KST-IL UTILE DE DIVISER UNE ASSEMBLÉE NATIONALE EN PLUSIEURS CHAMBRES

Dans les discussions philosophiques, comme dans les procès entre les particuliers, il est souvent trèsimportant de décider d'abord laquelle des deux parties doit être obligée de faire la preuve.

L'oubli de cette règle, si nécessaire, a souvent prolongé les disputes, et empêché les esprits les plus justes de discerner la vérité.

Nous n'en citerons qu'un exemple. Dans les discussions sur la liberté de la presse , du commeice , de l'industrie, le public a presque toujours obligé les amis de la liberté à prouver qu'elle ne peut être la cause d'aucun mal, au lieu d'obliger les protecteurs des prohibitions à prouver qu'elles sont nécessaires. On disait aux amis de la liberté : Prouvez-moi que tel malheur n'arrivera pas; tandis qu'il fallait dire aux amis des prohibitions : Prouvez-moi cjue tel malheur arrivera, et que vos prohibitions peuvent le prévenir.

Si on avait suivi une marche contraire , il y a longtemps que ces questions seraient décidées. Dans celle que je me propose de traiter ici , comme les représentants d'une nation unique forment naturellement un seul corps, et que, par conséquent, il faut de fortes raisons pour qu'elle se sépare en plusieurs, ceux qui désirent ce partage doivent être obligés d'en prouver l'utilité , et doivent montier qu'une seule assemblée expose à des dangers dont la division en plusieurs chambres est le seul remède.

Je ne chercherai donc point à montrer qu'une assemblée unique n'a aucun inconvénient, mais seulement à prouver que la division en plusieurs corps n'offre, contre les inconvénients reprochés à une assemblée unique, que des remèdes très-inférieurs à ceux qu'on peut trouver dans la forme des délibérations de cette assemblée.

Pour y parvenir, j'examinerai d'abord quel est le véritable objet des délibérations d'une assemblée nationale.

Il est absurde de supposer qu'un homme se soumette à exécuter la volonté d'un autre homme, excepté dans le cas où il lui vend, pour un prix convenu, l'exercice de telle ou de telle de ses facultés. Mais il est tout simple qu'un homme se soumette à l'opinion d'un autre sur les objets qu'il n'a pas ou le pouvoir, ou la volonté d'examiner par lui-même.

Le motif de cette soumission est la conviction que l'opinion de cet autre homme sera confoime à la vérité, à la raison.

Ainsi, ce n'est'pas à la volonté, c'est à l'opinion

EXAMEN SUR CETTE QTIESTtON, ETC. 335

(l'une assemblée nationale, que les citoyens se soumettent; et ils s'y soumettent, parce (|u'ils croient que les décisions de l'assemblée seront d'accord avec la raison.

Le but qu'on doit se proposer, dans la constitution d'une telle assemblée, est donc d'obtenir des décisions vraies.

En effet, quand on prononce pour autrui, dire il faiu faire telle opération , ce n'est pas dire, je veux faire telle opération; mais, je crois que telle opération est juste, qu'elle est conforme à l'utilité commune.

En supposant que cliacun des membres d'une assemblée décide plus souvent en faveur de la vérité, il devient probable que la décision de la pluralité y sera conforme, et la probabilité est d'autant plus grande, que la pluralité est plus forte.

On sait que dans la vie il existe des circonstances où la plus petite probabilité suffit pour cieterminer à faire telle action, ou telle autre, plutôt que de rester sans agir ; et qu'il en est d'autres où l'on ne doit pas se déterminer, soit pour agir, soit pour l'une des deux actions proposées , à moins d'avoir une très-grande probabilité qu'on ne s'exposera point à un grand danger, qu'on ne portera aucune atteinte aux droits d'autrui.

Ainsi, quand un bomme se soumet à la décision d'un autre, il a droit d'exiger que, dans certains cas, elle ait une très-grande probabilité; et dans d'autres, il doit se contenter qu'elle soit seulement plus probable que l'opinion contraire; et de même qu'on

dirait à un homme en lui Iraçant un plan de conduite : Ici une faible probabilité doit vous déterminer ; là , vous ne vous déciderez que par une trèsgrande; ailleurs, enfin , vous n'agirez que d'après une probabilité qui s'approche de la certitude; on doit, dans la constitution d'une assemblée nationale, dans celle d'un tribunal, en un mot, de tout corps (jui prononce sur les intérêts d'autrui, distinguer les circonstances où l'on doit, pour se soumettre à ses décisions, exiger ces divers degrés de probabilité, et par conséquent fixer, pour ces différentes espèces de décisions, des pluralités différentes.

Comme en exigeant une probabilité plus grande que celle qui naît de la simple pluralité dans un corps unique, on s'expose à ce qu'il n'y ait aucune décision, on ne doit exiger cette probabilité, qui nécessite une pluralité plus forte, que dans les cas où il résulterait plus d'inconvénient d'agir en vertu d'unedécision erronée, que de ne pas agir; ce qui dépend à la fois, et de la nature des objets soumis aux décisions, et du degré auquel on peut craindre que les décisions ne soient erronées.

Exiger toujours au delà d'une simple pluralité, c'est supposer qu'il n'existe jamais aucune circonstance où il soit nécessaire d'agir, où l'inaction n'ait pas plus d'inconvénient que la fausse décision qui peut être à craindre. L'erreur de regarder ces cas comme très-raies, a été celle de presque tous les peuples peu éclairés; moins ils avaient de lumières, plus ils étaient convaincus d'avoir atteint la perfection des choses humaines. Plusieurs anciens législa-

leurs ont même porté l'orgueil jusqu'à employer le pouvoir de la religion, et le crédit des oracles, pour rendre leurs institutions éternelles. Sans doute, on devrait craindre de changer, si, dans les lois établies, les droits des hommes avaient été scrupuleusement respectés ; si la législation n'était pas chargée de dispositions arbitraires. Il n'y aurait alors aucun danger à exiger une grande plurahté pour changer les lois, parce que, dans ces changements, on aurait beaucoup à perdre et peu à gagner, et aussi , parce qu'il est beaucoup plus difficile de faire révoquer une mauvaise loi, à laquelle on tient par habitude ou par intérêt, que de déterminera en perfectionner une bonne. Les cas oii l'on devrait se contenter d'une simple pluralité se réduiraient presque à ces décisions particulières, qu'une assemblée nationale se réserve, quoiqu'elles ne soient pas des lois; telles que la fixation de l'impôt, au moins en deçà de certaines limites, sa répartition entre les diverses parties de l'État, etc.

Mais aucune législation n'a encore approché de ce point de perfection où les changements sont plus dangereux qu'utiles. Par exemple, n'est-il pas évident qu'en France, la jurisprudence criminelle, le système des impositions renferment une foule si effrayante de violations des droits des hommes, sont établis sur des principes si absurdes, qu'il est bien difficile de craindre qu'une décision à la simple pluralité conduise à des institutions plus vicieuses que celles qui existent aujourd'hui?

Enfin, dans tous les cas, la simple pluralité quidé- IX. 22

cideiait que telle disposition des lois est contraire au droit, ne suffit-elle pas pour déterminera réformer la loi, puisque, non-seulement il suffit qu'il soit probable qu'une loi blesse les droits des hommes pour la rejeter , mais que même on ne doit pas l'admettre, s'il n'est point prouvé qu'elle n'y est pas contraire?

Une constitution dans laquelle la simple pluralité ne formerait jamais une décision , serait donc vicieuse, surtout dans un pays où la puissance législative a beaucoup d'abus à réformer ; mais une constitution dans laquelle la simple pluralité suffirait toujours, serait plus vicieuse encore.

La vérité d'une décision dépend principalement de trois causes : des lumières et de la justesse d'esprit des opinants, considérés individuellement; de la manière dont la discussion influe sur eux, soit pour leur donner de nouvelles lumières, soit pour les égarer; enfin, de l'influence plus ou moins forte des motifs étrangers à la vérité de la décision ; influence qui peut ou séduire, ou faire agir de mauvaise foi. Il faut donc qu'une constitution remplisse les quatre conditions suivantes : que les votants soient éclairés ; qu'ils ne soient ni corrompus, ni capables de se livrer à des préjugés conformes à leurs intérêts; que la discussion ne serve qu'à les instruire; que leurs préjugés ou leur corruption ne puissent trop influer sur la décision. La première et la seconde condition dépendent de la manière dont ils sont élus; les deux autres de la forme de l'assemblée. C'est donc pour remplir ces deux conditions qu'elle doit être constituée.

KXAMF.N SFR CKTTK OTÎFSTION, TTC. '5'^C)

Un des principaux motifs allégués en faveur de la division d'une assemblée nationale en deux ou plusieurs cliambies, c'est d'éviter les inconvénients des décisions portées par une trop faible pluralité. Pour juger de l'efficacité de ce remède, nous supposerons, d'abord, des chambres absolument semblables, quant à la composition; c'est-à-dire, dont les membres, choisis dans les mêmes classes et soumis aux mêmes conditions, aient été élus de la même manière, en sorte qu'on doive les supposer absolument égaux.

Cela posé, prenons d'abord deux chambres égales de six cents membres chacune. Si l'on exige la simple pluralité dans les deux , une décision pourra être formée par six cent deux voix contre cinq cent quatre-vingt-dix-huit, c'est-à-dire, par une pluralité de quatre, et pourra ne pas l'être par huit cent quatre-vingt-dix-neuf voix contre trois cent une, c'est-à-dire, par une pluralité de cinq cent quatrevingt-dix-huit ; et suivant la distribution des voix dans les deux chambres, elle pourra l'être ou ne pas l'être avec toutes les pluralités intermédiaires.

Si on suppose une chambre de mille membres et une de deux cents, la décision pourra être de même formée par six cent deux voix contre cinq cent quatre-vingt-dix-huit; mais elle pourra ne pas l'être à celle de mille quatre-vingt-dix-neuf contre cent une, ou de neuf cent quatre-vingt-dix-huit; et elle pourra l'être, ou ne pas l'être par toutes les pluralités intermédiaires.

3/io EXAMKN SUR CKTTE QUESTION, ETC.

Si , au lieu de deux corps de six cents volants, on en suppose deux de six cent un , alors il est clair qu'une décision peut être formée par six cent deux voix contre six cents, c'est-à-dire, par une pluralité de deux voix, et peut ne pas l'être par une pluralité de neuf cent une voix contre trois cent une, c'està-dire, par une pluralité de six cents; et elle pourra l'être ou ne l'être point par toutes les pluralités intermédiaires.

On voit donc, en examinant les résultats précédents, que la division en plusieurs corps n'est pas un bon moyen de n'en obtenir de décision qu'à vuie pluralité qui donne de la vérité de cette décision une très-grande probabilité; puisque, d'un côté, le basard peut faire (ju'une décision passe à la pluralité de deux voix , si le nombre des membres est impair dans les deux corps; de trois, s'il est pair dans l'un et impair dans l'autre; de quatre, s'il est pair dans les deux; et qu'ainsi le basard peut faire qu'elle passe à la pluralité de deux voix , puisqu'il dépend aussi du basard que ces deux nombres se trouvent impairs. Le basard peut également amener des circonstances où une décision ne passera pas, quoiqu'à une pluralité beaucoup plus grande que celle f[ui donne une probabilité beaucoup plus que suffisante.

Par cette division en deux corps , on fait donc dépendre du hasard, ce qu'on aurait été sur d'obtenir d'une assemblée unique, en exigeant, ou une pluralité déterminée, comme celle de deux cents, par exemple, dans une assemblée de douze cents per-

sonnes, ou bien une pluralité proportionnelle, comme celle des deux tiers , au moins, des membres présents; pluralité que , d'ailleurs, on peut graduer suivant la nature des décisions.

Je n'ai point parlé de l'inconvénient de n'avoir aucune décision pour les questions où il faut nécessairement en avoir une; inconvénient qui est nul s'il n'y a qu'une cbambre, puisqu'il est presque impossible, si elle est nombreuse, que, même lorsque le nombre des membres est pair, il y ait un partage absolu. En effet, si l'on admet qu'il existe des questions sur lesquelles il est nécessaire d'avoir une décision, puisque la division en deux cliambres peut souvent y mettre obstacle, on ne manquera pas d'établir que, si la pluralité dans les deux cbambres est en faveur de deux opinions opposées, les cbambres se réuniront, et voteront conjointement après une nouvelle discussion.

Une autre conséquence qu'on peut tirer des exemples précédents, c'est que, plus il y a d'égalité dans le nombre des votants de cbaque chambre, plus les inconvénients de la division sont faibles.

Il est inutile de s'étendie sur une division en trois chambres, dont on exigerait l'unanimité; on sent qu'elle a les mêmes inconvénients, et qu'ils sont seulement beaucoup plus grands.

Passons maintenant à l'examen d'une division en trois chambres , où l'on exigerait , pour former une décision, la pluralité dans deux chambres, et celle du nombre total des voix.

Nous n'examinerons pas les cas où l'on se borne-

3^2 KXA-MEJNi SUR CETTK QUESTION, ETC.

rait à exiger la pluralité de deux chambres, paice que les supposant, par exemple, chacune de quatre cents membres , il pourrait arriver qu'une décision passât à la minorité de quatre cent deux voix contre sept cent quatre-vingt-dix-huit; c'est-à-dire, malgré luie pluralité de trois cent quatre-vingt-seize voix; ce qui est d'une absurdité trop palpable.

Dans l'hypothèse où l'on exige à la fois la pluralité des chambres et celle des voix , en prenant trois chambres de quatre cents membres chacune, on trouvera qu'on peut avoir une décision avec six cent une voix contre cinq cent quatre-vingt-dix-neuf; c'est-à-dire , par une pluralité de deux voix ; mais que l'on peut n'en pas avoir avec sept cent quatrevingt-dix-huit voix contre quatre cent deux ; c'està dire, malgré une pluralité de trois cent quatrevingt-seize voix, et qu'on peut avoir ou n'avoir pas une décision dans toutes les pluralités intermédiaires.

Si une des assemblées est de huit cents membres, par exemple, et chacune des autres de deux cents, une décision pourrait être prise de même par six cent une voix contre cinq cent quatre-vingt-dix-neuf; c'est-à-dire, avec une pluralité de deux voix, et elle pourrait ne pas l'être par neuf cent quatre-vingt-dixhuit voix contre deux cent deux, ou par une pluralité de sept cent quatre-vingt-seize voix. Elle pourrait l'être ou ne l'être pas pour toutes les pluralités intermédiaires.

Si donc on considère seulement ici et la nécessité d'avoir des décisions, et l'importance de n'agir, dans certaines circonstances, que d'après des décisions qui

KXAMEN SUU CKTTK QUESTION, KTC. 343

auraieiil une grande pluialité, on trouveia (jue la séparation d'une assemblée en plusieurs corps, ([uelle que soit la forme de cette division , répond beaucoup moins au but qu'on se propose, qu'une assemblée unique, dans laquelle, suivant la nature des objets, on exigerait une certaine pluralité.

Supposons, par exemple, un corps de douze cents personnes. S'il est complet, qu'on établisse d'abord que la présence de huit cents membres est nécessaire pour former une décision, et que, pour les décisions dans lesquelles on doit exiger une grande probabilité, on exige une pluralité de cent voix, de deux cents voix, par exemple; il est bien prouvé qu'aucune combinaison de chambres séparées ne conduira plus sûrement à obtenir des décisions vraies, ne préservera mieux d'en avoir de fausses.

On ne peut pas dire qu'il serait possible d'exiger aussi, dans ces chambres, des pluralités déterminées, parce qu'alors, sans remplir mieux qu'une seule chambre le but proposé, elles auraient toujours l'inconvénient d'admettre des décisions avec une moindre pluralité; d'en rejeter avec une plus grande, suivant que le hasard distribuerait les voix dans ces deux chambres.

Supposons, en effet, que dans deux chambres de six cents volants, on exige une pluralité de cinquante voix : on peut y avoir des décisions avec six cent cinquante voix contre cinq cent cinquante, et par une pluralité de cent voix : mais il pourra n'y avoir pas de décision avec neuf cent vingt- quatre voix conîre deux cent soixante-seize, c'tjt-à-dire

avec une pluralité de six cent quarante-huit voix. Je conviens que la loi qui règle les différentes pluralités est plus difficile à fttire qu'une combinaison de diverses chambres; mais cette objection est nulle dans les pays où les lumières sont aussi répandues qu'elles le sont aujoud'hui en France, en Angleterre et dans les États-Unis d'Amérique.

La bonté des décisions d'une assemblée dépend beaucoup de la manière dont on y discute les questions. Il n'est personne sur l'opinion de qui la discussion n'influe : les uns s'y éclairent sur les principes qui doivent les diriger ; d'autres cèdent à la force des raisonnements qui combattent leur opinion. On y apprend des faits qu'on ignorait; on y est averti d'objections qu'on n'avait point prévues ; mais aussi l'on est séduit, échauffé par la voix d'un orateur; on est trompé par un sophisme adroit, dont on n'a pas eu le temps de démêler le piège ; on est soumis à l'empire des mouvements soudains qui s'excitent dans l'assemblée; et personne n'ignore que plus elle est nombreuse, plus ces dangers sont à craindre. S'il s'agissait même d'objets de pur raisonnement, de faits qu'il ne fallût pas vérifier d'après des témoignages récents, il serait aisé de prouver que la discussion parlée nuit plus à la vérité qu'elle ne la sert, et que le vœu de la pluralité serait plus souvent conforme à la vérité, si, sans aucune discussion , on le déduisait des avis donnés séparément ;

et il n'y aurait pas de comparaison , si ce vœu s'exprimait d'après une discussion imprimée, ce qui serait peut-être moins impraticable, moins long et moins coûteux qu'on ne le croit communément; mais ariétons-nous à ce qui est possible dans les opinions actuelles.

On a donc proposé de partager une assemblée nationale en deux corps, pour éviter que l'éloquence, qui entraîne une assemblée nombreuse, les sopbismes qui l'éblouissent, les mouvements qui l'emportent, ne conduisissent à des décisions contraires à la vérité.

J'observerai d'abord qu'on ne lemédierait pas à ce danger, en exigeant une pluralité même assez grande, parce que c'est précisément sur le très-grand nombre qu'agissent ces causes d'erreur ; en sorte que, pour employer ce moyen avec succès, il faudrait exiger une pluralité excessive, qui ne pût s'obtenir, à moins que les voix du petit nombre des hommes vraiment éclairés ne s'y fussent réunies ; et une telle pluralité empêcherait trop souvent d'obtenir une décision.

Mais, le partage entre deux chambres composées de personnes semblables, est-il un meilleur remède? Je ne le crois pas.

D'abord , si elles restent encore fort nombreuses , les mêmes inconvénients auront lieu dans chacune, ou en faveur de la même opinion , ce qui sera plus rare, ou en faveur d'opinions opposées, ce qui empêche d'avoir une décision; ainsi ce moyen n'a, sous ce lapport , aucun avantage sur celui d'exiger

34(> EXAMEJV SUR CETTK QUESTIÛJN, ETC.

une très-grande pluralité dans une seule chambre.

Il existe cependant , en faveur du partage en deux chambres, un avantage réel : c'est que, si la discussion ne s'y fait pas en même temps, la seconde chambre, instruite de ce qui s'est passé dans la première , est en garde contre les causes qui ont influé sur sa décision , qu'elle aura eu le temps de démêler les sophismes, qu'elle sera presque toujours prévenue contre les effets de l'éloquence, précisément parce qu'elle saura que l'autre chambre y a cédé. Si donc l'on n'est pas sûr d'avoir le vœu réfléchi de la pluralité de la première, on l'est du moins d'obtenir celui de la seconde.

Cet avantage est surtout important dans les délibérations où la première chambre a été entraînée par un mouvement subit, où la crainte des cris, des signes publics de désapprobation , a empêché ceux qui auraient voulu s'y opposer de chercher à se faire entendre.

Mais il serait difficile de prouver que, si une assemblée unique ne pouvait prendre une décision définitive qu'après avoir délibéré deux ou trois fois sur la même question ; si , à la seconde délibération, un comité de l'assemblée était chargé de présenter un rapport par écrit des motifs allégués dans la première en faveur des divers avis ; s'il était établi que ceux qui voudraient faire changer la première décision seraient entendus les premieis, sans les priver du droit de répliquer, alors une seule assemblée ne présenterait pas les mêmes avantages que l'assemblée séparée en deux corps. L'asseudjlée unique en a, de

plus, un très-grand, puisque tous ses membres reçoivent également toute l'instruction qui peut résulteides débats, entendent également la totalité des raisons qui peuvent être apportées en faveur de chaque opinion.

Toute assend)lée peut être soumise à une influence étrangère, à celle de la couronne, par exemple: mais cette influence ne peut exister que dans les pays où de mauvaises lois d'administration et de finances laissent au monarque la disposition d'un grand nombre d'em[)lois qui flattent l'ambition ou la cupidité, et lui permettent même de corrompre à prix d'argent. Les chefs des gouvernements ne pourraient avoir des sommes disponibles, si les impôts n'étaient pas compliqués, si l'on n'avait pas l'imprudence de charger le pouvoir exécutif de recueillir la totalité du montant des subsides, au lieu de lui accorder seulement le droit de recevoir d'agents de la nation, dépendants d'elle seule et indépendants de lui , les sommes fixées pour les dépenses.

On sera exposé à celte corruption ; on le seia à toutes les mauvaises opérations de finances, à toutes les suites qu'elles entraînent, et surtout au despotisme des riches capitalistes, tant que ceux qui dépensent les deniers de l'État , et ceux qui les perçoivent, dépendront du même pouvoir. Je sais que, si on forme cette séparation sans un vœu déterminé et impossible à éluder, de simplifier les impots, on peut substituer une corruption intérieure dans l'assemblée nationale, à une corruption étrangère; mais on en doit conclure seulement la nécessité absolue

de simplifier les impôts; car, pourquoi choisir entre deux maux, lorsqu'il est possible de les éviter tous deux?

D'ailleurs , on peut facilement ne laisser la perception des impôts, ni à l'assemblée nationale, ni au monarque, mais aux assemblées de chaque province. L'assemblée nationale établirait l'impôt , les provinces le percevraient; chacune verserait dans le trésor royal les sommes déterminées pour les dépenses, et alors il serait impossible que l'excédant des impôts pût jamais devenir un moyen de corruption , puisqu'il resterait dans les caisses des provinces, qui en rendraient un compte public; en sorte qu'aucun agent, ni de l'autorité royale, ni de l'assemblée nationale, ne pourrait en abuser.

Supposons cependant que, malgré cette précaution nécessaire, la corruption reste possible, qu'elle soit à craindre, et voyons si l'établissement de deux chambres est un bon remède contre ce danger. Nous observerons d'abord qu'un seul point excepté , l'octroi d'un impôt, la corruption aura bien plus souvent pour objet d'empêcher de faire un acte utile au peuple, que d'en obtenir un contraire à ses intérêts. En effet, quelles que soient les lois qu'on ait opposées aux usurpations du pouvoir exécutif, comme ses agents ont intérêt de les éluder, il est bien difficile qu'ils n'en trouvent le moyen; il faut donc de temps en temps perfectionner ces lois, et alors l'intérêt du pouvoir exécutif est d'empêcher d'agir. Or, s'il y a deux chambres, s'il faut qu'elles soient d'accord , il lui suffira de corrompie la majorité dans

EXAMEN SUR CETTE QUESTION, ETC. S/jQ

une seule. Supposons-les égales en nombre, il lui suffira donc de corrompre plus du quart de la totalité, comme cela aurait lieu, s'il fallait empêcher d'agir une chambre unique, dans laquelle on exigerait une plurahté déterminée; ce qui {^vojez l'article précédent) serait beaucoup plus avantageux , pour s'opposer aux décisions précipitées. S'agit-il même de corrompre pour faire agir, on trouvera encore qu'il suffit, pour deux chambres, de gagner la simple pluralité, c'est-à-dire, tout au plus la moitié de chaque chambre, et deux membies de plus; au lieu que si on exige une pluralité déterminée dans une seule chambre, il faudra en corrompre davantage.

Comparons, par exemple, une chambre de douze cents, et deux chambres de six cents; dans le second cas, il suffit, pour empêcher d'agir, de gagner trois cent un membres, et pour faire agir, d'en gagner six cent deux. Si, au contraire, on a une chambre unique, et qu'on exige une plurahté de deux cents voix, il faudra, pour empêcher d'agir, en gagner cinq cent une, et sept cents pour déterminer à agir. La division en deux chambres est donc encore nuisible sous ce point de vue; et d'ailleurs, c'est par le renouvellement fréquent des membres des assemblées, par la forme des élections, par l'exclusion de ceux dont les places ont des fonctions incompatibles, par la suppression des places sans fonctions, que l'on peut opposer à la corruption une digue vraiment difficile à rompre. Enfin , quant à l'octroi de l'impôt, sans doute la simple pluralité doit suffire, parce que l'octroi d'un impôt quelcon-

35o EXAMF.N SUR CETTE QUESTION , ETC.

que est nécessaire; mais on peut fixer des bornes au delà desquelles on exige une pluralité plus grande.

Cet établissement de divers degrés de pluralité renferme des difficultés, comme je l'ai déjà remarqué; mais il n'a rien qui puisse effrayer des hommes sages, intègres, éclairés, chargés de donner des lois à une nation digne de les entendre; et il faut , pour le bonheur comme poui- la gloire du peuple français, que sa constitution, formée au sein de la paix, l'emporte sur celle que d'autres peuples, moins heureux , n'ont pu établir qu'au milieu des armes et en présence de l'ennemi.

Jusqu'ici, nous avons supposé l'assemblée partagée en plusieurs chambres, formées de membres semblables; nous avons vu que celte division était plus nuisible qu'utile : maintenant nous allons examiner les constitutions où l'assemblée nationale est composée de deux corps, dont les membres sont différents; nous nous bornons à deux corps, parce qu'il est prouvé et même qu'il paraît convenu qu'un plus grand nombre ne ferait que compliquer la constitution, sans mieux remplir aucun des objets qu'on se propose par ces divisions.

Comme on peut imaginer entre les hommes une foule de distinctions plus ou moins arbitraires, nous allons parcourir ici celles sur lesquelles il paraît le plus naturel de fonder le droit d'être appelé dans une des chambies du corps législatif. Une d'elles

KXA.MEN SUR CKTTE QUESTION, ETC. 35 1

pourrait d'abord être ou héréditaire ou formée de membres ékis parmi les nobles, ou parmi les citoyens les plus riches.

Ces divers genres de distinctions ont eu pour piétexte deux motifs absolument différents : les uns veulent, par ce moyen , empêcher que le peuple ne porte atteinte, par des lois injustes, aux droits des nobles et des riches ; les autres craignent cjue les nobtes elles riches, s'ils étaient membres d'une assemblée unique, n'y acquissent trop de prépondérance. Ces deux motifs sont également peu fondés.

Le droit de propriété ne doit pas dépendre de la valeur des piopriétés de tel ou tel individu. Le corps législatif, lié par une déclaration des droits, ne doit pas avoir l'autorité de porter atteinte à la propriété des liches plutôt qu'à celle des pauvres. L'inégalité des fortunes est un grand mal; mais il en est de ce mal politique comme de tous les autres ; l'injustice n'en guérit aucun, et on ne peut les détruire que par des lois justes; la liberté du commerce, la simplification des impôts, des partages de successions, des lois sur les mariages, conformes à la nature, détruiront l'inégalité des richesses. Si l'on considère les propriétés féodales, les lois justes ne peuvent les enlever, elles peuvent forcer seulement à en recevoir le remboursement à un taux fixé par une évaluation juridique. Il est impossible de prouvei- qu'un homme qui a reçu de ses ancêtres, ou acheté un champ chargé d'un droit, ait un titre légitime à la propriété de ce champ, délivré de ce droit. Il est impossible de soutenir qu'un impôt devenu palri-

35l EXAMEN SUR CETTE QUESTION, ETC.

iTionial ne doive pas être remboursé, si la puissance législative en prononce la suppression. Quant aux autres droits de la noblesse, ils ne doivent être conservés qu'autant qu'ils seraient utiles à la généralité des citoyens, et dès lors il serait absurde d'accorder à une chambre de nobles le pouvoir de les perpétuer à sa volonté. D'ailleurs, ce motif de partager une assemblée nationale en fieux chambres, est absolument illusoire. C'est par un article de la déclaration des droits qu'il faut prévenir les injustices auxquelles on craint que le corps législatif ne puisse se porter, et non par un droit négatif qui peut empêcher la justice aussi bien que l'injustice.

La crainte de voir le nombre des riches ou des nobles se multiplier dans une assemblée unique, ou y exercer trop d'influence , me paraît absolument chimérique. Les représentants ne sont-ils pas élus par les citoyens ? Si vous jugez ces citoyens capables d'être éblouis par l'éclat de la naissance et par celui de l'or, croirez-vous, par ces exclusions, les forcer à ne faire que de bons choix ? Ne trouveiaientils pa»s à en faire de mauvais dans les classes inférieures? Croyez-vous les intrigants qui ont déjà leur fortune faite, plus dangereux que les intrigants qui veulent la faire? D'ailleurs, pour éviter ce danger, vous accordez aux riches et aux nobles le pouvoir de tout arrêter : et cela ne leur suffirait-il pas pour faire tourner les lois à leur avantage?

Enfin, ce que nous avons dit plus haut de la corruption, s'applique également ici. Supposons une assemblée de mille citoyens et une de deux cents

nobles OU riches; il suffit que cent un de ces riches soient ennemis du peuple pour faire refuser une loi juste; il ne faut, de plus, que cinq cent un membres de l'autre chambre, en tout six cent deux, pour avoir une loi injuste: supposons-les réunis, et qu'on exige la pluralité de deux cents, il faudra cinq cent un membres pour empêcher une loi juste, il en faudra sept cents pour faire la mauvaise loi; c'est-àdire, qu'au lieu de six cent deux membres opposés à ses intérêts , il faudra que le peuple en ait élu sept cents. Ainsi, l'avantage est encore ici pour la nondivision des chambres.

Aura-t-on deux chambres, dont l'une toujours formée de la généralité des citoyens, et l'autre de citoyens choisis parmi ceux qui ont rempli certaines fonctions, et que, par cette raison, on peut supposer plus éclairés, plus accoutumés aux affaires ? Je suppose les fonctions exigées analogues à celles de l'assemblée nationale, et qu'on appelle à les lemplir par le suffrage des citoyens, sans quoi cette distinction rentrerait dans le genre de celles qui sont fondées sur la naissance ou les richesses. De toutes les divisions, celle-ci est la mieux fondée : mais il faut examiner quel en serait l'effet. La chambre, composée de ces membres distingués, pourrait sans doute arrêter des délibérations prises avec trop de précipitation, ou sans un examen suffisant. Mais n'y a-t-il pas un inconvénient réel à donner ainsi un droit négatif à une certaine classe d'hommes ? C'est un levain d'aristocratie très-dangereux, puisque c'est un moyen de réunir ceux qui ont occupé certaines IX. 23

354 KXAMEN SDR CF.TTE QUESTION, ETC.

places, qui les occupent encore, en leur donnant la facilité [d'exercer leur force en commun. En vain toutes ces places seraient éligibles : il est prouvé par le fait que les élections ne sont jamais réelles quand elles sont employées à recruter un corps perpétuel, parce que tous les membies de ce corps se concertant entre eux pour rester maîtres des élections, il est très-difficile qu'un citoyen isolé puisse l'emporter sur cette ligue, sinon dans des cas très-rares. Or, ces hommes, seuls éligibles pour une des deux chambres , formeraient nécessairement un corps perpétuel, étant réunis, et par ce droit exclusif, et par l'identité des mêmes fonctions. Il serait donc à craindre que, par une telle institution, le pouvoir national ne passât entre les mains de quelques milliers de familles. Mais n'existe-t-il pas des moyens de se procurer l'avantage qui résulte de cette division, sans en avoir les inconvénients, sans accorder un droit négatif à une classe particulière? C'est ce qu'il faut examiner maintenant.

Il ne suffit pas que la loi établisse la nécessité du consentement d'une telle chambre, pour donnera cette chambre un droit négatif existant dans le fait. Il faut, de plus, que ce corps puisse avoir le crédit de balancer le reste de l'assemblée nationale ; autrement, il n'exerce véritablement le droit négatif que dans le cas où les représentants de la nation agissent contre le vœu d'une grande partie des citoyens.

KXAMEN SUR CFTTK QUESTION , ETC. 355

Le pouvoir accordé à une chambre distincte, séparée de celle qui renferme les représentants de la généralité des citoyens, serait dangereux, si le droil négatif qui en résulte était réel; c'est ce qui serait arrivé en France, si le clergé et les nobles y avaient formé une chambre séparée. Ce même droit négatif devient beaucoup moins dangereux , si cette chambre séparée n'a pas un pouvoir réel de résistance; mais il s'agit de savoir s'il n'y a pas des moyens de faire autant de bien avec moins de danger, en substituant à ce droit illusoire celui d'examiner et de suspendre pour un temps limité. Quand le droit négatif existe par la loi, il suffit, pour en faire usage, que l'on puisse croire que la nation aimera mieux céder à ce droit négatif que de changer la constitution, ou de s'exposer à des troubles. Or, c'est ce qui arrivera pour la plupart des décisions. La chambre séparée empêchera donc toutes les réformes dont l'importance ne sera pas assez généralement sentie par la nation pour qu'elle en ait un véritable désir; souvent même elle empêchera l'assemblée des représentants d'agir pour des objets plus importants, en refusant de consentir, non à In chose en elle-même, mais aux moyens adoptés pour l'exécuter. Un tel droit négatif n'est pas un moyen absolu de résistance ; mais il est un moyen d'intrigue , paice que la force et la durée de la résistance sont arbitraires.

Si , au contraire, on établissait une chambre composée d'hommes éclairés, à laquelle on attribuerait le droit de refuser jusqu'à deux fois, par exemple,

son consentement aux délibérations de l'assemblée nationale, en lui accordant un terme fixé pour donner par écrit les motifs de son refus, motifs que l'assemblée nationale examinerait, et qui seraient rendus publics, il est aisé de voir qu'un tel corps produirait tout le bien qu'on espère du partage d'une assemblée en deux corps, tous deux législatifs, et qu'on n'aurait à craindre aucun des inconvénients de cette division.

Comme ce corps n'aurait pas le droit de résister, mais seulement de suspendre, et pour un temps déterminé, on n'aurait aucun intérêt à le corrompre ; il ne céderait point par crainte aux mouvements de la chambre nationale, ou à ceux du peuple, parce que des représentations n'excitent point la colère autant qu'une résistance peut le faire. On n'aurait pas à craindre qu'il fût séduit, parce qu'il doit être peu nombreux, et formé de personnes très-éclairées. Il ne se laisserait pas corrompre, parce que, n'ayant aucune action , ne prononçant sur rien , il ne pourrait obtenir de considération que par la sagesse de ses observations sur les lois qui lui seraient présentées.

Si l'assemblée nationale était entraînée, soit par l'éloquence, soit par une fermentation passagère, soit par une cabale, à des résolutions dangereuses ou injustes , on sent combien l'avis d'un tel conseil, donné avec maturité, avec réflexion, aurait de pouvoir pour ramener les esprits j combien la crainte d'être démasqués et soumis au jugement de la raison arrêterait les intrigants ou les oiateurs ; com-

l)ien les résolutions dont le fond sérail approuvé par ce conseil, mais qui renfermeraient des articles dangereux ou mal combinés, gagneraient par cette révision impartiale et paisible. Il faudrait que ce droit de refuser deux fois s'entendît de toute loi présentée sans aucun cbangement, mais que la chambre fut obligée de rendre alors compte de ses motifs pour ne pas accéder aux changements ; au t rement , la chambre des représentants pourrait introduire des changements sans qu'ils eussent été examinés, dénaturer la loi, la rendre plus dangereuse au lieu de la corriger.

Si on accorde un droit négatif à un corps distingué de l'assemblée des représentants de la généralité des citoyens, et qu'on veuille qu'il soit composé d'hommes plus distingués , on est obligé de se déterminer, pour le choix, par l'exercice de certaines charges, autrement le choix de ces hommes distingués humilierait les simples représentants, ou les rendrait eux-mêmes ridicules. Il n'en serait pas de même, si ce corps n'était qu'un conseil; car alors ses membres n'auraient pas un droit égal, ou même supérieur (vu leur petit nombre) à celui des membres de l'assemblée nationale; ils ne seraient pas chargés des mêmes fonctions avec un degré de confiance de plus; ils n'auraient aucun pouvoir réel que celui de leur raison; les fonctions qu'ils exerceraient, seraient d'une autre nature que celles des représentants, et personne ne pourrait legarder ni comme un honneur, ni comme une injure, d'être choisi de préférence pour l'assemblée ou pour le

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cot>seil. L'âge, les lumières, l'expérience des affaires, la considération personnelle conduiraient à siéger dans le conseil; les talents, le zèle patriotique, l'activité ouvriraient l'entrée de l'assemblée nationale. En Angleterre, Locke, Hume, Smitli, Price, ou n'ont pas été membres des communes, ou n'y ont point paru avec éclat; ils auraient été les premiers dans une chambre chargée d'examiner les lois, avec le seul droit de suspendre. Us auraient résisté avec avantage au même ascendant auquel, dans la chambre des communes, ils n'auraient pu que céder.

Dira-t-on que la dignité d'une assemblée nationale serait blessée par l'espèce de censure que ce conseil exercerait sui* ses décisions? Non sans doute. D'abord, ce conseil lui serait donné par ses commettants qui ont droit démettre à son autorité toutes les limites qu'ils croient utiles à leurs intérêts. De plus, ce droit d'examen et de discussion appartient à tous les citoyens ; ceux-ci l'exerceraient seulement d'une manière plus solennelle et plus utile. Ce droit de suspendre n'est, en quelque sorte, que l'équivalent de la loi qui exigerait que les mêmes objets fussent pris en délibération plus d'une fois, et à des époques fixes. 11 offre seulement à l'assemblée un moyen de plus d'être avertie des erreurs où elle aurait pu se laisser entraîner : il la force d'écouter une réclamation respectable, puisqu'elle est celle de citoyens chargés, par la nation elle-même, d'examiner ce que ses représentants croient devoir faire en son nom.

1':xa31i:n suis cettk giij;sïiois , etc. SSq

La raison la plus forte, en faveur d'une sépaialion en deux cliambies, est la crainte de donner à une seule assemblée, quelle qu'elle soit, une puissance illimitée. Telle est même peul-étrela véritable cause de toutes les constitutions compliquées. Mais en formant une déclaration de droits, on met les individus à l'abri de cette puissance illimitée, et l'on peut en garantir la constitution elle-même, en séparant du pouvoir législatif ordinaiie et permanent, celui de faire des changements à la constitution, pour réserver ce dernier pouvoir à une convention chargée de ce seul genre de lois, et qui s'assemble, ou à des époques fixes, ou sur les demandes d'un certain nombre de provinces. Dans un pays où toutes les provinces auront des corps représentatifs, on sent que la puissance législative ne pourrait avoir la force d'empêcher cette convention de s'assembler aux époques ou dans les circonstances déterminées par la loi. Ainsi, par ces deux moyens, c'est-à-dire, par une déclaration des droits, et l'établissement d'une manière légale de réformer la constitution, on évitera tous les dangers d'une puissance législative illimitée, et je ne crois pas qu'il y ait d'autres moyens de les éviter. En effet, de quelque manière que vous combiniez une puissance législative, quelque difficile qu'il soit de supposer qu'elle se réunisse pour opprimei", dès que cette réunion est possible, si celte puissance est illimitée, les droits des citoyens ne sont

36o EXAMEN SUR CETTE QUESTION , ETC.

plus assurés, la nation n'est plus libre. Plus une puissance illimitée sera embarrassée dans sa marcbe , moins elle fera de mal réel, parce qu'elle agira moins. Mais les citoyens n'en seront pas moins à la merci de ce pouvoir. Un esclave n'en serait pas moins esclave, pour être soumis à plusieurs maîtres, qui s'accorderaient difficilement dans les ordres qu'ils voudraient lui donner.

Observons enfin que si l'assemblée nationale se réserve uniquement le droit d'établir et de régler l'impôt; si la perception en appartient à des assemblées provinciales; si la puissance executive ne fait que dépenser les sommes fixes qui lui seront payées par les administrations des diverses provinces, suivant l'ordie établi par l'assemblée nationale; alors, ce pouvoir illimité d'une seule chambre ne sera plus à craindre, même relativement à l'impôt, puisque tous les moyens de corruption cesseront d'exister.

P. S. J'ajouterai ici quelques réflexions sur l'établissement de divers degrés de pluralité, puisque ce moyen de s'assurer de la vérité des décisions d'une assemblée, paraît, à des hommes très-éclairés , présenter plus d'inconvénients que d'avantages.

On exige, pour condamner un accusé, une pluralité d'un nombre de voix déterminé , et l'accusé est relâché si une moindre pluralité le déclare coupable. Il ne suffit pas que la probabilité du ciime surpasse celle de l'innocence; il faut que le crime ait ce degré de probabilité, qui fait dire qu'un fait est certain, qu'il est prouvé; et la simple pluralité ne donnerait pas ce degré de proliabilité.

La question se réduit donc à savoir s'il existe des lois qu'on ne doive pas faire, à moins que la bonté de ces lois ne soit prouvée.

Or, je crois qu'il existe un grand nombre de ces lois.

Si on considère une loi proposée, relativement aux droits des hommes , on verra que telle loi aurait pour effet d'en étendie l'exercice ou la jouissance, et telle autre de la restreindre. Or, pour rendre plus libre l'exercice des droits naturels, pour en étendre la jouissance, ne suffit-il pas qu'il soit probable que cette extension ne blesse point d'autres droits ? Mais pour restreindre l'exercice ou la jouissance d'un des droits des hommes, ne faut-il pas qu'il soit bien prouvé que cette extension est injuste, soit envers d'autres hommes, soit envers la société?

Dès lors, ne doit-on pas, en se contentant de la simple pluralité pour les lois de la première espèce, exiger une pluralité plus grande pour les autres?

Par exemple, la loi qui permet de prendre une partie de la propriété d'un citoyen pour un chemin public, en lui accordant un dédommagement complet, restreint la jouissance du droit de propriété ; elle n'est juste que dans le cas où il serait prouvé qu'elle est nécessaire; elle ne doit donc être faite que par une pluralité qui donne un motif légitime de croire que la nécessité de cette loi est prouvée.

Celle qui, au contraire, exigerait le consentement du propriétaire, n'a besoin que de la seule pluralité.

Supposons qu'une loi établie exige une pluialilé

de huit voix pour condamner, et qu'on propose de la changer, pour réduire ce nombre à six ; alors, il faut qu'il soit prouvé que cette pluralité de huit voix était plus que suffisante, qu'elle avait des inconvénients graves. Ainsi, on doit exiger que la nouvelle loi passe à une pluralité assez giande pour donner une juste raison de croire à la réalité de cette preuve. Si, au contraire, on propose d'exiger dix voix, alors on doit se contenter de la moindre pluralité; il suffit d'une simple prohabilité que ce changement n'entraîne pas de trop grands dangers.

Supposons la liberté de la presse établie dans toute son étendue, et qu'il soit question de la restreindre, la simple pluralité ne devra point suffire pour la soumettre à la plus légère restriction. Mais, dans un pays où elle n'existe pas, la simple pluralité doit être suffisante pour l'établir.

On peut faire la même distinction entre les lois qui gênent la liberté d'une brandie de commerce ou d'industrie, et celles qui la rétablissent; entre les lois qui établissent un impôt direct, et celles qui le transfoiment en un impôt indirect; entre les lois qui adoucissent la peine établie contre un genre de crimes, et celles qui l'aggravent; entre les lois (jui placent une action dans la liste des crimes, et celles qui l'en effacent.

On doit se contenter d'une simple probabilité, pour accorder une dépense du genre de celles qui impoitent à la sûreté nationale, à la tranquillité publique. Mais , pour ordonner une dépense de sinqjle utilité, il faut que celle utilité soit vraiment prou-

vée; ainsi, l'on peut alors exiger une pluralité plus grande.

Sans cloute, on ne doit pas établir que l'on exigera une pluralité d'un plus grand nombre de voix pour les décisions importantes : i° parce que cette expression est vague; i^ parce qu'il y a des objets importants qui exigent nécessairement une décision ; pouilesquels ne pas en former une, c'est prendre un parti dangereux ou funeste.

On ne doit pas dire qu'il faut une pluralité plus grande, pour faire une nouvelle loi, pour en détruire une ancienne que pour la confirmer : i"* parce qu'il peut exister d'anciennes lois qui présentent des dispositions contraires aux droits des hommes , et que la simple pluralité doit suffire pour les annuler; 2^ parce que s'il s'agit d'une ancienne loi qui ne paraisse ni favorable, ni contraire au droit, si elle est du genre de celles qui n'ont besoin que d'une simple probabilité pour être admises ou rejetées, la loi nouvelle acquérant, parla simple pluralité, une probabilité plus grande que l'ancienne, doit lui être encore préférée.

Lorsqu'on exige une pluralité de cent voix , par exemple, on n'oblige pas six cents personnes qui ont porté une décision à se soumettre à la volonté de cinq cents qui l'ont rejetée; mais on déclare que les citoyens ne devant se soumettre dans une telle circonstance, qu'à des décisions dont la bonté est prouvée, et regardant une pluialité de plus de cent voix comme nécessaire pour former celte preuve, ils n'obéiront qu'aux décisions qui au i ont une pluralité

au-dessus de cent voix. L'obligation de se soumettre au vœu de la pluralité n'est fondée que sur la nécessité d'agir; et on ne peut nier qu'il n'y ait des questions oii la nécessité d'agir n'existe point, s'il n'est pas prouvé que l'action sera conforme à la raison et au droit.

Ainsi , l'assemblée qui constitue un pouvoir législatif a droit d'exiger, pour la validité de ses décisions , la pluralité qu'elle juge utile aux intérêts communs. Ainsi , une assemblée peut s'assujettir elle-même à ne décider que d'après une telle pluralité.

Mais elles ne doivent étendre celte règle qu'aux cas oi'i il y a moins d'inconvénients à ne pas agir qu'à exécuter une décision, sans avoir une véritable preuve qu'elle est conforme à la vérité. Je sens la difficulté de faire un pareil règlement, de le faire d'une manière claire, précise, applicable à la pratique, d'éviter qu'il ne soit presque jamais nécessaire de délibérer, pour savoir si une décision doit être dans une classe ou dans une autre. Mais la difficulté d'appliquer un principe n'est pas une raison de le rejeter, surtout quand il s'agit d'un principe qui peut être la sauvegarde des droits des individus et de la tranquillité publique.

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M. LE COMTE MATHIEU DE MONTiORENCY,