait particulier à la confiscation générale, on a dit une chose qui n’est pas conforme à l’exacte vérité. 11 y a peu de peines, qui ne réagissent d’une certaine façon, dans une certaine mesure, sur les personnes ayant un rapport plus ou moins intime avec le condamné. Et lorsque, aujourd’hui, nous condamnons à la prison pendant un an, deux ans, trois ans, cinq ans, pour ne pas sortir des peines purement correctionnelles, un ouvrier, un travailleur dont les enfants en bas âge n'ont peut-être absolument d’autre moyen de vivre que le pain gagné journellement par leur père, nous appliquons une peine qui a des effets singulièrement analogues à ceux de la confiscation générale. C’est donc une critique qui, si elle était poussée à ses derniers termes, exclurait à peu près l’application de toutes les peines.

Il en est de même de la considération de l’inégalité

du résultat pénal. Dans la pratique des choses humaines, sans doute il nous est et il nous sera toujours impossible d’atteindre ee degré de perfection auquel l’esprit humain peut s’élever par des considérations purement théoriques et spéculatives. Atteindre ce degré, je le répète, est hors des possibilités humaines et sociales.

Mais l’obligation stricte consiste cependant à s’approcher de ce degré le plus qu’il est possible, et à éviter tous les moyens dont la nature propre est de s’en écarter. Or, la confiscation générale est dans ce cas-là, c’est-à-dire qu’en tout temps, en tout lieu, dans tout état social, quel que soit le condamné, quel que soit le crime, ce sera toujours une peine énorme réagissant d’une manière violente sur tous les membres de la famille du condamné. Elle est donc, par sa nature propre, une des peines qui s’écartent le plus de ces principes absolus, de ces vérités spéculatives auxquelles, je le répète, nous n’arrivons jamais, mais dont nous devons nous rapprocher le plus possible.

Indépendamment de ces deux reproches, l’inégalité dans la peine et sa réaction ^ur la famille innocente du condamné, la confiscation générale en a mérité un autre qui suffit pour la faire proscrire. C’est la tentation qu’elle renferme en elle-même. Elle sollicite, par sa propre nature, à l’abus du pouvoir législatif et du pouvoir pénal. Elle sollicite à cet abus par les richesses qu’elle peut faire couler dans le domaine du fisc, dans le trésor du pouvoir qui fait et qui applique la loi. Et l’histoire n’est que trop riche d’exemples les plus frappants, les plus funestes

d’actes anciens et modernes, d’actes dont les traces existent encore aujourd’hui et existeront longtemps encore. Je ne veux en citer qu’un exemple, celui de l’Irlande : la confiscation a été un moyen puissant pour établir dans ce pays deux populations ennemies, pour creuser entre ce pays el l’ilc voisine un abîme qu’il a été, qu’il est encore, au moment où je parle, difficile de combler.

Et qui de vous, ayant parcouru l’histoire de Home ancienne et do l’Angleterre et de la Franco et du monde entier, n'a pas trouvé des traces des abus causés par ce principe.

On a voulu défendre la confiscation générale, comme une peine réunissant deux des qualités frappantes des bonnes peines : celle d’être exemplaire et celle d’être efficace.

Comment lu confiscation généralo est-elle efficace ? Précisément, a-t-on dit, parce qu’elle s’applique A ceux qui ne sont pas coupables, efficace précisément parco qu’elle frappe les personnes les plus chères au coupable, efficace parce qu’elle frappe la femme, les enfants du condamifé.

U ne faut jamais, Messieurs, non-seulement en logique mais surtout en humanité, il ne faut jamais trop prouver. Car s’il est efficace de menacer le coupable de la misère pour sa femme et pour ses enfants, il serait encore bien plus efficace de le menacer de livrer sa femme au déshonneur, de torturer ses enfants et de les mettre en pièces sous ses yeux. Faudrait-il donc admettre ces moyens comme moyens de pénalité dans la législation criminelle, parce qu’ils

SOIXANTE-TROISIÈME LEÇON. 2f9

seraient peut-être efficaces? L’efficacité des peines, ne nous y trompons pas, l’efficacité des peines est sans doute nécessaire, parce que des peines inutiles seraient un mal en pure perte ; mais l’efficacité des peines doit être considérée d’abord d'une manière conforme à l’humanité. Il n’est pas vrai d’ailleurs de dire que plus les peines sont atroces, plus elles sont répressives. Filles seraient d’autant moins efficaces, et elles seraient subversives de la société elle-même.

Mais, a-t-on dit, la confiscation est une peine exemplaire , parce qu’il est frappant de voir un homme riche aujourd’hui, placé demain dans la misère, de voir un homme , de voir une famille qui brillaient hier de tout l’éclat de la fortune, tendre aujourd’hui la main du mendiant, et porter sur leur figure les traces des privations et de la souffrance. Cela est vrai, la confiscation est une peine exemplaire ; mais aux yeux du peuple et devant le sentiment moral des sociétés civiles, elle est encore plus odieuse qu’exemplaire. La conscience publique ne l’a jamais couverte de son égide, et lorsque la conscience publique ne couvre pas une peine de son égide, l’exemplarité n’est pas profitable à l’ordre public. Il faut que l’exemplarité existe, mais il ne faut pas qu’elle excite l’horreur, qu’elle révolte les Ames et soulève toutes les consciences contre la loi. L’exemplarité alors, au lieu d’être un bien devient un mal ; elle se change, si je puis parler ainsi, en un poison social ; elle devient alors non-seulement inutile, mais préjudiciable. Non, Messieurs, la société civile avec sa conscience ne dira jamais du fils d’un condamné

ce qu’un empereur romain disait, dans un délire de terreur et de despotisme, deslîls de l’homme coupable du crime de lèse-majesté : « Sint perpetuà egentes et » pauperes, infamia eos paterna comitetur. ..Sint pos- » tremà taies ut his perpetuâ cgestate sordentibus sit » et mors solatiumet vita supplicium. » ( Cod . ad leg. » Juliam majestatis .) Non, Messieurs, Inconscience humaine ne répétera jamais ces paroles ; elle ne dira jamais des enfants innocents : « Nous voulons qu’ils soient à jamais places dans les horreurs de la misère de manière que la vie soit pour eux un supplice, et qu’ils ne trouvent de soulagement que dans la mort. »

Dès lors, vous le voyez, les seules qualités pénales de la confiscation générale, l’exemplarité et l’efficacité, sont entièrement paralysées, détruites, par les mauvais effets de la peine, et par la contradiction permanente qui se trouve entre l’application de cette mesure et la conscience sociale.

Aussi cette peine qui, disons-le, était une tache à l’article 7 du Code pénal, a disparu '. L’article 57 de la Charte de 1830, qui n’est que la reproduction de l’article 66 de la Charte de 1814, est ainsi conçu: « La peine de la confiscation des biens est abolie, et » ne pourra pas être rétablie. » Le moyen d’enlever la propriété totale à titre de peine est donc proscrit chez nous, proscrit par la loi constitutionnelle, et la propriété 1 a trouvé ainsi une nouvelle garantie.

La confiscation spéciale est admise, ainsi que nous l’avons vu, par l’article 11 du Code pénal, qui range

t Elle te trouvait à l'article 7 du Code pénal aver la marque, peine aussi mauvaise qui a éfralement disparu, (P. Rossi.;

au nombre des peines communes, aux matières criminelles et correctionnelles « la confiscation

» spéciale, soit du corps du délit, quand la propriété » en appartient au condamné, soit des choses pro- » duites par le délit, soit de celles qui ont servi ou » qui ont été destinées à le commettre. »

Cette confiscation spéciale n’offre aucun des inconvénients de la confiscation générale ; elle est conforme à la bonne administration de la justice criminelle. Confisquer le corps du délit quand il appartient au coupable, confisquer les choses produites par le délit ou les instruments du délit, il n’y a rien là qui ressemble à la confiscation générale et offre les mêmes inconvénients.

Je passe aux amendes pécuniaires. L’amende .est une privation partielle de la propriété. Elle peut être aussi purement et simplement une diminution du revenu. Mais, et c’est là une première difficulté, il s’agit de savoir si l’amende frappe le capital ou le revenu. C’est une question qui n’admet pas de solution générale, qui dépend, par conséquent, de l’état de fortune du condamné.

Vous savez que la peine de l’amende pécuniaire est admise dans notre législation, et il ne faut pas dissimuler que le taux de la peine peut, dans certains cas, s’élever assez haut. La peine de l’amende alors devient aussi susceptible d’observations diverses, et il y a longtemps qu’on a reconnu que les peines pécuniaires offrent des difficultés peut-être insurmontables d’application, si on vise à une application parfaitement rationnelle. Quand vous prononcez dans

la loi pénale une amende de 500 à 2,000 francs, de 1,000 francs à 6,000 francs, vous pouvez rencontrer d'abord un premier obstacle dans l’inégalité de la fortune eboz les condamnés. Ainsi jl est évident que pour l’homme qui a 100,000 francs de rente et que vous condamnez à 6,000 francs d’amende, le mal, le préjudice, n’est pas considérable, c’est un peu plus du vingtième de sou revenu que vous lui prenez. Mais s’il n’a pour vivre que son travail qui lui donne, je suppose, un revenu de 1,500 francs, votre amende de 6,000 fr. sera pour lui une peine énorme»

L’ne autre difficulté c’est que l’amende pécuniaire n’est, pas toujours égale à elle-même, Vous connaissez, tous les grandes oscillations dont les valeurs sont susceptibles ; or comme les amendes ne sont pas perçues en nature, mais qu’elles sont perçues en argent, il se peut que la même amende qui aujourd’hui produit pour le condamné un certain préjudice, lui produise dans un un un préjudice beaucoup moindre ou beaucoup plus fort. Je laisse de côté, dans ees oscillations des valeurs, les variations qui peuvent arriver même dans les monnaies.

Ces difficultés ont frappé depuis longtemps les criminalistes; ils ont. imaginé des remèdes, des moyens de rétablir l’égalité dans l’application des peines pécuniaires. Le remède qu’ils ont trouvé et qu’ils ont proposé avec une assurance qui a lieu de nous étonner, c’est le système des amendes proportionnelles, des amendes consistant, non dans des sommes déterminées, mais dans des parties aliquotes

de lu - fortune du condamné. Vous pouvez le voir dans plus d’un écrivain* et pour en citer un célèbre, dans Filnngieri. L’amende fixée à un taux déterminé, disent ces écrivains, est une grande injustice; l’amepde proportionnelle exclut toute plainte. Au lieu de condamner un homme à 10,000 francs d’amende, condawnez-te à perdre un dixième, un quart de sa fortune; l’amende est ainsi la même pour fout le inonde et vous évitez des injustices.

Je me permets d’abord de nier le principe. Reprenons l’homme qui a 100,000 francs de rente. et l’homme qui n’a absolument, pour se soutenir lui et sa famille, que les 1,500 francs, produit de son travail. On dira condamnez l’un et l’autre à perdre le tiers de sa fortune. Mais quand le premier aura perdu le tiers de sa fortune, il lui restera 67,000 fr. de reste. Il ne sera pas content, sans doute ; les besoins factices, les besoins d’ostentation qu’il satisfaisait avec les 100,000 fr. de rente, il ne pourra plus les satisfaire aussi bien, mais le chagrin qu’il ('-prouvera de ne pouvoir plus faire autant de dépenses de pure fantaisie peut-il être mis en comparaison avec celui de l’homme qui, en perdant Je tiers de ses 1,500 francs, n’aura plus de quoi donner du pain à sa famille. On ne peut dire que la peine sera la même pour l’homme qui, après avoir payé son amende, restera encore un grand seigneur et pour l’autre qui passera d’une petite aisance à la pauvreté.

Il y aurait donc une autre échelle à faire, si elle était possible; il faudrait faire une distinction entre l’indigence, l’aisance, la richesse et la grande for-

tune. Dès lors, tant que chacun reste dans une des sphères où il était placé, on pourrait dire que la peine est appliquée également; mais dès que vous faites que l’un reste dans sa sphère et que l’autre descend dans une sphère inférieure, vous n’atteignez pas le but que vous prétendez atteindre.

Ce sont là, d’ailleurs, des idées faciles à exposer dans un livre. Mais il faut songer à la pratique. Comment établira-t-on ces parties aliquotes? Il faudra donc connaître exactement la fortune de chacun? Or, aujourd’hui que les fortunes mobilières tiennent une si grande place dans la société, vous représentezvous ce système judiciaire qui consisterait à remonter à l’inventaire de la fortune de chacun pour appliquer une amende de 50 francs.

Ce sont donc des systèmes inapplicables. On ne peut pas dire, de l’amende en elle-même, qu’elle soit une peine absolument mauvaise. Elle a le grand avantage de pouvoir se fractionner facilement, elle a l’avantage de donner un avertissement plus ou moins sévère sans porter atteinte aux biens les plus précieux de l’homme, entre autres à la liberté individuelle. Et sous ces rapports l’amende pécuniaire est une peine dont la législation ne peut se passer. Les difficultés d’application sont réelles, mais je crois, quant à moi, qu’il est impossible de les éviter toutes d’une manière directe et positive. Je crois que tout ce que le législateur peut faire en pareille matière, c’est, premièrement, de ne pas abuser des peines pécuniaires, de crainte de tomber dans les inconvénients de la confiscation générale; en second lieu,

de n’employer cette peine que dans la répression de certains délits ; et, en troisième lieu, de laisser une assez grande latitude entre le maximum et le minimum de la peine, c’est-à-dire d’abaisser le minimum plus qu’il ne le ferait dans les autres peines, de sorte que la peine pécuniaire ne soit pas onéreuse pour ceux dont la fortune est peu considérable. Ce sont là des correctifs indirects, mais les autres je ne les connais pas encore et il n’v a pas, à mon avis, de criminaliste qui en ait signalé un seul qui soit praticable.

Je passe à la deuxième cause pour laquelle on peut enlever la propriété à un citoyen, je veux dire la cause d’utilité générale, d’utilité publique.

Dans les moments d’un besoin urgent, lorsque le citoyen doit tout sacrifier pour sauver son pays, pour maintenir son indépendance, lorsque le citoyen doit risquer sa vie même pour la défense de son pays, on conçoit qu’une portion du capital privé puisse être, demandée comme un sacrifice dù au salut et à l'indépendance du pays. Mais ce sont là des cas tout à fait extraordinaires. En eénéral, l’impôt frappe et doit frapper seulement le revenu et non le capital. Ce n’est donc pas d’impôts que nous parlons ici. Mais indépendamment de l’impôt, l’État peut avoir besoin de la propriété d’un individu, de la propriété d’un citoyen, pour raison d’utilité publique. C’est là la première nécessité qui se fait sentir dans toutes les sociétés qui entrent dans la carrière de la civilisation. Sans l’expropriation pour cause d’utilité publique, ni.* 15

la civilisation matérielle et par là la civilisation morale deviendrait impossible. Sans l’expropriation pour cause d'utilité publique, vohs n’auriez ni routes, ni canaux, ni ports, ni monuments. Nous serions dans l’état où se trouvent aujourd’hui encore* en Kurope même, des pays où la nature a inutilement prodigué ses trésors. Ils manquent de moyens d’exploiter ces trésors, de les mettre en rapport avec le monde commercial, avec l’Europe industrielle.

Mais il se présente alors une grave difficulté. Comment un simple particulier sera-t-il appelé à faire ce sacrifice à l’intérêt général? Paiera-t-il pour tous, donnera-t-il son bien pour tous? Ou bien obtiendrat-il de tous une récompense, une compensation de ce qu’il doit perdre? Et comment scra-t-ii protégé dans cette sorte de lutte? Quelles garanties lui donnera-t-on pour qu’il ne devienne pas victime de ceux qui sont chargés de faire jouer ce levier si puissant de l’intérêt général?

La plus ancienne ordonnance qu’on rencontre dans le droit français relativement à l’expropriation pour cause d’utilité publique est une ordonnance qui remonte à l’année 1303, à Philippe le Bel. Ensuite personne n’ignore combien cela a été appliqué, surtout sous le règne de Louis XIV et d’autres rois qui ont élevé de grands monuments en France. En général, c’était le pouvoir exécutif qui était chargé de faire l’expropriation; le pouvoir judiciaire n’intervenait que dans certains cas et assez rarement.

Lors de la révolution de 1.789, j’ai eu déjà occasion de le faire remarquer, le droit de propriété fut

SOIXA'tTK-THOlSlftME LEÇON. 227

établi en termes sévères pour la société, favorables à l’intérêt particulier. La Constitution de 1791 disait dans l’article 17 de la déclaration des droits : « La » propriété étant un droit inviolable et sacré, nul’ » ne peut en être privé si ce n’est lorsque la nc- » cessité publique légalement constatée l’exige évi- » dominent , et sous la condition d’une juste et » préalable indemnité. » Et elle disait de nouveau dans son titre P r : « La Constitution garantit l’inviola- » bilité de toutes les propriétés ou la juste et préa- » labié indemnité de celles dont la nécessité publi- » que, légalement constatée, exigerait le sacrifice. »

La Constitution de 1793 dit dans l’article 19 de la déclaration des droits : « Nul ne peut être privé de » la moindre portion de sa propriété sans son con- » sentement, si ce n’est lorsque la nécessité publi- » que l’exige, et sous la condition d’une juste et » préalable indemnité. »

L’article 358 de la Constitution de 1793 est la reproduction de I» disposition du titre 1" de la Constitution de 1791 .

Dans ia Constitution de l’an VIII, vous ne trouve* pas de disposition do cette espèce. Mais l’urlidle 545 du Code civil est venu suppléer au silence de la Constitution. « Nul ne peut être contraint de céder » sa propriété, dit cet article, si ce n’est pour couse » d’utilité publique, et moyennant une juste et préa- » labié indemnité. » Remarquez le mot utilité substitué au mot nécessité qui se trouvait dans les constitutions de 1791, 93 et 95. On aurait dit que cette modification préludait aux grands travaux de l’Empire

qui ne voulait pas se borner à la pure et stricte nécessité, mjis voulait doter la France de notables améliorations et même de grands embellissements.

Quand on passe du principe général à l’exécution, quand on passe d’un aphorisme politique facile à écrire, à un système d’application, nous rencontrons sur notre route trois systèmes différents dignes d’attirer notre attention.

Sous l’Empire, la matière était réglée par le principe général posé dans le Code civil. Quels étaient les moyens d’exécution ? Vous reconnaîtrez la vérité des observations que je viens de vous présenter. La loi d’exécution est la loi du 16 septembre 1807. A qui attribuait-elle le droit de déclarer l’utilité publique, et, qui plus est, de fixer l’indemnité juste et préalable? Ce droit, ce pouvoir est attribué à l’administration qui se trouve, vous le voyez, juge et partie. C’est l’administration qui demande l’expropriation, c’est l’administration qui déclare la nécessité d’exproprier, et c’est elle qui fixe l’indemnité, car elle s’est réservé le droit de nommer deux experts sur trois. Dès lors, il faut en convenir, les grands travaux étaient possibles, faciles même. Aussi ce fut l’époque des grands travaux entrepris directement par l’État. Mais il était impossible que ce système ne soulevât pas des plaintes nombreuses. Il en souleva, en effet, de très-nombreuses, de très-fréquentes, de très-vives, au point que ce meme législateur, dont la volonté, certes, ne manquait pas de force et d’énergie, reconnut cependant qu’il fallait les prendre en considération.

SOIXANTE-TROISIÈME I.EÇON. 229

De là la loi du 8 mars 1810, de là le deuxième système : l’intervention des tribunaux. Ce n’est plus l’administration, ee sont les tribunaux qui jugent, qui prononcent sur l’indemnité juste et préalable.

Quels ont été les résultats de ce système? On ne peut pas le dissimuler, des magistrats eux-mêmes l’ont reconnu, le juge est arrivé à pousser le respect de la propriété jusqu’à une sorte de superstition. Ce n’est pas un reproche que je veux lui faire, mais il en est arrivé là. ,

Le juge, en outre, n’agit pas seul, il n’agit que par l’intervention d’autres hommes. De là des lenteurs interminables, des chicanes sans lin et des indemnités hors de toute proportion avec la valeur des choses expropriées. Lors de la discussion de la dernière loi, un orateur digne de toute confiance fit connaître que, dans la Gironde, on avait payé 10,000 fr. quelques morceaux de terre qui n’en valaient pas 500. Mais voici un autre fait bien plus démonstratif : lors de la construction d’un canal, des terrains qui étaient imposés 3,261 francs ont été payés 2 millions 400,000 francs.

11 n’est donc pas étonnant qu’entre ces deux systèmes. l’un accordant toute puissance à l’administration au préjudice des particuliers, l’autre paralysant l’action publique par toutes ses lenteurs et ses exagérations, il n’est pas étonnant qu’on ait senti la nécessité d’un troisième système, c’est celui de la dernière loi dont j’aurai l’honneur de vous entretenir dans la séance prochaine.

SOMMAI

Expropriation pour cauio d'utilité publique (suite). Loi du 7 juillet 1831: quatre opérations dans l'expropriation. — Déclaration d'utilité publique qui appartient au pouvoir législatif ou au pouvoir exécutif, par délégation, dans certains cas. — Désignation des bien» à exproprier qui appartient « l’administration. — Jugement d’expropriation prononcé par les tribunaux ordinaires, après vérification des formes. — Règlement des indemnités, appartenant au jury.

Messieurs,

Si, avant la loi (le 1810, des plaintes nombreuses et amères s’étaient fait entendre contre le système qui attribuait un pouvoir exorbitant à l’administration, depuis celte loi, en revanche, des plaintes réitérées s’étaient fait entendre de la part de l'administration elle-même et de la part de personnes qui, voulant exécuter de grands travaux d’utilité publique, d’intérêt général, se trouvaient arrêtées dans leurs projets par les entraves de la loi de 1810. Ce n’était donc pas onc pure idée spéculative, ce n’était pas un besoin théorique qui amenait le législateur de 1833 à s’occuper de nouveau de cette matière aussi importante que difficile. D’un côté, les intérêts pri-

vos s'alarment avec une grande facilité, lorsqu'ils sont menacés de se trouver en présence de l’intérêt général ; de l’autre, en 1833, de nos jours, il est plus que jamais constaté parles besoins généraux de la société et par l’impulsion que le mouvement industriel des sociétés européennes vient de recovoir, il est plus que jamais reconnu qu’une législation qui, tout en accordant des garanties au droit des particuliers, ne rende pas impossible l’exécution des grands travaux d’intérêt général, .est une législation éminemment appropriée à l’état des esprits et répondant à un besoin général.

Nous allons donc examiner la loi nouvelle, la loi du 7 juillet 1833 ; nous allons voir quelles en sont les bases fondamentales, les principes dirigeants, quel est le système* quelle est l’économie générale de la loi. Ce sont là des recherches qui rentrent dans notre enseignement. Ensuite l’application de cette loi repose sur un grand nombre d’opérations de détail, de précautions, de formalités, dont l’exacte connaissance appartient plus au droit administratif qu’au droit constitutionnel. Nous allons donc, je le répète, essayer de bien saisir le principe dirigeant, la base fondamentale de la législation nouvelle, l’économie générale de la loi.

Mais pour bien saisir le système de cette loi, il importe, avant tout, d’analyser l’opération complexe quo le législateur s’est proposée, il importe, avant tout, de bien démêler quels sont les éléments divers dont se composait le problème que le législateur se proposait de résoudre. Et je m’empresse de faire

observer que cette analyse ne peut être faite qu’à l’aide de quelques notions générales qui empiéteront, il est vrai, sur la deuxième partie de notre cours, mais qui sont cependant nécessaires ici pour faire comprendre l’économie générale de la loi. Au surplus, il n’est pas un de vous, il n’est pas d’homme tant soit peu familiarise avec l’étude du droit qui ne sache que, quelque mode qu’on prenne, il est à peu près impossible d’éviter l’emploi de quelques notions générales qui se rapportent à quelque autre partie de l’enseignement.

Or vous savez tous que le système gouvernemental dé la France se compose de trois pouvoirs, qu’on appelle, pouvoir législatif, pouvoir exécutif et administratif, et pouvoir judiciaire. Le mot gouvernement dont on fait constamment usage est un mot assez amphibologique. Le mot gouvernement s’applique aux trois pouvoirs; quand on dit ; les formes, du gouvernement sont telles, on entend alors par le mot gouvernement tous les pouvoirs de l’État. Le mot gouvernement s’applique plus particulièrement au pouvoir législatif et au pouvoir exécutif pris ensemble, lorsqu’on parle de ces deux pouvoirs par opposition au pouvoir judiciaire. Ainsi l’on dit que le pouvoir judiciaire ne doit pas s’immiscer dans les actes du gouvernement, on entend par là les deux premiers pouvoirs. Enfin, le mot gouvernement s’applique plus particulièrement encore à un seul des trois pouvoirs, aupouvoir exécutif, à l’administration. Ainsi vous entendez dire tous les jours, dans le langage ordinaire, que le gouvernement a pris telle mesure, que

SOIXANTE-QC ATRIÈMK LEÇON. 233

le gouvernement a fait tel ou tel acte ; on entend ici le pouvoir exécutif.

Les trois pouvoirs : le pouvoir législatif, qui est le pouvoir de l’initiative, de la pensée, de la résolution ; le pouvoir exécutif, qui, comme son nom l’indique, est le pouvoir de l’exécution, de l’action ; le pouvoir judiciaire, qui est le pouvoir chargé de juger les contestations spéciales qui peuvent s’élever sur l'exécution de la loi, ces trois pouvoirs, dis-je, sont ce qu’on appelle séparés. En quoi consiste proprement la séparation des pouvoirs ? Quels en sont les véritables caractères? Comment cette séparation des' pouvoirs se fait-elle sans que toutefois aucun pouvoir soit complètement détaché, pour ainsi dire, et isolé des autres? Car trois roues qu’on ne ferait que placer à côté l’une de l’autre sans les engrener ensemble ne constitueraient pas une machine. Toutes ces questions se retrouveront dans la deuxième partie de notre cours. En attendant, je me borne à rappeler que chacun des trois pouvoirs a une certaine sphère d’attributions qui lui est propre, et que les autres pouvoirs ne peuvent, sans porter le trouble dans l’État, sans altérer l’organisation politique et constitutionnelle du pays, empiéter sur cette sphère d’attributions, qui est propre à l’un ou à l’autre pouvoir.

Ainsi, vous le savez tous, il y aurait dérangement ‘ complet si le pouvoir législatif s’avisait de réformer une décision judiciaire, de jouer le rôle de tribunal d’appel ; il y aurait perturbation non moins profonde, si le pouvoir judiciaire prétendait décider une ques-

lion d'une manière réglementaire ; enfin, il y aurait perturbation et altération profonde, si le pouvoir exécutif, si l’administration s’avisait de prendre une décision législative proprement dite, ou de rendre une décision qui appartient au pouvoir judiciaire. Ce sont là des notions élémentaires que tout le monde possède.

Cela étant, quels sont les éléments dont se compose le problème que le législateur devait résoudre : expropriation pour cause d’utilité publique, expropriation conformément à l’article de la Charte qui dit que « l’État peut exiger le sacrifice d’une propriété » pour cause d’intérêt public légalement constaté, » mais avec une indemnité préalable. » Les conditions du problème sont posées rigoureusement dans la Charte; là se trouvent les éléments. Quels sontils?

Le premier, évidemment, c’est une déclaration d’utilité publique. La Charto exige évidemment cette déclaration d’utilité publique, lorsqu’elle dit : « pour cause d’intérêt public légalement constaté. » Voilà donc le premier élément de la question : la déclaration de l’utilité publique.

Le deuxième élément , c’est évidemment encore la désignation des propriétés particulières, qui pourront être frappées par la déclaration d’intérêt public • et, en conséquence, expropriées. Qu’importe qu’il soit légalement déclaré qu’il est d’intérêt public d’ouvrir un chemin de fer de Paris à Versailles, de Paris à Saint Germain ? On peut aller de Paris à Versailles ou à Saint-Germain par une ligne qui sera

mathématiquement la plus courte; mais personne n’ignore que cette application de la ligne la plus courte est rarement possible dans les grands travaux de cette espèce; il peut être utile, il peut y avoir des raisons plu§ ou moins plausibles de passer par telle ou telle direction pour aller de Paris à Saint-Germain ou à Versailles. Reste à savoir quelle sera la route choisie, et ensuite, la ligne étant désignée, quelles sont les propriétés, les parcelles des propriétés, les bâtiments, les cours, les jardins qui seront spécialement atteints par la ligne. Il y a donc là, je le répète, deux éléments : la déclaration d’utilité publique, la désignation des propriétés qui devront être expropriées. Mais jusque-là nous sommes en présence d’une résolution et d’un projet, d’une résolution portant qu’il y aura tels travaux, tels ouvrages, que le projet suivra telle ligne, frappera telles propriétés, •occupera tels biens, mais les possesseurs, les propriétaires de ces biens en sont encore les maîtres ; il ne leur a encore été rien pris, rien enlevé. Il faut donc le troisième élément, l’expropriation ; il faut que l’expropriation soit prononcée, il faut qu’un titre légal se trouve entre les mains de l’État ou des concessionnaires de l’État, qui les mette aux lieu et place des propriétaires, et les déclare maîtres de disposer de la chose. C’est donc là le troisième élément : le prononcé de l’expropriation.

Mais la Charte pose un autre élément, qui avait été déjà posé par le Code civil. Il y a l’indemnité préalable. Donc ni l’État, ni les concessionnaires de l’État ne peuvent être envoyés en possession, si

2Hfî COURS DE DROIT CONSTITUTIONNEI..

l’indemnité n’est pas préalablement acquittée, car il y aurait autrement violation de l’article de la Charte. Donc, outre le prononcé de l’expropriation qui au fond veut dire, il est vrai : si l’indemnité est acquittée, ccs biens passeront dans la propriété de l’État ou des concessionnaires de l’État, il faut le règlement de l’indemnité qui doit précéder l’envoi en possession.

Tels sont les quatre éléments du problème.

Maintenant à qui appartient, à qui doit appartenir en principe chacune de ccs quatre operations? Si les principes que nous avons brièvement rappelés sont présents à votre esprit, la solution, vous la connaissez déjà, elle est une conséquence nécessaire de ces mêmes principes.

Qu’est-ce que la déclaration de l’utilité publique, de l’intérêt général? qu’est -ce que cette résolution en vertu de laquelle on décide qu’il est de l’intérêt de la société ou de spn industrie, ou de son com- * merce, ou de sa défense, que tel ouvrage soit fait, tel travail entrepris? C’est évidemment une mesure législative, c’est un fait d’initiative, c’est une déclaration avant laquelle il n’y avait rien. On part là ab ovo\ on dit : Il y a utilité que tel travail soit fait, comme on dit : Il est utile que telle loi soit rendue sur telle matière. C’est donc un aett législatif.

Ainsi la première question, par sa nature même, est complètement étrangère au pouvoir judiciaire. Ce n’est pas seulement par des raisons de convenance, c’est par la nature même des pouvoirs que le pouvoir judiciaire est complètement étranger à la déclaration d’utilité générale, c’est qu’il y a initia-

tive ; car le pouvoir judiciaire n’est chargé que d’examiner les contestations particulières qui peuvent s’élever au sujet d’une décision déjà prise. La déclaration d’utilité publique appartient donc, de sa nature, au pouvoir législatif..

Je dis qu’elle appartient de sa nature au pouvoir législatif. Si, dans certains cas, c’est le pouvoir exécutif qui fait la déclaration, il la fait par une délégation du pouvoir législatif rpii lui laisse une action quasi législative dans la question.

Voilà le résultat des principes ; c’est exactement le sens de la loi écrite. L’article 3 de la loi de 1833 est ainsi conçu : « Tous grands travaux publics, » routes royales, canaux, chemins de fer, canalisa- » tion de rivières, bassins et docks, entrepris par » l’État ou par compagnies particulières, avec ou » sans péage, avec ou sans subside du Trésor, avec » ou sans aliénation du domaine public, ne pourront » être exécutés qu’en vertu d’une loi. — Lne ordon- » nance royale suffira pour autoriser l’exécution des » routes, des canaux et chemins de fer d’embran- » chement de moins de vingt mille mètres de lon- » gueur, des ponts et de tous autres travaux de » moindre importance. ».

Voilà la loi, voilà le législateur qui dit au pouvoir exécutif : Pour les grands travaux il faut une loi, pour les travaux de moindre importance il est inutile qu’on suive toute la filière que doit suivre une loi proprement dite, une ordonnance pourra suffire. Je dois faire remarquer d’ailleurs que s’il s’agissait d’un ouvrage de la deuxième catégorie, mais pour lequel

2 HS

l’État fournirait des fonds ou pour lequel il y aurait aliénation du domaine public, il faudrait une loi et non plus seulement une ordonnance. Cela résulte non de la loi de 1833, mais des principes du droit publie auxquels la loi we déroge pas : que toute aliénation du domaine de l’État, que toute dépense à la charge du Trésor doivent être décrétées par une loi.

Vous .voyez donc que, sur la première question, les principes et la loi sont d’accord.

Quelle est la garantie de cette disposition, quelle garantie le législateur a-l-il voulu donner que ces déclarations ne seront pas prises à la légère? C’est une enquête préalable. La loi en vertu de laquelle seront exécutés les grands travaux, l’ordonnance qui suffira pour les travaux de moindre importance devront être précédées d'enquêtes administratives dont les formes ont été déterminées par un règlement d’administration publique du 18 février 1831.

Je passe à la deuxième opération. Qu’cst-ce que c’est que la désignation des propriétés dont on a besoin pour exécuter le travail d’utilité publique? Ce n’est au fond qu’une qualification de la première déclaration. Que serait en effet la première déclaration toute seule? Lue pure et vaine abstraction. Si, après que le pouvoir législatif aura dit qu’il est utile de faire un chemin de fer de. Paris A Versailles ou à Saint-Germain, le droit de déterminer par où passera ce chemin de fer était laissé A un autre pouvoir, au pouvoir judiciaire, par exemple, c’est ee dernier pouv'oir qui serait le véritable maître de

SOlXAflTh-Ql'ATRlÈMH LBÇON.

la question. La deuxième déclaration n’est donc, qu'une qualification de la première et doit appartenir également à la loi ou à l’ordonnance royale, dans les cas où l’ordonnance suffit pour autoriser ies travaux.

Maison peut encore analyser davantage la deuxième déclaration. Elle est double. On peut désigner la ligne. Cette désignation est tellement partie de la première que le législateur peut la flaire. Ainsi rien n’empêche qu’en traitant la question de savoir si on fera un chemin de fer de Paris' au Havre la loi rendue sur cette matière ne dise : Il y aura un chemin de fer de Paris au Havre, passant par tel ou tel point. La loi peut faire cela et elle le fera toujours quand il s’agira d’exécuter des ouvrages d’une grande étendue et de concilier les intérêts de différents pays.

Mais quand on a déterminé la ligne que doivent suivre les travaux, on ne sait pas encore quelles sont les propriétés particulières que la ligne atteindra. On ne connaît pas encore exactement les endroits par où la route devra passer, ni la quantité de terrain qu’elle devra prendre sur la propriété de tel ou tel. Il y a donc une deuxième désignation beaucoup plus spéciale, c’est l’application particulière de la ligne aux terrains et bâtiments ; car la loi dont nous parlons ne s’applique qu’aux propriétés immobilières, ainsi que nous pouvons le voir par les articles^ et 13 de la loi eile-üiêmé : « Art. i. Les ingénieurs ou autres gens » de l’art chargés de l’exécution des travaux, lèvent » pour la. partie qui s’éteud sur chaque commune le

240 COURS DK DROIT C0NSTITUT10NREL.

» plan parcellaire des terrains ou des édifices dont » la cession leur paraît nécessaire. » — « Art. 13. » A défaut de conventions amiables avec les proprié- » taires des terrains ou bâtiments dont la cession » est reconnue nécessaire, fctc... »

De ces principes, il résulte que la désignation générale peut être faite même par la loi ou l’ordonnance initiale dans le cas où l’ordonnance est permise; si elle n’est pas faite par la loi ou par l’ordonnance, la désignation des parcelles doit toujours être faite par le pouvoir administratif. Tel est le sens de la loi. Les formes de l’expropriation consistent, suivant l’article 2, « 1° dans la loi ou l’ordonnance » royale qui autorise l’exécution des travaux pour » lesquels l’expropriation est requise; 2“ dans l’acte » du préfet qui désigne les localités ou territoires » sur lesquels les travaux doivent avoir lieu, lorsque » cette désignation ne résulte pas de la loi ou de » l’ordonnance royale ; 3° dans l’arrêté ultérieur » par lequel le préfet détermine les propriétés par- » ticulières auxquelles l’expropriation est appli- » cable. »

Vous voyez donc qu’il faut deux désignations. Si la loi n’en fait aucune, le préfe.t en doit faire deux : la désignation générale, puis la désignation particulière des propriétés ou parcelles de propriétés.

Ici nous touchons de plus près l’intérêt particulier. C’est déjà un grand préjugé que la désignation particulière de telle parcelle de propriété, de telle maison, faite par le préfet. L’expropriation s’ensuivra si le préfet s’est conformé à toutes les formes

prescrites par la loi. Dès lors l’intérêt particulier devait trouver des garanties pour faire valoir ses réclamations , pour faire décider cette importante question. Cés garanties sont indiquées au titre II de la loi. Je ne fais que les résumer : Tous les plans doivent être déposés pendant huit jours, au moins, à la mairie de la commune où sont situées les propriétés qu’on veut exproprier, et chacun peut en aller prendre connaissance. Les parties intéressées doivent être averties de plusieurs manières. L’avertissement se donne collectivement; il est publié à son de trompe ou de caisse dans la commune, et affiché à la principale porte de l’église et à celle de la mairie; il est enfin inséré dans l’un des journaux des chefs-lieux d’arrondissement et de département. Il est ensuite formé une commission présidée par le sous-préfet et composée de quatre membres du conseil général du département ou du conseil d’arrondissement désignés par le préfet, du maire de la commune où les propriétés sont situées, et d’un des ingénieurs chargés de l’exécution des travaux. Cette commission reçoit les observations des propriétaires, elle les appelle toutes les fois qu’elle le juge convenable, elle reçoit leurs moyens respectifs et donne son avis. Le procès - verbal des opérations doit être déposé au secrétariat de la préfecture pendant huit jours, et toutes les parties intéressées ont droit d’en prendre connaissance. Enfin, sur le vu de ce procès-verbal et des documents y annexés, le préfet détermine par un arrêté motivé les propriétés qui doivent être cédées, et indique l’époque à laquelle il sera nécessaire d’en

in. ifi

coups pE npP)T cp^'5T|TVTiO»SEt.

prendre possession, S’il s’élève pprtjiinç (Joptps, certifies objections qpp la loi préyoit, jl y anrp recours à l’autppitp supérieure.

Telles s°Pt les dispositions tracées en détail dans lp tjtrq II dp lp lpi, voijà où se terpgpe l’action gouverneippntalp proprement dite. J.p gopyerpepipnt a dit * I| psf d’ilténH gPUP r a} que cette opération sqit faite, l’infprpl général demande Jp sacrifice de telles et telles propriétés. Lq gouyernempnt g ^pçidc qu’il est de l’intérêt général que te|le propriété puisse être exprqpripp, son pèle direct est fprnqqé. D'après les ppippipes que nous avpps exposés, le gqnyprnepieut ne peut pas exproprier jui-rppipc, il pc peut pas fixer l’indemnité.

Mais, d’un ap|re cptp, quant aux dPUX premiers éiépippts de la question, nul p’a lp droit dp réviser pi dp rpformpr les acfps éuiapps dll gouvernement. Lp pouyoir judiciaire qe peut pas djro pu législateur : l Vptre loi n’est pas bonne. » I| qe peut pas dire au pouvoir p$pcwt}f : « Votre ordonnance est fpndqp sur gpp erreur, y Jl ne peut pas dirp aux préfets : <f Vos gpfes sont dp paturp à pe pas nicritpr nqlpe sanction ^ S’il disait pareille chose, le pqpyoir judiPÎairP administrerait: jl nc Peut dunp paralyspr appunp de pes dépositions, il pc ppqt pas retarder lcpr exécu r tjon. Qne pppt-il donp? Il pq pept pas révoquer ces dégjsjons, efppèclier l’exécution de eps actes- NPP» §an§ dpute, s’ils sqnt réellement dps aptes légaux, faits cppforpQéjneqt à la loi, si les citoyens pot réellement obtenu les garanties que la loi Ippr donne, fiors dp jà, ces aptes ne s° nt Pi> s dp$ aefes légaux, §i.

SOlîANTE-QliATqiÊMp LEÇON. 2j3

MU lieu de sp eonformpr à ]q loi, |e préfet avait agi capricieusement; sj, au lieu de réunir }q çpmmission et tîp la composer comme la loi le prescrit, il ne l’ayait pqs réunip ou l’avait composée d’autres per- §qpncs que celles qu’indique la loi, e}p. , tous ces actes devraient être regardés comme s’jls ^'existaient pas. Il y a donc une ycrificfitjon à fairp, non du fond des actes, mais de leur forme- Et les formes, .Montesquieu l’a dit, d’autrps l’ont dit égalerppnf, et, malgré foutes les plaisanteries faites à ce sujet, c’est une chose qu’if ne faut jama|s oublier, les formes sont nos garanties. Il y a donc une vérifieajioq à faire, mais vérification des formP s ? d es corirfitions presepjtes par la Ipi pour qu’on puisse prpiver à l’pypropriation. Les tribqppujf, donc, ne ppovppt juger ni fie f’utiJifp de l’opération, pj du frapé qpe suivront jps trpyainf, ni de Ja désignation dP s prpppiétés à cyproprjpr ; mais ils jugpnt de l’obseryation de^ formes ypqjues par la loi, ils sont là sur leur ypritablp terrain.

• fl se fait donc une troisième opération, la yérifi- CHtion dont je parle, et ensuite le pronopcp du juge* ment d’exprqprjation. fei deuy voies s’offraient au législateur, celle du cqiyseil d’Etat pt cplle des tribunaux J1 a phpisi Ips tribunaux et il a eu raison, les questions dp propriété, d’cyppopriation sont des questions spr lpsquel|ps je pouypjr jndjcjairp seul doit prononcer.

Voici les dispositions de la loi : « Article 13- A fjp- » faut do convention amiable, flvpp jes propriétaires a des terrains on bâtiments ffpnt | a cpssjqp es( fe- » connue nécpssairp, )ç préfet fransmpt au proçu-

» reur du roi dans le ressort duquel les biens sont » situés, la loi ou l’ordonnance qui autorise l'exécu- » tion des travaux, et l’arrêté du préfet mentionné » en l’article 11. — Article 14. Dans les trois jours, » et sur la production des pièces constatant que les » formalités prescrites par l’article 2 du titre V r et » par le titre II delà présente loi ont été remplies, le » procureur du roi requiert et le tribunal prononce » l’expropriation pour cause d’utilité publique des » terrains ou bâtiments indiqués dans l’arrêté du » préfet » Vous voyez donc de quoi les tribu-

naux sont chargés.

On a demandé ce qui arriverait si pour un des ouvrages prévus à l’article 3 et pour lesquels le législateur a exigé une loi déclarative de l’utilité publique, il n’y avait qu’une ordonnance, si le préfet n’envoyait au tribunal qu’une ordonnance prescrivant ou autorisant un des travaux dont nous parlons? Je crois que cela ne peut pas faire difficulté ; le tribunal ne prononcerait pas l’expropriation. De quoi’ est chargé le tribunal? Il est chargé par l’article 14 de prononcer sur la production des pièces constatant que les formalités prescrites ont été remplies. Or quelle est la formalité essentielle, fondamentale? C’est que pour les ouvrages dont il s’agit il faut une loi : toutes les fois donc qu’il n’y aura pas eu de loi pour ces ouvrages, l’expropriation ne sera pas prononcée.

Il n’est pas vrai de dire que, dans l’espèce, le tribunal empiéterait sur les attributions du pouvoir législatif ou du pouvoir exécutif en se constituant

süixante-qvatrième leçon. 243

juge de rinconstitutionnalité de l’ordonnance. Le tribunal ne se constituerait juge de rien que d’un fait particulier : c’est que, la parcelle de terrain appartenant à tel ou tel individu étant demandée, il est chargé de vérifier si toutes les formes sont accomplies. Une forme manque, le tribunal, sans s’embarrasser d’autre chose, déclare que l’expropriation ne peut pas être prononcée, comme il le ferait si on lui présentait un arrêté du préfet non conforme à la loi.

Si le tribunal reconnaît qu’en efTct toutes les formes et garanties requises par la loi ont été accomplies, que rien n’y manque, il prononce l’expropriation.

Mais ici commence la quatrième et la plus délicate opération. Prononcer l’expropriation, ce n’est pas envoyer le gouvernement ou le concessionnaire en possession des bieps à exproprier. Il faut auparavant, et. c’est la Charte qui le dit, que les indemnités soient réglées et acquittées. Mais on peut rencontrer ici la plus grande complication. 11 est possible qu’il s’agisse d’une propriété démembrée, c’est-à-dire dont la nue propriété appartiendra à une personne et l’usufruit à une autre; il se peut qu’il y ait des créances, des hypotheques inscrites ou non inscrites, des hypothèques légales, etc. Il fallait pour tout cela des garanties.

Aussi une des mesures préparatoires de l’envoi en possession a-t-il été le mode de purger le fonds à exproprier des hypothèques qui pourraient le grever. Le mode est resté tel que l’ont tracé le Code civil et

les autres lois sur la matière, mais les articles tll ët 17 de la loi l’ont implifié : « Article 16. Le jugëiheiil » sera immédiaterrient transcrit au bureaü dé là cori- » servation des hypothèques de l’arrondissement, » eonrdrmcmenl à l’article 2l8l du Code civil. — » Article 17. bans la quinzaine de la transëMptiBH, les » privilèges et les hypothéqués conventionnelles, jub diciaires ou legales, anterieurs au jugement, sbhoni » inscrits. — A défaht d’inscription dans ce délai, » l’immeuble exproprié sera affranchi de tout privi- » lége et de toutes hypothèques, de quelque nature » qu’ils soient, sans préjudice du recours contre les » maris, tuteurs ou autres administrateur^ qui du- » raientdù requérir lesinscriptions. — Lés créanciers » inscrits n’auront, dans aücun cas, la-faculté dë sur- » enchérir, mais ils pourront exiger que l’indemnité » soit fixée conformément au titré tv. » Ainsi ieè termes sont abrégés.

Le législateur ensuite, pour simplifier beaucoup de questions, a mis le prix à la place de la chose : « — Article 18. Les actions en résolution, feu revendib cation et toutes autres actions réelles ne pourront » arrêter l’expropriation, ni en empêcher l’effet. Le » droit des réclamahts sera transporte sur le prix, » et l’immeuble en demeurera affranchi. » Ainsi vous avez une action en revendication sur l’immeuble, vous l’exercerez sur le prix ; vous avez un droit d’usufruit, vous avez (inc servitude sur l’immeuble, vous vous présenterez pour réclamer une portion de l’indemnité qui représentera le prix de l’iiniiièuble. Mais, cela étant, vous usufruitier, vous créancier,

SOIXANTE-Qt’ÀTRifeMÊ LÉçÜS. 247

Vbus étés intéressé à ce qüe l'indemnité ébit fixéë dû tëüx le pliis élevé possible, pour quë Votée ùslifluit sttlt plus fort ûil votée créancë mieux assuré ; Vuds dvëz Üonb lé drbit d’intervëtiit- 5 Id HxatlHH dë l’irtderiihité, soit pour débldrer si le prix dlîért Voiis pdruît acceptable, sditpbûr le débattre; îfelè feont, ëh abrégé, lés droits des tiers; la loi d prié bëducttûp dë précautions d cet égard.

Mdintcbdüt tous ces tiers, créanciers bu adirés, Oht t'efUsé lé prix amiatrlciiièlit offert ; il é’dgit tlbhfc dô üobattëè lb prix dcvdht urie aûtbrité cddipétentë, dé fixbr rindëihnité et de la payer ou de la dépoSér d la caiésé des dépôts et cdrisighations. fc ëst itei ife del-nibr dcleèt c’est ici que la loi, diriSl tjuëjë vbufe l’ai dit 3 la firt db ld dcrriièi'é séancë, offre tin fdlt rëiharqudble, un Système nouveau daris ld législation fHjhçatéë:

La tjuestibti dit règlement dé l’itldcrhHité est rëhvoyée à üh jtiéy spécial, cttibuS avoné là un prërltiët' éXëmplë de PtippllCàtibh dil jury cri tndtière civile. Vbüs dVcz entéhdu pdrler de quélqüës cffdffs qui frirent fdits dans PÂssembléé constituante pour que, à l’imitation de ce qui se passe eh Angleterfe, le jdry fût appliqué ribn-Seulemcnt au criminel, iridié drissi du civil. C*était, il faut en convenir, un désir torit ü Tait prématuré. L’application dû jury au ciVll sdppbéfe un tout autre système de procédure que Cëlüi qdè nous avons. Si Vous voulez appliquer le jury' en hiâtière civile, vous devez d’abord avoir un système dé procédure qui fànlèhc les tjüCstions d urie pürb condamnation pécuniaire, à des dbiiimages-intérèts ; il

faut que vous puissiez arriver à proposer au jury une question simple comme en Angleterre. «Pour le de- » mandeur ou pour le défendeur ? Vous prononcez-- » vous pour l’un ou pour l’autre? » Le jury répond je suppose : « Pour le défendeur, » et fixe le quantum des dommages-intérêts. Tout cela se fait avec une grande rapidité, avec la même rapidité que les verdicts en matière criminelle. Mais si le procès est compliqué, s’il y a à débattre des questions de donations entre vifs, de testaments, etc., les avocats venant aider encore à compliquer les questions, il est difficile que le jury sache quelle décision prendre. En pareilles matières, ce ne sont plus des jurys im- 4 provisés qu’il faut, mais des gens du métier. Les Anglais eux-mêmes commencent à s’éloigner un peu du principe et à livrer au jury des questions trop compliquées, s’ils allaient un peu plus loin dans cette voie, ils pourraient bien finir par compromettre l'institution même du jury en matière civile.

Quoi qu’il en soit, vous voyez ici une application du système anglais, c’est le jury qui est chargé de rendre la quatrième décision. Comment se forme ce jury? Il se prend sur la liste générale du jury; seulement le sort n’y est pour rien, c’est le conseil général du département qui forme une liste annuelle pour chaque arrondissement, liste qui ne peut être de moins de trente-six personnes et de plus de soixante-douze (art. 29). Je laisse de côté Paris qui est une exception. Voilà la liste annuelle, liste qui n’est pas formée par le sort, mais par le conseil général du département.

C’est la cour royale, là où il y en a une, et dans les autres départements, c’est le tribunal du cheflieu judiciaire du département qui, sur la liste annuelle, désigne seize personnes pour former le jury spécial, plus quatre jurés supplémentaires. Les récusations se bornent à quatre, mais sont péremptoires, c’est-à-dire qu’on n’a pas à alléguer de motifs, deux appartiennent à l’administration, deux aux parties intéressées (art. 34). Le jury n’est constitué que lorsque douze jurés sont présents (art. 33). Mais voici une autre exception aux règles ordinaires : Les jurés ne peuvent délibérer valablement qu’au nombre de neuf au moins (même article), de sorte que le jury est de douze, mais que si un, deux, trois manquaient, la délibération pourrait (avoir lieu, pourvu qu’il restât au moins neuf jurés.

Quant à la délibération, elle n’a rien de bien spécial. Voyez les articles 36, 37 et 38.

Enfin, dans un titre particulier, la loi trace certaines règles pour l’appréciation équitable de certaines indemnités.

La décision du jury est remise par le président, qui est un des jurés, au magistrat directeur du jury, qui est un membre du tribunal ; et alors, quand la décision du jury est rendue, le magistrat directeur du jury déclare cette décision exécutoire; il statue sur les dépens d’après les règles de la loi et envoie l’administration en possession de la propriété, à la charge de se conformer aux dispositions des articles 53, 54 et suivants, c’est-à-dire de payer préalablement les indemnités fixées par le jury entre les

2î50 couns de bKoii' constitutionnel.

iiiàins des ayants-droit ou de faire des offrés réelles et de cbhsigticr le pris.

. Telle est l’ëfconomib générdle de la loi. Certes, fei on en excepte peut-être quelques lenteiifs, qileltj’üéfe * longueurs dans cci'taihs détails, oh iie pciit méconnaître que c’ést une des lois spéciales dont l’ëeoüoiîiie est le plus rationnelle et le plus facile â saisir.

Ainsi quatre opérations trèS-distirtctes. Oëclariition initiale rjui, par sa naturé, appartient au pouvoif législatif ou ail pouvoir exécutif, par délégation, dans Certains edS; — désignation des biens à exproprier qui appartient d l'administration; — jugeiheht d’exprbpriation prbiioiicé par les tribunaux bCdinaires après VéHllcaticil des formes; — règlement des indemnités appartenant au jury. EtVeSt sur là déclaration du jury qué l’administration OU les concessioiinait'es sont envoyés Cn possession, ù la charge du paiement préalable bu du dépôt i\ là caisse dek dépôts et consignations de Pindèmhité prescrite par là Charte cühstitutionnelîe.

SOIXANTk-CINQUiÈMfe LEÇON

Expropriation de choses mobilières; réquisitions en nature en temps de guerre; tncouvènieuU de ce moyeu de pourvoir aux besoins des troupes; difficulté (T&lablir à cet égard dés règles jiréciÊcL Législation sur le dessèchement des marais; loi du lû septembre 1807 ; examen des principales dépositions de celte loi.

Messieurs,

Nous avons examiné les principes i'ondamenthùk ët i’éboiidhiie fédérale dé là loi sür l’expropHation pour cdüse d’ùtilité publicjue. Cette loi ne s’applique pas indistinctement et sans eicëjltidtl à tous les cas où la propriété particulière pourhiit se trouver en conflit avec un intérêt général, avec l’utilité publique. Évideniinent, ainsi que cela résulte hotanunerit de l’article 4 de ladite loi, IC législateur n’a eti en vue que l’expropriation des terrains ou des édifices dont là Cession paraît nécessaire pour l’execution dé certains travaux d’utilité publitjùe. Elle ne pourrait donc pas s’appliquer aux iheubles, aux choses mobilières, si cC h’est à ceux des ineubles qui, eomlne nous l’avons dit déjà, se trouveraient faite. Ch quoique sorte, partie de l’imiiictible, que le pi o-

priétaire y aurait laissés et dont il devrait être indemnisé. Mais quant aux choses mobilières proprement dites, la loi ne s’en occupe pas. On peut bien cependant se représenter l’État ayant besoin de certaines choses mobilières, mais il est vrai qu’en règle générale l’État pourrait facilement les obtenir par les voies ordinaires, et sans avoir recours à l’expropriation pour cause d’utilité publique. Si l’État a besoin de blé, de chevaux, de drap ou de toile, il ne se trouve pas, vis-à-vis des détenteurs de ces objets, dans la position où il serait vis-à-vis de propriétaires d’immeubles placés sur le tracé d’un chemin de fer, et qui, par leur refus de ces immeubles, rendraient absolument impossible l’exécution du travail. Pour des chevaux, du blé, du drap ou de la toile, si l’un ne veut pas en donner, d’autres s’empresseront d’en offrir.

Ainsi, en règle générale , il est vrai que, par le moyen des achats qu’il peut faire comme un simple particulier, l’État suffit à ses besoins pour ce qui concerne les choses mobilières, et il est difficile, en temps ordinaire, de se représenter l’État ayant besoin d’une chose mobilière, dont il ne pourrait acquérir la propriété que par expropriation forcée.

Mais ce qui est vrai dans les cas ordinaires peut, il faut en convenir, cesser d’ètre vrai dans des circonstances extraordinaires , et il n’est pas un de nous qui soit assez jeune pour ne pas se rappeler quelqu’une de ces circonstances extraordinaires, ou, du moins, pour ne pas ena voir entendu parler. Ainsi, en temps de guerre, sans doute les gouvernements

font leurs efforts pour suffire aux besoins de la guerre au moyen des fournitures et des contrats réguliers. Mais ces moyens ne sont pas toujours suffisants à la défense du pays, au salut de l’armée, et nous avons vu qu’on recourt alors à un autre moyen, au moyen des réquisitions en nature, moyen, il faut le dire, fâcheux, très-fâcheux, non-seulement pour les populations qui s’y trouvent soumises , mais pour les armées et pour l’État lui-même ; pour les populations qu’elles vexent et qu’elles ruinent ; pour les armées auxquelles elles ne fournissent que des ressources irrégulières et insuffisantes , en même temps qu’elles y favorisent l’indiscipline et excitent contre elles les plus violentes antipathies ; pour l’État enfin qui, tôt ou tard, paie, et paie souvent plus qu’il n’a reçu, car les abus de ces réquisitions en nature sont très-grands. On a souvent la main bien facile quand il s’agit de délivrer des bons auxquels on attache dans le moment peu d’importancè, et tôt ou tard on arrive â surcharger le Trésor d’un poids beaucoup plus lourd que celui des fournitures ordinaires. Mais tout en reconnaissant, et nul ne les conteste, les inconvénients graves du système des réquisitions, pour se promettre qu’on n’y aura jamais recours, il faudrait pouvoir affirmer qu’on sera toujours maître des circonstances, et que des cas imprévus ne viendront jamais frapper le pays.

Sur cette matière, précisément parce qu’il y a toujours là quelque chose d’exceptionnel, quelque chose qu’on n’imagine que dans des cas extraordinaires, la législation n’offre que peu ou point de règles.

2," 4 col’rs pE i>up|T pq^sTnüTiqssEL.

Il y a un décret du 19 hrumairp an 1|I qui chercha à régulariser |es réquisitions en nature par finterveption

de l’autorité mpnjpipale; up autre du Jü dcppmbrc 1813, qui chercha également à régler ces réquisitions par l’interyention des préfets; inaia,, epporp unp fpj§, de ces dispositions les ppcs sont incomplètes, |es aptres np seraient nullement rassurantes, s’jl s’agissait d’une expropriation en temps ordipairp pt pouvant être soumise aux règles du droit cpimuun- En général, pp ne peut pas se le dissimuler, le pays, ou du pioips ]q portion du pays qui sc (rouve placée sops ce régime, est soumise à l’arbitraire, file doit en prepdf e §°0 parti lorsque le fait lui-même tourne au profit de la défense du pqy$ et de la sûreté générale. Sj, au contraire, l’expropriation d’un meuble devait se faire dans des circonstances ordinaires, nul doute que |p propriétaire d’une chose mobilière n’eût droit à la garantie de la Charte comme le propriétaire d : un immeublp. Quand la Charte a dit que toute propriété est inviolable, quand elle a ajouté que l’Etat pouvait exiger le sacrifice d’une propriété, rpais que pela ne pquvait avoir lieu que polir cause d’utilité puhlique légalement constatée, la Charte n’a pas distingué entre le meuble et l’immeuble ; la même garantie doit done êlrp accordée à l'nn et à l’autre, et si la loi de, f833 ne s’eu occupe pas, c’est à cause de sa rareté.

Je passe à qn point plus important et d’une application plus fréquente et plus utile. Parmi les immeubles, il en est qui ne sont pas dans l’état normal, qui ne sont pas dans l’état de propriétés terri-

ÇOIIAJfTÇ-ÇINpWÈME LEÇOrç. 255

lorries, qui n’opt qu’une portion de la valpur dpn| i|s spraiept susceptibles. Je vep!f parler pjpg marais.

Ypus saye? qu’il sq forme des marais là où les eaux , U’onf pas d’oeoplemept naturel. L’hisfQjpe nous apprend que, dans )es temps anciens, la plus grande partie de l’Eupppe était çpuvprle de bois pt de tpprnjSî pt qn cpmprcpd que, dans un pays aussj appjdentp que J’pupppe, traversé par dq grandes cfialnps de montagnes dont la marche n’pst pas toujours régulière, qui se ramifient à de très-grandes distanpps, jqs énormes ipasgcs d’eaux qui descendent dçs montagnes pe trfluvenl pas toujours le passai nécessaire peur S’écouler, et çje là les uiar a *s. Sans doute cet étal dp choses a été ppr la piain d’upp civilisation puissante singutipremeut anqpliorë et npus ne ppus dpulqps pas qpand pous traversons dps prairips piagpifiqup?, qu’il y ayait 1<) des marais à peine abordables. Quelqqps-qnps dP ces grandes métamorphoses cependant ne remoptpnt pas à des |epips fort reculés. Le voyageur qui traverse la supprbe vallée de la phiqna, en Tpscanp, peut se rqppeler qup, il y a quelques apppps, il y avait là up marais pestilentiel, ptqu’pp a créé le sol où l’on yojt aujourd’hui ces bpllps cultures, en fflrçant les eaux qui descendent des pentes fertiles des Apennins, à s’arrêter dans des pqses de terrains et à y déposer lp limon dont e)|ps sqpt surpbargéqs. C’est aipsi qpp le sol s’est élevé et qu’à la plapp d’un marais pestijentjel on a aujourd’hui une ya|lpe fertile quj doppe les plus riches moissons.

Malgré pela, je le répète, même daus jes pays Ips plus civilisés, et en franco, et ep A)lpmagpp, et pp

Italie, vous rencontrez souvent d’assez grandes étendues de terrains formant de véritables marais; un de ces marais est célèbre par tout ce qu’en ont raconté les innombrables voyageurs qui le traversent, je • veux parler du grand marais de Terracine, de ce qu’on appelle les marais pontins, marais qui remontent à un âge fort reculé et sur lesquels le génie de l’homme avait commencé à s’exercer avec succès lorsque les vicissitudes politiques sont- venues rendre ses essais complètement inutiles. Eh bien, que voit d’abord l’homme qui traverse cette immense étendue? Un ciel superbe, un soleil magnifique, une atmosphère qui paraît d’une pureté admirable, une végétation riche et puissante. Au milieu de toutes ces richesses d’une nature qui parait, en quelque sorte, se moquer de l’homme, quelques centaines de cadavres se promènent dévorés par la fièvre, pâles, tremblants, ne venant en ce monde que pour descendre rapidement dans la tombe. Tel est l’efTet du marais.

Et malheur au voyageur qui, attiré par la douceur apparente du climat, par ce qu’il y a de doux dans l’atmosphère, croirait pouvoir se livrer au sommeil au milieu de cette nature qui paraît si belle!

Ce qui est vrai des marais pontins est vrai d’autres marais, c’est une source de miasmes pestilentiels. Les marais donc sont non-seulement une propriété presque inutile entre les mains du propriétaire luimême, mais une propriété nuisible à tout ce qui les entoure. Ce n’est donc plus le cas d'une propriété ordinaire. Celui qui ne défriche pas son terrain nuit avant tout à lui-même : si l’on peut dire qu’il nuit

SOIXAKTE'CIKQUIÊMF. LEÇON.

jusqu’à un certain point à la chose publique, ce n’est là qu’un mal indirect. Mais celui qui conserve sa propriété dans l’état de propriété pestilentielle, celui qui en fait un immense dépôt de poisons, celui-là se trouve dans une position particulière. Or, il est prouvé que, lors même que les terrains marécageux ne sont pas pestilentiels comme ceux dont je viens de parler, ils sont cependant toujours nuisibles à la santé publique ; car si les habitants de ces localités ne meurent pas tout à fait aussi rapidement que dans celles dont nous venons de parler, ils traînent une vie misérable toujours abrégée par la maladie. Le moindre inconvénient de ces pays-là c’est donc de rendre la vie difficile et de paralyser la puissance du travail.

Il n’y a donc pas lieu de s’étonner que les gouvernements qient cru pouvoir recourir en pareil cas à une législation spéciale et apporter un soin tout particulier au dessèchement des marais, à ce puissant moyen de salubrité et de prospérité.

Si chaque marais était d’une faible étendue et n’appartenait qu'à un seul propriétaire, le problème aurait été assez facile à résoudre. On aurait, si je puis parler ainsi, mis le marché à. la main à ce propriétaire, et on lui aurait dit : « Desséchez votre marais ou abandonnez-lc, » et l’indemnité aurait été facilement déterminée. Mais ce n’est pas ainsi que les choses se passent en général. Un marais appartient ordinairement à un grand nombre de propriétaires, les uns riches, les autres à peine dans l’aisance. Dès lors il est très difficile d’arriver au dessèchement par m. 17

l'action meme des propriétaires, parce qu’il est très* difficile, parce qu’il est même à peu près impossible d’obtenir que des personnes si nombreuses, ayant des intérêts si peu homogènes, puissent s’entendre pour dcsséchtr le marais ou pour le laisser dessécher. Vous savez tous que le dessèchement d’un marais est une opération longue et difficile. Il y a des siècles qu’on étudie pour trouver le moyen de dessécher les marais pontins. On y a dépensé de grosses sommes ; le gouvernement français lui-même y a envoyé les plus habiles ingénieurs. Ajoutez enfin que ces dessèchements demandent souvent des avances très-considérables, dépenses dont la rentrée et le profit ne peuvent être attendus qu’à des époques fort éloignées.

Enfin, une dernière considération, c’est que dans certains cas le dessèchement ne doit être fait que conformément à certaines mesures sanitaires, sans lesquelles la mauvaise influence du marais augmenterait encore. Vous savez tous qu’il y a des mois de l’année où les marais sont encore plus pestilentiels qu’à l’ordinaire, parce qu’ alors l’eau diminue. Quand l’eau est élevée, les marais sont moins nuisibles à la santé que lorsqu’elle baisse sans qu’il y ait dessèchement.

Toutes ces considérations justifient l’intervention plus directe du législateur dans la question des marais.

La loi qui régit cette matière est la loi du 16 septembre 1807. L’État ale droit d’ordonner le dessèchement; il peut l’exécuter lui-même ou bien, et

c’est sans doute le meilleur parti à prendre, il peut le confier à des soumissionnaires, à des concession- . naircs; en tftûsièmc lieu, il est naturel que, si les propriétaires eux-mêmes s’entendent pour obtenir la concession, pour opérer le dessèchement, le gouvernement les préfère à des étrangers. On doit se conformer aux règles et aux plans que donne l’autorité pour opérer le dessèchement sans nuire à la santé publique. Voilà les bases de cette législation spéciale; ce que je viens de vous dire vous le trouvez dans les articles 1 à 6 de la loi.

Mais que devient le droit du propriétaire? quel sera le droit- du concessionnaire? Quand de grands capitaux auront été versés sur ce sol marécageux, que deviendront le droit du premier propriétaire et celui du capitaliste? La loi a adopté le principe que voici : Qu’ont fait ces capitaux? Ont-ils été employés au rebours du bon sens, n’ont-ils rien produit d’utile ni pour le propriétaire, ni pour l’État, que les capital listes qui ont obtenu la concession s’imputent à euxmêmes leur faute, leur tort. Mais si, au contraire, l’emploi de ces capitaux a augmenté la valeur du fonds, s’il y a réellement une plus value, il est évident que les capitalistes qui ont opéré le dessèchement ont un droit sur la plus value, ils ne sauraient prétendre à la plus value tout entière puisqu’elle est le résultat combiné du sol et de l’industrie, ils ont donc droit à une partie de la plus value. Comment peut-on évaluer cette plus value ? Le bon sens le dit : par une estimation de la valeur des marais avant et après l’exécution des travaux.

Les propriétaires doivent donc aux concession- . naires une portion de la plus value que les fonds ont acquis. Maintenant il n’est pas facile de payer, car si le propriétaire du fonds n’a pas d’autre fortune, comment remboursera-t-il les concessionnaires? La loi lui offre trois moyens. Libre à lui de rembourser les concessionnaires en argent, ou bien de leur céder une portion des terrains desséchés, ou bien de constituer à leur profit une rente de 4 p. 100 ; et de même que l’entrepreneur, que l’architecte a privilège sur la maison où il a fait ses travaux, ainsi ces capitalistes ont privilège sur la plus value des terrains desséchés.

Si aucun de ces moyens n’était possible, c’est-àdire si les propriétaires mettaient tellement de mauvaise volonté que le dessèchement par concession devînt impossible, alors la loi aurait recours au moyen extrême, elle ordonnerait l’expropriation du marais pour cause d’utilité publique. Alors, non plus seulement le droit de dessécher, mais la cession même du sol serait ordonnée par un règlement d’administration publique et l’indemnité serait réglée par une commission qu’on appelle commission de dessèchement.

Je termine par une question qui s’est élevée à ce sujet et qui mérite votre attention. Voilà l’indemnité réglée dans la loi de 1807 par la commission de dessèchement. Or, cette disposition est-elle toujours en vigueur? Si on procédait aujourd’hui à l’expropriation d’un marais, est-ce à la commission du dessèchement qu’il appartiendrait de fixer l’indemnité? Je

ne le crois nullement. L’article 67 de la loi de 1833 dit : « La loi du 8 mars 1810 est abrogée. Les dis- » positions de la présente loi seront appliquées dans » tous les cas où les lois se réfèrent à celle du 8 » mars 1810. » Je pars de là : la loi de 1810 est abrogée. Maintenant cette partie de la loi de 1807 qui renvoyait à la commission de dessèchement, puis un appel au conseil d'État, en d’autres termes, à l’administration, cette loi est-elle en vigueur? Quant à moi, je ne le pense pas et je me fonde sur la loi du 8 mars 1810 qui se termine par cette disposition : Article 27. « Les dispositions de la loi du 16 sep- » tembre 1807 et de toute autre loi qui se trouverait » contraire aux présentes, sont abrogées, r Or, qu’est-ce que la loi de 1810? C’est la loi qui substitue le pouvoir judiciaire au pouvoir administratif pour la fixation de l’indemnité. Donc la loi de 1807 a été abrogée par la loi de 1810, mais celle-ci a été, à son tour, abrogée par la loi de 1833. Donc, aujourd’hui, c’est le jury qui doit fixer l’indemnité, même dans le cas d’expropriation d’un marais. Telle me paraît être la juste et droite interprétation de ces diverses parties de la législation. Et je vous le demande, quelle raison y aurait-il d’accorder la garantie du jury au propriétaire d’un champ, d’un pré, d’une maison, et de la refuser au propriétaire d’un marais? Aucune, évidemment. Or, quand on se trouve en présence d’une exception claire et patente, il faut se conformer à la loi écrite, quelque opinion qu’on ait d’ailleurs; mais quand il faut faire

262 COtRS DR DROIT CONSTITUTIOHNÏL.

effort d’interprétation, l'effort doit être fait pour ramener les cas particuliers au cas général et traiter de même ceux qui se trouvent dan6 des cas semblables.

SOMMAIS

Législation sur l'exploitation des mines, minières et carrières. Loi du 21 avril 1810. Examen des principes dirigeants en Tait de mines. La propriété de la mine peut être séparée de la propriété de la surface ; droits attribués en ce cas au propriétaire de la surrace.

Expropriation par les travaux militaires et par les travaux de la marine en temps ordinaire et en cas d'urgence. Dispositions de la loi de 1833 pour le premier cas, et, pour le second, formes plus rapides de la loi du 30 mars 1831. — Dispositions de la même loi au sujet de l’occupation temporaire des propriétés bâtie» ou non bâties.

Messieurs,

Les restrictions au droit de propriété par l’exploitation des mines, minières et carrières, sont aussi réglées par une législation spéciale. C’est la loi du 21 avril 1810 qui règle, en ce qui concerne l’exploitation des mines, les droits des propriétaires du sol et ceux des exploitants des mines, minières et carrières. C’est cette loi qui pose les principes de la matière ; et, ici comme pour les autres restrictions au droit de propriété que nous avons examinées, nous nous bornerons à signaler quelques principes dirigeants.

Le législateur, avant tout, a distingué ces exploitations en mines, minières et carrières; distinction qui

a quelque importance, parce qu’elle a«influé sur les dispositions de la loi et sur les règlements de police qui l’accompagnent. Il a appelé mines « celles con- » nues pour contenir en liions, en couches ou en » amas, de l’or, de l’argent, du platine, du mercure, » du plomb, du fer en filons ou couches, du cuivre, » de l’étain, du zinc, de la calamine, du bismuth, » du cobalt, de l’arsenic, du manganèse, de l’anti- » moine, du molybdène, de la plombagine ou autres » matières métalliques, du soufre, du charbon de » terre ou de pierre, du bois fossile, des bitumes, de » l’alun et dessulfatesà base métallique. «Celles qui contiennent « les minerais de fer dits d’alluvion, les » terres pyriteuses propres à être converties en sul- » fûtes de fer, les terres alumineuses et les tourbes, » ne sont pas qualifiées mines; on les a appelées minières. Enfin le mot carrière désigne, dans le langage de la loi, ce qu’il désigne même dans le langage ordinaire : « Les carrières renferment les ardoises, les grès, » pierres à bâtir et autres, les marbres, granits, » pierres à chaux, pierres à plâtre, les pouzzolanes, » le trass, les basaltes, les laves, les marnes, craies, » sables, pierres à fusil, argiles, kaolin, terres à fou- « Ion, terres à poterie, les substances terreuses et » les cailloux de toute nature, les terres pyriteuses » regardées comme engrais, le tout exploité à ciel » ouvert ou avec des galeries souterraines. »

Telle est la distinction fondamentale de la loi. Elle se trouve aux articles 2, 3 et 4. Cela entendu, nous allons examiner quels sont les principes dirigeants de la matière en fait de mines proprement dites; les

autres dispositions de détail, en ce qui concerne l’exploitation des minières et des carrières , étant moinâ importantes, ne feront pas le sujet de nos recherches.

La mine, dans le système de la loi, constitue ou peut constituer une propriété distincte de la propriété du sol, ou, pour parler comme parle la loi, de la propriété de la surface. Ainsi l’article 7 de la loi dit en propres termes : « L’acte de concession (concession » faite par un règlement délibéré en conseil d’État) » donne la propriété perpétuelle de la mine, laquelle » est dès lors disponible et transmissible comme » tous autres biens, et dont on ne peut être exproprié » que dans les cas et selon les formes prescritcspour » les autres propriétés. » Or, comme la concession peut être faite à d’autres qu’au propriétaire de la surface, il résulte, comme conséquence nécessaire, que la mine constitue une propriété distincte, qui peut bien se trouver réunie avec la propriété de la surface, mais qui peut aussi en être séparée.

Voilà le premier principe dirigeant. Ainsi, il y a eu évidemment une considération d’intérêt général qui a dominé dans la pensée du législateur. C’est évidemment une exception, une restriction au principe général en matière de propriété, principe rappelé dans l’article 552, g 1", du Code civil : « La propriété du » sol emporte la propriété du dessus et du dessous. » Ici ce principe n’est pas appliqué ; le gouvernement concède la mine ; l’acte de concession donne la propriété perpétuelle de la mine concédée, que le propriétaire soit en même temps propriétaire ‘ de

la surface, ou que les deux propriétés se trouvent dans des mains différentes.

Mais cette concession, tout en donnant la propriété perpétuelle de la mine, ne donne pas cependant au concessionnaire une propriété pleine, entière, absolue, sans charges ni restrictions ; car l’exploitation de la mine ne peut être faite d’abord qu’en vertu de l’acte de concession, et à la condition de se conformer aux règles tracées dans cet acte ; ce n’est donc pas une propriété dont on puisse user et abuser, dont on puisse disposer complètement à son gré.

La concession, ai-je dit, peut être faite à toute personne quelconque. Sans doute, le propriétaire du sol, de la surface, peut demander la concession comme tout autre ; mais toute personne quelconque est admise aussi à la demander, si elle découvre l’existence de cette mine et que personne ne l’exploite encore. En effet, le législateur dit à l’article 13 : « Tout Français, ou tout étranger, naturalisé ou non » en France (tant il voulait étendre le droit, tant il voulait être certain qu’une mine étant donnée, il se trouverait quelqu’un qui se chargeât de l’exploiter et en demandât la concession!), «tout Français, ou » tout étranger, naturalisé ou non en France, agis- » sant isolément ou en société, a le droit de deman- » der et peut obtenir, s’il y a lieu, une concession » de mines. » Seulement « l’individu ou la société » doit justifier des facultés nécessaires pour entre- » prendre et conduire les travaux, et des moyens de » satisfaire aux redevances et indemnités qui lui se- » font imposées par l’acte de concession.» (Art. 14.)

SOIXANTE- SIXIÈME UÇON.. 207

Cette disposition vous révèle la pensée du législateur. Pourquoi a-t-il apporté une restriction si grave au droit de propriété dont il s’empresse, en toute autre circonstance, de proclamer l’inviolabilité? Serait-ce pour s’assurer quelques redevances, une petite participation au produit des mines? Non, certes. Car, comme il impose les exploitations agricoles au profit de l’État, comme il impose d’autres exploitations industrielles, il pouvait, sans dévier du principe général, imposer aussi les exploitations des mines, il pouvait dire aux concessionnaires de mines comme il dit aux autres entrepreneurs d’industrie : « Vous me paierez un impôt, un revenu de tant pour cent sur vos produits, et je prendrai telles et telles mesures pour que l’État ne soit point fraudé. » Il n’y avait donc là aucune raison d’exception, mais, je le répète, la pensée du législateur est révélée dans l’article dont je viens de vous donner connaissance. L'individu ou la société qui demande la concession d’une mine doit justifier des facultés nécessaires pour entreprendre et conduire les travaux, et des moyens de satisfaire aux redevances et indemnités qui lui seront imposées par l’acte de concession. A tort ou à raison, le législateur a imaginé qu’il se pouvait que des mines ou des minières considérables se trouvant sous le sol de propriétaires ou apathiques, ou indolents, ou peu éclairés, ou dépourvus de moyens suffisants pour les exploiter ou les faire exploiter, ces richesses souterraines fussent perdues pour le pays. J’ai dit à tort ou à raison, car c’est là une appréciation de l’activité de l’intérêt particulier.

268 COURS DE DROIT COSSTITimOXXEL.

Certes, un propriétaire qui a sous son sol une mine ou une minière, est intéressé autant que personne à l’exploiter directement ou à se procurer par l’association ou par le crédit les moyens de l’exploiter o« de la faire exploiter. Si on avait placé assez de confiance dans l’activité de l’intérêt particulier pour s’en rapporter à lui du soin d’exploiter les mines, tout se serait borné à des règlements de police pour la sûreté publique et à un impôt semblable à ceux qui pèsent sur les autres industries. C’est donc parce que la chose a paru d’un intérêt assez grand et assez général pour n’etre pas abandonnée complètement à l’action de l’intérêt individuel que le législateur a adopté les principes que je viens d’exposer.

Il y a peut-être d’autres raisons traditionnelles et historiques. Car jadis ces propriétés, ccs exploitations étaient regardées comme une sorte de droit régalien dont les gouvernements se croyaient seuls investis. Dès lors le principe du Code civil était énoncé d’une manière exorbitante, et la loi de 1810 l’a modifié selon les idées dont je viens de parler et qui remontent jusqu’au moyen âge, jusqu’aux temps de la féodalité.

Quoi qu’il en soit, voilà les principes dirigeants aujourd’hui. L’acte de concession détache réellement la propriété de la mine de la propriété de la surface. Il est possible, je le répète, que la même personne soit propriétaire de l’une et de l’autre, mais ce sont au au fond deux propriétés indépendantes l’une de l’autre.

Supposons maintenant que le propriétaire de la mine ne soit pas propriétaire de la surface, en ré-

sulte-t-il que le propriétaire de la surface sera effectivement privé de foute espèce de participation quelconque aux produits de cette richesse minérale qui gît sous la surface de sa propriété? La loi l’a-t-eile déshérité à ce point? S’est-elle contentée de dire qu’on l’indemniserait des dégâts qu’on ferait à la surface de sa propriété? Vous concevez, en effet, que les intérêts du propriétaire de la surface se présentent sous un double point de vue : 1° a-t-il quelque droit relativement à la mine elle-même? 2° quand même il n’aurait aucun droit relativement à la mine elle-même pourra-t-on impunément traverser son champ, sillonner son terrain, renverser ses travaux et ses récoltes, faire des galeries souterraines, l’empêcher pendant un temps assez long de veiller à ses travaux agricoles?

Quant à la première question, si le propriétaire de la surface du sol n’est pas concessionnaire, la loi cependant lui reconnaît un certain droit sur les produits de la mine, c’est-à-dire que l’acte de concession « règle les droits des propriétaires de la surface du sol, sur les produits des mines concédées. » Ce sont les termes mêmes de l’article G de la loi. De même à l’article 18 : a La valeur des droits résultant en faveur du propriétaire de la surface, en vertu de l’article 6 de la présente loi, a demeurera réunie à la » valeur de ladite surface, et sera affectée avec elle » aux hypothèques prises par les créanciers du pro- » priétaire. » Ce n’est donc plus une simple créance. Le propriétaire de la surface, pour le quantum que la concession lui accorde, n’est pas un simple créan-

cier du concessionnaire de l’exploitation de la mine. Il y a là plus qu’un droit pereonnèl. Si c’était un droit personnel, une simple obligation, elle ne pourrait pas se réunir à la valeur de la surface et être affectée aux hypothèques. Il y a donc pour le propriétaire de la surface un droit réel sur la mine. C’est une sorte d’usufruit. Seulement il est perpétuel. Alors on peut dire, en effet, que ce démembrement du droit de propriété se réunit à la valeur de la surface du sol et peut être affecté aux hypothèques. C’est un droit sur l'immeuble, un droit sur la chose. Ce n’est pas une simple obligation personnelle du concessionnaire. Aussi le concessionnaire aura-t-il beau aliéner la mine, ce sera parfaitement indifférent; le droit du propriétaire ne sera pas moins valable contre quelque détenteur que ce soit, parce que c’est un droit sur la chose.

Vous voyez donc que, quand j’ai dit que la propriété de la mine se détachait de la propriété du sol, j’ai dit vrai si on prend le mot propriété dans son sens absolu et complet. Mais rigoureusement parlant, il faut dire que la propriété de la mine se démembre. La propriété proprement dite, le droit d’exploiter la mine, d’en disposer, de la transmettre appartient en entier.au concessionnaire. Il lui appartient aussi d’enjouir dans une certaine mesure. Mais le surplus de la jouissance appartient au propriétaire de la surface. Il y a donc là un certain démembrement du droit de propriété.

Enfin sous le second point de vue : aura-l-on lé droit de ravager le sol d’autrui pour l’exploitation

d’une mine? Il va sans dire que le propriétaire a droit à des indemnités. Elles sont réglées aux articles 43 et 44 de la même loi : « Les propriétaires » des mines sont tenus de payer les indemnités dues » au propriétaire de la surface sur le terrain duquel » ils établiront leurs travaux. Si les travaux entreb pris par les explorateurs ou par les propriétaires b de mines ne sont que passagers, et si le sol où ils » ont été faits peut être mis en culture, au bout . » d’un an, comme il l’était auparavant, l’indemnité b sera réglée au double de ce qu’aurait produit net » le terrain endommagé. » (Art. 43.) — « Lorsque » l’occupation du terrain pour la recherche ou les b travaux des mines prive les propriétaires du sol de b la jouissance du revenu au delà du temps d’une » année, ou lorsque, après les travaux, les terrains » ne sont plus propres à la culture, on peut exigrt' b des propriétaires des mines l’acquisition des terb rains à l’usage d’exploitation. Si le propriétaire » de la surface le requiert, les pièces de terre trop b endommagées, ou dégradées sur une trop grande b partie de leur surface, devront être achetées en b totalité par le propriétaire de la mine. — L’évab luation du prix sera faite quant au mode, suivant » les règles établies par la loi du 16 septembre 1807 b sur le dessèchement des marais etc. , titre XI ; mais b le terrain à acquérir sera toujours estimé au doub ble de la valeur qu’il avait avant l’exploitation de b mine, b (Art. 44.)

Voilà les principes généraux de la législation qui concerne les mines. Comme vous le voyez, on ne

peut pas dire (jn’on soit là dans les termes de l’expropriation forcée. Car, au fond, la loi ne reconnaît pas le droit entier du propriétaire du sol sur la mine, elle reconnaît plutôt cela comme une espèce de droit régalien en faveur de l’État.

Il y a aussi un autre fait qui échappe à la loi de 1833 et qui constitue peut-être dans la législation une lacune qu’il serait utile de combler. Je veux parler du droit de fouiller dans les terrains d’autrui pour se procurer des matériaux de construction. Les lois qui avaient réglé cette matière étaient celles du 27 pluviôse an VIII et 15 septembre 1807. Mais il n’y avait point d’indemnité préalable. On n’était donc point dans les termes de la Charte. On comprend parfaitement que, pour' ces matières, il pourrait y avoir des formes beaucoup plus simples que pour l’expropriation d’un domaine, d’une maison. Mais cependant il faudrait quelques garanties. On peut donc regarder cela, je le répète, comme une lacune dans la législation.

Je passe à une autre exception beaucoup plus importante. Je veux parler des terrains, constructions, bâtiments, dont l’État pourrait avoir besoin pour les travaux militaires, pour les travaux de défense du pays. L’État peut se trouver obligé d’exproprier pour les travaux militaires, et, sous le nom de travaux militaires, je comprends les travaux qui dépendent du ministère de la marine, comme ceux qui dépendent du ministère de la guerre, les fortifications d’un port militaire, comme celles d’une place de guerre.

Pour se faire, sur cette matière importante, une

idée passablement nette du système législatif existant, il faut, avant tout, distinguer les cas et les circonstances ordinaires des cas et des circonstances extraordinaires, c’est-à-dire distinguer les travaux que le gouvernement peut entreprendre lorsqu’aucune circonstance extraordinaire ne menace le pays, de ceux qu’il est obligé de faire lorsqu’il y a guerre déclarée, lorsqu’il y a menace ou crainte d’invasion ou d’une atteinte quelconque aux frontières de l’État. Dans le premier cas on a tout le temps nécessaire, les opérations se font successivement et n'ont aucun caractère d’urgence. Dans le second, au contraire, on est dans des circonstances extraordinaires. 11 se pourrait que la défense du pays exigeât des mesures urgentes, incompatibles avec la marche ordinaire des choses.

Lorsqu’on se trouve dans le premier cas, lorsqu’on est dans les circonstances ordinaires, qu’aucun motif d’urgence n’existe, il est facile de comprendre que, s’il est nécessaire de procéder à une expropriation pour cause d’utilité publique et ici pour cause de défense militaire, il n’y a aucune raison pour s’écarter des règles communes déjà fixées en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique. La loi de 1833 dit à l’article 65 : a Les formalités pres- ■» crites par les titres I et II de la présente loi ne » sont applicables ni aux travaux militaires, ni aux » travaux de la marine royale. Pour ces travaux une » ordonnance royale détermine les terrains qui sont » soumis à l’expropriation. » Or, quoique l’article de la loi soit conçu d’une manière négative, c’est iii. 18

vous dire, d’aprcs les règles les plus simples de l’interprétation : « La présente loi, loi qui contient les » formes et les garanties de l’expropriation, est ap- » plieable aux travaux militaires et aux travaux de » la marine royale, moins les titres I et II. »

Or, que sont les dispositions du titre I et du titre II? Nous les avons expliquées déjà. Dans le titre I on statue essentiellement sur le mode de déclarer l’utilité publique et vous savez que, selon la nature des travaux, l’autorisation appartient à la législature ou à l’administration. Le titre II contient les mesures d’administration relatives à l’expropriation, c’est-à-dire l’enquête administrative, puis l’arrêté de l’autorité administrative désignant la ligne que les travaux doivent suivre et les propriétés particulières qui devront être cédées. Ce sont là les deux actes appartenant au gouvernement, soit à la législature, soit au pouvoir exécutif. Voilà les deux titres qui ne sont pas applicables parce que, en fait de travaux militaires et de la marine royale, c’est une ordonnance royale qui détermine les terrains soumis à l’expropriation.

C’est dans cette forme unique que consiste la différence. C’est une ordonnance royale qui remplit les deux premières fonctions désignées dans le titre I et II de la loi. Sans doute quand il s’agit d’élever des fortifications, de construire une place de guerre, ce sont là des travaux qui demandent une grande dépense et des sacrifices considérables en argent. Dès lors l’intervention de la législature a lieu, car des fonds doivent être alloués aux ministres de la guerre

et de la marine pour l’exécution de ces travaux. Il y a donc intervention indirecte du pouvoir législatif, mais c’est là, pour ainsi dire, une affaire qui se passe entre le législateur et l’administration. Vis-àvis du propriétaire à exproprier, vis-à-vis des tribunaux qui doivent prononcer l’expropriation, la question est tout de suite résolue. Lorsqu’on leur présente l’ordonnance royale, ils ne peuvent plus s’informer si c’est une loi ou une ordonnance, puisque l’article Go dit que, pour ces travaux, une ordonnance royale déterminera les terrains qui seront soumis à l’expropriation.

Voilà donc la différence. Mais une fois qu’on arrive au titre III, toute différence cesse. Au lieu d’une loi ou d’une ordonnance royale et d’un arrêté du préfet, on a l’ordonnance royale pour point de départ, mais on rentre tout de suite alors dans la procédure de la loi de 1833, et les citoyens ont toutes les mêmes garanties qu’ils auraient dans le cas d'expropriation pour cause de travaux civils entrepris dans#n but d’utilité générale, et, en conséquence, c’est le jury spécial qui fixe les indemnités.

Quant aux cas extraordinaires, lorsqu’il y a urgence, lorsque toutes les garanties et les délais fixés par la loi commune sont incompatibles avec la défense nationale, les règles doivent subir une modi- . fication, et il faut alors recourir à la loi du 30 mars 1831, car voici comment s’exprime le paragraphe 1" de l’article G6 de la loi de 1833, qui est la loi fondamentale en cette matière : « L’expropriation ou » l’occupation temporaire, en cas d’urgence, des

2"(> coins de droit constitutiox.nei.

» propriétés privées qui seront jugées nécessaires » pour les travaux de fortification, continueront » d’avoir lieu conformément aux dispositions pres- » criles par la loi du 30 mars 1831. » Quel est donc le système de la loi de 1831? Elle établit des formes plus rapides, en cherchant à concilier cette rapidité de formes avec les droits et les garanties des propriétaires des fonds dont il s’agit. Pour cela, elle demande une sorte de descente sur les lieux de toutes les parties intéressées, accompagnées d’experts. On fait alors sur le terrain même une sorte d’enquête. Chacun dit ses raisons, débat son droit, et cette descente sur les lieux et ce débat remplacent les longues formalités, les longs délais dont nous avons parlé en expliquant la loi de 1833. C’est en conséquence de cette descente sur les lieux qu’on arrive à faire une offre au propriétaire. Si l'offre est acceptée, tout est fini, si elle ne l’est pas, alors on procède conformément à l’article 10 que voici.

Je le lis en entier, parce qu’il donne lieu à une question grave : « Dans le cas contraire, sur le vupde la • » minute du procès-verbal dressé par l’expert, et b de celui du juge-commissaire qui aura assisté à » toutes les opérations, le tribunal, dans une au- » diencc tenue aussitôt après le retour de ce ma- » gistrat , déterminera, en procédant comme en » matière sommaire, sans retard et sans frais : — . b 1° L’indemnité de déménagement à payer aux » détenteurs avant l’occupation ; 2° l’indemnité apb proximative et provisionnelle de dépossession, b qui devra être consignée, sauf règlement ultérieur

» et définitif, préalablement à la prise de possession. y> — Le même jugement autorisera le préfet à se » mettre en possession à la cbabge : — 1° De payer, » sans délai, l’indemnité de déménagement, soit au » propriétaire, soit au locataire; 2° de signifier » avec le jugement l’acte de consignation de l’in- » demnité provisionnelle de dépossession. — Le dit d jugement déterminera le délai dans lequel, à » compter de l’accomplissement de ces formalités, » les détenteurs seront tenus d’abandonner les lieux. » — Ce délai ne pourra excéder cinq jours pour les » propriétés non bâties, et dix jours pour les pro- » priétés bâties. Le jugement sera exécutoire no- » nobstant appel ou opposition. »

Voilà l’expédient du législateur. Après ce débat dont j’ai parlé on arrive à faire une offre. Si elle est acceptée, tout est terminé, si elle ne l’est pas, le législateur ne veut pas entrer dans tous les délais de la loi ordinaire. Les parties sont donc renvoyées immédiatement devant le tribunal qui dit : « D’après tous les faits qui m’ont été exposés, d’après le rapport des experts, je fixe provisoirement et par approximation l’indemnité à telle somme. » Le gouvernement dépose cette somme, et puis on débat pour savoir si c’est celle qui doit être admise. On conçoit qu’il y a là des garanties suffisantes pour les cas d'urgence.

Mais voici une question qui s’élève. Il est dit au 2' paragraphe de l’article G6 de la loi de 1883 : « Toutefois, lorsque les propriétaires ou autres in- » téresscs, n’auront pas accepté les offres de l’ad-

278 cocns déchoit cosstitetioknei.

» ministration, le règlement définitif des indemnités » aura lieu conformément aux dispositions du titre IV » ci-dessus. » Or, vous le savez, ce titre IV renvoie le règlement des indemnités au jury. Il n’y a donc pas de doute que le règlement de l’indemnité définitive appartient aujourd’hui au jury. Mais la question est de savoir si la fixation de l’indemnité provigoire, ou, pour mieux dire, la fixation provisoire de l’indemnité appartient encore aujourd’hui au tribunal, ou bien si l’on doit prendre pour indemnité provisoire l’offre de l’administration.

Je ne sais si j’ai nettement posé la question. D’après la loi de 1831, à la suite de la descente sur les lieux, l’administration faisait une offre; si elle était acceptée, tout était fini, si elle ne l’était pas, le tribunal fixait provisoirement l’indemnité. Cette indemnité donnait au gouvernement le droit d’entrer en possession, et puis on débattait plus tard, dans la forme ordinaire, si l’indemnité devait ou non être augmentée. Aujourd’hui, dit-on, le tribunal ne détermine plus l’indemnité, c’est le jury. Mais la fixation provisoire par qui sera-t-elle faite? Le sera-t-elle toujours par le tribunal, ou bien (le jury ne pouvant pas la faire) sera-t-elle faite par l’administration elle-même? L’administration dira-t-clle : « Voilà mon offre. » Et si on la refuse, ajoutera-t-elle : « Eh bien, je dépose la somme offerte à la caisse des dépôts et consignations, et puis je m’empare du terrain, sauf à nous débattre ensuite devant le jury. »

C’est une opinion qui a été soutenue, mais je ne saurais l’accepter. L’article 66 de la loi de 1833

maintient la loi de 1831. Seulement il ajoute une disposition ; c’est que le règlement définitif (le mot est dans l’article) sera fait conformément à la loi de 1833, c’est-à-dire qu’il applique le jury, et cela, je le répète, est aussi convenable que juste. Mais l’article 66 ne tranche pas la question sur la fixation de l’indemnité provisoire. Il dit bien quand les offres de l’administration n’auront point été acceptées... Mais nous venons de dire qu’il y a trois choses dans le système. L’administration fait des offres ; si on les accepte, tout est terminé; si on ne les accepte pas, il y a la fixation provisoire par le tribunal. Et puis il y a la fixation définitive. Que dit donc la loi de 1833? Elle dit que si les offres de l’administration ne sont pas acceptées, le débat sera fait devant le jury ; mais elle ne dit rien sur la fixation de l’indemnité provisoire. Donc, à mon avis, il appartient toujours au tribunal de fixer provisoirement l’indemnité. La loi de 1833 n’a voulu enlever aucune garantie ; elle a voulu, au contraire, en donner davantage, puisqu’elle a donné à un jury le règlement définitif de l’indemnité. Or, si on interprétait la loi comme on veut le faire, ce serait enlever une garantie. L’administration joue ici le rôle d’un simple particulier. Or concevriezvous que deux particuliers étant en présence, et l’un devant payer une indemnité à l’autre, cette indemnité fût réglée précisément par celui qui doit la payer? 11 n’y aurait là aucune espèce de garantie. Je trouve donc tout simple que le tribunal continue à faire ce qu’il faisait autrefois, c’est-à-dire qu’il règle provisoirement l’indemnité, le jury devant plus tard régler

cètte indemnité définitivement. Alors il y a garantie pour tout le monde, ‘garantie qui disparaît si on substitue l’administration au tribunal. Pourquoi commet-on le tribunal ? C’est pour ne pas laisser la partie adverse régler elle-même l’indemnité. Or, la loi de 1833 n’a pas voulu diminuer les garanties, 11 me semble 'donc que le rôle du tribunal reste le même.

Mais l’État n’a pas toujours besoin d’exproprier pour défendre le pays. Il lui suffit souvent d’occuper temporairement une propriété. Ainsi supposez qu’une frontière soit menacée. On veut établir une armée, un camp retranché, et pour cela on occupe temporairement une propriété. Quand le danger est éloigné, quand la paix est signée, le camp retranché est abandonné, tout rentre dans l’ordre ordinaire. La propriété reste libre et vacante au profit du propriétaire. Il fallait donc une loi qui garantît les propriétaires dans le cas d’occupation temporaire. C’est aussi ce que veut la loi de 1831 ; c’est la même procédure que pour l’expropriation. Il y a .là aussi un règlement provisoire d’indemnité qui appartient, à mon avis, au tribunal, et il y a un règlement définitif qui appartient au jury.

Enfin, la loi décide que l’occupation temporaire ne pourra avoir lieu que pour des propriétés non bâties. Vous concevez, en effet, que l’occupation d’une propriété bâtie est un fait trop grave, relativement au propriétaire, pour que l’État ne soit pas obligé d’acheter cette propriété. On peut être privé momentanément d’un champ, d’une terre, mais point d’une maison. Le dérangement est trop considérable pour

que l’État ne fasse pas l’achat de la propriété. Enfin, selon le premier paragraphe de l’article 14 de la loi de 1831 : « Si, dans le cours de la troisième année » d’occupation provisoire, le propriétaire ou son i> ayant droit n’est pas remis en possession, ce pro- » priétaire pourra exiger et l’État sera tenu de payer » l’indemnité pour la cession de l’immeuble, qui » deviendra dès lors propriété publique. »

Enfin, et nous terminerons par là, on se demande : Mais quelque rapides que soient les formes tracées par la loi de 1831, cette loi peut elle suffire à tous les cas, je ne dis pas seulement à tous les cas de guerre, mais à tous les cas de gritnds désastres. Ainsi qu’une rivière déborde, et qu’il faille, pour en arrêter le cours, faire des travaux instantanés. La loi de 1831 n’est plus applicable. On se trouve ici dans la position d’un général qui, menacé d’être surpris, a besoin de se retrancher, de bouleverser du terrain. Invoquera-t-il la loi de 1831. Quelque rapides que soient les formes de cette loi, il serait surpris, je ne dis pas avant que la prise de possession lui fût accordée, mais avant même que les travaux préparatoires fussent commencés. La loi ne parle pas de ces cas tout à fait exceptionnels, et elle ne pouvait pàs en parler. Ce sont des faits de force majeure que chacun doit prendre sous sa responsabilité. Et quand je dis que la loi n’en parle pas, qu’elle ne peut pas en parler, je me trompe , elle en parle d’une manière indirecte, quand elle trace les règles de la responsabilité de chacun. C’est la loi sur la responsabilité de «eux qui mettent la main aux affaires publiques, civiles

ou militaires, qui doit donner aux citoyens les garanties nécessaires pour ces cas qu’il serait impossible de réglementer. Alors il y aurait bien de la lâcheté chez l’homme qui n’oserait pas prendre sous sa responsabilité personnelle de pareils faits. Mais, en même temps, il faut que des principes bien établis de responsabilité mettent le pays à l’abri des abus dont il pourrait être victime.

Charges et servitudes imposées à la propriété particulière au profit de la chose publique. — Servitudes militaires. Lois du 10 juillet 1791 et du 17 juillet 1819 et ordonnance du 1" août 1871 ; zones de défense; travaux permis et travaux interdits dans chacune des trois zones. — Charges imposées à la propriété forestière et gènes apportées dans son intérêt aux droits de propriétaires riverains des forêts. — Lais sur la chasse. — Restrictions à la liberté d'industrie; anciennes jurandes et maîtrises. — Conditions de capacité exigées pour certaines professions. — Offices publics; cautionnement. — Nécessité d'une autorisation préalable pour certaines entreprises industrielles. — Monopoles exercés par le gouvernement. — Double but des lois de douane; système protecteur.

Messieurs,

Pour terminer ‘ce qui concerne le droit de propriété, il nous reste à parcourir rapidement deux autres chefs. Il ne s’agit plus maintenant de l’enlèvement de la propriété, il ne s’agit plus de l’expropriation, il s’agit des charges, des servitudes imposées à la propriété particulière au profit de la chose publique.

Les charges et les servitudes sur la propriété particulière (et je prends ici le mot propriété dans sa signification la plus large ; je ne parle pas seulement

de la propriété du riche ; je parle aussi de la propriété du pauvre ; sa propriété à lui ce sont ses bras, c’est sa puissance de travail, c’est son droit de travailler), les servitudes, les charges, les limitations, comme on voudra les appeler, imposées dans l’intérêt général à la propriété particulière sont très-nombreuses, très-variées. J’ai à vous entretenir de quelques-unes des principales. Pour les autres, je me bornerai uniquement à vous les indiquer.

Dans notre dernière réunion, nous parlions des sacrifices que l’État peut exiger de la propriété particulière dans l’intérêt de la défense nationale. Les sacrifices que nous avons indiqués alors ne sont pas les seuls que l’État puisse exiger ; il y en a d'autres, et ils sont grands. Je veux parler des servitudes qu’on appelle servitudes militaires. Les servitudes militaires ne sont qu’un démembrement de la propriété particulière imposé aux fonds des citoyens dans l’intérêt, pour l’avantage d’une place de guerre ou d’un poste militaire ; c’est une servitude imposée aux propriétés particulières comprises dans ce qu’on appelle, en termes de l’art, le rayon de défense. Il n’est pas besoin, en effet, d’être officier du génie pour concevoir qu’une place de guerre étant donnée, il est certaines conditions hors desquelles la défense deviendrait à peu près impossible.

Ainsi, dans l’intérieur de la place, s’il était permis à la propriété particulière de s’approcher librement des ouvrages de défense, si les maisons, par exemple, pouvaient venir s’adosser au corps même de la place, faire un tout compact avec les remparts, il

n’est pas besoin d’être officier du génie pour comprendre que la défense de la place deviendrait excessivement difficile. Les troupes ne pourraient circuler librement dans l’intérieur de la place et accourir où les besoins de la défense pourraient les appeler. Il faut donc un espace libre entre les propriétés particulières et les remparts, entre les propriétés particulières et les ouvrages défensifs. C’est ce qu’on appelle la rue du rempart.

De même à l’extérieur la défense deviendrait à peu près impossible, ou serait du moins singulièrement gênée et difficile s’il était libre à chacun d’opérer dans un certain rayon des mouvements de terrain, d’ouvrir des tranchées, de creuser des fossés, d’élever des bâtiments, de faire, en un mot, des travaux qui pussent paralyser les moyens de défense, protéger les ennemis, les mettre à l’abri du feu de la place et faciliter leurs moyens d’attaque. Aussi n’est-il pas un de vous qui n’ait entendu dire ou qui n’ait lu dans les nombreux récits d’affaires militaires auxquels nous avons été si accoutumés, il n’est pas un de vous qui n’ait vu qu’on avait rasé l’extérieur d’une place de guerre, et qui n’ait entendu adresser des reproches sanglants à des officiers parce qu’ils avaient fait abattre des constructions qui se trouvaient dans un certain rayon. Sans doute, ce sont de terribles nécessités, lorque des constructions très-coûteuses ont été élevées, lorsqu’on a longtemps séjourné dans une habitation et qu’elle forme le fondement du bienêtre de la famille, il est terrible de voir détruire tout cela. Mais il y a aussi une épouvantable nécessité

pour le chef militaire sous la responsabilité duquel sont placés la vie de l’armée, la défense de la province et peut-être même le salut de la patrie ; car en arrêtant quelque temps l’ennemi, il peut l’arrêter pour toujours ; c’est une épouvantable nécessité pour le chef militaire qui a une mission si importante à remplir et qui voit ses moyens paralysés, le courage de ses troupes rendu inutile par les obstacles que présentent une propriété particulière et des intérêts individuels. On comprend donc la nécessité où l’on est d’établir les servitudes dont je parle, à moins qu’on ne renonce au système des places militaires.

Cette matière a été réglée par plusieurs lois, décrets, ordonnances ; elle se trouve notamment réglée par les lois du 10 juillet 1791 etdu 17 juillet 1819, ainsi que par l’ordonnance du 1 er août 1821.

J’ai dit qu’à l’intérieur, il devait y avoir un espace libre, la rue du rempart. Elle est fixée à une largeur de 4 à 5 toises (8 à 10 mètres) ; mais la rue du rempart est un véritable terrain militaire, elle appartient, en général, au domaine de l’État. A l’extérieur, il faut encore ce qu’on appelle un terrain militaire qui est fixé à la largeur de 20 toises (40 mètres) à partir de la crête du parapet du chemin couvert; et là où la place n’est pas assez importante pour qu’il y ait un chemin couvert, la largeur est déterminée à 15 ou 30 toises (30 ou 60 mètres) du parement.

Encore une fois ces deux terrains sont les terrains militaires, ils doivent appartenir à l’État ; il n’est pas question ici de servitudes. S’il s’agissait de construire une place de guerre, l’État devrait acheter le terrain

nécessaire, non-seulement pour construire la place, mais pour avoir aussi le terrain militaire intérieur et extérieur. On appliquera là les règles que nous avons expliquées pour l’expropriation.

Mais ce n’est pas tout. Les 40 mètres, à partir de la crête du parapet du chemin couvert, constituent avec les autres parties la place de guerre ; la place de guerre commence véritablement où commence le terrain militaire. Mais cela ne suffit pas pour obvier aux inconvénients que j’ai signalés. Quand même on aurait les 40 mètres, on ne serait pas à l’abri des dangers que la place peut courir par les fossés, retranchements, etc., que l’intérêt particulier pourrait construire immédiatement après le terrain militaire. Nul n’ignore, en effet, que la portée de l’artillerie va bien au delà de 40 mètres, et que, si l’ennemi pouvait venir s’établir à*40 mètres, la place ne tarderait pas à être prise. Il faut donc une garantie plus grande. Cette garantie est donnée par ce qu’on appelle le rayon de défense. Sans entrer dans trop de détails, prenons une place de guerre au complet ; négligeons les places de guerre de deuxième classe. Eh bien, la place de guerre aura un rayon de défqnse qui sera subdivisé en trois zones, c’est-à-dire qu’à partir de la même crête du parapet, quand vous sôrtirez du terrain militaire qui n’est que de 40 mètres, les propriétés particulières qui se trouvent au delà seront divisées entrois zones, dont la place de guerre est le centre. La première zone ira jusqu’à 250 mètres, la seconde ira jusqu’à 487 mètres (250 toises), 1 î> troisième et dernière ira

288 COURS DE DROIT CONSTITUTIOüîlEt.

jusqu’à 974 mètres (500 toises); ainsi la première, 250 mètres, la seconde, 500 mètres, pour prendre un chiffre rond, et la troisième, 1,000 mètres.

Quel est l’effet de cette division pour l’intérêt particulier? Le voici : celui qui a une propriété dans la première zone ne peut y faire aucune construction ; tout ce qu’il peut y établir, ce sont des clôtures en haies sèches ou en planches à claire-voie, sans pans de bois ni maçonnerie. Telles sont les dispositions des articles 31 et 32 de la première loi.

La deuxième zone, par la raison qu’elle est déjà plus éloignée de la place, n’est sujette qu’à une servitude plus restreinte, moins rigoureuse. Là on peut faire des constructions, là on peut faire des clôtures, mais on ne peut les faire qu’en terre et en bois, on ne peut faire que de ces constructions légères et surtout peu coûteuses. Et la prévision du législateur est sage, car ces constructions sont soumises à la clause que si la place est déclarée en état de guerre, elles devront disparaître à la première réquisition de l’autorité militaire.

La troisième zone est à une grande distance, puisqu’elle commence à 500 mètres. On peut y établir telles constructions qu’on voudra. Seulement, on ne peut ni y pratiquer des chemins, ni y faire des levées ou chaussées, ni creuser des fossés sans que leur alignement et leur position aient été concertés avec les officiers du génie ; de même on ne peut y faire des dépôts de matériaux.

Telles sont les règles générales. Je m’empresse d’ajouter que le législateur a apporté plus d’un adou-

cissement, surtout dans l’intérêt des particuliers qui avaient déjà des constructions au moment où ces lois et ordonnances ont été rendues. 11 y a, à cet égard, des adouéissements que l’État a consenti à faire, pour ne pas soumettre ces particuliers à des pertes trop graves. Ces détails ne nous appartiennent pas.

Vous pouvez m’adresser une question; vous pouvez me dire : « Mais c’est là une servitude, une charge, une limitation au droit de propriété, cela diminue singulièrement le droit de propriété, cela ôte une grande partie de sa valeur à la propriété. C’est irrécusable. A mes yeux, c’est un véritable démembrement de la propriété, dont une portion reste aux particuliers et l’autre passe à l’État, puisque l’État a le droit d’empêcher qu’on ne dispose de la propriété de telle ou telle façon.

.On peut se demander dès lors : Ne faut-il pas accorder une indemnité au propriétaire de ces terrains? N’est-il pas dans le même cas qu’un particulier à qui l’on prendrait une partie de sa propriété.

Je possède un terrain de cent hectares. Qu’on m’cn prenne un tiers pour cause d’utilité publique, ou bien qu’on m’impose une servitude qui ôte au domaine un tiers de sa valeur, c’est exactement la même chose. Qu’on me laisse seulement 66 hectares deux tiers, ou qu’on me laisse 100 hectares diminués d’un tiers de leur valeur, c’est la même chose. Eh bien, c’est un fait qu’il n’y a pas de loi qui reconnaisse, du moins d’une manière explicite et textuelle, le droit à une indemnité dans ce cas. Et dans la discussion qui eut lieu à la Chambre des députés, m. 19

en 1831, lors de la présentation de la loi dont nous avons parlé dans la dernière séance, il a été question de l’indemnité dans le cas dont nous parlons ; et il a été répondu que cela devait faire l’objet d’une proposition spéciale.

11 paraît donc reconnu qu’il n’existc aucune loi sur la matière, du moins de loi explicite. Mais je comprends, et il est aisé de comprendre que la question puisse rester telle qu’elle est en fait. Ainsi relativement aux anciennes places de guerre, si aujourd’hui on proposait d’accorder une indemnité aux propriétaires qui se trouvent dans le rayon de défense, il arriverait très-probablement que la plupart du temps on ferait un présent aux propriétaires de ces terrains, et qu’on ne rendrait justice à personne. 11 arriverait ce qui arrive lorsqu’on diminue l’impôt foncier après qu’il a été établi à un certain taux depuis un grand nombre d’années. Qu’arrivet-il quand l’impôt territorial établi depuis longtemps est diminué tout A coup d’une moitié, d’un tiers, d’un quart? Les propriétaires actuels ne sont plus ceux qui possédaient le terrain quand l’impôt a été établi ; dans le plus grand nombre de cas, le propriétaire a changé/ et l’acheteur, en achetant la propriété chargée de l’impôt, a tenu compte de cet impôt et n’a payé qu’en conséquence ; au lieu de déduire 4 il a déduit 6; et si, cinquante ans, cent ans après, le législateur trouvant l’impôt trop élevé le réduit à 4, ce ne sont pas les anciens propriétaires qui profitent de la diminution de l’impôt, ce sont les acheteurs, et, en conséquence, la diminution d’impôt, dans

beaucoup de cas, est un pur cadeau fait aux propriétaires actuels.

Il arriverait la même chose pour les anciennes places de guerre. Celui qui achète aujourd’hui un terrain situé dans un rayon de défense l’achète en considérant les servitudes auxquelles il est assujetti, et il n’en donne pas le prix qu’il donnerait d’un terrain libre. Si, après qu’il a ainsi acheté et payé en raison des servitudes imposées au terrain, l’État venait accorder une indemnité au possesseur, l'indemnité irait non pas à celui qui a souffert une perte lors de l’établissement de la place, mais au possesseur actuel.

Mais s’il s’agissait d’établir aujourd’hui une nouvelle place de guerre, s’il s’agissait d’assujettir aux servitudes militaires des terrains libres aujourd’hui, je crois que les possesseurs auraient pour eux l’article de la Charte, car il y a véritablement expropriation d’une partie de la propriété, lorsqu’on établit la servitude ; on démembre la propriété, on ôte au propriétaire la libre disposition d’une partie de sa chose, je crois donc que le propriétaire serait fondé à invoquer l’article de la Charte et je crois, en conséquence, qu’il y a une lacune dans la législation pour savoir comment, dans ce cas, l’article delà Charte sera mis à exécution.

Indépendamment des servitudes militaires, il y a un grand nombre de charges et de restrictions introduites également par des considérations d’utilité publique et d’administration civile. Il y en a entre autres plusieurs dans le Code forestier.

Les bois et forets sont une des propriétés sur lesquelles les gouvernements ont le plus porté leur attention, soit qu’ils craignissent que. les bois de construction et de combustible ne disparussent trop rapidement sous l’action irréfléchie de l’intérêt particulier, crainte sur laquelle peut-être on pourrait se rassurer, soit que, possédant une marine militaire, ils jugeassent nécessaire de s’assurer les bois que le service de la marine pouvait exiger, car les bois de construction maritime n’abondent pas ; ces bois exigent de telles qualités d’espèce et de forme que c’est là une denrée qui n’abonde nullement. C’est d’ailleurs une marchandise d’un transport très-difticile. Sans doute, les Anglais vont chercher leurs bois en grande partie au Canada, mais ce n’est pas un moyen économique.

Par ces considérations dont, je le répète, les unes peuvent être contestables, mais dont les autres sont d’un grand poids, le législateur s’est toujours vivement préoccupé de l’industrie forestière. Vous avez tous, sans doute, entendu parler de la célèbre ordonnance de Louis XIV. D’autres lois sont venues ensuite modifier les dispositions de cette ordonnance et aujourd’hui on vit sous le régime de ce qu’on appelle le Code forestier de 1827. Mais ici nous ne considérons les forêts et la législation forestière que sous un seul point de vue ; les charges qu’elle impose à la propriété particulière.

Or, les forêts et les bois se divisent en deux grandes classes : 1° Les forêts et les bois de l’État, de la couronne, des communes, des établissements

publics et même ceux des particuliers sur lesquels l’État, la couronne, les communes et les établissements publics ont un droit indivis. 2° Les bois des particuliers. C’est proprement à la première classe que s’appliquent les règlements forestiers, ainsi que vous pouvez le voir à l’article 1 er du Code forestier : « Sont soumis au régime forestier et seront admi- » nistrés conformément aux dispositions de la prc-

» sente loi 1° Les bois et forêts qui font partie

» du domaine de l’État ; 2° ceux qui font partie du » domaine de la couronne; 3° ceux qui sont possév dés à titre d’apanage et de majorats réversibles à » l’État ; 4” les bois et forêts des communes et see- » tions de communes ; 5° ceux des établissements » publics ; 6° les bois et forêts dans lesquels l’État, » la couronne, les communes ou les établissements » publics ont des droits de propriété indivis avec » des particuliers. » Quant à la seconde classe, voici ce que dit l’article 2 ; « Les particuliers exer- » cént sur leurs bois tous les droits résultant de la » propriété, sauf les restrictions qui seront spécifiées ® dans la présente loi. »

Les forêts sont entourées d’autres propriétés; elles sont entourées de propriétés particulières, et les forêts sont un grand dépôt de richesses, qui offre de nombreuses tentations aux voleurs, soit à ceux qui pourraient réellement y commettre des vols proprement dits, soit à ceux qui pourraient y commettre quelques dégâts dans le but de subvenir aux besoins de leurs familles. Pour cela, vous le savez, de nombreux gardes forestiers, des lois

294 cours ne uroit cosshtetioxxel.

pénales, des poursuites en justice. Mais le législateur n'a pas été content, et il a imaginé d’autres moyens desûreté pour les forets. Ainsi à l’article 151 il est dit : « Aucun four à chaux ou à plâtre, soit tempo- » raire, soit permanent, aucune briqueterie et tui- » lerie, ne pourront être établis à l'intérieur et à » moins d’un kilomètre des forêts sans l’autorisa- » tion du gouvernement, à peine d’une amende de » 100 à 500 francs et de démolition des établisse- » ments. — Art. 152. 11 ne pourra être établi sans » l’autorisation du gouvernement, sous quelque » prétexte que ce soit, aucune maison sur perches, » loge, baraque ou hangar dans l’enceinte et à » moins d’un kilomètre des bois et forêts, sous » peine de 50 francs d’amende et de la démolition » dans le mois à dater du jour du jugement qui » l’aura ordonnée. » Il y a plus encore. « x\rt. 153. » Aucune construction de maisons ou fermes ne » pourra être effectuée, sans l’autorisation du gou- » vemement, à la distance de cinq cents mètres des » bois et forêts soumis au régime forestier sous » peine de démolition. » Voyez, Messieurs, les nombreuses restrictions apportées à l’exercice du droit de propriété particulière, pour prévenir les dégâts et les vols dans les forêts soumis au régime forestier, pour qu’il ne s’établisse pas de constructions pouvant servir d’abri aux déprédateurs : « Art. » 154. Nul individu habitant les maisons ou fermes » actuellement existants ddns le rayon ci-dessus » fixé, ou dont la construction y aura été autorisée » en vertu de l’article précédent, ne pourra établir

» dans lesdites maisons ou fermes aucun atelier à » façonner le bois, aucun chantier ou magasin pour b faire le commerce de bois, sans la permission spéd ciale du gouvernement, sous peine de 50 francs » d’amende et de la confiscation des bois..... r- 1 » Art. 155. Aucune usine à scier le bois ne pourra » être établie dans l’enceinte, et à moins de deux » kilomètres de distance des bois et forêts, qu’avec » l’autorisation du gouvernement, sous peine d’une » amende de 100 à 500 francs et de la démolition b dans le mois, à dater du jugement qui l’aura » ordonnée. » Nouvelles restrictions toujours dans le même but. Voilà la première classe des restrictions imposées par le Code forestier.

La marine demande ses bois aux forêts de l’État et aux autres forêts soumises au régime forestier. Mais l’article 124 ajoute : « Pendant dix ans, à » partir de la promulgation de la présente loi, le b département de la marine exercera le droit de b choix et de martelage sur les bois des particuliers, » futaies, arbres de réserve, avenues, lisières et » arbres épars.... b Voilà donc un privilège accordé à la marine même sur les bois des particuliers. Les dispositions suivantes règlent les rapports des particuliers avec la marine à cet égard.

Enfin, il y a encore d’autres restrictions dans le Code forestier. Vous savez, par Je Code civil, que lorsqu’un arbre pousse ses branches sur votre propriété, vous avez le droit de les faire couper, si le propriétaire ne le fait pas lui-même ; le propriétaire dej’arbre n’a pas le droit de prolonger ses branches

296 COl'RS DE DROIT CO.NSTITCTIONSEL.

et ses feuilles sur votre terrain. Eh bien, l’article 150 du Code forestier déroge à cette disposition : « Les » propriétaires riverains des bois et forets ne peu- » vent se prévaloir de l’article 672 du Code eivil, » pour l’élagage des lisières desdits bois et forêts, » si ces arbres de lisières ont plus de trente ans. — » Tout élagage qui serait exécuté sans l’autorisation » des propriétaires des bois et forêts donne lieu à b l’application des peines portées par l’article 196. » C’est que, en effet, vous avez pu le remarquer en vous promenant dans les bois, les arbres d’une taille gigantesque se trouve précisément sur les lisières, parce qu’ils ne sont pas gênés et qu’ils ont plus d’air. Or, ces arbres sont utiles à la construction , et on pourrait, en les élaguant, les mutiler et leur faire perdre une partie de leur valeur.

Enfin, voici l’article 219 du Code forestier : « Pen- » dant vingt ans, à dater de la promulgation de la » présente loi, aucun particulier ne pourra arracher, » ni défricher scs bois qu’après en avoir fait préala- » blement la déclaration à la sous-préfecture, au » moins six mois d’avance, durant lesquels l’admi- » nistration pourra faire signifier au propriétaire son » opposition au défrichement.... » Ainsi, un particulier n’a pas le droit de libre défrichement de scs forêts. Il ne peut ni défricher, ni arracher sans avoir fait sa déclaration à l’autorité, qui peut s’opposer au défrichement, et le propriétaire qui se mettrait en contravention serait condamné à une amende de 500 fr. à 1,500 fr. par hectare défriché, et devrait en outre rétablir les lieux en nature.de

bois, dans le délai fixé par le jugement. (Article 220.)

Voilà les charges, les gênes principales imposées à l’industrie agricole et forestière. Empressons-nous cependant d’ajouter que cette industrie aurait tort de se plaindre d’être soumise à des restrictions onéreuses en se comparant à d’autres industries ; car, s’il y a des restrictions onéreuses pour elle, les autres industries aussi ont leurs restrictions et leurs obligations. 11 serait trop long de les énumérer toutes. Mais voulez-vous une industrie qui, dans l’histoire de la civilisation, a précédé même l’industrie agricole et forestière, voulez-vous l’industrie du chasseur? Vous savez tous que la chasse, avanUla Révolution, était regardée comme un droit féodal ; avant la Révolution, le gibier était regardé, si je puis parler ainsi, comme de trop bonne compagnie pour être livré au plomb d’un roturier. On ne pouvait chasser sur ses propres terres que lorsqu’on avait droit de fief.

Cet ordre de choses disparut à la Révolution ; il disparut avec la féodalité. Le droit de chasse fut rendu aux citoyens, et il n’e§t pas étonnant qu’après avoir souffert des restrictions du droit de chasse et, disonsle, des abus, des excès et souvent des insolences de ceux qui avaient le droit de chasse, il n’est pas étonnant qu’on se livrât à des joies de chasseur excessives, et que, tandis qu’auparavant on se plaignait de ne pouvoir même toucher au gibier qu’on trouvait sur son propre terrain, on voulût alors toucher aussi à celui qui se trouvait sur la propriété d’autrui. L’abus de la liberté appela des restrictions, et déjà en 1790 on posa le principe vrai du droit de chasse, en êta-

298 COLHS DE DROIT CO.NSTITCTiOSm.

hlissant que chacun pouvait chasser, mais sur ses biens. Non que le gibier appartienne à personne : le gibier, en effet, n’appartient à personne, mais ce n’est pas une raison pour qu’on entre sur te terrain d’autrui et qu’on s’v promène à son aise avec chiens, engins de chassfc ou autrement.

On établit donc que chacun pourrait chasser, mais sur son propre terrain. On introduisit d’autres restrictions que vous connaissez. On défendit la chasse dans certaines saisons, pour les terrains qui ne sont pas clos. C’est une restriction au droit de propriété, car le propriétaire lui-même ne peut pas pendant la saison prohibée classer sur ses propres terres, si elles ne sont pas closes. Pourquoi cela ? C’est encore une précaution contre les tentations. Ce n’est pas pour sauver la récolte du propriétaire, car s’il est libre de ne pas semer, il est plus libre encore de gâter ses semailles ; mais quand il chasserait sur ses terres non closes, il n’aurait pas l’œil assez vigilant pour surveiller ses chiens, et il pourrait ne pas se surveiller assez lui-même lorsqu’une pièce de gibier passerait sur le champ voisin. C’est donc une mesure préventive à l’abus du droit de chasse, au profit non * du propriétaire mois des autres.

Il y a peut-être une raison plus probante pour les amateurs de chasse ; c’est qu’on doit désirer qu’il puisse y avoir toujours du gibier , et que le gibier serait bientôt entièrement détruit si l’on pouvait chasser toute l’année.

Mais ce n’est pas tout. 11 faut, en outre, un permis de port d’armes dé chasse, et les propriétaires eux-

mêmes, surtout s’ils chassent sur un terrain ouvert, doivent être porteurs d’un permis de port d’armes.

Toutes ces dispostions se trouvent dans la loi du 22-30 avril 1790 et dans le décret du 4 mai 1812.

11 y a donc là une distinction entre les propriétés closes et les propriétés non-closes. Dans les premières, on peut faire ce qu’on veut, non-seulement chasser hors de la saison permise, mais chasser sans port d’armes. Car la loi dit : « Quiconque sera trouvé » chassant et ne justifiant pas d’un permis de port

» d’armes de chasse » Or on ne peut pas vous

trouver dans votre propriété, puisqu’on ne peut pas y entrer.

Voilà donc une autre restriction au droit de propriété, une autre restriction de l’ancien régime, qui a disparu pour être remplacée par des lois de police.

C’est ce qui est arrivé pour les métiers. Avant la Révolution, tous les métiers étaient organisés en privilèges. Les jurandes et les maîtrises existaient pour toutes choses; pour exercer un métier comme maître, il fallait payer à la corporation dans laquelle on voulait entrer des droits fort onéreux. Pour employer les paroles de celui qui le premier a voulu affranchir le travail de l’homme, de celui qui, riche d’excellentes idées, aurait pu faire beaucoup de bien, si les temps avaient etc mûrs, pour employer les paroles de l’illustre Turgot, le droit de travailler était regardé comme un droit régalien, comme un droit royal que le prince pouvait vendre et que les sujets pouvaient acheter. Cela se trouve dans le préambule de l’édit de 1776, de cet édit dans lequel l’honnête ministre

posait en principe que le droit de travailler appartient à tous les hommes.

Turgot succomba dans ses efforts. 11 n’y avait pas chez lui assez de souplesse gouvernementale, si je puis parler ainsi, et il arrivait avec ses idées absolues, dans un temps où cette manière de procéder n’était pas encore possible. I.’cdit de Turgot fut supprimé et remplacé par un édit rétrograde qui ramena tous les privilèges qu’il avait voulu détruire. Mais 1789 apporta à la France un de ces mouvements auxquels rien ne résiste. La loi du 2 mars 1791 fit disparaître les jurandes et les maîtrises : « Il est libre à toute » personne, dit l’article 17 de cette loi, de faire tel » négqce, d’exercer telle profession, tel métier » qu’elle trouve bon, sauf à prendre une patente, à » en acquitter le prix, et à se conformer aux règle- » ments de police. »

Tel a été le véritable et définitif affranchissement du travail ; car depuis longtemps, à quelques exceptions près, le travail n’était plus servile, mais il n’était pas encore devenu libre, il était resté privilégié ; il y avait donc un second affranchissement à opérer, il fallait soustraire le travail à l’action malfaisante (malfaisante au point de vue économique) du privilège. C’est le fait de la loi de 1791 .

Cependant j’ai dit que l’industrie agricole et forestière ne pouvait se plaindre d’être soumise à des restrictions, car les autres industries, malgré la loi de 1 791 , ne manquent pas de restrictions et quelquefois d’entraves. Je ne fais que rappeler que, dans certains cas, la loi exige des conditions de capacité.

Les positions d’avocat, de médecin, d’instituteur, exigent des garanties. C’est le cas des imprimeurs, des libraires, des entrepreneurs d’industrie théâtrale. Pour une deuxième catégorie, le législateur a été plus loin. Il ne s’est pas contenté de ces garanties générales, de ces preuves dé capacité qu’il est libre à chacun de remplir. Il a transformé certaines professions en offices publics. Telles sont les professions de notaire, d'avoué, d’huissier, de commissaire-priseur, d’agent de change, de courtier; il a accordé aux personnes revêtues de ces offices un droit exclusif, disons-le, un privilège : ce qui ne veut pas dire qu’il y ait -là décidément une loi malfaisante, mais enfin c’est le droit de faire ce que. les autres n’ont pas le droit de faire. Enfin ces officiers publics ont été soumis à un cautionnement.

Dans d’autres cas, le législateur a exigé une autorisation préalable du gouvernement. Ainsi ceux de vous qui ont étudié le code de commerce savent que toute entreprise industrielle qui ne peut se faire que par société anonyme a besoin d’une autorisation du gouvernement, autorisation qui ne peut être accordée que par une ordonnance du roi rendue eh son conseil d’État. Or c’est par société anonyme que s’établissent ordinairement les banques, les assurances, les tontines, etc.

Il y a des monopoles entre les mains du gouvernement, c’est-à-dire des industries que le gouvernement exerce lui-même, directement, en excluant tous autres de l’exercice de ces industries, en excluant toute concurrence avec l'industrie gouvernementale.

L’industrie principale, sous ce rapport, est l’industrie de la fabrication du tabac qui constitue une des branches des revenus publics. La fabrication du tabac est exclusive pour lq gouvernement.

Il en est de même pour la fabrication de la poudre, pour la fabrication de la monnaie. La fabrication de la monnaie est une industrie qui consiste à transformer des lingots en pièces d’or ou d’argent. C’est là une industrie que personne ne voudrait enlever au gouvernement. Le gouvernement tient l’atelier de la monnaie parce qu’il remplit les fonctions de notairecertificateur pour ce fait. Quand on vous présente une pièce de monnaie, vous la prenez parce que vous avez la certitude morale que toutes les déclarations qui se trouvent dans cet acte sont exactes. La fabrication de la monnaie est aussi une industrie dont le gouvernement se réserve exclusivement l’exercice parce qu’il fait en quelque sorte l'office de notaire pour la monnaie.

De même la poste aux chevaux et la poste aux lettres.

Enfin il y a d’autres industries qui ne paraissent pas avoir de rapport avec le sujet que nous traitons, et qui cependant en ont de très-intimes, et c’est là que le droit constitutionnel se trouve en contact avec l’économie politique. Je veux établir un atelier de charrues. C’est une industrie que je ne puis exercer librement, car je ne puis aller chercher le fer là où il coûte le moins cher. Je veux établir un café, mais je ne puis m’approvisionner de café et de sucre là où ils coûtent le moins. Les lois de douane ont un

double but. Elles ont un but fiscal (je n’emploie pas ce mot dans une mauvaise acception : les impôts dans une juste limite sont la part due par la production à l’action gouvernementale), elles ont, dis-je, un but fiscal, et puis elles ont un autre but, c’est la prohibition, c’est ce qu’on appelle d’un mot tant soit peu dérisoire pour la majorité des citoyens, le système protecteur. Eh bien, le système protecteur ou prohibitif, quelque opinion qu’on en ait comme économiste, il faut le mettre au nombre des restrictions et des limitations à la liberté de l’industrie, cela est évident. Que, comme économiste, ou soidisant économiste , on en fasse l’éloge ou qu’on le blâme, il faut bien le mettre au nombre des lois qui empêchent l’homme d’exercer sa profession comme il l’entend. Sans doute cette simple qualification n’est pas une condamnation du système, car je viens d’énumérer un grand nombre d’autres restrictions à la liberté de l’industrie et si j’étais appelé à faire ces lois, je n’ose pas dire que je les ferais telles qu’elles sont, mais elles seraient en partie semblables. Mais je dis qu’il est irrécusable, que le système dont je viens de parler doit aussi être mis au nombre des restrictions à la liberté individuelle dans ses applications aux choses, dans ses applications à l’industrie. La question de savoir si ces restrictions, dans le cas particulier, sont bonnes ou mauvaises, si le système prohibitif est bon ou mauvais, s’il est utile à l’industrie, à l’État et à la majorité des citoyens, ou s’il est un avantage accordé aux uns au détriment des autres, c’est une

question qui ne nous appartient pas ici. Mais ces lois, je le répète, sont des restrictions à la liberté de l’industrie. Cela étaftt nous avions raison de dire que l’industrie agricole et forestière n’avait pas plus à se plaindre que beaucoup d’autres des restrictions qui lui sont imposées.

SOMMAIRE

Nécessité unanimement reconnue d'un pouvoir social. — Difficultés que présente soit en théorie, soit en pratique le problème de l'organisation d'un pouvoir social qui soit assez fort pour remplir sa mission, et qui ne puisse abuser de sa force. — Quelle que soit la forme du gouvernement, on arrive toujours à un point où les garanties directes ne sont plus possiblts et où il faut se contenter de garanties indirectes. — Distinction fondamentale des gouvernements en gouvernements nationaux et gouvernements spéciaux ou de privilège. Quelle qne soit la forme des gouvernements, ceux qui ont pour principe le maintien de l’égalité civile, la protection du droit de tous et de chacun, sont des gouvernements nationaux; ceux qui agissent sous l'action du principe contraire sont des gouvernements de privilège. — Les gouvernements anciens étaient presque tous des gouvernements de privilège. Trois causes principales de ce fait : 1° l’esclavage; 2“ la simplicité de l'organisation politique où un seul élément dominait la société tout entière; 3* l'absence du système de représentation, système qu'il ne faut confondre ni avec le principe de l'élection ni avec le système des gouvernements mixtes .

Messieurs,

L’existence d’un pouvoir social, conservateur du droit, distributeur de la justice humaine, administrateur des affaires communes et tuteur des intérêts généraux, est une nécessité sociale. La nécessité de ce pouvoir est une de ces croyances instinctives qui forment la garantie la plus forte de l’ordre social et du progrès de l’humanité. Mais l’esprit humain en

tu.

30fi COURS DE DROIT CONSTITUTIONNEL.

s’appliquant à l’organisation de ce pouvoir social, s’est trouvé constamment en présence d’un problème dont la solution semble braver à la fois et les essais de la pratique et les efforts de la science, pour tous ceux qui ont prétendu en trouver une solution absolument complète, pour tous ceux qui ont voulu arriver à une organisation du pouvoir social qui ne laissât prise à aucun inconvénient, à aucun abus, à aucune déviation du principe.

Aussi, vous le savez tous, les questions sur la forme des gouvernements, sur l’organisation de la puissance publique, sont en quelque sorte aussi anciennes que le monde ; car, on peut le dire, elles sont nées, elles ont dû naître avec la société ellemême. Je dis qu’elles sont à peu près aussi anciennes que le monde. Vous en retrouvez des traces, ici dans la Bible, là dans Homère; vous en retrouvez des traces dans les savants de Tantiquité. Les Aristote, les Platon y ont consacré leurs veilles et leur génie ; Cicéron et Tacite, sans parler d’autres auteurs et écrivains de Rome, en ont fait aussi le sujet de leurs profondes méditations. Enfin, qui ne connaît pas, de nom du moins, les grands écrivains des temps modernes qui se sont aussi exercés sur cette partie si difficile des connaissances humaines, la science du gouvernement, l’organisation politique de l’État? A partir de Machiavel jusqu’à Montesquieu et aux écrivains plus modernes encore, le nombre en est grand, et leur renommée les signale assez à l’attention publique.

Voilà pour la science, et à côté de la science nous

trouvons la pratique ; car nulle société n’a existé, nulle n’a pu exister sans un gouvernement. Ainsi que d’essais, que d’expériences, que de projets, que de bouleversements, que de révolutions qui ont eu pour mobile le changement de l’ordre public existant, l’organisation de la puissance publique.

Il semble donc présenter de grandes difficultés, ce problème ù la solution duquel on travaille depuis si longtemps sans qu’on ait pu arrivera des conclusions qui fussent également satisfaisantes, également acceptées par tout le monde ; et il en est de la science politique comme des sciences morales, aujourd’hui encore il reste dans ce domaine de vastes et nombreux sujets de discussion spéculative. Ces discussions ne nous appartiennent pas. Mais cependant, pour nous faire une idée exacte de ce qu’on entend par organisation politique du pays, et pour comprendre la nature et le mouvement des ressorts de la machine politique particulière que nous devons étudier, il n’est pas sans quelque utilité de se demander» d’abord où gît la difficulté capitale du sujet, de se demander préalablement quel est l’obstacle fondamental qu’on a toujours rencontré lorsqu’on a voulu parvenir à la meilleure organisation possible des pouvoirs sociaux. Et ccs difficultés et ces obstacles, il ne faut pas se le dissimuler, sont dans la nature même des choses et dans les passions humaines.

Je dis dans la nature même des choses; car qui dit pouvoir, ou ne dit rien, ou dit une force, une force qui doit, sans doute, être un service du droit,

une force qui doit, sons doute, être l’auxiliaire de la justice et l’instrument du bien et de l’utile, mais une force cependant, sans cela il n’y a pas de puissance. Et en même temps il est dans la nature des choses et dans les tendances éternelles des passions humaines qu’une force, dès qu’elle existe, ( dès qu’elle est constituée, tende à se développer au profit, exclusif de ceux qui en sont investis.

Là sont les difficultés du problème ; car que prétendaient les hommes qui aspirent en toutes choses à ce qu’il y a de parfait et en quelque sorte d’absolu. Ils voulaient d’un côté une puissance sociale, régulière, mais forte, mais capable (c’est là sa mission) de garantir le droit de chacun, de protéger le faible contre le fort, de maintenir ce grand principe dont nous avons parlé, l’égalité civile; et en même temps ils cherchaient pour toutes choses, pour tous les cas, des garanties positives, directes, efficaces contre tout abus de celte force, contre tout excès de cette puissance. En d’autres termes, on voulait, d’un côté, avoir des dépositaires de la force sociale au profit de la société, de l’ordre public, du droit de chacun, et on voulait en même temps, pour tous les cas possibles, trouver le moyen de soumettre les dépositaires du pouvoir social à une responsabilité effective, directe, à ce qu’on appelle une responsabilité légale. Eh bien, là s’élevait l’énorme difficulté du problème, car le pouvoir qui répond légalement ne peut répondre que devant un pouvoir plus fort que lui et alors devant qui répond ce pouvoir devant lequel répond

le premier. En d’autres termes, qui jugera le juge? Voilà, je crois, le véritable nœud de ces questions qu’on a agitées depuis tant de siècles, le but des efforts de tant d’hommes illustres et de tant de sociétés civiles. C’est que, quelle que fût d’ailleurs la forme, quel que fût le nom du gouvernement, que le pouvoir fût confié à un seul, à plusieurs, à un grand nombre d hommes, à tous, si vous voulez, on arrivait toujours à un dépositaire de la puissance sociale et que tout dépositaire de la puissance sociale peut en abuser, parce que, quel qu’il soit, quel que soit son nom, il peut s’écarter du bien, du droit, il peut fouler aux pieds la justice, il peut violer le droit du faible au profit du fort. Et alors, quel que soit celui qui agit de la sorte, qu’il soit un seul ou qu’ils soient plusieurs ou un grand nombre, il y a violation de la justice, il y a abus du pouvoir social. Or, si on veut résoudre le problème de manière qu’il y ait pour tous les cas garantie directe, responsabilité . légale, il faut que cette garantie directe se trouve dans une force, dans un pouvoir au-dessus du pouvoir dont il s’agit, que la garantie soit réalisée dans une puissance plus forte. Autrement elle serait un vain nom, une chose qui n’aurait pas d’efficacité. Encore une fois avez-vous des juges? Voulez- vous que chaque juge réponde de tous ses jugements, des erreurs qu’il peut commettre, de l’abus volontaire qu’il peut faire du pouvoir dont il est investi, que ferez-vous? Vous le renverrez devant d’autres juges. Et ces nouveaux juges? devant d’autres juges encore.

Il faut pourtant vous arrêter quelque part, c’est dans

tes nécessités humaines, et vous arriverez toujours à un point où la garantie directe, où la responsabilité légale devient impuissante, où l’homme ne relève plus que de Dieu, de sa conscience et de l’opinion publique. Que ce pouvoir-là soit confié à un homme, à plusieurs, à une assemblée, ce sont là des questions de forme; mais dans toute organisation, vous arriverez toujours à un point d’arrêt où les garanties directes vous manqueront, et où vous serez obligés de recourir aux garanties indirectes. Ici vous cherchez une garantie indirecte dans l’organisation, là dans l’opinion publique, dans la liberté de la presse ; ailleurs on l’a cherchée dans un système religieux, ailleurs on l’a cherchée dans des combinaisons diverses. Nous ne pouvons entrer dans ces détails, nous voulions seulement signaler ce point capital de la difficulté du problème, c’est qu’on doit sans doute organiser des garanties directes, une responsabilité légale, jusqu’aux limites' du possible, mais que, dans tout gouvernement, quelle qu’en soit la forme, le moment arrive où la garantie directe n’est plus possible, où il faut se contenter d’une garantie indirecte; et là gît une énorme difficulté, car c’est là que peuvent s’abriter, si je puis parler ainsi, les intérêts particuliers ou d’individus, ou de familles, ou de castes et de classes sociales quelles qu' elles soient, et c’est là qu’ils peuvent établir la lutte avec les intérêts généraux, quelle que soit, je le répète, la forme du gouvernement. Songez à la monarchie, songez à la république qu’on a appelée aristocratique, songez à la république qu’on a appelée démo-

SOIXANTE-HtlTIÈME LEÇON. 311

cratique, arrêtez votre pensée sur telle ou telle monarchie européenne, sur telle ou telle république, allez à Venise, allez en Suisse, allez dans les petits cantons de la Suisse, vous pourrez voir partout la lutte s’établir entre les intérêts du pays, entre le bien, le juste et l’utile, et l’intérêt particulier des hommes qui délibèrent. J’ai assisté comme spectateur, dans un petit canton de la Suisse, à une Landsgemeinde où j’ai entendu des orateurs s’évertuer pour faire adopter un projet de capitulation militaire, la formation de compagnies militaires à envoyer au pape afin qu’il pût mettre à la raison ce qu’on appelait les révolutionnaires. Eh bien, je suis sorti de cette assemblée emportant la conviction qu’on s’était beaucoup moins préoccupé de l’intérêt , du pays que de celui de quelques familles qui voulaient donner des officiers à ces compagnies.

Ainsi donc, quelle que soit la forme du gouvernement, la difficulté est là, vous arrivez toujours à un point où la garantie directe n’est plus possible. C’est là-dessus qu’est fondée une distinction fondamentale qui est à nos yeux bien autrement importante que celle qu’on trouve dans les publicistes. Et cette distinction, pour employer les expressions caractéristiques dont s’est servi un écrivain que la France vient de perdre est la distinction des gouvernements en gouvernements nationaux et gouvernements spéciaux ou de privilège.

Reportez-vous, en effet, au point que je viens de

' Destutt de Tracy, Commentaire sur l’Esprit des Lois.

3! 2 COURS rts DROIT CONSTITUTIONS!!,.

signaler et imaginez un intérêt particulier quelconque, individuel, de famille, de caste, de commerce ou tel autre, imaginez, dis-je, qu’un intérêt particulier quelconque s’établisse dans un pays, s’empare exclusivement de la puissance publique, se constitue, s’organise exclusivement à son propre avantage, faites un système de cet état de choses, vous avez un gouvernement qu’on a appelé avec raison un gouvernement spécial, un gouvernement de privilège, car le principe dirigeant de ce gouvernement n’est plus l’intérêt général, le développement de la Société tout entière, c’est un intérêt particulier et le développement d’une classe particulière ou d’un principe spécial. Si le contraire arrive, le gouvernement, quelle que soit sa forme, quel que soit son nom a pour principe dirigeant l’intérêt général, le respect de l’égalité civile, les moyens de développement pour tous et pour chacun. Dès lors, le gouvernement quels que soient son nom et sa forme, est un gouvernement national.

C’est là, dis-je, la distinction capitale, la distinction à laquelle, encore une fois, la forme extérieure ne prête aucune solution. Ainsi, évidemment la république de Venise était un gouvernement de privilège, ainsi, évidemment la république de Berne, avant la dernière révolution, était un gouvernement de privilège, ainsi, évidemment la monarchique Angleterre est un gouvernement de privilège, ainsi, évidemment les monarchies féodales étaient un gouvernement de privilège. Mais en même temps vous pouvez trouver des républiques et des monarchies

' SOIXANTE-HtlTlÈME LEÇON. 313

que vous auriez dù mettre au nombre des gouvernements nationaux quand les principes dirigeants de ces pouvoirs étaient l’intérêt général et le développement de la société tout entière. Je suppose que les Danois, lorsqu’ils ont préféré d’être gouvernés par la monarchie absolue aient réellement rencontré en fait un gouvernement qui ait répondu aux vœux du pays, les Danois auraient eu un gouvernement national sous les formes de la monarchie absolue. La question à soulever était celle-ci : Est-il probable qu’une monarchie absolue, même fondée sur les principes des gouvernements nationaux, persévère dans ces principes et ne dégénère pas bientôt en gouvernement de privilège? Il est clair qu’on pouvait dire le gouvernement absolu est un de ceux qui ont le plus de tendance à dégénérer en gouvernement de privilège. Mais, encore une fois, l’essentiel est de faire cette distinction ; encore une fois, vous pouvez comprendre que cette distinction est indépendante . de la forme extérieure des gouvernements. C’est une distinction qui remonte au principe dirigeant du gouvernement et non à sa forme extérieure. •

•Ainsi, quelle que soit leur forme, tous les gouvernements qui ont pour principe de maintenir l’égalité civile, de protéger le droit de tous et de chacun, doivent être appelés gouvernements nationaux, et tous les gouvernements qui, par système, agissent sous l’action du principe contraire sont des gouvernements de privilège, quelle que soit leur forme. Et de même, en adoptant ce point de départ, qui se lie essentiellement à tout ce que nous avons dit sur le

314 COURS DE DROIT COSSTITITlOSXEt.'

principe fondamental de l’égalitc civile, de l’égalité devant la loi, pourrait-on, en quelques traits, faire l’histoire des gouvernements qui ont régi le monde. Étaient-ce des gouvernements nationaux, étaient-ce des gouvernements de privilège?

Eh bien, il faut le dire, comme nous l’avons dit et comme, je crois, nous l’avons démontré en parlant de l’égalité civile, il est de fait que les gouvernements de privilège, ont seuls, pendant longtemps, gouverné le monde. Ce qui ne veut pas dire, car la science ne pro fite jamais de vaines déclamations, ce qui ne veut pas dire que tous ces gouvernements que nous ne pouvons pas appeler nationaux, aient été des gouvernements funestes au pays. Non, Messieurs, par cela seul qu'ils maintenaient l’ordre publie, par cela seul qu’ils accordaient à tous une protection telle quelle, par cela seul, ils contribuaient au développement de la société, et par cela seul, ils faisaient une certaine somme de bien.

Ainsi, dans l'antiquité, il y a eu des peuples dont le développement a été brillant, l’histoire vous en signale, et cependant ecs peuples ont vécu presque tous et presque toujours sous des gouvernements de privilège. Ce qui ne justifie pas les gouvernements de privilège, mais ce qui prouve par un fait de plus que l’homme tire souvent même de ce qui n’est pas bon, une certaine somme de bien et de bonheur.

J’ai dit que les gouvernements anciens étaient presque tous des gouvernements de privilège. Les causes de ce grand fait historique sont nombreuses;

mais il y en a trois en particulier que je signale à votre attention :

La première, c’est le grand fait, le fait général du monde ancien, l’existence de l’esclavage. Nous en avons déjà parlé sous un autre point de vue ; l’esclavage était un fait à peu près général dans le monde ancien. Qui dit esclavage à l’origine, dit conquête, dit empire de la force. Quand l’esclavage est établi, vous avez des esclaves de naissance, mais l’esclavage s’établit d’abord essentiellement par la conquête et .par la force. Vous le savez, c’est le champ de bataille qui donnait les esclaves, ces champs de bataille, qui nous donnent à nous des prisonniers que nous ne tardons pas à échanger et que nous traitons comme des hommes, donnaient des esclaves. Or ce fait étant non pas un fait partiel, mais un fait permanent, un fait général, une véritable institution sociale, quel en était le résultat nécessaire, rigoureux ? C’est que tous les gouvernements de l’antiquité, entre .autres missions, avaient celle de maintenir l’esclavage, car dans l’antiquité l’esclavage n’était pas une exception, c’était un fait général, permanent, dont personne n’a jamais entrevu la fin. Dès lors, tous les gouvernements étaient, de leur nature, des gouvernements spéciaux, car, du moins, vis-à-vis de cette partie de la population, partie très-considérable, ils ne protégeaient pas le droit des individus ; ce n’étaient donc pas des gouvernements fondés sur la protection égale des droits de tous.

En deuxième lieu, le fait que je signale à votre attention comme une cause de l’existence presque

316 COURS DE DROIT CONSTITUTIOSNEt.

générale des gouvernements spéciaux dans le monde ancien, c’est la simplicité de l’organisation politique. Rappelez ici vos souvenirs historiques et vous reconnaîtrez avec moi que, dans le monde ancien, si vous en exceptez quelques faits temporaires et passagers, presque toujours un seul élément a dominé la société tout entière. J’exprime ma pensée par un exemple :

Rome a d’abord été la Rome des patriciens.

Qu’étaient à Rome, dans les plus anciens temps, ceux qui n’étaient pas patriciens? Rien ou à peu près rien ; ils n’avaient aucune capacité politique. Il n’y avait pas même le droit d’alliance par mariage entre patriciens et plébéiens, car un plébéien était regardé par les patriciens comme un être profane; une allianee avec lui paraissait quelque chose de monstrueux. Puis les plébéiens ont établi la lutte et le patricial a disparu de Rome ; il est resté des noms mais la chose a disparu; les noms de la fm de la République, n’avaient rien de commun avec l’ancien patricial, il ne faut pas se laisser prendre à des apparences extérieures; l’autre principe, le principe plébéien ou, comme nous parlons aujourd’hui, le principe démocratique s’était emparé seul du pays et le principe opposé, avait disparu. L’idée de coexister ensemble, de s’arranger ensemble, d’avoir chacun une part dans les affaires sociales ne s’est pas présenté à l’esprit des Romains.

Ce que je dis de ce cas particulier est vrai, en général, de toute l’antiquité. Vous y trouverez toujours la simplicité d’un principe qui s’empare de tout. Eh

SOIXANTE- UtlTIÉMK LEÇON.

bien, par cela seul on est conduit au gouvernement de privilège, car lorsqu’un principe s'empare du pouvoir, il s’en empare pour exploiter la chose publique à son profit exclusif. Cela était vrai surtout chez les gouvernements de l’antiquité qui avaient pour principe qu’il fallait anéantir son ennemi. Nous portons toujours nos principes avec nous ; le guerrier de l’antiquité tuait son ennemi ou en faisait un esclave. Ces manières de voir, ces mœurs, ces opinions on les portait dans l’organisation politique, et quand dans l’intérieur de la cité une lutte s’établissait, le vainqueur traitait le vaincu, comme il traitait les vaincus sur le champ de bataille. Voilà donc une deuxième cause de l’existence des gouvernements de privilège dans le monde ancien.

La troisième se rattache en partie à la seconde. C’est l’ignorance où était l’antiquité de ce que nous appelons le principe représentatif, le principe de la représentation. Il ne faut pas confondre ce principe avec le principe de l’élection ni avec le mélange des diverses formes de gouvernement fusionnées dans un gouvernement qu’on appelle gouvernement mixte. Vous pouvez, en effet, concevoir un gouvernement dans lequel se trouvent les principes monarchique, démocratique, aristocratique sans qu’il y ait le principe de la représentation ; de même vous pouvez concevoir une forme de gouvernement où le principe de l’élection existe sans qu'il y ait représentation. Le principe de la représentation était inconnu à Venise, et jamais les -formes de l’élection n’ont été plus nombreuses. Il serait difficile de suivre les com-

binaisons d’élections établies à Venise pour prévenir ce qu’on appelait Yimbroglio, c’est-à-dire l’accord entre les électeurs et les élus.

Quand on dit le principe de la représentation, on entend par là le concours du pays tout entier dans la délibération des affaires publiques par des hommes envoyés de toutes les parties du pays au lieu où se fait la délibération. Mais l’essentiel est que le droit qui est attribué à une partie de l’État, appar- • tienne également à une autre partie de l’État et qu’il n’y ait pas une partie qui gouverne exclusivement, l’autre obéissant. Or, lorsque les États dépassent une certaine dimension, le concours de tous les citoyens n’est possible que par la représentation. • Voilà comment la représentation est autre chose que l’élection. A Venise, il y avait des élections très-nom- * brèuses, mais elles se faisaient dans la ville de Venise parmi les classes patriciennes ; les autres parties de l’État étaient aussi étrangères à ces opérations électives qu’une cinquième partie du monde.

Pour prendre un exemple plus près de nous, le principe de la représentation, ainsi caractérisé, était évidemment faussé en Angleterre avant le dernier bill de réforme, lorsque vous aviez des villes de premier ordre qui n’avaient aucun représentant au parlement, tandis que tel ou tel bourg complètement insignifiant y envoyait un, deux ou trois députés. Quoique le principe de la représentation fût faussé il y avait cependant élection.

Or qu’étaient dans le monde ancien, même dans le monde ancien organisé en république, qu’étaient les

villes autres que la capitale, qu’étaient les provinces? Rien, absolument que des sujets. Les anciens ne connaissaient d’autres gouvernements que des gouvernements d’individus ou des gouvernements de familles, ou des gouvernements de villes, des gouvernements de communes, pour employer une expression du monde moderne. Qui a fait la conquête du monde dans l’antiquité, est-ce la République romaine, non, c’est la ville de Rome, c’est un municipe qui a conquis le monde et qui s’est établi maître du monde. Mais hors de la banlieue de Rome, quelle participation avait-on aux affaires publiques, aux affaires générales? aucune. Quel droit avait-on de se mêler des délibérations de ce sénat qui semblait, disait-on, un sénat de rois? aucun. Quel droit avaiton d’intervenir dans ces assemblées des comices? aucun. On n’avait d’autre droit que d'obéir aux lois de la commune de Rome.

Et disons-le, la science n’était guère plus avancée que la pratique. On a essayé, car en lisant les auteurs après coup, nous sommes toujours tentés d’y lire ce que nous y apportons, on a essayé de voir les germes d’un gouvernement représentatif dans Cicéron ou dans Tacite; il n’y a rien. Il serait facile de trouver que tout cela n’a de rapport qu’avec le mélange des trois gouvernements monarchique, aristocratique et démocratique. De tous les auteurs non modernes, un seul a presque touché au système de la représentation ; c’est un écrivain peu connu dans le monde littéraire, quoique méritant de l’être, Donato Giannotli qui fut après Machiavel secrétaire

320 COI US DK DROIT COSSTITUTIONNKL.

de la république florentine et qui, lui aussi, paya de l’exil les pensées de liberté qu’il avait eues pour sa patrie. Eh bien, Donato Giannotti a presque touché au système de la représentation dans son plan de l’organisation spéculative de la république florentine, et cependant, on ne saurait dire qu’il l’ait trouvé,

La représentation, je le répète, était inconnue des anciens. Or, quand la représentation n’existe pas dans un vaste pays, quel gouvernement peut-on obtenir? Sans doute, on peut avoir un gouvernement qui, en principe, s’établisse comme un gouvernement national, mais il ne tardera pas à devenir un gouvernement de privilège. Tout le monde en convient pour la monarchie absolue ; tout le monde convient que la monarchie absolue, fût elle même nationale en principe, ne tarderait pas à dégénérer en gouvernement de privilège. Eh bien, cette dégénération serait la même pour tout autre gouvernement où n’existerait pas la représentation. Qu’était laville de Rome pour l’empire romain? C’était une monarchie absolue avec celte différence, qu’au lieu que cette monarchie fût confiée à un seul individu, elle était confiée à un grand nombre d’individus. C’était donc Rome se faisant elle seule monarque et monarque absolu de l’empire romain. Or, celte monarchie complexe, cet absolutisme d’un corps moral est encore plus redoutable que celui d’un simple individu, car la voix de la conscience humaine a encore moins de prise sur un corps moral que sur un simple individu. Ainsi Rome exerçait un véritable

SOlXÀNÎK-nUlTlfcME LEÇON. 32 {

despotisme à l’égard de tout le reste de l’empire romain.

Au surplus, nous avons vu un funeste exemple de cette dégénération dans des temps bien plus rapprochés de nous. J’ai nommé la république de Venise. Elle a été pendant de longues années maîtresse des îles Ioniennes, de la Morée. Et il faut le dire, c’est un problème de savoir si la domination turque a été plus fatale pour ces peuples que la domination vénitienne.

Eh, Messieurs, ce qu’on appelle les bailliages italiens qui forment aujourd’hui le canton du Tessin, ces bailliages, un des plus beaux pays qui soient placés sous le soleil de l’Europe, participaient-ils en aucune façon au gouvernement des cantons suisses auxquels ils étaient attachés? nullement. Sehwitz et Uri étaient de petits rois, comme Rome pétait la maîtresse de l’empire romain. Et j’en appelle aux souvenirs des hommes qui vivent encore et aux écrits d’un ami de la liberté non suspect puisqu’il était luimême citoyen des cantons qui dominaient dans le pays. On n’a jamais vu peut-être une domination qui s’écarlât d’une manière plus terrible du principe d’un gouvernement national : le respect du droit de tous et de chacun. Je ne parle pas des pures formes extérieures, de l’obligation où l’on était de parler à genoux devant ses magistrats. Je parle des attentats continuels à la liberté de tous, je parle de l’effroyable corruption de la magistrature, des actes d’oppression contre lesquels on n’a jamais pu obtenir aucun recours. Et cela ne rappelle-t-il pas la Sicile ni. 21

sous Verrès, tant il est vrai que la distance des lieux et des temps ne change pas la nature des choses, et que, lorsqu’un gouvernement ne connaît pas le principe de la représentation, il est nécessairement exposé quels que soient son nom et sa forme à dégénérer de son principe et à devenir un gouvernement de privilège.

Ainsi, voilà les trois causes principales qui ont fait que les gouvernements du monde ancien ont presque tous été des gouvernements spéciaux, des gouvernements' de privilège; l’esclavage, la présence d’un seul élément dirigeant, l’absence de système de représentation.

Digitiz

SOMMAIRE

Aucun gouvernement fixe et nullement caractérisé n'était possible au moyen Age pendant la période des invasions. Le pouvoir social manquait presque absolument de moyens matériels pour se constituer, et il y avait encore un obstacle plus grand dans l'absence d'idées, de sentiments communs aux diverses populations; les essais d'organisation tentés par quelques grands hommes qui devançaient leur siècle ne pouvaient donc pas réussir. — Dans la seconde période, lorsque les invasions ont cessé, que les propriétés sont devenues plus stables, que des rapports plus intimes s'établissent peu à peu entre les populations tout s'organise féodalement. Le principe féodal était le pouvoir de l'homme sur l'homme, il ne présentait aucunes garanties possibles pour le développement de la volonté générale. Le gouvernement féodal était donc essentiellement un gouvernement de privilège.

Messieurs ,

Après avoir établi la distinction fondamentale des gouvernements en gouvernements nationaux et gouvernements de privilège, nou3 avons désiré nous faire une idée des applications historiques de celte division ; nous avons essayé de suivre rapidement l’histoire du principe gouvernemental dans l’histoire des peuples avant d’arriver à l’exposition

32 i COURS DE DROIT COXSTITUTIO.NNEL.

du système aujourd’hui en vigueur chez nous. Et en nous livrant à cet examen rapide, nous avons dû reconnaître que les peuples anciens n’ont guère connu que des gouvernements de privilège, et cela par des raisonstirées de leur système social, de leur organisation sociale qui n’admettait pas le principe fondamental de l’égalité civile, qui, en conséquence, et par systèmceteommeinstitution sociale, chargeait lesgouvernemcnts de maintenir ces infractions au principe de l’égalité devant la loi ; d’où il résultait nécessairement que le gouvernement chez les peuples anciens, chczles peuples à esclaves n’était pas protecteur de tous, n’était pas conservateur du droit de tous, mais était protecteur et conservateur des droits d’une portion de la société au détriment, au préjudice de l’autre ; en deuxième lieu, parce que, indépendamment de ce fait social et général chez les peuples anciens, le pouvoir politique était le plus souvent exercé exclusivement par une portion de l’État, par une petite portion de la société, le plus souvent par une ville qui dominait l’État tout entier, d’où il résultait que lors même qu’en principe le gouvernement eût été fondé dans l’intérêt général, par cela seul que c’était une fraction, une portion minime de l’État qui exerçait exclusivement le pouvoir social, ce gouvernement ne pouvait pas tarder à se transformer en gouvernement de privilège. Dans ces faits vous avez dû trouver la confirmation historique d’une observation que nous vous présentions au commencement du cours, lorsque nous vous faisions remarquer que l’égalité civile, la somme de droits publics ga-

rantis à une nation et l’exercice (les pouvoirs politiques sont trois idées distinctes, sans doute, et qu’on aurait tort de confondre et plus encore de prendre l’une pour l’autre, mais qui, quoique distinctes, ont cependant entre elles de nombreux rapports, dans ce sens, par exemple, que lorsque les pouvoirs politiques sont excessivement concentrés, il est difficile que l’égalité civile ne tarde pas à s’en ressentir et qu’e'n revanche, lorsque l’égalité civile n’existe pas, il est difficile que l’exercice du pouvoir ne se tourne pas contre telle ou telle partie de la société.

L’antiquité, je le répète, ne connaissait donc guère que des gouvernements de privilège; si des gouvernements nationaux s’y présentent quelque fois, ce n’est que comme des faits passagers et qui ne tardent pas à dégénérer de leur principe constitutif.

Maintenant, arrivez-vous au moyen âge, voulezvous suivre la vérification de ces mêmes principes, l’application de cette même division aux gouvernements divers du moyen âge, vous serez amenés à une conclusion presque identique, mais cependant avec des caractères essentiellement différents. Le moyen âge, nous l’avons déjà envisagé sous un autre point de vue sur lequel nous ne reviendrons pas. Nous réveillons seulement vos souvenirs et vous prions de vous rappeler que celte longue période qu’on appelle le moyen âge peut aisément se diviser, se divise même par la nature des choses en deux époques bien distinctes entre clics, l’une qu'on peut appeler l’époque du bouleversement et de la eom-

motion, l’autre l’époque de la réorganisation des sociétés politiques en Europe.

Je dis d’abord la période de bouleversement et de commotion. Je ne rappelle pas ici les faits, ils sont présents à votre souvenir, la chute de l’Empire, les invasions des barbares, et c’est avec intention que je dis les invasions des barbares, car le véritable moyen de ne rien comprendre à l’histoire du moyen âge, ce serait d’envisager les invasions des barbares comme un fait unique, sans succession de temps tandis qu’en réalité c’est un fait successif qui s’est prolongé pendant des siècles entiers. Or qu’était l’état social et politique de l’Europe pendant cette crise si extraordinaire et si épouvantable? Evidemment, tous les monuments historiques en font foi, et il est d’ailleurs facile de le concevoir à priori, lorsqu’on imagine ce grand choc produit non par des armées régulières, mais par des peuples se jetant sur des peuples, par des peuples sortant de leurs forêts à l’état de barbares et se jetant sur des peuples civilisés, mais amollis et ne pouvant repousser la force par la force.

Ce fut une époque de profonde confusion en toutes choses, de guerre intestine, de guerre sociale, la civilisation de l’Empire luttant avec les barbares, le christianisme luttant tour à tour, ici contre la corruption profonde du Romain, là contre la violence indomptable du Germain, le principe monarchique tel que l’empire romain l’avait développé luttant à son tour avec le principe de l’indépendance personnelle du barbare et avec l’aristocratie du conquérant, aris-

tocratie toute militaire d’abord et bientôt militaire et territoriale. Dans cette lutte de ces principes et de ces faits divers, il n’y avait, il ne pouvait y avoir rien de stable, de régulier, car ces éléments divers, ces éléments que le nord déversait sur l’Occident et le midi, ce n’était pas dans un siècle qu’ils - pouvaient s’incorporer, s’amalgamer et produire enfin ce tout nouveau dont nous sommes aujourd’hui les représentants.

Mais il y a plus encore, les modifications, les démembrements, les accroissements de territoire qui aujourd’hui ne sont que le résultat d’une longue guerre, de luttes très-prolongées, de traités de paix qui suivent les longues luttes, tous ces grands changements se faisaient alors en un clin d’œil ; l’Empire se brisait, l’Empire se morcelait et de ce brisement résultaient un certain nombre d’États qui ensuite se brisaient de nouveau, se reformaient avec des dimensions différentes, aujourd’hui un royaume ici, demain un autre, tout était incertain, variable, comme tout devait être, dans cette lutte sans ordre possible et sans marche régulière sur aucun point de l’Europe. Telle est la vérité historique sur cette époque. Rien de stable, rien d’homogène.

Et en effet, considérez-vous la population? Vous le savez bien il n’y avait aucune homogénéité dans l’état des personnes. Il y avait celui qui ne relevait que de Dieu et de son épée; c’était l’homme libre par excellence. A côté encore un homme libre, mais un homme libre qui s’abritait sous le bouclier du premier; c’était son compagnon, son fidèle , c’était

328 COtHS DE DROIT COXSTITLTIOKNEL.

une sorte de vassal. Et puis la classe si nombreuse des affranchis, et puis la classe plus nombreuse encore des esclaves et des serfs.

Ainsi , nulle homogénéité dans la population , et cette absence d’homogénéité qu’on trouvait dans la population, on la retrouvait dans les choses. Il y avait des propriétés foncières qui étaient, en quelque sorte, libres comme leurs possesseurs, et des propriétés foncières qu’on appelait des bénéfices, des concessions gracieuses du plus fort au moins fort, qui se sentaient de l’état de soumission où se trouvaient leurs possesseurs.

Ainsi, encore une fois, rien de stable, d’homogène, ni dans les choses ni dans les institutions. Dès lors, si vous pensez que le fait de l’invasion n’a pas été un fait instantané, mais a duré des siècles entiers, se répétant par des invasions de peuples le plus souvent, il est vrai, de même origine, mais quelquefois aussi par des peuples d’origines diverses tels que les Sarrasins et les Slaves, vous pouvez vous faire une idée assez complète de cette période.

Or jusqu’à quel temps cette période s’est-elle prolongée ? Elle n’a cessé au plus tôt qu’avec Charlemagne ; elle s’est donc prolongée pendant plusieurs siècles, et peut-être, rigoureusement parlant, faudrait-il la prolonger jusqu’au commencement du x* siècle. Mais, quoi qu’il en soit de cette date sur laquelle les opinions peuvent varier du plus au moins, puisqu’il s’agit en quelque sorte d’un fait moral, je demande quel gouvernement était possible, quel était l’exercice du pouvoir social possible,

dans de pareilles sociétés, là où il n’y avait rien de stable ni d’homogène. 11 n’y avait pas de gouvernement fixe et nettement caractérisé qui fût possible dans un tel état de choses; le pouvoir social manquait presque absolument des moyens nécessaires pour se révéler et se constituer ; il manquait des moyens matériels parce que, ainsi que nous l’avons vu, les États se brisaient, se reformaient, se brisaient do nouveau, et que la population elle-même était en quelque sorte constamment flottante, incertaine ; à peine savait-on quelle était la population au sein de laquelle le pouvoir social devait se révéler et s’organiser.

Mais il y avait encore une raison plus intime, c’était l’absence d’idées, de sentiments communs à ces populations. Qu’y avait-il de commun d’abord entre le Romain et le Germain? Qu’y avait-il de commun entre l’homme qui avait plié et plié d’une manière presque honteuse sous le despotisme impérial, mais qui cependant avait l’esprit cultivé, qui cependant avait l’habitude de l’obéissance à la loi , qu’y avaitil de commun entre cet homme et l’homme qui sortait des forêts de la Germanie, ne connaissant à peu près d’autre loi que sa volonté, que sa puissance personnelle? Qu’avait de commun l’homme civilisé qui avait déjà adopté le christianisme, qui avait déjà subi l’amalgame du pouvoir civil et du pouvoir spirituel, avec le barbare pour qui il fallait commencer par la conversion ? Quelle communauté d’idées et de sentiments pouvait-il exister entre le Romain qui avait ses lois si savantes, ses lois développées depuis si long-

330 COURS DE DROIT COSSTITl’TIOSSEL.

temps, ses lois qui lui paraissaient à juste titre le type unique d’une législation fortement pensée et régulièrement développée, et le barbare qui portait avec lui ses coutumes non rédigées ?

Or, pour qu’un gouvernement régulier et stable put s’organiser, il aurait fallu qu’il trouvât non-seulement une base matérielle, mais aussi une base mo- ' raie dans une communauté d’idées et de sentiments qui n’existait pas.

On était donc, si la comparaison était permise, on était, sous le rapport politique, dans cette période, comme nous sommes aujourd’hui sous le rapport littéraire. On se plaint aujourd’hui des tentatives diverses faites dans le domaine de la littérature. On élève ici des accusations, on entonne là des hymnes, il y a peut-être exagération trop grande des deux côtés. On essaie toutes choses, pourquoi? Précisément parce qu’on ne trouve plus le public dans des idées générales, des idées reçues de tout le inonde, une poétique adoptée indistinctement par tous les auditoires, et que l’auteur qui se présente n’a plus le sentiment qu’il s’adresse à un public dont le credo littéraire soit accepté par tout le monde et ne soit contesté par personne. Quand on est devant un publie ainsi formé, devant un public dont la poétique est fixée et inaltérable, la production littéraire suit certaines règles constantes qui la mettent en harmonie avec lui. Quand le public n’a pas cette somme d’idées communes, cette somme d’opinions reçues et qui paraissent désormais inaltérables, quand le public est fractionné en mille opinions diverses, il est tout na-

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turel que la production littéraire frappe à toutes les portes de l’esprit humain, cherche l’auditoire qui paraît le mieux répondre à la pensée de son auteur.

Or, dans le temps dont nous parlons, quelle était la forme de gouvernement acceptable pour tout le monde ? Aucune , parce qu’il n’y avait pas , sur le système politique, des opinions communes, des idées reçues qui pussent servir de base à un système régulier. Il y a, entre l’art et la politique, des rapports qui ont été déjà signalés et qui sont irrécusables. Ainsi nul n’ignore l’unité de l’art chez les anciens, et dans la dernière séance, nous avons fait remarquer que dans le système politique c’était un principe exclusif qui dominait, de sorte qu’entre la constitution des peuples anciens et la poétique d’Aristote, il y aurait un rapport. Un exemple récent peut être cité ; peut-être qu’entre la politique de Louis XIV et la tragédie de Racine il y aurait le mêmci rapport qu’entre la poétique d’Aristote et la politique ancienne.

Quoi qu’il en soit, il est certain que tout excès dans la puissance individuelle de l’homme rend le gouvernement impossible; le pouvoir social ne peut se développer là où l’individualité est telle qu’elle se meut constamment et chez tous les hommes en contradiction directe avec lui. Aussi que faisaient les anciens? Ils détruisaient, en quelque sorte, l’individualité, ils sacrifiaient l’individu à l’État. L’individu n’était rien qu’autant qu’il était membre de l’État ; il n’était presque rien en tant qu’homme. Dans l’état de confusion produit par les invasions des barbares

c’était précisément le contraire; l’individu paralysait le pouvoir social. Ce qui ne veut pas dire qu’il n’y eut des essais même dans ces temps si désastreux; il y en aura toujours; en toutes choses, en tout temps, l’homme fera des essais d’organisation ; car c’est là un besoin pour ainsi dire instinctif, l’homme est de sa nature organisateur, il veut la loi dès que la loi manque. Mais lorsqu’il est en même temps sous l’empire de passions indomptables, comme l’étaient les hommes arrivés du nord, s’il veut la loi dès qu’elle lui manque, il est également disposé à violer la loi dès qu’elle veut enchaîner son bras.

Tels étaient les barbares ; ils avaient l’instinct de l’organisation, mais lorsqu’il fallait se soumettre à l’organisation sociale, reconnaître la supériorité de la loi, l’homme du nord retrouvait sa barbarie, son indépendance personnelle et, dans ces temps de désordre, c’était le pouvoir social qui succombait. Les efforts d’organisation sont bien connus grâce aux hommes qui ont étudié à fond l’histoire du moyen âge. Des essais d’organisation ont été faits par Théodoric en Italie, dans la partie occupée par lesOstrogoths, et ça été peut-ctre la calamité la plus grande pour la péninsule que l’impossibilité du travail précoce de Théodoric et du royaume des Ostrogolhs, car si les grandes pensées de ce temps-là eussent pu se réaliser, la péninsule aurait pu se reformer et elle n’aurait pas été pendant des siècles la victime du morcellement de cet empire.

D’autres tentatives ont été faites lorsque les barbares ont voulu rédiger leurs lois. C’était une pensée

d’ordre, c’était une pensée d’organisation politique. Ils ont fait davantage encore lorsque dans la Gaule méridionale ils ont songé à ressusciter en tout ou en partie, bien ou mal, la loi des vaincus, la loi romaine; de là est venu le Bréviaire d’Alarie. L’église a fait une tentative d’organisation, non parmi les Yisigoths de la Gaule méridionale, mais parmi les Yisigoths de l’Espagne. Enfin nul n’ignore la tentative la plus célèbre de toutes, la tentative qui a rendu à jamais immortel le nom d’un chef des barbares qui voulait civiliser ses vastes possessions. J’ai nommé Charlemagne. Quelque chose d’analogue a été tenté par Alfred le Grand en Angleterre. Sans doute il est possible de devancer son siècle. Mais si l’individu peut devancer son siècle, l’œuvre ne peut jamais . le devancer d’une manière durable, par la raison toute simple, que l’œuvre demande le concours des siècles.

Ainsi, ces pensées devançaient malheureusement le siècle ; elles ont donc manqué. Ce qui ne veut pas dire qu’elles aient été inutiles; elles ont laissé des souvenirs, des réminiscences, et une sorte d’éducation chez les peuples ; mais en tant que réalisation, qu’application immédiate des principes fondamentaux du pouvoir social, elles ont manqué parce que, encore une fois, le désordre était trop grand pour qu’elles pussent prendre racine. Il fallait, auparavant, si je puis parler ainsi, il fallait que les eaux de tous ces torrents pussent se réunir par la force du temps et creuser un lit plus profond.

Cela est arrivé lorsqQe les invasions ont cessé.

334 coins de diioit cokstititionsel.

Et c’est là un grand service rendu à l’Europe par Charlemagne. Les invasions ont cessé et avec les invasions, la crainte, qui ôtait toute sécurité, qui rendait tout incertain. Ces craintes ayant disparu, il est résulté un fait immense, c’est la stabilité des pro- • priétés. Les propriétés ont été le sujet d’énormes usurpations, les plus forts s’en sont emparés en tout ou en partie. Mais enfin quels que fussent le principe et la nature de ces faits, les possesseurs ont fini par demeurer possesseurs paisibles et tranquilles de ces propriétés.

Autre résultat. Les populations elle-mêmes se sont assises et des rapports plus intimes ont commencé à s’établir entre les diverses populations qui devaient s’amalgamer. On a commencé à se connaître de plus près. Quelle que fût la diversité des origines, on était tous enfants du pays, nés sur le même sol. Et il y a plus, on commençait à parler tous également des langues nouvelles dérivées du mélange des langues diverses. Enfin, même climat, même domicile, même religion, même langue, cela formait un État essentiellement différent de ceux qui avaient précédé. Mais ces opérations ne sont jamais que le résultat d’un temps bien long; ces opérations, que l’on décrit en quelques mots, sont le travail de plusieurs siècles.

C’est ainsi que s’est ouverte la deuxième période du moyen âge, celle qui touche à l’histoire moderne. Or, qu’est-il arrivé du pouvoir dans cette deuxième période? Vous le savez tous, il y a un mot qui dit toutes choses, l’Europe a été soumise à la féodalité.

SOIXANTE-NEUVIÈME I.ECON.

Vous devez vous le rappeler, nous avons déjà considéré la féodalité sous un autre point de vue et je ne veux pas revenir sur cette matière. Je rappelle seulement que la féodalité avait tou t’envahi, soit directement comme principe gouvernemental et social, soit indirectement comme force. Tout s’organisait avec les formes féodales, tous les rapports d’individus à individus, la propriété, l’Église. Plus tard, quand les communes ont commencé à se former, elles ont aussi revêtu les formes féodales.

Mais il y avait en même temps la féodalité appliquée à l’organisation sociale et politique. Or, qu’était le principe féodal, et, en conséquence, qu’était le principe de ce gouvernement qui a trouvé des panégyristes de nos jours, tant il est vrai que l’homme est essentiellement un animal paradoxal, qu’était, dis-je, ce principe? C’était le pouvoir de l’individu sur l’individu ; voilà le principe vrai de la féodalité, le pouvoir de l’homme sur l’homme, de l’homme individuel sur l’homme individuel, et dans les idées de la féodalité ce rapport de puissance de l’homme sur l’homme était-il un accident, était-il considéré comme un fait passager, transitoire? Non, Messieurs, cela était regardé comme un principe, comme un fait stable, permanent, comme une nécessité, dans le sens d’un droit résultant de la nature même des choses.

Cela étant, la féodalité n était donc que le privilège incarné. En conséquece, pour en revenir à notre application, le gouvernement féodal n’était et ne pouvait être qu’un gouvernement spécial, un gou-

336 COURS DE DIlOlT CONSTITUTIONNEL.

vernement de privilège, un gouvernement essentiellement anti national. En quoi, il faut bien le remarquer, le pouvoir féodal se distinguait de tous les autres pouvoirs absolus et irrationnels. Les autres gouvernements absolus, alors même que, en fait, ils s’écartaient le plus de l’intérêt général, ont toujours tenté de parler en son nom ; ils ont toujours essayé de se donner comme la loi vivante, comme les représentants de la loi proprement dite. Mais dans la féodalité, cela était impossible, c’est un effort qu’on n’a jamais fait. On a toujours dit : « Tu m’obéiras â » moi homme, parce que tu dois m’obéir, je suis le » plus fort et j’ai le droit de commander. » Aussi dans l’histoire, vous trouvez des peuples infatués de leurs gouvernements, même lorsque ces gouvernements étaient despotiques ; vous trouvez des peuples qui ont accepté ici le despotisme royal, là le despotisme sacerdotal, sous une forme ou sous une autre, enfin des peuples qui se sont infatués même de l’inquisition ; mais l’histoire prouve qu’ils ne l’ont jamais été de la féodalité; le peuple ne s’est jamais pris de fanatisme pour le pouvoir féodal. Il a, au contraire, de tous temps, fait effort pour se débarrasser de ce système. Or, pourquoi cette différence? C’est que les autres gouvernements ne parlaient pas au nom d’un individu, mais au nom d’un principe; ils ne respectaient pas ce principe, peu importe, ils parlaient au nom de l’intérêt général, au nom de la * société, de la loi, tandis que le seigneur féodal parlait en son nom à lui, individu. Il y avait donc là une différence qui tenait profondément aux idées morales

de l’homme. Tous les autres pouvoirs ont pu produire des illusions, le pouvoir féodal n'en a jamais produit. Il y avait pourtant là, il faut le reconnaître, des côtés poétiques qui pouvaient faire illusion, mais malgré ces côtés poétiques, la féodalité n’a jamais captivé l’affection d’un peuple. C’est que, encore une fois, le château du seigneur avait beau être haut perché, l’habitant du hameau ou du bourg l’apercevait toujours distinctement, il ne pouvait pas comme d’autres pouvoirs, cacher sa tête dans les nues. Et là encore une différence. Le peuple ne s’y est jamais trompé. Il a toujours vu dans • le pouvoir féodal l'exploitation de l’homme par l’homme.

La dernière raison qui prouve que le gouvernement féodal ne pouvait être qu’un gouvernement spécial, c’est que dans le système féodal il n’y avait , pas de garanties. Il n’y avait pas de garanties parce que ceux-mêmes qui exploitaient ainsi l’homme, étaient les seuls possesseurs de la force matérielle. En conséquence, point de garanties, point d’appel à un plus fort que ceux qui abusaient de leurs forces.

Y avait-il garantie pour le développement de la volonté générale, garantie de la loi, d’une organisation publique telle que nous la connaissons dans les pays libres? On l’a prétendu, en rappelant les assemblées de seigneurs féodaux, mais il y avait ici une difficulté insurmontable : lorsqu’une assemblée venait de se dissoudre, quels étaient ceux qui avaient intérêt à enfreindre ses lois? Les membres de l’asui. 22

semblée. Qui avait la force? Les membres de l’assemblée. La féodalité, on l’a dit, n’était qu’une fédération monarchique, elle n’était autre chose qu’une ' fédération avec un chef qui n’avait guère plus de puissance que les autres. Les fédérations sont les gouvernements les plus difficiles et les plus compliqués, et s’il y a un problème difficile à résoudre dans ce monde, c’est de soumettre à la loi et à la raison publique une confédération qui ne veut pas se soumettre ; c’est toujours une question de guerre et de menace de dissolution. Or, si ces considérations ont de l’importance même au xix* siècle où la puissance de l’opinion publique est grande; où la presse et les autres moyens d’influer sur l’opinion publique sont puissants, songez à ce qu’elles devaient en avoir au moyen âge , lorsque les confédérés étaient des hommes qui n’avaient jamais écouté que leurs passions, leurs intérêts, et n’avaient aucune idée d’une société régulièrement organisée.

Il n’y avait donc aucune garantie possible dans le gouvernement féodal. Le pouvoir social se trouvait lui-même brisé, impuissant. Qu’aurait-il fallu pour arriver à une garantie, pour arriver à un gouvernement national ou pour s’en approcher du moins? Puisqu’il y avait alors une force prétorienne, la force féodale, il aurait fallu que d’autres forces se déve- . loppassent, que d’autres forces rivales arrivassent sur la scène politique. Alors les divers éléments auraient pu se maintenir les uns les autres, alors on aurait pu les coordonner, alors aurait commencé la possibilité d’une organisation sociale et politique

SOIXANTE-MECVlfcMK LEÇOX. 339

dans l’intérêt de tous, niais tant que le pouvoir féodal était là, seul, prépondérant, ne trouvant personne qui osât lui tenir tête, cette organisation était impossible.

En quoi cependant les peuples du moyen âge, tel que nous venons de le décrire, se distinguent-ils des peuples anciens? Il semble en apparence qu’ils ont les uns et les autres un seul principe dominateur. Mais la différence est celle-ci. Chez les peuples anciens, quand divers principes étaient en présence, la guerre s’ensuivait jusqu’à ce qu’un principe étouffât les autres. Dans le moyen âge, le principe dominateur était seul, mais cependant d’autres principes existaient, faibles il est vrai, mais en germe. Il y avait sans doute de nombreux châteaux, des villes singulièrement affaiblies, un commerce singulièrement appauvri, mais cependant il y avait des villes, des bourgs, un commerce quelconque, des souvenirs municipaux, c’est là, il faut le dire, le legs de l’empire romain pour lequel on lui doit le plus de reconnaissance et même, dans quelques pays, il y avait plus que le souvenir. Et ne voyez-vous pas bien de loin ce grand mot, la Commune. Et puis une autre puissance également en germe, (bible aussi, mais qui existait cependant, la Royauté. Et enfin un troisième élément, l’Eglise. Vous voyez donc qu’alors même que le pouvoir féodal dominait la société, il n’a jamais dominé complètement les autres pouvoirs, qui se trouvaient affaiblis, il est vrai, mais qui existaient, qui n’attendaient que l’occasion de se développer chacun, sans doute, dans son intérêt particu-

lier, mais malgré leurs vues et leurs projets égoïstes devaient dans leur développement, servir la cause de l’affranchissement de l’Europe. Tous y ont contribué ; c’est ce que je vous ferai remarquer dans la séance prochaine.

SOMMAIRE

Si l'élément féodal était l'élément dominateur de la société européenne dans la seconde période du moyen âge, d'autres principes existaient au moins en germe et allaient lutter contre lui. — Tentative du principe théocratique pour se faire gouvernement et gouvernement exclusif. C'était à la fois une grande conception et une grande illusion. Il est dans la nature du christianisme de gouverner les âmes, mais non de s'occuper du gouvernement des intérêts matériels. La tentative théocratique devait donc échouer malgré toutes les conditions de succès que l'église semblait avoir dans sa lutte contre la féodalité. — Élément communal. Il n’avait jamais disparu entièrement, même pas l’action de la féodalité ; il s’était maintenu surtout dans la Gaule méridionale et en Italie. — Deux principes différents dans l'organisation communale : principe germain, association de familles; principe romain, association de citoyens. — Communes libres en Italie, en Suisse, en Flandre et sur les bords du Rhin. — Les républiques italiennes et les cantons suisses étaient certainement des gouvernements 'plus nationaux que ceux de la féodalité, mais ils ne l'étaient pat complètement, et de lâ leur chute rapide surtout pour les républiques italiennes. Tyrannie de la bourgeoisie contre les autres classes amenant la guerre civile; villes souveraines ayant des pays sujets qui ne prenaient aucune part au gouvernement; absence d’unité; l'Italie n'a pu même arriver au système fédératif de la Suisse.

Messieurs ,

L’élément féodal était un des éléments de la société européenne, telle que les événements l’avaient faite alors ; l’élément féodal se trouvant par les circonstances le plus fort, celui qui était le plus immédiatement susceptible d’une organisation, s’empara

tout naturellement du pouvoir, du gouvernement de la société; il imposa son organisation et, ainsi que nous l’avons fait remarquer, indépendamment du principe de la féodalité qui régnait dans le gouvernement de la société, les formes féodales avaient été, en quelque sorte, appliquées à toutes choses dans ce temps-là. On arrivait jusqu’à donner de l’argent en fief, au lieu de le prêter comme nous faisons aujour d’hui. Et la prétention de la féodalité était évidemment de se constituer seule puissance sociale, de se constituer puissance unique, exclusive. C’est là la première prétention de tout principe qui arrive à se réaliser et à s’emparer du gouvernement de la société. C’est là ce que tous les principes et tous les éléments sociaux ont successivement tenté en Europe ; chacun a tenté de se constituer maître de la société, du gouvernement, seul et à son profit, et c’est là l’expérience longue et douloureuse que devait faire l’Europe dans sa carrière politique. Elle devait supporter toutes les luttes, tous les combats dont ces prétentions exclusives devenaient nécessairement la cause ou le prétexte. Ainsi vous savez tout ce qu’ont souffert les peuples de l’Europe avant d’arriver enfin à un gouvernement qu’on pût sérieusement appeler un gouvernement national, à un système qui, sans détruire tel ou tel principe, tel ou tel élément, trouvât le moyen d’assigner à chacun sa place, d’accorder à chaque droit sa part d’influence.

Ainsi, peu de temps après le principe féodal, ce fut le principe théocratique qui essaya de s’emparer de la société, de se faire gouvernement et gouverne-

SOIXANTK-DIXlfeMK LEÇOX. 343

meut exclusif. Nous vous avons parlé, dans la première partie de ce cours, de Grégoire VII, l’auteur principal du système théocratique, l’homme qui voulait soumettre à l’empire sacerdotal l’Europe entière et tous ses gouvernements. C’était donc la Rome chrétienne qui voulait, sous une autre forme, ressaisir le sceptre du monde, qui avait échappé aux mains affaiblies de la Rome ancienne.

C’était là une grande conception et, en môme temps, une grande illusion; une grande illusion, car c’en sera toujours une que de vouloir ce qui est en contradiction avec le principe d’où l’on part, ce qui est en contradiction avec la base même sur laquelle on se pose, et telle était, ce me semble, la position du prêtre chrétien voulant se faire chef politique et gouverneur du monde. Le christianisme, par sa nature, par son essence, doit aspirer à éclairer les intelligences et nullement à gouverner les choses. C’est à l’empire des âmes et nullement à celui des corps qu’il doit tendre. La société, civile, le christianisme doit la vivifier, il doit, par ses préceptes, par ses exemples, par ses divins enseignements, lui aplanir les voies à l’établissement du droit humain, en parlant aux hommes de leur origine commune, de leur fraternité, en leur parlant d’un ordre d’idées bien au-dessus des débats des choses mondaines. Encore une fois, en tenant ce langage, il aplanit les voies à l’établissement des sociétés civiles fondées sur les principes de justice, à l’établissement des sociétés civiles rationnelles. Mais aplanir les voies, c’est autre chose que de prendre soi-même les

344 COURS DE DROIT CONSTfTDTtORNEi.

rênes de l’État, de se faire gouverneur des intérêts matériels, de se placer au milieu des choses humaines et terrestres. Non, cela n’était pas dans la nature du christianisme. Celui qui parle au nom de < la justice divine, ne pouvait se faire justice humaine. En d’autres termes, le sacerdoce chrétien est de sa nature, universel, cosmopolite; le prêtre chrétien en tant que prêtre, n’a pas de nation, il n’est pas l’apôtre des hommes de tel ou tel climat, il est le prêtre, l’apôtre de l’humanité ; il ne doit pas resserrer ses désirs, ses vœux, ses efforts dans un cer- . clc quelconque, c’est pour l’humanité entière qu’il doit travailler, c’est l’humanité entière qu’il doit chercher à ramener dans le giron de l’Église. Dès lors, il y a contradiction entre le sacerdoce chrétien et l’empire des nations terrestres qui sont, de leur nature, bornées, circonscrites, qui auront toujours, par la nature même des choses, des intérêts qui ne sont. pas homogènes, qui ne sont pas même analogues et qui sont souvent contraires. Or tout cela est en contradiction avec la nature même du christianisme, avec la nature de l’apôtre du christianisme et, disons-le, il est plus que singulier d’entendre un prêtre chrétien parler places fortes et prisons et canons et finances. Eh, Messieurs, c’est un si grand empire que celui des âmes, c’est un trône si élevé que la chaire évangélique que hors de là, il n’y a pour le sacerdoce qu’abaissement et misère.

Aussi, comme nul n’est puissant contre la nature des choses, comme c’est là l’écueil contre lequel vont se briser les passions humaines, la tentative théoera-

SOUASTE-DIXltME LEÇON. 348

tique ne tarda pas à échouer. Et voyez encore une fois la force des choses, cette tentative échoua quoique soutenue par une pensée forte, par la science, car alors les savants étaient les prêtres, quoique soutenue par l’action compacte et unitaire de l'église et paraissant ainsi réunir toutes les conditions de succès dans sa lutte contre la féodalité ignorante, contre la féodalité mal unie, contre la féodalité livrée très-souvent au désordre et à toutes les conséquences du désordre, c’est-à-dire à la faiblessfe, elle échoua et échoua de bonne heure, car on peut dire que déjà à la fm du xm° siècle, l’émancipation de la société laïque était achevée.

Mais un autre principe se trouvait latent dans la société féodale. Il est vrai que l’histoire, pendant longues années, n’en a pas parlé, et c’est dans les temps modernes seulement que l’historien a enfin ■cherché à reconnaître les traces de ce principe latent, qui n’avait jamais entièrement disparu même au sein de la société féodale, je veux parler de l’élément populaire, de l’élément démocratique, de la Commune. Vous connaissez et nous en avons parlé avec quelques détails au commencement de ce cours, vous connaissez le développement des communes, ce qu’on appelle vulgairement l’affranchissement des communes en Europe. La Commune, c’était là un germe qui renfermait en lui la réalisation de ce grand principe qui doit devenir le principe dirigeant des sociétés modernes, l’égalité civile, c’est dans ce germe que se trouvaient renfermés ce que nous appelons la bourgeoisie, le travail libre, la participation aux

affaires publiques, les gouvernements nationaux.

Or j’ai dit que cet élément social n’avait jamais entièrement disparu de la société, même sous l'action delà féodalité, même lorsque la féodalité, comme un réseau de fer, paraissait couvrir toute la face de l’Europe. Même alors ce germe presque latent, existait cependant. Car c’est pour écrire plus commodément, c’est pour abréger, qu’on peut dire que du temps de la féodalité il n’y avait plus de peuple en Europe. C’est* là une de ces généralités qui sont commodes comme tous les énoncés simples et absolus, mais ne sont pas conformes à la vérité.

Sans doute, la masse des serfs n’était que trop grande, sans doute la masse des hommes rentrant dans le système féodal'était très-grande. Mais il est vrai en même temps qu’il est toujours resté en Europe et surtout dans quelques parties, des villes, des bourgs qui étaient habites par d’autres hommes que* des seigneurs et des serfs. Et cela est surtout vrai pour les pays du midi, pour le midi de la France, pour la Gaule méridionale, pour l’Italie en particulier, car on dirait que plus on se rapprochait du siège antique de la puissance de Rome, plus on s’éloignait du nord, moins la féodalité jetait de racines profondes, plus elle rencontrait d’obstacles à s’emparer du pays. Aussi est -ce un fait notoire que, dans la péninsule italique, la féodalité ne s’est jamais établie avec ces profondes racines qu’elle a jetées en Allemagne et dans d’autres parties de l’Europe. Il y a même eu dans la péninsule des villes qui, sans doute, se sont trouvées dans un état de décadence, mais cependant

SOlXANTE-DIXiÈME LEÇON.

n’ont jamais perdu leur existence de villes et n’ont jamais été dans la dépendance complète d’un seigneur féodal. Cela est vrai, de Venise, de Ravenne, de Gênes, de Rome même, de Pise, de Gaëte et d’autres villes.

Ainsi, soit en Italie, soit ailleurs, plus ou moins, il est vrai, cet élément autre que les seigneurs et les serfs, cet élément peuple, cet élément bourgeois n’avait jamais complètement disparu. Et ce que je dis des hommes, je le dis du principe communal ou municipal ; il en restait toujours des débris. Il ne s’appliquait certes plus à aucune action politique, pas même au gouvernement de la ville, mais il s’appliquait, du moins, à des actes de la vie civile. C’est au moyen des débris de l’ancienne organisation municipale qu’on pouvait faire des testaments et autres actes de la vie civile. Ainsi le germe restait, il était latent, il attendait que ce sol si bouleversé put se reposer, il attendait un rayon de soleil pour fructifier de nouveau.

Mais ici, il est important de se rappeler que le principe de l’organisation communale était double ; il devait l’être, car il y avait le principe de l’organisation communale du nord et celui de l’organisation communale du midi. Or ces deux principes n’étaient pas complètement identiques. Le principe de l’association communale germaine, vous pouvez le retrouver même aujourd’hui, il en reste encore des traces très-frappantes en Angleterre et en Suisse, et je cite exprès ces deux pays parce qu’il est d’autant plus frappant que le même principe se soit plié à deux

348 COfBS DE DROIT C0SSTIT0T105SEI.

formes gouvernementales si différentes. Ainsi, quand vous allez dans une des petites républiques démocratiques de la Suisse, dans les petits cantons, ce sont des communes. Qu’y a-t-il là de vivace? C’est l’organisation communale, et cette organisation porte l’empreinte de l'organisation germaine. Quand même ce ne sont plus des cantons démocratiques, c’est-à-dire où il y ait des assemblées générales, eh bien, là encore la commune est essentiellement une association de fa- , milles. Ce sont des familles qui s’associent entre elles, mettent leurs intérêts en commun, se garantissent les unes les autres, se soumettent à certaines règles dans le but de se garantir réciproquement. Et sans entrer dans une discussion politique, voyez l’application de ces principes à la vie civile. Là le gouvernement central vous naturaliserait-il? C’est possible. Mais il n’y a pas de puissance publique qui puisse vous faire bourgeois de cette commune; il faut que ce soit l’assemblée de ces familles qui vous donne le droit de bourgeoisie ou plutôt qui vous le vende. Ainsi vous pourrez être naturalisé citoyen actif, chef de l’État, mais non bourgeois.

De même on admet dans ce pays-là ce qu’on appelle la recherche de la paternité. La recherche de la paternité a lieu dans ces pays-là non parce qu’il y a des théories de droit civil autres que les vôtres. Ils n’en ont pas, mais ils veulent savoir à la charge de qui l’enfant retombera. Us sont garantis réciproquement. Eh bien, s’ils pensent qu’un enfant appartient à un homme de telle commune, ils veulent que la commune le nourrisse, le soutienne.

Mais le principe romain est autre chose. Le municipe romain était une association de citoyens., une association politique. Rome avait ensuite confisqué à son profit les droits politiques de ces municipes, leur laissant un gouvernement absolument municipal. Mais le principe était l’association politique. Ces villes étaient souveraines, elles se gouvernaient ellesmêmes. Ainsi, je le répète, si Rome leur enleva toute action politique en ne leur laissant que l’administration communale, le principe n’avait pas moins été l’association politique.

Il y a plus, dans le municipe romain, on procédait à l’élection des administrateurs de la commune, et puis, une fois l’élection faite, on ne s’en embarrassait plus parce que c’était une association de citoyens et d’hommes et non une association de familles.

Vous voyez donc que les deux principes d’organisation communale n'étaient pas les mêmes, il y avait la différence qu’il y a entre la curia et la landtgemeinde.

Le germe de l’organisation communale existait donc. Je ne fais pas ici le résumé historique des circonstances qui ont amené l’affranchissement des communes, qu’on devrait appeler, avec plus de raison, l’insurrection des communes contre la tyrannie ; ce qu’on a appelé l’affranchissement des communes, ce sont les transactions qui se faisaient après le combat entre les vainqueurs et les vaincus. Mais la création des communes n’a pas eu le même résultat partout. Ainsi, ce grand fait social se ramifie et trouve une triple ramification. Les unes ont été affranchies

et sont restées ce qu’on pourrait appeler des communes purement civiles, des communes qui avaient la gestion des intérêts communs, mais sans aucune espèce de participation à l’administration de l’État. D’autres ont été des communes qui, à la vérité, ne sont pas devenues souveraines, mais ont pourtant aspiré à prendre une part quelconque dans l’administration politique de l'État. Enfin il y a eu une troisième classe, les communes absolument politiques, les communes qui ont aspiré directement, immédiatement, non-seulement à s’administrer, mais à se gouverner seules, bref les communes libres.

Les deux premières classes de communes, nous n’en parlerons pas ici, nous les retrouverons ailleurs. Mais pour notre question de la formation des gouvernements nationaux et des gouvernements de pri- . vilége, c’est de la formation des communes libres que • nous avons besoin de parler?

Après les observations que je viens de vous présenter, vous m’avez prévenu, en devinant, quand même l’histoire ne vous le dirait pas, que ces communes libres devaient se trouver essentiellement là où le principe communal, où le principe populaire était plus fort et la féodalité plus faible. C’est là une cisconstanee naturelle. Ainsi, vous le savez tous, ce fut surtout en Italie que le principe des communes libres se développa avec une force, une activité qui a laissé des traces brillantes dans l’histoire. Il se développa aussi dans le midi de la Gaule ; mais là on touchait de plus près à la féodalité du nord, on n’en était pas séparé par les Alpes ; la tentative fut faite

mais elle échoua. Plus tard des circonstances particulières amenèrent les mêmes tentatives en Suisse, et c’est de cette lutte qu’est résultée la confédération suisse qui existe encore. Enfin, la commune libre s’établit aussi en Flandre, sur les bords du Rhin au sein de la ligue hanséatique. Mais dans ces pays-là tout en ayant une assez grande indépendance pour ses affaires intérieures, elle ne joue pas un grand rôle politique, parce que, près de ses murs, se trouvait la féodalité armée de toutes pièces.

Qu’était-ce donc que ces gouvernements des communes libres du moyen âge qu’on appelle les républiques italiennes, ou bien la confédération suisse. Certes, nul ne peut contester que ces gouvernements ne fussent des gouvernements bien plus nationaux que le gouvernement dont ils prenaient la place et surtout que le gouvernement de la féodalité.

Et je ne crois pas me livrer aux illusions de ma jeunesse si je dis qu’il est impossible de lire, sans une profonde émotion, l’histoire des républiques italiennes ainsi que l’histoire des cantons suisses. Que de courage, que de génie souvent, et quelle prodigieuse activité et quels succès étonnants dans un temps comme celui dont il s’agit, au milieu des difficultés avec lesquelles ces hommes devaient combattre chaque jour, à chaque instant ! Que n’ont-ils pas souffert! Mais ils étaient animés par un principe qui était alors indomptable. Quand vous lisez l’histoire de la défense de Crème contre Barberousse, quand vous voyez approcher les machines de guerre sur lesquelles le cruel empereur avait fait attacher

les enfants d’un grand nombre de familles, quand vous entendez ces enfants crier aux assiégés : « Ne craignez pas, tirez toujours. » Quand vous voyez ces cadavres tomber en morceaux au pied des murailles, pourriez-vous douter qu’il n’y eût là un sentiment profond qui devait l’emporter sur tout ? Et cette ville de Milan, que nous voyons aujourd’hui matériellement si florissante, a été détruite de fond en comble, elle a été rasée au pied de la lettre. Et cependant elle est sortie de ce désastre. Les citoyens qu’on avait déportés, se sont retrouvés avec assez de force et d’énergie non-seulement pour reconstruire une ville, mais pour reconstruire sa puissance.

Or, il était dans la nature de ces gouvernements qui luttaient contre la féodalité, il était dans leur nature d’être des gouvernements bien autrement nationaux que celui auquel ils succédaient. Les formes aussi le prouvent. Il y avait là une assemblée, il y avait là élection de magistrats qui ordinairement (le souvenir des choses antiques plaît toujours) s’appelaient les deux consuls, l’un chargé de la guerre, l’autre chargé de l’administration de la justice. Et il y avait même, dans ces républiques, un souvenir de la centurie romaine, car au son de la grosse cloche on se réunissait en armes quartier par quartier et chaque quartier avait son commandant. C’étaient les centuries romaines. Seulement, voilà les temps modernes, on se réunissait, non autour de l’aigle, mais autour du carroccio; c’était un char attelé de bœufs au milieu duquel s’élevait une sorte de mât portant en haut le drapeau de la commune,

plus bas un Christ les bras tendus comme pour donner sa bénédiction aux combattants et sur ce char était un chapelain qui célébrait la messe. Ce char était un emblème à la fois politique et religieux. Beaucoup de nobles, de seigneurs, dans plusieurs de ces villes, s’étaient établis dans la ville même; il y avait eu une espèce de fusion et les bourgeois dans quelques villes avaient inscrit ces nobles parmi les citoyens. Il y avait donc là une tentative de gouvernement dans l’intérêt de tous.

La Suisse aussi a eu des gouvernements qui, à coup sûr, étaient des gouvernements nationaux comparés à ceux de la féodalité. Les Suisses ont montré un courage prodigieux que l’histoire n’oubliera jamais, et il faut ajouter plus de ténacité et plus de sens peut-être que les hommes des républiques italiennes. L’Italien fut davantage ce que sa nature méridionale voulait qu’il fût, il voulut à la fois la liberté et la richesse, il sacrifia à la fois à la politique et aux arts, à la guerre et aux sciences. Aussi quand on parle des illustrations de ce pays, des monuments dont il est couvert, il ne faut pas l’oublier, toutes ces grandes constructions, ces villes si nombreuses doivent en grande partie leur naissance aux siècles des républiques italiennes. La richesse était grande, la propriété immense, le commerce des villes maritimes était à peu près exclusif, et comme les mœurs publiques étaient très-simples, le citoyen employait ses trésors à l’embellissement de sa patrie. Et cependant tout cela disparut et, pour les républiques italiennes, tout cela a rapidement disparu. Les unes lll. 23

ont été soumises, conquises, dépouillées de tous droits ; les autres ont surnagé, mais elles n’étaient plus les républiques du moyen âge, elles étaient des républiques aristocratiques, des aristocraties étroites et fermées, les républiques de Venise, de Gênes et de Lucques.

Les cantons suisses ont été moins malheureux, ils ont échappé à cette destruction, mais en Suisse aussi un grand nombre de ces cantons se transformèrent en cantons aristocratiques, et d’ailleurs ils ont dû beaucoup à la simplicité de leurs mœurs, à leur courage, et ajoutons-lc, à leurs montagnes, à leur pauvreté et à la jalousie des puissances voisines. Et cependant le Suisse même, malgré sa pauvreté, malgré ses montagnes a vu trois fois l’étranger fouler son sol.

D’où vient cette chute si rapide surtout pour les républiques italiennes? D’où viennent ces désastres après tant de grandeur et de gloire, cette faiblesse après tant de force? On en a cherché bien des explications. Je crois qu’elles sont toutes vraies dans ce sens qu’elles rentrent toutes, à mon avis, dans deux causes principales : c’est que le gouvernement de ces républiques, tout en étant plus national que le gouvernement auquel il succédait ne l’était pas assez, ne l’était pas complètement. Le bourgeois lui aussi a voulu plus d’une fois se faire dominateur et dominateur exclusif au préjudice de ceux qu’il regardait comme d'une classe inférieure à la sienne, ou des hommes qui avaient appartenu à la noblesse. Il n’y avait pas gouvernement égal, justice également pro- * tectrice pour tous, gouvernement établi véritable-

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ment dans l’intérêt général. Dés lors plus d’une de ces petites républiques s’est abandonnée à une véritable tyrannie, tyrannie aussi dure quand elle est exercée par plusieurs que lorsqu’elle est exercée par un seul. Et quel était le remcdeîC’étaitl’insurrection, la guerre dans la place publique, la guerre civile avec le déchaînement de toutes les passions, des véritables passions méridionales. De là une cause d’insécurité, d’affaiblissement; les partis les plus hostiles déchiraient le sein de ces républiques, et plus d’une fois ces partis se mirent à la solde de l’ennemi et commirent le plus grand des crimes qu’un citoyen puisse commettre, celui d’appeler l’ennemi dans sa patrie. L’histoire de ce temps-là est pleine de pareils faits et vous savez que les plus belles gloires des républiques italiennes ont passé leur vie dans l’exil et dans la misère, ont passé leur vie à dire comme le Dante : « Tu ne sais pas combien est amer le pain d’autrui, » combien il est dur de monter et descendre l’esca- » lier d’autrui. » Voilà dans quel état l’esprit de parti avait mis ces républiques.

Et de là une autre conséquence. Ces gouvernements n’étaient pas des gouvernements généraux; l’antiquité ne connaissait que des gouvernements de villes, c’était de même en Italie. 11 y avait élection, mais par la ville seulement, et lorsque cette ville de Milan si héroïque devenait maîtresse de quelques villes dans son voisinage, elle voulait les gouverner en maîtresse. On ne savait pas ce que c’était qu’incorporer, on ne savait pas établir l’égalité civile par incorporation.

3 OÜ COIRS DE DROIT CONSTITUTIONNEL.

Ce que je dis de Milan je le dis des autres villes italiennes et des cantons suisses eux-mêmes. Je l’ai déjà dit, les cantons d’Argovie’, du Tessin, de Vaud ont été jusqu’à nos jours des pays sujets, gouvernés par des villes souveraines et n’étant admis à aucune participation au gouvernement. Ce n’est que depuis la Révolution française qu’ils ont été affranchis et sont . devenus partie intégrante de la confédération.

Ceci nous amène à la cause dernière, à la cause qui les embrasse toutes, à l’ignorance du principe de l’unité, à l’absence de l’unité ; c’était là le péché originel de toutes ces républiques, c’est qu’elles k étaient des villes, des municipalités, c’est que comme villes, comme municipalités elles n’ont jamais pu s’élever à une autre constitution politique. Elles ont eu un courage admirable, un grand génie, elles ont fait des efforts qui auraient pu sauver dix fois un pays, et tout cela a été inutile parce qu’elles n’étaient que des villes, des municipalités. Non-seulement ce n’était pas l’Italie, mais ce n’était pas même la Lombardie, la Toscane, ce n’était que les villes de Milan, de Florence, de Pise. La Suisse est arrivée à se confédérer de nouveau, à se confédérer tant bien que' mal. Grâce à sa position, cette confédération, quoique le lien fédéral fût faible, a pu subsister. L’Italie plus vive, plus passionnée, ne s’est même pas prêtée . au système fédératif, et le système fédératif n’aurait pas suffi pour la protéger, car il lui fallait une bien autre force pour se sauver qu’il n’en fallait à la Suisse.

Vous voyez là la cause de ce terrible désastre;

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c’en a été un, car à la chute des républiques italiennes a succédé un état de paralysie. Les arts ont trouvé une existence précaire, mais rien n’a plus été possible de ces conceptions grandes et élevées qui ont honoré les belles époques de ce pays. Dieu veuille du moins que l’exemple de la péninsule italique soit toujours devant les yeux des nations et leur soit une preuve que le plus grand crime qu’on puisse commettre c’est d'affaiblir son pays; il faut avant tout lui conserver sa force, car sans force il n’y a pas d’indépendance, et sans indépendance, il n’y a ni liberté, ni meme dignité humaine.

SOMMAIRE

Principe monarchique ; il se présente au moyen âge sous deux formes : fa monarchie romaine établie d'abord comme une grande magistrature, prenant une nouvelle forme sous Dioclétien et finissant, après son alliance avec le sacerdoce chrétien, par être regardée comme un pouvoir de droit divin; la royauté barbare élective en droit et maintenue en fait dans certaines familles. L'une ou l'autre forme prévaut selon les lieux, les circonstances, les antécédents du pays. — La royauté devient féodale avec la féodalité, forte ou faible selon qu'elle a des fiefs plus ou moins considérables, mais conservant toutefois quelque chose de plus que son simple titre. — Circonstances favorables pour elle : anciens souvenirs de l'Empire ; sentiment de préférence du peuple à son égard ; sympathies de l'Église causées en partie par sa haine contre les seigneurs féodaux; sympathies des juristes conduits par leurs études des monuments du droit romain i voir dans l'Empire l'ordre et la régularité qu'ils ne trouvent pas dans la féodalité ni dans la commune. La royauté concentrée dans un homme et maintenue parle principe de l'hérédité était assurément propre à profiter de ces circonstances et elle arriva à se constituer, soit en monarchie absolue on quasi -absolue en absorbant les autres formes, soit en monarchie limitée en se les associant et en faisant une part i chacun.

Messieurs,

Indépendamment de la commune dont nous avons signalé l’existence, la marche progressive et l’affranchissement, indépendamment de la féodalité et de l’église, il y avait encore un autre principe qui aspirait à s’emparer du gouvernement de la société, c’é-

tait le principe monarchique, c’était la royauté. Nous avons vu la part qui lui revenait dans le développement social, la part qui lui revenait en particulier dans le développement de ces deux grands faits sociaux, l’égalité civile et l’unité nationale. Je ne reviendrai pas sur ce que nous avons dit alors, je rappelle seulement que ce qui avait principalement, ce qui avait, plus que toute autre chose peut-être, contribué au succès du principe monarchique et secondé ses efforts, c’est que ce principe, parla nature même des choses, parce qu’il se trouvait, en quelque sorte, concentré dans un individu, était capable de se plier à toutes les formes, de s’adapter plus ou moins à tous les systèmes, sans jamais cessée d’être complètement lui-même.

Ainsi que trouvez-vous au moyen âge? Vous retrouvez la royauté sous deux formes principales, la forme romaine ou pour mieux dire alors byzantine et la forme barbare. La forme romaine qu’on appelait l’Empire, vous le savez, l'histoire de Rome vous l’apprend, cette forme de la monarchie s’établit d’abord comme une grande magistrature élective, en apparence du moins, car les premiers empereurs romains se portaient uniquement comme héritiers, en quelque sorte, de l’omnipotence des comices, de l’autorité des préteurs, de la puissance du Sénat, de l’inviolabilité des tribuns et de la sainteté des pontifes; ils se portaient, en quelque sorte, comme les héritiers de toutes ces magistratures, de toutes ces branches du pouvoir social et se constituaient ainsi comme la grande et la suprême magistrature de l’État. Mais

peu à peu cette origine, qui était un singulier mélangé d’usurpations, commença à s’oublier à mesure que ce fait se prolongea; les anciens souvenirs s’effaçaient de plus en plus; la puissance impériale se détachait de plus en plus de ces idées qui l’avaient accompagnée à son avènement et le prince devenait de plus en plus empereur, sans être ni consul, ni tribun, ni pontife. Ces idées de l’ancien ordre de choses s’effaçaient et l’idée de la puissance impériale considérée en elle-même, par une conséquence naturelle, prenait tous les jours des racines plus profondes. On peut dire à bon droit que le système impérial romain subit une modification qu’on peut placer au temps de Dioclétien, lorsqu’une nouvelle forme d’administration s’empara du pays, une administration plus régulière, mais qui n’était plus l’ancienne. Cette administration contribua à effacer les anciens souvenirs de la République qui se rattachaient à la dignité impériale.

Bientôt une autre modification eut lieu dans la puissance impériale romaine ou byzantine, comme vous voudrez l’appeler. Le christianisme avait été adopté par le pouvoir, le christianisme était devenu, comme nous dirions aujourd’hui, une religion officielle; le sacerdoce s’était mis en contact intime avec la puissance politique, et la puissance politique en favorisant le christianisme, en protégeant le sacerdoce chrétien, lui empruntait pour elle des forces morales. Et dès lors commencent à pénétrer dans les esprits certaines idées auxquelles ils avaient été jusque-là tout à fait étrangers, c’est-à-dire l’alliance de la puissance impériale avec les idées religieuses, et

de là l’idée d’un pouvoir dérivant d’une autre source que celle d’où pouvait dériver le pouvoir des premiers empereurs, de là l’idée d’un pouvoir qui descendait d’en haut, d’un pouvoir de droit divin.

Voilà les modifications que ce principe subit sous la forme romaine.

En même temps arrivait la royauté sous une forme toutedifférente, la royauté des barbares, si nous voulons donner ce nom à la qualité de chef de ces tribus; c’était là une royauté véritablement élective, dans ce sens, du moins, que pour être élu chef d’une de ces tribus, d’un de ces peuples, il fallait par sa bravoure personnelle, par son habileté, être accepté comme tel par les tribus elles-mêmes, par le peuple que l’on conduisait à la guerre ou à la conquête. Ordinairement, il est vrai, l’histoire nous l’apprend, ces peuples barbares n’acceptaient pour chefs que des membres de la famille qui leur avait déjà donné des chefs distingués; c’est là un fait qui se reproduit presque toujours dans le même état social, c’est un fait très-naturel, les peuples s’attachent à la famille de celui qui leur a rendu de grands services. C’est par la même raison, qu’aujourd’hui encore dans les petites républiques démocratiques de la Suisse, s’il y a dans le canton de Schwitz un Reiding qui sache commander, il sera nommé commandant du canton, parce que c’est un nom que la population affectionne.

Telles étaient les deux formes de la royauté à cette époque. Il y eût là dans ces temps de troubles, de confusion, de désordre, il y eût là de grandes oscillations; tantôt une de ses formes prévalait, tantôt

l'autre prenait le dessus, selon les circonstances, les lieux, les antécédents du pays où la question se débattait. Dès lors, il ne faut pas s’étonner de trouver qu’en Angleterre, par exemple, c’était la forme barbare qui dominait. L’heptarchie anglaise n’était autre chose que la coexistence de sept chefs barbares que nous pouvons appeler des rois, si nous voulons, mais dont nous venons de montrer la faiblesse. En Italie, au contraire, chez les Ostrogoths, vous retrouverez la forme impériale, la forme romaine. Quand vous étudiez l’histoire de Théodoric quoique Germain, quand vous étudiez les écrits de Cassiodore, vous croyez vous retrouver au milieu des idées et des formes de la Cour de Constantinople. Us avaient abandonné les formes barbares pour les formes impériales. C’était encore une chose toute naturelle. Ce royaume d’assez courte durée s’établit précisément là où les idées, les habitudes, les mœurs de l’Empire romain étaient encore presque dans toute leur puissance. Il s’établit là où, si l’on voulait un conseiller qui ne fût pas venu de la Germanie, on ne pouvait trouver qu’un homme ayant les idées, les principes du système romain. Le but des Ostrogoths était donc d’encadrer leur domination dans le cadre impérial. C’était une idée toute naturelle en Italie et, en conséquence, quoique ce fut le royaume des Ostrogoths, vous aviez les formes impériales.

En général, vous l’avez sans doute remarqué, la force s’impose, elle peut malheureusement s’imposer, mais, en dernier résultat, ce qui s’impose de la manière la plus durable et la plus intime, ce n’est

pas la force, c’est la civilisation. Nous avons eu occasion de le faire remarquer au sujet des langues, les langues des peuples civilisés s’imposent assez facilement aux peuples non civilisés, mais le contraire n’a presque jamais lieu. Je vous ai cité un grand exemple, celui de la Grèce et de Rome. Les Romains ont bien pu faire parler latin tant bien que mal aux Gaulois, aux Espagnols, aux Italiens du nord, mais ils n’ont pu faire parler latin aux Grecs; c’étaient au contraire les Romains qui parlaient grec, qui se croyaient, en quelque sorte barbares s’ils ne savaient pas le grec, s’ils ne pouvaient pas s’exprimer d’une manière satisfaisante en grec, qui quittaient le forum pour aller étudier le grec à Athènes. C’était la langue du peuple civilisé qui s’imposait au vainqueur. Il en était de même pour la forme monarchique dont nous parlons. Le royaume des Ostrogoths venait s’établir en Italie dans un temps où le souvenir de Rome était grand, eh bien, au lieu que le pays acceptât la forme germaine, ce furent les conquérants qui acceptèrent les formes romaines.

Mais au milieu de ces oscillations, la société cependant ne pouvait pas s’asseoir sur des bases stables et régulières. Nous avons vu déjà que cela était à peu près impossible à cette époque, et la force des choses, au sortir de cette période, établit à peu près dans tout l’Europe la féodalité. Or, dans ce grand mouvement, dans ce grand morcellement de toutes choses, le pouvoir social, y compris la royauté, aurait pu disparaître, et cependant, elle ne disparut pas complètement, grâce précisément à cette faculté dont

nous avons parlé, grâcé à celle ductilité, passez-moi l’expression, avec laquelle elle put se plier à des sys- tèmes divers. La royauté envahie par la féodalité se plia à la forme féodale, elle mit la couronne sur un casque et déposa le sceptre pour prendre l’épée du chevalier féodal. La Domus divina des empereurs de Constantinople se transforma en un château avec ses tourelles; au lieu de cet appareil de grands officiers qui entouraient la cour byzantine, on eut deshommes d’armes et des vassaux. Si elle avait des fiefs considérables, elle était forte parce qu’elle était un seigneur puissant, sinon elle était faible, très-faible. Mais forte ou faible, jamais elle ne se trouva en état de pouvoir seule lutter contre la féodalité. On a fait à cet égard des tableaux séduisants, on a dit qu’au bout du compte, un roi féodal était le premier parmi ses égaux, la clef de la voûte, et des imaginations plus brillantes encore ont voulu comparer les fiefs à la hiérarchie et à l’harmonie du système céleste. La vérité est que la royauté, ce prétendu soleil, était impuissant, la vérité est qu'il n’y avait pas un de ces prétendus satellites qui ne quittât son orbite et n’apportât tous les jours de violentes perturbations dans le système, la vérité est que la royauté était souvent bafouée, méprisée, presque anéantie, et que ces seigneurs qui devaient représenter les mouvements réguliers des astres, passaient tout leur temps à des guerres intestines.

Cependant, il est remarquable, et ce fait est digne d’examen, qu’au milieu de ce désordre, la royauté a toujours conservé quelque chose de plus que son

simple titre, en voici les raisons qui ne sont pas difficiles à reconnaître :

C’était, avant tout, ce désordre intime, cette incapacité de tout pouvoir social régulier et protec teur de tous qui frappait la féodalité. La féodalité n’était, au fond, qu’un grand désordre multiple, violent, irrégulier, capricieux; l’abus de la force individuelle, de la puissance de l’individu sur l’individu s’v présentait sous toutes les formes. Ainsi que nous l’avons dit, c’est là ce qui fait que les mêmes peuples qui ont souvent accepté des gouvernements oppressifs, n’ont jamais accepté la féodalité. Or, le peuple se trouvant dans cet état, le peuple exposé tous les jours à celle puissance de l’homme sur l’homme, de l’individu sur l’individu, à cette puissance violente, irrégulière, capricieuse, qui n’avait pas même des lois générales, tournait ses regards autour de lui et saisissait avec avidité ce qui pouvait lui offrir quelque espérance d’aide et de protection. Alors la royauté manquait de force, elle ne pouvait accorder de protection, elle ne pouvait guère se protéger elle-même. Mais elle rappelait des souvenirs de force, des souvenirs de droit, elle rappelait l’Empire, et à mesure qu’on s’éloignait du régime impérial, les inconvénients de ce régime disparaissaient, tandis que ses avantages brillaient d’un plus grand éclat. On oubliait le despotisme de la cour de Constantinople et on se rappelait la puissance de Rome, et les lois de Rome, et les mesures d’ordre général.

11 faut ajouter que la royauté féodale, non par un calcul positif et direct, elle n’était pas assez éclairée

pour le faire, mais par cette connaissance instinctive que nous avons presque tous de notre situation, traitait scs vassaux, ses serfs à elle, moins mal que les autres seigneurs ; la comparaison lui était favorable, et dès lors, les monuments historiques en font foi, il arriva que le peuple et le roi paraissaient, en quelque sorte, l’un et l’autre, deux opprimés de la féodalité. Ils l’étaient en effet dans une mesure très-différente, mais l’un était opprimé en tant que roi, c’està-dire qu’il perdait à peu près tout pouvoir, l’autre était opprimé en tant que peuple, de sorte qu’ils se irouvaient sous le régime de la féodalité au même titre d’opprimés par cette tyrannie sociale.

Et de là la royauté tirait un autre avantage qui était un sentiment de préférence de la part du peuple.

Une troisième circonstance favorable, c’était l’Église ; car le prêtre aussi redoutait avant tout la féodalité. La monarchie proprement dite, le prêtre a toujours espéré de la dominer ou de s’y associer, ou, du moins, d’en être puissamment favorisé et protégé; il se rappelait les faveurs de la cour de Byzance pour l’Église chrétienne, il se rappelait la soumission des rois barbares, tandis qu’il n’a jamais pu se flatter de triompher des mœurs grossières des grands seigneurs féodaux. Jamais ces deux puissances n’ont pu se concilier, jamais elles n’ont pu imaginer qu’elles vivraient en bonne harmonie. Sans doute le prêtre favorisait la commune, le prêtre a été Guelfe, il a favorisé la commune, mais il la favorisait plus encore comme un moyen contre la féodalité que comme

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institution populaire, cela est vrai, du moins, du haut clergé et cela est prouvé par la promptitude avec laquelle le clergé s’est rattaché au principe de la monarchie et même de la monarchie absolue.

Ainsi l’antipathie de l’Eglise pour le système féodal était un autre fait qui était également favorable à la royauté.

Je vous en indiquerai un dernier. Vous savez tous quel est le développement de l’esprit humain qui a eu lieu par les études théologiques et par les études de jurisprudence. Aujourd’hui, le nom de savant est réservé particulièrement à ceux qui connaissent à fond les sciences exactes et physiques. Dans ces temps-là, les savants étaient les théologiens et les juristes; c’était là la science et dans la plus grande partie de l’Europe, il n’y en avait pas d’autre. Or, il faut bien le dire, la monarchie doit une grande reconnaissance aux juristes. Les juristes étaient la plupart opposés à tous les autres principes et favorables au principe monarchique. On les a fort accusés de cette tendance, on les a accusés d’avoir fait tous leurs efforts pour établjr la monarchie absolue. Je ne veux pas les laver de tout reproche à cet égard, mais il faut voir le fait sous son véritable point de vue. Où le juriste de ce temps-là prenait-il son instruction? Dans les souvenirs de Rome, dans ce qu’il pouvait comprendre des monuments qui restaient du droit romain. Pouvait-il remonter aux temps anciens, pouvait-il remonter aux périodes antérieures à l’Empire? Non. Ses idées se reportaient tout naturellement sur ce qui était le plus rapproché de son temps, sur

368 coins de droit constitutionnel.

l’Empire et même sur l’Empire de Constantinople; il ne pouvait pas faire autrement. Dès lors il adopta, en quelque sorte, d’une manière toute naturelle et sans s’en douter, les idées de l’Empire de Constantinople. Le juriste, dans son cabinet, étudiait les lois de cette Rome qui avait laissé une si grande renommée et puis des idées d'ordre, de droit commun, et de hiérarchie politique; et tournant ses regards sur le désordre de la féodalité, sur les abus si fréquents de la force de l’individu contre l’individu, il était assez naturellement conduit à ne voir de salut que dans le système impérial.

La Commune, de son côté, n’échappait pas non plus au désordre par les raisons que j’ai indiquées. Le juriste ne voyait pas encore là ces idées d’ordre, de régularité qu’il avait prises dans ses études et il était frappé, entre autres, de cette idée que la Commune ne pouvait pas arriver à une administration passable de la justice. Je dis à une administration passable de la justice, car comment administrait-on la justice alors. On en était arrivé à oe point qu’aucun homme du pays ne pouvait administrer la justice. On faisait venirun étranger, qu’on appelait un podestat, à qui l’on confiait l’administration de la justice, c’està-dire le droit d’emprisonner, de torturer, de mutiler, de mettre à mort. C’était un étranger, c’était le seul moyen qu’il fût impartial, qu’il pût braver les animosités et les haines. Eh bien, placez un juriste d’alors devant ces circonstances et vous ne serez pas étonnés qu’il demandât de toutes ses forces le rétablissement du pouvoir impérial.

Sous l’influence de ees causes, il est évident que l’idée de la royauté devait se développer peu à peu, et les rois, par ce seul fait qu’ils étaient des individus seuls et non des corps, étaient éminemment propres à tirer profit de toutes les circonstances qui favorisaient le développement de la royauté. La royauté, dans ce temps-là, a eu la puissance que possède un homme qui n’a qu’uncfidée. Vous savez quelle est la puissance d’un homme qui n'a qu’une idée, qu’un but. Or, la royauté se trouvait alors dans cette situation, et comme elle ne cessait jamais, le principe héréditaire la maintenant , elle était éminemment propre à profiter des faits généraux de la société. D’ailleurs la féodalité prêtait le flanc, elle le prêtait de bien des manières, et pour n’en citer qu’une, elle le prêta d’une manière remarquable lorsqu’elle se précipita en Asie. Les croisades donnent l’idée de la féodalité mieux que toute autre chose. Cet abandon du certain pour l’incertain, cet abandon soudain de la sûreté pour le danger, tant de légèreté et tant de bravoure, tant de nobles exploits et une telle absence de toute idée de suite ne pouvaient se trouver que là où la féodalité dominait. Il fallait des hommes doués d’une grande croyance et en même temps assez hardis, assez imprudents pour tout abandonner pour aller se faire mutiler, décimer corps et biens, directement ou indirectement dans les champs de la Palestine.

Le Roi aussi allait aux croisades, mais il y avait entre les deux situations une différence qu’il faut remarquer. Si le Roi allait à la croisade et qu’il lui