EST LA FORME LA PLUS COMMODE

DU SYSTÈME REPRÉSENTATIF

SoMMAiHE. — I. Lcrégiaie parlementaire réclame une seule condition : Texistencc d'une majorité dans la nation et dans les Chambres ; les autres formes représentatives sont plus exif^eantes.

II. U permet d'organiser la Présidence de la République, et spécialement l'élection du Président, de façon satisfaisante. Comparaison du système français et du système américain.

III. Il repose sur la responsabilité des ministres, qui est plus facile à appliquer que la responsabilité du Président de la République.

Les ennemis du régime parlementaire se plaisent à énumérer, en exagérant leur difficulté, les conditions que réclame son fonctionnement normal. Ces conditions ne sont pourtant pas impossibles à réaliser; elles sont nécessaires à toute forme de régime représentatif, elles tiennent au principe môme. Elles suffisent au régime parlementaire, elles ne suffisent pas aux autres formes. Le régime parlementaire est plus facile à pratiquer que les autres combinaisons.

Avant d'énoncer des arguments, je dois prévenir une confusion. On dit souvent que le régime par-

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lementaire est une forme politique très savante, la plus savante des formes politiques. J'en tombe d'accord, si on veut dire que le régime parlementaire implique une civilisation avancée, réclame dfCs hommes cultivés et intelligents, se compose d*une foule d'appréciations délicates sur l'emploi des ressources qu'il offre à la politique, et qu'ainsi il ne convient qu'à des peuples mûrs et expérimentés. 11 n'en résulte pas qu'il soit plus difficile à pratiquer que toutes les autres formes politiques.

Pour apprécier et comparer les degrés de difficultés, il faut supposer un même peuple appelé à choisir entre plusieurs types de gouvernement, ou des peuples à peu près semblables au point de vue représentatif. Je ne prétends pas démontrer que le régime parlementaire soit l'idéal pour des Canaques, ni pour une vieille et subtile civilisation comme celle des Chinois, et je confesserai qu'en l'adoptant, les Japonais ont tenté une expérience hardie.

Mais le régime représentatif est actuellement la règle des peuples qui jouissent de la civilisation occidentale, et c'est pour ces peuples que le régime parlementaire réalise la forme la plus facile et la plus savante à la fois du système représentatif. Si l'on permet une comparaison qui reste bonne après avoir beaucoup servi, les machines modernes sont plus savantes que les anciennes; elles sont moins

difficiles à manœuvrer et fournissent un travail plus intense, plus sûr, plus parfait.

Le fonctionnement du régime parlementaire dépend, en réalité, d'une seule condition : l'existence dans le pays d'une majorité certaine, représentée exactement dans le Parlement. Celte condition remplie, le reste vient tout seul.

Les chefs de la majorité sont par hypothèse chefs en même temps et du parti qui l'emporte dans la nation et des représentants que le parti vainqueur possède dans les Chambres. Ils sont tout désignés au choix du Chef de l'État pour les départements ministériels. Ils réalisent en leur personne de façon très simple, Tunion, la collaboration des pouvoirs : ils restent chefs de la majorité parlementaire et à ce titre dirigent les travaux législatifs ; ils occupent le pouvoir exécutif, et leur responsabilité leur en assure l'exercice effectif. Le Chef de l'État s'est borné à constater l'existence d'une majorité dans le Pays et dans le Parlement, à reconnaître les chefs de la majorité et à les nommer ministres.

Les Chambres, et derrière elles le pays, observent les actes de gouvernement, en mesurent l'effet sur les affaires publiques et conservent aux ministres

leur confiance et le pouvoir qui en dépend, tant que leur administration est bonne, conforme aux intérêts et aux désirs de la nation. Quand un désaccord sérieux éclate entre les ministres et le Parlement, les ministres démissionnent, à moins qu'ils ne montrent au Chef de TÉtatdes raisons graves de penser que le pays, mal représenté par les Chambres, approuve leur politique, et qu'ils n'obtiennent de lui la dissolution.

Cette condition qui suffit pour faire vivre le régime parlementaire est indispensable pour le fonctionnement du système représentatif sous toutes ses formes. La domination de la majorité est de l'essence môme du principe représentatif; pour que le principe s'applique avec efficacité, pour qu'il fonctionne sans difficulté grave, une majorité est indispensable.

Non pas sans doute une majorité indestructible et perpétuelle, qui découragerait la lutte des partis, qui aboutirait bien vite à là stérilité et à l'intolérance. Si des partis fortement organisés sont désirables et offrent seuls aux pays représentatifs des garanties de développement régulier, il n'est pas à souhaiter que la nation entière soit enrégimentée dans des sectes rigides et jalouses. Outre les partis irréductibles, il faut accepter et môme désirer une fraction du peuple relativement indépendante, assez

portée à la discipline pour se placer un temps sous la direction d'un parti, assez libre pour juger chaque administration à ses résultats, et pour donner et ôter alternativement à chaque parti la majorité et le pouvoir.

Mais une majorité réelle, certaine, incontestable, qui ait un programme déterminé et choisisse des chefs pour le réaliser; une majorité qui ne se contente pas d'être une coalition négative, de réunir des éléments disparates, qui désire le pouvoir pour s'en servir utilement, une majorité assez forte et assez cohérente pour imposer ses volontés à ses adversaires.

Sans une majorité réelle, le régime de la séparation des pouvoirs est incapable de fonctionner, comme le régime parlementaire. Un pays divisé entre plusieurs partis dont aucun ne réunit la majorité ne gagnerait rien à exclure Ja responsabilité des ministres devant les Chambres et h interdire toute relation entre le Parlement et le Gouvernement. 11 n'en aurait pas moins besoin de lois, et pour faire des lois utiles, inspirées par des idées nettes, orientées vers un but précis, des lois qui soient mieux que des expédients quotidiens, desioisqui veuillent diriger la vie nationale, une majorité est nécessaire. Sans elle, le travail législatif risque fort de rester stérile; les groupes peuvent empocher une loi

dNHre votée; il leur est beaucoup plus difficile de la faire voter.

Le mal s'en tient là dans une royauté; encore est-il à craindre que Timpuissance du régime représentatif ne le déconsidère devant l'opinion, et que le peuple ne se laisse tenter par le désir de substituer à une agitation inféconde la restauration du pouvoir absolu.

Djins une république, le désordre sétend jusqu'au pouvoir exécutif. Le Chef de l'État, élu d'un groupe, d'une majorité relative, a virtuellement contre lui tous les autres groupes, c'est-à-dire la plus grande partie de la nation. Son prestige est mince, son caractère représentatif contesté, son action entravée, intimidée.

A ce point de vue, le régime parlementaire est fondé à se dire supérieur. On conçoit, en effet, qu'une majorité se forme pour élever à la présidence de la République un homme reconnu capable et digne du rôle arbitral que comporte la fonction, et qu'elle n'existe pas pour soutenir de façon durable des ministres qui gouvernent. Ce résultat n'est pas négligeable, et il appartient en propre au régime parlementaire.

Sa supériorité est encore plus éclatante et plus générale. Pour fonctionner, il ne demande que le minimum du système représentatif. Le régime de

la séparation des pouvoirs exige davantage. Le parti qui a triomphé aux élections législatives va-t-il s'en tenir là? Dans un pays monarchique, cela est possible, nécessaire même; la royauté héréditaire combinée avec la séparation des pouvoirs ne permet pas au parti vainqueur d*aspirer à la possession du pouvoir exécutif. La séparation des pouvoirs exclut le principe représentatif du pouvoir exécutif, et le régime parlementaire Ty admet. A cet égard, les partisans du principe représentatif ne peuvent méconnaître la supériorité d'une forme sur l'autre.

Dans une république, les choses sont autres; le principe représentatif est étendu à la présidence. Donc le parti qui a la majorité dans les Chambres voudra sans doute s'emparer de la présidence. Un nouvel effort lui est imposé, si les pouvoirs sont séparés, tandis que le régime parlementaire lui assure de plein droit les ministères, c'est-k-dire l'exercice pratique du pouvoir exécutif. Comment nier que ce régime soit plus simple que les autres?

Ce n est pas tout. Le parti qui a triomphé pour les élections législatives n'est pas assuré de triompher pour l'élection présidentielle, même si toutes les élections ont lieu à la même époque, à plus forte raison, si les élections sont séparées par du temps. Quelle situation singulière, inextricable, si un parti possède le pouvoir législatif, et un autre, le pouvoir

exécutif! Que de conflits en perspective! Le plus grave est qu'on pourrait se demander quel est le véritable représentant de la nation; Thésitation, Tincertitude serait permise entre le Parlement et le Président, et elle tournerait au désavantage du principe représentatif.

Moins exigeant que la séparation des pouvoirs, le régime parlementaire se contente pour vivre du minimum indispensable à l'application du principe représentatif. Il est donc l'application la plus simple de ce principe. 11 est tel encore, parce qu'il évite plusieurs difficultés assez graves que les autres formes sont tenues de résoudre et qu'elles ne peuvent pas résoudre heureusement. Cette nouvelle preuve va être donnée pour un État républicain, parce que la forme républicaine est souvent présentée comme incompatible avec le régime parlementaire. Il est utile de montrer qu'elle lui doit au contraire une simplicité heureuse pour son agencement et son fonctionnement.

Dans l'organisation d'un État républicain, le plus difficile et le plus important problème est donné par l'élection du Président.

Les régimes non parlementaires font habituellement nommer le Président par le peuple, soit par

* le vote direct, soit par le vote indirect. La solution est logique, si le Président a besoin de force, de prestige, d'indépendance. Un Président élu par le Parlement et gouvernant en personne, ce serait, presque à coup sûr, la confusion des pouvoirs, la subordination de l'Exécutif au Législatif, la tyrannie du Parlement sur son délégué et sur le peuple. L'élection du Président par le peuple est une règle très dangereuse, d'ailleurs inconciliable avec la mission arbitrale, qui, on l'a vu, revient naturellement au Chef d'un Etat représentatif.

Élu par la nation, même au suffrage indirect, le Président ne saurait se contenter du rôle délicat et discret qui a été défini; il désire, il exige l'exercice personnel du pouvoir, et ses prétentions ne surprennent pas. Est-il nécessaire de consulter la nation pour désigner un homme destiné à exercer une simple inlluence morale? A celui que la confiance nationale a investi d'une façon solennelle, comment refuser la réalité, la plénitude du pouvoir exécutif? Le Président de TUnion américaine est élu à deux degrés parle peuple américain, et il est, dans toute la force du terme, le Chef du pouvoir exécutif. Telle est, dit-on souvent, la logique évidente des principes, et aucun inconvénient n'est à craindre : le Président élu du peuple est évidemment représentatif.

Représentatif, certes, il Test ; il Test presque trop, et là est le danger de cette règle logique. Quelle figure feront les membres des Chambres, élus un à un par des groupes restreints de citoyens, en face du Président acclamé par la voix unique et formidable du peuple entier? 11 ne s'agit pas de théorie politique, de raisonnements abstraits, il s'agit, dans un régime représentatif, d'opinion, d'impression. Quand on aura prouvé par principes que le député représente la nation entière au même titre que le Président, et que la division des circonscriptions est un simple procédé électoral qui n'altère pas l'unité nationale; quand on aura montré que les Chambres, en additionnant leurs membres, représentent elles aussi le corps électoral tout entier, on n'aura pas atténué dans l'âme populaire TefTet du gigantesque scrutin qui a nommé le Président. Le peuple a sous les yeux d'un côté le Chef de l'État élu par la France entière, par plusieurs millions de suffrages, d'un autre côté, non pas une Chambre, abstraction et fiction, mais une foule de députés dont chacun représente quelques communes et quelques milliers d'électeurs. La comparaison est trop évidemment favorable au Chef de l'Etat, pour qu'il ne soit pas tenté d'étendre ses pouvoirs et son influence.

Qu'arrivera-t-il s'il est en désaccord avec les

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Chambres? En théorie, le choix n'est pas aisé entre les représentants authentiques de la nation; en pratique, comment ne pas préférer celui que la nation entière a élu, celui qui a été porté par un courant vraiment national, celui qui a groupé une majorité, pure et réelle, qui ne peut être accusé de représenter les intérêts locaux d'une bourgade, reproche trop souvent juste à Tégard des députés, celui qui prétend légitimement représenter le peuple français dans son unité, dans ses intérêts généraux? C'est donc le triomphe inévitable du Président sur le Parlement, autre forme de la confusion des pouvoirs et de la tyrannie.

Le conilit pourrait-il être dénoué par une dissolution? Mais comment? Le F^résident aura-t-il le droit de dissoudre les Chambres, sans réciprocité, sans que les Chambres puissent le révoquer? 11 en usera selon ses convenances, en homme de parti qu'il a toujours été et qu'il est encore; il tiendra cette menace suspendue sur la tête des parlementaires et en obtiendra souvent une craintive obéissance. Il n'en usera pas avec l'impartialité d'un Chef d'État qui cherche l'opinion sincère du pays.

Il en usera avec sécurité, car il n'a pas à craindre que, la question étant nettement posée entre lui et le Parlement, la nation lui donne tort et se déjuge. Supposé que, cependant, elle lui donne tort, — en

apparence au moins, car les électeurs ne votent pas de même pour un député d'arrondissement et pour un Président de la République, — le conflit n'est pas dénoué nécessairement. Le Président peut s'obstiner; il peut, au contraire, démissionner, puis se présent(*r à la nouvelle élection et remporter. Imagine-t-on le trouble dans lequel se débattrait un pays où se passeraient de pareils événements, qui ne sont pas invraisemblables, puisque, pour répéter une remarque déjà faite, les électeurs ne sont peutêtre pas les mômes et, -en tout cas, votent sous des influences diff'érentes, pour les Chambres et pour la Présidence?

Ces complications périlleuses sont inconnues dans un régime parlementaire.

Le Président d'une République parlementaire n'a pas besoin d'être élu par le peuple, parce que, n'ayant pas l'exercice personnel du pouvoir exécutif, il n'a pas besoin d'une investiture solennelle ; et, de même, il n'a pas l'exercice personnel du pouvoir, parce qu'il n'est pas élu par le peuple. Les deux choses se tiennent, elles s'expliquent l'une par l'autre, et toutes deux se justifient parce que le Président est destiné à une influence et non à une autorité.

11 doit venir du peuple, il doit être élu, puisque rélcclion est le postulat du régime représentatif, et

que les peuples modernes ne se jugent représentés que par les autorités électives. Mais son origine populaire, comme sa fonction, sera discrète et voilée. Ainsi Ta entendu, avec une profonde et pratique sagesse, la Constitution française de 1875 : elle a confié le choix du Président à l'assemblée des deux Chambres, au lieu de s'adresser au suffrage universel, direct ou à degrés.

Dans ce système, le Président vient du peuple, puisque les Chambres elles-mêmes en viennent, et son caractère représentatif est incontestable. 11 en vient indirectement, à tel point qu'il serait mal venu à prétendre au gouvernement personnel. Son origine certaine et lointaine le rend tout à fait propre aux fonctions qui lui sont dévolues.

Les Chambres connaissent mieux que quiconque les candidats ; elles les ont vus à Tœuvre; elles sont aptes à discerner les qualités solides et discrètes qui conviennent à la Présidence. Le peuple, moins bien renseigné, aurait beaucoup de peine à apprécier, à ce point de vue essentiel, les mérites respectifs des candidats; son chgix irait le plus souvent à un homme populaire, à un homme doué de dons brillants et apparents. L'homme populaire n'est pas fait pour la mission arbitrale du Président; il est fait pour le pouvoir effectif : pour la lutte ouverte des partis, pour le Ministère. Le peuple

commettrait d'ordinaire de lourdes erreurs *.

Le Président élu par les Chambres, appartiendra, cela est inévitable, au parti qui a la majorité; Téventualité d'un Président et d'un Parlement issus de partis différents, si dangereuse en tout autre régime, ne saurait se produire. Dans la suite, peut-être, la majorité au Parlement changera de côté ; mais à ce moment, aucun danger ne sera à craindre. Le Président aura cessé d'être un homme de parti; il exercera les fonctions que Ton sait; le désir et l'occasion lui manqueront d'entrer en conflit avec le Parlement. C'est exactement le contraire pour un Président que la nation a investi d'un pouvoir personnel.

Le système français de 1875 permet de donner aux fonctions présidentielles une durée assez longue, signe et gage de la stabilité qui leur convient et qui est la condition de leur efficacité. L'élection populaire et le pouvoir personnel réclament des délais courts, pour garantir au Président un caractère représentatif permanent. Il en résulte qu'à des intervalles rapprochés, les partis font pour la. conquête du pouvoir exécutif des efforts passionnés qui troublent le pays. On le sait bien aux Etats-Unis : tous les quatre ans, une

1. Malheureusement, l'Assemblée des Chambres en commet aussi. Voir chap. xiv.

immense agitation s'empare du peuple américain. Il s'agit de savoir si le Président sera démocrate ou républicain, et l'enjeu de la lutte est assez important pour justifier Tardeur déployée par les partis; la victoire assure la jouissance du pouvoir exécutif pendant quatre ans, c'est-à-dire l'application des idées politiques et économiques dans la très largo mesure où elle dépend du pouvoir exécutif, et la distribution aux membres du parti des nombreuses faveurs dont dispose le f*résident. Aussi les campagnes présidentielles sont-elles extrêmement passionnées. Le peuple américain n'en souffre pas trop, parce que la constitution fédérale ne donne à l'Union et au Président que des pouvoirs limités à certaines matières, et aussi parce que le peuple américain en est venu à considérer la politique et les élections comme une sorte de sport qui ne gène pas les affaires et qui fouette Tactivitc. En France, les dangers seraient considérables. Le pouvoir exécutif est beaucoup plus riche; et s'il était exercé en personne par le Président, la fonction aurait des allrails incomparables, exciterait de terribles ambiti.^ns, susciterait des luttes frénétiques, dont l'explosion à intervalles rapprochés entretiendrait un trouble inconciliable avec le progrès et môme le maintien de la vie économique et sociale.

Le système adopté en 1875 a encore l'avantage

de fonctionner, le cas échéant, avec une rapidité presque instantanée; grâce à lui, la présidence ne reste vacante que très peu de temps, quelques heures pour ainsi dire, et le reproche que la théorie de la royauté constitutionnelle peut faire à la théorie de la république, Tinconvénient d'une interruption dans la magistrature suprême est réduit au minimum, h presque rien. Or, depuis rétablissement de la Troisième République, un seul président a terminé la période normale assignée à ses fonctions; toutes les autres présidences ont été interrompues par la mort ou la démission. 11 faut donc considérer comme une éventualité probable et fréquente la vacance soudaine et accidentelle delà présidence, et se réjouir de trouver dans la constitution le moyen de terminer la crise dès qu'elle est ouverte. L'élection par le peuple entier réclame beaucoup de temps. Aux Élats-llnis, la campagne présidentielle dure plusieurs mois. En France, il faudrait compter plusieurs semaines. Les candidats n'ont-ils pas à se faire connaître, à exposer leurs programmes, à solliciter les électeurs? Voudrait-on obliger le suffrage universel à voter sans savoir, pour la fonction la plus importante du régime? La loi impose vingt jours de campagne pour les députés élus au scrutin d'arrondissement. Quel délai ne faudrait-il pas admettre pour Télection du Prési-

dent? Se figure-t-on Tétat dans lequel se trouverait la France au terme de ce délai?

La constitution américaine, qui donne à la présidence une durée plus courte et qui devait moins redouter les vacances accidentelles, a cependant refusé de consulter le peuple. Elle a créé le viceprésident de rUnion, élu en même temps que le présidejit, et qui prend sa place le cas échéant. Cette combinaison révèle les inquiétudes qu'éveillait dans Tâme des constituants le système qu'ils venaient d'établir. Elle n'a pas résisté à Texpérience. Pendant que le Président est en fonctions, le Vice- Président n'a rien à faire; ce haut personnage, auquel le destin ' réserve peut-être le pouvoir, est parfaitement inutile; la présidence du Sénat n'est pas une occupation suffisante. Et comme les chances de remplacer le Président sont très faibles, les hommes intelligents et actifs ne souhaitent pas d'ordinaire s'enterrer dans l'inertie de cette sinécure. Le Vice-Président est habituellement un homme de second plan. Si les circonstances l'appellent à l'exercice du pouvoir exécutif, il y sera médiocre-, peut-être dangereux^. Le cas le plus

1. Cinq fois, le Vice-Président a remplacé le Président mort en fonctions.

2. M. Roosevclt dément ce pronostic, qui est amplement justifié par ses prédécesseurs.