Par exemple Johnson

heureux à ce point de vue est celui où la vice-présidence a été attribuée à un parti qui faisait l'appoint de la majorité. Elle est alors occupée par un homme considérable de ce parti. Mais alors c'est le caractère représentatif qui lui risque de lui manquer. Le groupe d'appoint auquel il appartient n'est qu'une fraction infime de la nation, et le Président ne représente pas la majorité. Ces résultats, que les Américains déplorent à l'occasion, seraient encore plus accentués en France, à cause de l'absence d'une majorité déterminée, à cause des groupes divers dont aucun ne peut aspirer à vaincre ou à absorber les autres.

Donc n'envions pas au peuple américain son système pour l'élection présidentielle, système plus compliqué et plus dangereux que le système donné k la France en 1875, système inévitable cependant, si le Président doit exercer lui-même le pouvoir exécutif. Reconnaissons que sur ce point encore, le régime parlementaire est plus facile que le système de la séparation des pouvoirs.

On dira que, tout considéré, le système américain n'a pas de différence essentielle avec le système français. N'est-ce pas dans les deux cas le suffrage universel à deux degrés?

Je ne m'attarderai pas aux détails qui accentuent les différences secondaires; je ne dirai même pas

que le Sénat français est élu indirectement et que par lui, le corps électoral qui nomme le Président de la République prend une physionomie particulière.

L'essentiel est ceci :

Les Chambres françaises sont toujours prêtes à se réunir pour nommer un Président; elles connaissent les candidats, et un délai pour une campagne électorale n'est pas nécessaire; ainsi les crises ont cessé d'ôtre dangereuses. L'idée américaine oblige ou à accepter, le cas échéant, un intervalle assez long entre le Président décédé et son successeur, ou à organiser une vice-présidence.

Les Chambres françaises n'ont pas été nommées spécialement pour élire le Président; leur choix est ou peut être libre à l'égard des sommations que certaines fractions du peuple seraient tentées (le leur adresser*. Aux Etats-Unis, l'élection à deux degrés établie par la Constitution n'est plus qu'une forme, une complication à peu près inutile ; l'organisation des partis est si forte que les électeurs choisis par les citoyens acceptent l'obligation de voter pour tel candidat et que le nom du Président est connu avec certitude dès que les élections primaires sont terminées, plusieurs semaines avant ([lie les électeurs se soient réunis pour remettre

1. On a beaucoup dit que, lors d'une élection présidentielle, le conseil municipal de Paris avait, pour empocher le succès d'un homme politique, affecté ime altitude menaçante.

des bulletins dont le contenu est déterminé à Tavance.

Dans l'Assemblée que forment les Chambres françaises réunies, les influences locales n'existent pas; les sénateurs et les députés votent — ils ne sauraient faire autrement — pour le représentant de la France entière, duquel on ne peut dire qu'il est Thommc du Nord ou Thomme du Midi, Thomme des villes ou Thomme des campagnes. Aux Etats- Unis, les partis sont répartis à peu près géographiquement, les voix des Etats méridionaux vont en général à un candidat démocrate, les voix des Etats septentrionaux, au candidat républicain. En quelques circonstances récentes, l'opposition s'est établie entre TEst et TOuest. Le Président est fatalement une expression géographique. Enfin, en mainte élection, un Etat disposant d'un nombre élevé de sufl^rages, l'Etat de New- York, par exemple, a tenu dans ^ses mains le sort de la Présidence et s'est érigé en arbitre, en commissaire-priseur entre les partis, adjugeant ses voix, la victoire, la Présidence au plus ofl*rant et dernier enchérisseur. Ces choses sont à peu prés impossibles avec le système français. Elles marquent avec netteté la difi'érence des règles françaises et des règles américaines.

Le reproche le plus vif qui ait été adressé au

système français de 1875 est qu'il compromet Tindépendance du Président à l'égard des Chambres. L'objection est d'une psychologie amère et puérile, elle implique la subordination fatale de Télu envers Télecteur. La conséquence, trop souvent vérifiée par les faits, n'est pas imposée par la théorie; on conçoit, on connaît des représentants qui prennent leur rôle au sens exact du mot, et qui ne se croient pas tenus h l'obéissance.

Je conviens cependant que la servitude trouverait à s'établir plus de facilités dans les rapports du Président et des Chambres, parce que le corps électoral est peu nombreux, qu'il forme un groupe net, qu'il est en activité presque perpétuelle, en contact continuel avec l'élu. Le Président américain pourrait être plus libre ; ses électeurs perdent leur qualité dès qu'ils ont voté ; ils n'ont môme pas eu la disposition entière de leurs voix, et c'est au peuple entier que le Président devrait obéir. Je conviens môme qu'un groupe peu nombreux, comme un Parlement moderne, est exposé à choisir les hommes en raison de leur docilité probable, et que les foules subissent facilement l'ascendant d'un homme énergique.

Voici comment le système français sauvegarde la liberté du Président mieux que ne le fait le système américain.

■-■■^:^is

Le Président français est élu par une assemblée dont les membres sont fournis par le Parlement, mais qui n'est pas le Parlement. Si la servitude devait naître, elle devrait courber le Président sous le joug de TÂssemblée nationale. Or celle-ci se dissout dès que le Président est nommé; comment serait-elle tyrannique? elle n'est plus ! Les membres se retrouvent dans le Sénat, dans la Chambre des députés; mais les votes ont été secrets, le Président ne sait pas sur quels bancs siègent ceux qui l'ont nommé.

A qui porterait-il son hommage? Il ne songera même pas à subir les volontés communes des deux Chambres, car, peut-ôtre, dans la majorité qui prétend Tasservir, l'élément principal est-il fourni par ceux qui, après Favoir combattu, voudraient le déconsidérer et Tannihiler. A supposer même qu'il eût l'instinct de la servilité et nul sentiment de sa dignité personnelle et fonctionnelle, la moindre réflexion lui ferait comprendre combien sa platitude est inutile.

Élu pour sept ans, il verra, pendant la durée de ses fonctions, la Chambre des députés renouvelée en entier au moins une fois, le Sénat renouvelé au moins pour les deux tiers, ses électeurs dispersés par le jeu naturel de la Constitution.

On dira encore : la reconnaissance de l'élu en-

vers les anciens électeurs est moins à craindre que l'adulation du candidat pour les nouveaux, et tout Président en fonctions est candidat pour sa réélection. On imagine ainsi un Président capable de remplir ses fonctions avec indépendance jusqu'au jour où les futurs électeurs sont connus, et de devenir servilc désormais. A Dieu ne plaise que la France en soit à Tordinaire réduite à de pareils chefs! Si la fatalité ne poussait à la Présidence que des hommes vils et ambitieux, on pourrait craindre — avec beaucoup d'autres maux — que le Chef de TEtat essayât de payer sa réélection par une lâche obéissance. Les institutions n'en peuvent mais.

Reste à savoir si le danger serait conjuré avec le système américain, et très certainement, il ne peut Tétre, à en juger par les faits connus. Le Président français peut être indépendant et il Test ; le Président américain reste un homme de parti ; il est encadré, contenu, asservi par son parti, môme quand il en est rhomme le plus considérable, et il ne Test pas toujours. En théorie, il gouverne comme il l'entend, il décide lui-mômc les mesures, il choisit ses ministres et ses agents. En réalité, il est obligé de gouverner dans Tintérét du parti, de réaliser le programme du parti, de subir les collaborateurs que le parti lui impose, et le parti est dirigé souvent par des membres du Parlement. Si le Président désire être

réélu — et il le désire toujours — il n'a pas une minute de relâchement ou de liberté à espérer pendant ses courtes fonctions ^ L'unique correctif est que la coutume américaine ne tolère qu'une seule réélection ; le Président réélu, certain de ne pas être investi une troisième fois, pourrait fttre indépendant, si les liens du parti n'étaient pas tout-puissants. Au reste, même pendant cette période, sa liberté est restreinte par de nombreux usages auxquels il tenterait en vain de se soustraire. Comment, par exemple, briserait-il Tautorité que la coutume a donnée au Comité sénatorial des affaires étrangères?

L'élection du Président par l'assemblée des Chambres est un système plus facile, plus pratique que l'élection par le peuple. Il n'est peut-être pas nécessaire de démontrer en forme que l'adjonction des conseillers généraux ou de leurs délégués aux membres du Parlement ne donnerait aucun avantage appréciable; ces électeurs supplémentaires connaissent moins bien les hommes politiques et représentent trop ouvertement des idées locales; ils sont trop nombreux et submergeraient les membres du Parlement sous leur foule; leur con-

1. U arrive cependant qu'un Président t'-nergique et populaire entraine son parti au lieu de le suivre. Tel M. Hoosevelt.

vocation demanderait du temps, prolongerait les crises, priverait notre système d'un avantage, celui de la rapidité que l'opinion est unanime à lui reconnaître.

Laissons les conseillers généraux aux affaires départementales qu'ils, ont une tendance malheureuse à délaisser pour s'occuper de politique pure. Ne les poussons pas du côté où ils penchent, en leur donnant une attribution nettement politique.

Comme le système électoral français est plus simple que le système électoral américain, de môme la responsabilité des ministres devant les Chambres est plus simple que la responsabilité criminelle du Président.

La responsabilité du Président est inquiétante âtms toutes les éventualités, soit qu'elle fonctionne, soit qu'elle ne fonctionne pas.

Si elle fonctionne, elle jette le pays, à chaque occasion, dans une crise terrible, et soulève une anxiété insoutenable. Le Chef de TEtat est le pouvoir le plus actif, le plus vivant; la nation est accoutumée à le voir en exercice continuel; elle éprouverait une secousse violente et profonde chaque fois que la responsabilité aboutirait au renverse-

ment, elle perdrait un des points d'appui sur lesquels repose sa confiance. La chute d'un Président serait suivie d'une élection, qui, en bonne logique, devrait être une consultation du suffrage universel. Au reste, sans doute, le Président préférerait prendre les devants, dissoudre le Parlement, et porter le contlit devant le peuple. Lui refuseraiton le droit de dissolution? Il le prendrait sans hésiter, et le conflit quitterait le domaine politique pour prendre une allure révolutionnaire. Mais la chute du Président crée elle-môme une situation révolutionnaire; un régime quiTadmetne manque pas de glisser dans une anarchie tumultueuse, mêlée de coups de force.

On proteste; on montre avec quelle facilité les crises présidentielles se sont dénouées en France sous la Troisième République. On exagère un peu et de deux manières. Toutes les crises n'ont pas été ouvertes par une démission due h des causes politiques. Deux ont eu pour cause la mort du Président. Les quatre autres n'ont pas à un degré égal le caractère politique. La démission de M.Casimir- Perier a été motivée par des causes demeurées obscures pour le public, malgré les solennelles déclarations faites par cet homme d'Elat ; le plus clair est que M. Casimir Perier n'a pas voulu conserver une fonction qu'il jugeait insignifiante. Il n'a donc

pas été renversé. La retraite du maréchal de Mac- Mahon eul des causes politiques, cela est incontestable, mais assez éloignées, comme date, de la démission effective. Celle de M. Thiers s'est produite à un moment où la constitution actuelle n'était pas en vigueur, où au contraire la loi admettait, avec des restrictions, la responsabilité du Chef du pouvoir exécutif. Seule, la démission de M. Grévy est Tefifet direct des sentiments politiques exprimés par le Parlement.

Au reste, les quatre démissions qui viennent d'être rappelées ne laissèrent pas la France indifférente. Au contraire, elles suscitèrent une émotion assez vive. Emotion moindre assurément que celle que donnerait le départ d'un Président responsable et personnel; on se figure difficilement Tétat dans lequel le pays se serait trouvé si le Président avait gouverné sous sa responsabilité; ou plutôt on se rend compte que cet état eût ressemblé à une période de révolution. Emotion courte, parce que l'Assemblée nationale, réunie sans délai, se hâta de nommer le nouveau Président. Ellen'eut, en aucun cas, le temps de grandir, de s'exaspérer, de se traduire en actes. On devine quels eussent été les événements si, comme l'exige une présidence responsable, l'élection avait appartenu au peuple, si des semaines, occupées par une campagne élec-

torale, avaient séparé l'ouverture de la crise de son dénouement.

Il est à croire que la responsabilité du Président ne fonctionnerait pas. Le Parlement, effrayé des périls que recèle une crise présidentielle, hésiterait presque toujours, reculerait au moment de la provoquer. Le Président pourrait donc gouverner en toute sécurité ; son autorité serait à la fois personnelle et irresponsable. On sait de quel nom s'appelle un pareil régime. Le régime parlementaire évite avec aisance TaUernative, anarchie ou tyrannie, qui s'offre fatalement aux régimes qui acceptent la responsabilité du Chef de TEtat.

On répondra sans doute que ce raisonnement suppose une responsabilité politique, qui seule est susceptible d'applications fréquentes. La constitution américaine n'admet que la responsabilité criminelle; dans les régimes de ce genre, les crises de la présidence ne se produiront que si le Président commet un crime ou un délit.

La réplique est facile. J'ai montré que la règle de la seule responsabilité criminelle marque une date dans la formation du régime parlementaire, une phase à laquelle il est difficile de se tenir. Parce qu'elle est à la fois trop rigoureuse et trop précise, la règle est condamnée à disparaître devant des

sanctions plus douces et plus souples, imaginées et appliquées par le Parlement dont l'autorité s'accroît à mesure, rendues plus efficaces par un sens plus vif des exigences du régime représentatif et par une susceptibilité plus grande dans le caractère des hommes politiques. Au reste, que signifie la restriction de la responsabilité aux crimes et délits, si le tribunal chargé de juger a la liberté de définir les infractions et de trouver dans les actes quelconques du Président une incrimination? Or telle est la décision ordinaire des lois relatives à la responsabilité, et elle ne peut être différente : les choses, les fautes, les crimes de la politique sont aussi divers que les événements et ne se prêtent pas aux définitions préalables.

Il est vain de limiter les cas de responsabilité. Le Président est fort capable de ne tomber dans aucune infraction qualifiée et de gouverner très mal. Le Parlement peut acquérir la conviction que le bien public exige le départ de ce Président innocent. Il a mille moyens de Ty contraindre, de lui dénoncer son hostilité, l'opposition du pays, de lui refuser les lois indispensables, le budget; moyens assez énergiques pour obliger à la démission tôt ou lard les plus obstinés Présidents. Plus sage et modéré, plus convaincu de ses droits sera le Président, plus facile et forte sera l'action du Parlement. Le

chef (le rÉtat consciencieux ne voudra pas rester au pouvoir dès que la preuve lui aura été donnée qu'il est en désaccord avec le peuple, qu'il n'est plus représentatif. Cette preuve, le Parlement est qualifié pour la donner, et comme, en de tels régimes, le droit de dissolution n'est pas reconnu, le Président est, par sa conscience môme, par son sentiment du devoir professionnel, obligé de se retirer. Bien entendu, il n'attendra pas une mise ( a accusation, ni mAme le refus des lois ou du budget; un acte décisif d'hostilité suffira.

Des exemples typiques vérifient ces déductions. Aux Etats-Unis, la lutte mémorable engagée par les Chambres contre le président Johnson a montré bien des choses : que la responsabilité imposée au Président est la cause de difficultés troublantes, que le Parlement est assez ingénieux pour éluder les restrictions conslitulionnelles, qu'il peut toujours vaincre une résistance politique, qu'il a simplement à qualifier crime ou délit l'attitude qui lui déplaît, que, au besoin, la lutte politique sait prendre les allures d'un procès criminel. Or le Parlement américain est enchaîné par une constitution précise.

En France, le Parlement est libre, et il se croit tout-puissant. Il en a donné la preuve éclatante lorsque, en 1887, il a entrepris de forcer M. Grévy

a la démission. Malgré les textes précis qui écartent toute rcï^ponsabilité politique de l'autorité présidentielle, il s'est arrangé pour que le Président de la République, après une vive résistance, quittât rÉIyséo. Il eût été encore moins gôné si, au lieu de l'irresponsabilité, la constitution avait admis la responsabilité criminelle.

Au suqdus, quand le Parlement respecterait avec scrupule la règle constitutionnelle et refuserait de suivre, pour la responsabilité du Président, l'évolution qu'il a suivie pour la responsabilité des ministres, il resterait encore que la règle criminelle est moins souple, moins étendue, moins efficace que la règle politique, qu'elle est plus éloignée du plein épanouissement du régime représentatif. Elle permet d'imaginer une situation où le Président, à la condilion de ne commettre aucune infraction, garderait le pouvoir après avoir perdu la confiance du peuple.

En regard de ces périlleuses difficultés, la responsabilité ministérielle est aisée et simple. Grâce à elle, un point fixe, le Chef de l'État, subsiste dans les insiilutions, dans le pouvoir exécutif en particulier et survit à toutes les fluctuations de Topinion; le pays contrôle ses agents avec une entière liberté; il exprime h leur égard ses sentiments confiants ou hostiles sans craindre d'ouvrir une crise insondable.

L'accord se rétablit ou s'établit sans effort entre la nation, les Chambres, le pouvoir exécutif. Le principe représentatif se développe avec sécurité et atteint toute Tampleur dont il est susceptible.