RÉGIME MUNICIPAL DES COMMUNES

Les officiers municipaux, ou administrateurs particuliers des communes, sont les éléments de l'administration, comme les familles sont les éléments du corps social. Aussi, en qualité d'éléments, les corps municipaux sont indestructibles, et ils

DE l'administration CIVILE. 277

ont survécu en France, à peu près sous leur forme ancienne, à la destruction et à la recomposition de toutes les autorités. Ils sont donc jwcessaires, ils sont donc le dernier anneau de la chaîne dont le souverain est le premier.

L'administration des communes doit-elle être une ou collective?

Avant de répondre à cette question, il faut savoir ce que c'est qu'une commune. Une commune est une grande famille, une petite société, composée d'hommes de la commune et de propriétés de la commune.

Donc les oflSciers municipaux sont les pères de la famille, ou les pouvoirs de la société, chargés d'en gouverner les hommes, d'en administrer les propriétés.

Donc les officiers municipaux doivent être à la fois autorité et conseil; autorité pour gouverner les hommes, conseil pour administrer les propriétés.

Donc l'administration municipale doit être à la fois une et collective; c'est-à-dire qu'il doit y avoir un chef et des membres. Le chef est autorité, les membres sont conseil; c'est en petit l'administration de l'État, avec cette différence que le roi est pouvoir, c'est-à-dire, la source de l'autorité. Le chef de la municipalité ne peut rien sans ses membres, les membres ne doivent rien faire sans le chef, et le chef doit être plus fort de sa considération personnelle que de l'autorité de sa place.

A ces motifs, tirés de la nature de cette société, on peut en ajouter un autre, pris dans la nature de l'homme. Si dans les communes l'autorité était entre les mains d'un seul, elle serait trop dure, parce qu'elle serait trop sentie, à cause que le moteur serait trop près du mobile; elle finirait par devenir insupportable.

Je n'ai pas besoin d'avertir que le nombre des officiers municipaux doit être dans chaque commune, en raison du nombre d'hommes à gouverner, et de la quantité de propriétés à administrer.

Le choix des administrateurs de la commune ne peut H. 13

jamais être indifférent. Il devient extrêmement intéressant^ lorsque la société échappe aux horreurs d'une révolution.

Les habitants de la commune élisaient autrefois leurs officiers municipaux. Les choix étaient généralement bons, parce que tous avaient intérêt de bien choisir, et que chacun redoutait d'être choisi. Mais, lorsque vers l'année 176... le gouvernement s'avisa de mettre les offices en vente, et que plus tard un sous-ordre choisit les officiers municipaux, les honnêtes gens s'éloignèrent des hôtels de ville, et ne voulurent pas ajouter aux peines sans nombre de la place, la sottise de l acquisition ou le désagrément du choix.

Il faut revenir à la constitution, c'est-à-dire, à la nature des choses.

Les fonctions d'officier municipal ne sont pas une profession, mais une simple commission; il ne peut y avoir de familles municipales ni d'éducation municipale, comme il y a des familles sénatoriales et une éducation judiciaire.

Les officiers municipaux sont les pères de la commune, chargés d'en gouverner les hommes, den administrer les propriétés. Ils doivent donc être eux-mêmes habitants et propriétaires dans la commune, parce qu'il faut qu'ils en connaissent les hommes et les propriétés.

Ils doivent donc être choisis parmi les habitants riches et considérés de la commune, parce qu'une plus grande considération leur donne plus à'autorité pour gouverner les hommes, une plus grande propriété leur donne plus d'intérêt et de moyens pour administrer les propriétés.

Ils doivent donc être choisis par les habitants riches et considérés de la commune; car les propriétaires riches et considérés sont ceux qui ont le plus de moyens de connaître et le plus d'intérêt à choisir des propriétaires riches et considérés, pour administrer les hommes et les propriétés de la commune.

On me demandera peut-être, pourquoi je fais nommer les officiers municipaux par les habilants, tandis que je refuse aux

DE LADMIMSTRATIOX CIVILE. 279

justiciables le droit de nommer leurs juges. La raison de cette différence n'est pas difficile à apercevoir.

1" Les offices municipaux sont une simple commission, c'està-dire, un devoir auquel l'homme n'est soumis que pour un temps; les fonctions de juge, qui demandent une longue éducation et des études préparatoires, sont un office, c'est-à-dire un devoir auquel l'homme est soumis pour toute sa vie. 2° Le juge prononce sur les plus grands intérêts qui puissent occuper les hommes en société; les officiers municipaux ne prononcent que sur les intérêts les moins importants. 3" Personne n'est assuré qu'il ne sera pas traduit devant le juge comme partie civile, ou même comme accusé; mais tout honnête homme peut se répondre qu'il ne sera pas repris par l'officier de police comme délinquant.

Ne craignez-vous pas, dira-t-on, la dureté du riche envers le pauvre? Non; car celte dureté est contraire à la nature de l'homme riche, qui veut dominer par le bienfait; mais je craindrais les attentats du pauvre contre le riche, car ces attentats sont dans la nature de l'homme pauvre, qui veut devenir riche. Pour faire la nomination des officiers municipaux, il est de toute nécessité que les habitants de la commune soient divisés en classes de gradués, bourgeois, marchands, artisans, comme ils étaient avant la révolution.

Pour faire l'élection, l** on prend sur le rôle des frais locaux de la commune les premiers de toutes les classes pour électeurs; 2° on peut prendre dans chacune des premières classes un officier municipal. Au moyen de cette disposition, personne n'est humilié; chaque élu est le premier de sa classe; et ce n'est pas l'homme qui passe après tel ou tel autre, mais la profession qui passe après une autre profession.

Sans cette distribution de citoyens, absolument nécessaire, les électeurs ne pourraient fixer leurs choix, ni assortir les convenances d'âge, de parenté, d'amitié; et ils seraient exposés à choquer à tout moment l'amour-propre si exigeant dans les petites villes, si actif chez les petits esprits. Or, l'art de satis-

faire tous les amours-propres doit être la première étude de l'administration.

Enfin, sans celle disposition qui fixe à chaque individu sa place, en assignant à chaque profession son rang, la société n'est plus qu'un lieu de confusion, et les villes un théâtre de discorde.

La nomination dos officiers municipaux doit être approuvée par le conseil, sur le rapport de l'administrateur suprême de la province, parce que l'administrateur et le conseil doivent connaître et agréer leurs subordonnés dans la hiérarchie de l'administration.

Les officiers municipaux doivent être renouvelés au bout d'un temps assez court, de deux ou trois ans : 1° parce que l'amour de la domination, qui se glisse si aisément dans le cœur de l'homme, peut rendre l'autorité de l'homme même le plus modéré, fâcheuse, si elle se prolonge, à l'amour-propre de ses concitoyens; une commune est une petite république, et elle en a les passions.

2** Des administrateurs nouvellement élus ne manquent jamais, dans la première ferveur de leur autorité récente, de remonter le ressort de la police, qui se détend si aisément dans de petites administrations, où il faut tout exiger par l'affection, et peu par l'autorité.

3° Si les fonctions municipales sont un horreur, elles doivent être partagées entre tous; si elles sont un fardeau, elles ne doivent pas peser exclusivement sur les mêmes personnes.

4° Les fonctions municipales sont propres à former des hommes capables des détails d'administration : or, il est avantageux pour la société, qu'il se forme des hommes capables, quand môme le gouvernement ne devrait pas les employer.

Les officiers municipaux ne doivent pas avoir d'honoraires; car des honoraires, quels qu'ils soient, éveillent la cupidité et affaiblissent la considération.

Les fonctions municipales sont incompatibles, 1" avec les fonctions ecclésiastiques. Les ministres de la religion ne peuvent

DE l'administration CIVILE. 281

élire ni être élus. On ne saurait séparer avec assez de soin le religieux du civil dans les moyens, parce que le religieux et le civil se réunissent dans le but.

2" Elles sont incompatibles avec toute fonction qui demande l'absence actuelle hors de la commune.

3" Toute autre excuse est non recevable; car on n'a pas droit à jouir des avantages de la commune, lorsqu'on ne veut pas en partager les charges. Aucune fonction, hors les fonctions ecclésiastiques, n'est incompatible avec la faculté d'élire, et tout habitant de la commune peut et doit être contraint de la remplir.

J'ai dit que les officiers municipaux doivent gouverner les hommes de leur commune. La commune est une famille, dont les officiers municipaux sont les pères. Ils doivent former les mœurs du peuple, diriger ses habitudes, réprimer ses passions; donner l'exemple de l'attachement à la religion, et de la fidélité au pouvoir de l'Etat; maintenir la paix dans les familles, l'union entre les parents, l'obéissance envers les maîtres, les égards envers les inférieurs, la bienveillance réciproque entre les citoyens; ils doivent pourvoir à la santé, à la subsistance, à la sûreté de leurs concitoyens, à l'éducation du peuple, au soulagement des pauvres : il faut les entourer d'affection et de respect. Il faut donc les délivrer des fonctions odieuses de répartiteurs d'impôts publics.

Les officiers municipaux ne deviennent jamais odieux, lorsqu'ils reprennent avec justice, lorsqu'ils punissent avec sévérité; parce que Thomme, même le plus corrompu, avoue la nécessité du châtiment par le sentiment de sa faute : mais comme les règles à suivre dans la répartition des charges publiques sont moins fixes que celles qui font la distinction du juste et de l'injuste, l'homme le plus honnête et le plus éclairé commet involontairement un grand nombre d'erreurs, que le peuple, soupçonneux parce qu'il est ignorant, injuste parce qu'il est intéressé, ne manque pas d'attribuer à la passion de l'homme, et non à la préoccupation inévitable du magistrat.

Il est impossible que les officiers municipaux soient aimés, soient considérés, soient utiles, tant qu'ils auront des impôts à répartir. Ils doivent, à la vérilé, répartir les frais locaux, et il n'en résulte pas le même inconvénient; car outre que la somme eu est peu considérable, comparée à celle des contributions publiques, les frais locaux sont une levée qui se fait, en famille, pour des objets utiles à la famille entière, et dont tous les membres consentent la répartition, parce qu'ils en voient l'emploi.

Les officiers municipaux doivent administrer les propriétés de la commune. J'entends par propriétés communes, les éditices, lieux publics, ou établissements qui servent à l'instruction, à l'agrément, à la commodité, à l'utilité enfin de l'babilant, à la salubrité ou à l'ornement de la cité; tout ce qui a rapport à ces objets intéressants doit être administré avec soin, construit avec solidité, je dirais presque avec une magnificence relative jusque dans les villages les plus ignorés. Partout le luxe doit être pour le public, la modestie pour le particulier. Quelques communes ont des propriétés foncières, ou des droits au mojen desquels elles acquittent leurs frais locaux : le plus grand nombre y subvient par une imposition dont je déterminerai les bases.

Quand on a parcouru l'intérieur des provinces éloignées, on ne peut s'empêcher d'être frappé d'un contraste qui se présente fréquemment. On voit des édifices publics, comme ponts, églises, tours, aqueducs, construits anciennement, à grands frais et avec luxe, dans des communes qui ne peuvent aujourd'hui subvenir aux dépenses locales de première nécessité, et réparer un hôtel de ville, ou une fontaine publique qui tombent en ruines. Dans les mêmes lieux, on remarque quelquefois un luxe tout neuf de maisons particulières qui contraste avec le délabrement des édifices publics. On se dit à soi-même, qu'autrefois l'État demandait moins aux sujets, et que les communes pouvaient demander davantage à leurs habitants; ou que les citoyens faisaient moins de dépenses personnelles, et

DE l'administration CIVILE. 28^3

subvenaient plus volontiers aux dépenses communes. Le luxe a rendu l'Étal plus avide, et le particulier plus égoïste.

Un abus opposé, dont on trouve fréquemment des exemples, et quelquefois dans les mêmes villes, est la profusion indiscrète d'embellissements, de théâtres, de promenades, qui, concentrant dans les villes toutes les jouissances, fait déserter les campagnes, et transforme une nation de cultivateurs en un peuple de citadins. La société ne gagne pas à ce changement : les habitants des villes ont nécessairement des habitudes républicaines, qui naissent de leur réunion habituelle et de leur vanité. Le citadin est corrompu, parce qu'il est oisif; il a de l'esprit sans jugement, et de la politesse sans vertus. L'habitant des campagnes a des principes plus monarchiques, parce qu'il est lui-même pouvoir et chef de son petit Etat; il sent mieux le besoin d'une autorité tutélaire, parce qu'il est plus isolé; il est vertueux, parce qu'il est occupé, et raisonnable parce qu'il est vertueux.

Les règles qui conviennent au régime municipal des communes, et dont je n'ai fait que développer les motifs, ne peuvent pas s'appliquer au gouvernement intérieur de ces cités immenses dont l'administration particulière est intimement liée à l'administration générale de l'Etat, parce que la tranquillité générale de l'État dépend de leur tranquillité particulière. Non-seulement les principes d'après lesquels les administrations des autres communes sont composées, ne sont pas dans la nature de ces grandes communes, mais ils sont formellement contre leur nature, parce que leurs habitants, trop nombreux pour être assemblés, sont trop étrangers les uns aux autres pour pouvoir se connaître. Dans les autres villes, il faut réunir, dans les mêmes mains, tous les objets qui tiennent à l'administration de la commune, pour augmenter la force, c'est-à-dire, la considération de l'autorité municipale : dans celles-ci, il faut séparer ces mêmes objets, pour diminuer une influence qui pourrait devenir un pouvoir, et qui le devient presque toujours dans les temps de trouble Cependant il est

essentiel de conserver la modestie des noms et l'apparence des formes; car il ne faut pas qu'aucune cité de l'Empire se croie autre chose qu'une cité. On peut môme remarquer que dans les deux plus s^randes villes de France, Paris et Lyon, le chef de la municipalité s'appelait du nom plus modeste de Prévôt des marchands.

Ces grandes cités sont dangereuses, sans doute, à la tranquillité de l'État : mais quelle ressource n'oCfrent-elles pas à un gouvernement qui gouverne pour diriger l'esprit public! Ce serait se priver d'un puissant moyen d'influence générale, et ôter en même temps aux grandes villes un moyen de prospérité particulière, que de morceler leur administration municipale en plusieurs petites administrations, comme viennent de le faire les tyrans de la France à l'égard des principales villes du royaume. Ce n'est qu'à une autorité usurpée, au pouvoir particulier, que peut convenir la maxime de diviser pom^ régner.

Dans les provinces du midi de la France, les consuls ou syndics de village sont nommés par le seigneur sur la présentation des habitants. Cette forme doit être conservée : les électeurs sont en trop petit nombre dans les communes de campagne, les intérêts personnels trop rapprochés et trop actifs, pour laisser aux habitants le choix définitif de leurs officiers de police. Le seigneur ou son juge peuvent connaître, peuvent distinguer, et n'ont jamais d'intérêt à faire un mauvais choix. Un fief est une monarchie en petit. La perfection de la constitution monarchique est d'être comme une grande pièce de mécanique dont toutes les roues s'engrènent les unes dans les autres, et concourent toutes à produire un seul et même effet. Ces roues ne sont pas égales, mais elles sont semblables eôtre elles : leurs vitesses ne sont pas égales, mais uniformes, et leurs mouvements simultanés. La famille, la commune, le royaume, sont semblables sous le rapport de l'administration; la famille, le fief, le bailliage, le Parlement, sont semblables sous le rapport de la justice.

DE l'administration CIVILE. 285