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lementaire, voulait supprimer la responsabilité politique des ministres qui est la règle essentielle de ce régime.

La distinction duré gime représentatif en général et du régime parlementaire est mal connue. Si elle était moins ignorée, la querelle entre les adversaires et les partisans du régime parlementaire eût été plus claire et plus intéressante.

Dans le langage de TÉcole, le gouvernement représentatif est opposé à la monarchie absolue et à la démocratie directe,

La monarchie absolue prétend gouverner les peuples sans que les peuples s'en mêlent. Elle ne s'inquiète pas de leur volonté, ne se juge pas tenue de s en inquiéter. Elle croit savoir mieux que les sujets ce qui leur convient, les conditions de leur bonheur; elle étudie sans leur concours les problèmes de la politique pratique, et ne demande pas leur consentement pour appliquer les solutions qu'elle a découvertes. Elle affirme l'incapacité radicale de tous les hommes, le monarque excepté, pour la gestion des affaires publiques.

La démocratie directe prétend que le peuple fasse

lui-même ses affaires. Tout acte de législation ou de gouvernement est un acte de volonté ; le peuple n'a qu'à vouloir, et personne ne peut vouloir à sa place. Pas d'intermédiaire entre le peuple et ses intérêts, ou seulement les intermédiaires inévitables qui épargnent au peuple la fatigue et les diflicultés d'une action continuelle et qui se bornent à exécuter ses volontés. Elle affirme la capacité universelle de tous les hommes.

Ces deux prétentions, le gouvernement représentatif les nie l'une et l'autre. Il leur oppose et il adopte deux idées simples, justes et fortes.

La première idée écarte la monarchie absolue. C'est celle-ci : la liberté est en soi un bien ; elle est un facteur de la prospérité nationale; elle est inséparable de la dignité morale, et la liberté consiste à avoir la disposition de soi-même. Une nation adulte, comme un individu, ne peut pas, no doit pas être maintenue dans une tutelle perpétuelle; elle peut, elle doit, à un moment, acquérir la conscience pleine de sa personnalité, prendre la gestion de ses intérêts, assumer le soin de sa destinée, réclamer la responsabilité de ses actes, devenir libre enfin et secouer les liens d'aveugle obéissance où l'enchaînait la monarchie absolue. Elle voudra sans doute accepter quelque temps encore les conseils et les services d'une famille royale qui

Ta prise au berceau, qui Ta créée peut-être, qui a guidé ses premiers pas, surveillé, dirigé, aidé son développement. Elle prétend prendre une part directe et importante dans son gouvernement. Sa prétention est légitime. Elle est bienfaisante aussi et tend au bon gouvernement. Les affaires publiques sont mieux conduites avec le concours de ceux qu'elles intéressent immédiatement ou des hommes auxquels ils ont donné leur confiance. Les décisions prises sont assurées d'une exécution docile, si elles ont été consenties par les représentants de ceux qui leur doivent obéissance.

Le principe électif est une suite naturelle de celle idée; l'élection est le moyen le plus expressif que la nation puisse employer pour investir de sa confiance, un homme, des hommes, des représeniants.

La deuxième idée est celle-ci : les affaires publiques doivent être traitées par les hommes qui en sont capables. Les partisans de la démocratie directe en conviennent tacitement, lorsqu'ils excluent de l'assemblée du peuple les mineurs et les femmes qui sont intéressés dans les affaires publiques, qui subissent les conséquences des actes du gouvernement, qui peuvent avoir une volonté. Ih ne vont pas plus loin : il faut aller plus loin.

îie parlons pas des difficultés, de l'impossibilité

matérielle qui s'oppose à Texercice dû pouvoir par le peuple assemblé, ceci ne touche pas le principe. Ne montrons pas Tillusion singulière qui imagine une assemblée soustraite à toute influence, capable de substituer une décision à celle que des chefs, les chefs inévitables, lui suggéreront, libre, entièrement libre.

Ce qu'il faut dire, c'est ceci : tous les hommes ne sont pas en mesure d'étudier et de résoudre les problèmes du gouvernement. Car ce sont do véritables problèmes : à leur sujet, la volonté, pour générale ou énergique qu'elle soit, est impuissante. Vouloir n'est pas savoir; une question économique ou diplomatique ne se résout pas par un simple acte de volonté, pas plus qu'un problème de mécanique ou de physiologie. Eh bien, en réalité, peu d'hommes sont aptes au gouvernement, et il n'y a pas lieu d'espérer que leur nombre augmente sensiblement; si la démocratie instruit et élève les masses, elle augmente en même temps, parce qu'elle coïncide avec une civilisation qui progresse, la complexité, la difficulté des problèmes. Remettre à la foule la gestion des afl'aires qui deviennent chaque jour plus importantes et plus ardues, cela n'est pas moins illogique qu'imprudent. 11 s'agit donc de découvrir parmi le peuple et d'appeler au pouvoir les hommes aptes au gou-

vernement. C'est encore rélection qui en est chargée, parce que le peuple, incapable de se gouverner, est capable de choisir, d'investir authentiquement de sa confiance ceux qui sont dignes de gouverner; et s'il n'est pas capable de cela, il n'est capable de rien et mérite la tyrannie. En considérant les progrès simultanés accomplis depuis cent ans par la civilisation et les idées démocratiques, en constatant le nombre, la gravité, la difficulté croissante des problèmes du gouvernement, on est amené à conclure que, si la tendance démocratique aboutit à associer aux élections politiques le plus grand nombre possible d'individus, elle donne au régime représentatif un caractère de nécessité de plus en plus pressante.

Le régime représentatif est donc également éloigné de la monarchie absolue et de la démocratie directe. Il se propose en même temps la liberté et la sélection, dans et par le peuple, des hommes dignes et capables du pouvoir.

Sa victoire est aujourd'hui complète, à très peu près, dans les pays civilisés, dans les pays de civilisation européenne. La monarchie absolue ne subsiste plus qu'en Russie et en Turquie et ses jours y sont comptés. Elle a perdu tout crédit scientifique. La démocratie directe, à l'inverse, a des partisans passionnés; elle n'est plus pratiquée.

et dans une mesure limitée, que dans quelques vallées suisses. Sa forme la plus atténuée, le référendum, garde en Suisse et môme aux Etats-Unis un domaine assez important et surtout des défenseurs convaincus.

Dans l'application, le principe représentatif s'est diversifié à Tinfini. Autant de nations, autant de formes différentes. Leur examen détaillé n'intéresse que les spécialistes du droit conslitulionnel. Pour Tobjet de cette étude, il suffit de constater que, au point de vue pratique, les diverses constitutions représentatives se ressemblent ou diffèrent entre elles, se classent par la solution qu'elles donnent au problème des relations à établir entre le pouvoir exécutif, le Chef de TÉtat, et le pouvoir législatif, le Parlement. Les unes assignent à chaque pouvoir un domaine soigneusement délimité et lui interdisent d'en sortir; elles élèvent comme un mur infranchissable entre le Chef de TÉtat et le Parlement; celui-ci fait les lois seul et ne fait que les lois; celui-là gouverne seulement et librement. Telle est la constitution des Etats-Unis. Elle organise séparément la Présidence et le Congrès, n^

suppose et n'admet même aucun rapport entre eux, ne permet pas au Congrès d'intervenir dans Texercice des attributions executives, au Président d'intervenir dans les afTaires législatives ^ C'est le système de la séparation des pouvoirs.

Les autres, tout en répartissant les attributions entre le Chef de l'Etat et le Parlement, d'une façon à peu près identique, acceptent et souhaitent que les pouvoirs publics s'entendent et se concertent, s'aident et se surveillent. Plus de séparation des pouvoirs, non pas la confusion des pouvoirs, car chaque autorité garde des attributions définies, mais la collaboration des pouvoirs; Telle est la coutume anglaise, qui associe au travail législatif la couronne avec ses conseillers et les deux Chambres du Parlement, qui permet au Parlement de surveiller le gouvernement, d'en contrôler les actes et môme de forcer un mauvais ministère à quitter le pouvoir.

Je viens d'opposer l'un h l'autre deux types extrêmes, les Etats-Unis, l'Angleterre. Leur confrontation est très intéressante, parce que ces deux

1. Ceci est exafçéré un peu et à dessein. Le Président a besoin de l'approbation du Sénat pour les traités internationaux et la nomination des fonctionnaires; l'impeaclunent est un moyen parlementaire de punir les fautes administratives. Mais ceci ne contredit pas la vérité générale de ce que j'avance. On verra d'ailleurs que la pratique tend à s'écarter des textes constitutionnels.

consti tu lions ont les mômes origines et que la même race, le môme tempérament politique, modifiés par des circonstances diflerentes, ont abouti ici à une royauté parlementaire, là à une république à pouvoirs séparés. Entre ces types, s'échelonnent, à des distances inégales, les autres constitutions représentatives. Toutes se sont proposé comme modèle, consciemment ou non, ou la coutume anglaise ou la constitution des Etats-Unis. Toutes sont demeurées à quelque distance du modèle; les races étaient différentes, et les tempéraments; les conditions intrinsèques et extrinsèques de révolution politique, ou, si Ton préfère, l'histoire intérieure et extérieure de chaque pays, Torganisation sociale et administrative ne permettaient pas une imitation parfaite. Comme les applications du principe représentatif, les applications de la séparation ou de la collaboration des pouvoirs sont nombreuses et diverses. Certains pays passent peu à peu d'un système à Tautre.

Cependant, une différence capitale, caractéristique subsiste entre les constitutions à régime parlementaire et les constitutions à pouvoirs séparée. Elle est relative à la responsabilité politique des ministres devant le Parlement. Ici, il faut s'entendre, il faut être clair; si la différence n'est pas nettement aperçue, tout ce qui doit suivre est inuli le.

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Dans un régime parlementaire, dans une constitution imitée de la coutume anglaise, un Ministère ne peut se former et surtout ne peut durer s'il n'a pas la confiance du Parlement, de la majorité du Parlement; lorsque le ministère au pouvoir perd cette confiance*, il est tenu, moralement et politiquement, de se retirer et de faire place à un nouveau ministère investi de la confiance parlementaire. Le Chef de l'Etat garde le droit de nommer et de révoquer les ministres ; mais en Texerçant, il doit se conformer aux indications que lui donne le Parlement, indications si précises parfois, ainsi en Angleterre, que le droit du Chef de TÉtat parait supprimé. Il ne peut ni renvoyer un cabinet soutenu par la majorité, ni garder un cabinet combattu par la majorité.

Ceci compris, voici une conséquence très importante : dans le régime parlementaire, le rôle attribué au Chef de TEtat est très particulier; officiellement, il fait beaucoup de choses, son nom figure sur un très grand nombre d'actes; mais,

1. Le Parlement a bien des manières de montrer son hostilité. Les plus expressifs et les plus employés en France sont ceux-ci : le vote d une loi repoussée par le Cabinet ou le rejet d'une loi demandée par le Cabinet, lorsque surtout les ministres ont annoncé qu'ils se retireront si le vote est contraire à leurs désirs; — sur une interpellation, c'est-à-dire sur une demande d'explications relative à la politique générale ou à un acte du Ministère, le vote d'un ordre du jour blâmant le Cabinet, ou plus simplement d'un ordre du jour que le Cabinet a déclaré repousser.

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en réalité, sa volonté — je ne parle pas de son influence — est absorbée, anéantie par la volonté des ministres.

Pourquoi? Voici : les actes exécutifs sont contrôlés, critiqués par le Parlement; h l'occasion, la majorité les blâme; ce blâme atteint les ministres et les force à se retirer; les ministres réclament naturellement le droit de décider les actes qui engagent leur responsabilité envers les Chambres. Il serait contradictoire, selon les idées modernes, que la décision fût au Chef de TÉtat et la responsabilité aux ministres. Or, des raisons profondes et fortes veulent que le Chef de TEtat soit inamovible; il faut donc qu'il soit irresponsable, il faut donc qu'il ne décide pas. Ce sont les ministres qui passent, qui changent, qui tombent, qui sont responsables; ce sont donc les ministres qui décident. La signature que le Chef de TEtat met au bas de nombreux^ actes publics ne doit pas faire illusion : elle a Tair d'attribuer au Chef de l'Etat l'œuvre réelle du ministre.

Il est facile de comprendre comment le régime parlementaire réalise la collaboration des pouvoirs. Parce que les ministres ont besoin de la confiance des Chambres, les chefs de la majorité parlemen-

1. Les nombreuses signatures que donne le Chef de FÉtat rappellent le régime de la monarchie absolue. G est une survivance.

taire sont tout désignés pour être ministres. Ils ne sont peut-être pas les seuls hommes auxquels la majorité puisse accorder sa confiance; mais à coup sûr, ils possèdent cette confiance; et pourquoi, en général, irait-on chercher ailleurs, sans certitude préalable, quand la certitude est, pour ainsi dire sous la main? Chefs de la majorité et ministres, investis à la fois par le choix des représentants et par le choix du Chef de TÉtat, ils dirigent en même temps le Gouvernement et le Parlement. Ministres responsables, ils exercent en réalité le pouvoir exécutif; chefs de la majorité, ils inspirent les les actes des Chambres, la législation. Par leurs soins, le Gouvernement et le Parlement travaillent de concert, agissent d'accord.

Dans un régime à pouvoirs séparés, la responsabilité polilique des ministres devant les Chambres n'existe pas. Ce n'est pas que les ministres n'aient jamais à rendre compte de leurs actes au Parlement. S'ils commettent des crimes dans l'exercice de leurs fonctions, ils sont exposés à une mise en accusation prononcée par le Parlement ou par une des Chambres; peut-être seront-ils accusés par une Chambre et jugés par l'autre Chambre. Et, bien entendu, le ministre condamné serait déchu de ses fonctions. Mais les ministres n'ont pas à s'occuper

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des sentiments, bienveillants ou hostiles, que la majorité parlementaire nourrit à leur égard. Pour les désigner, pour fes renvoyer, le Chef de TEtat ne s'inquiète pas du Parlement. Ils ne sont pas choisis comme chefs de la majorité; bien mieux, ils sont pris en dehors du Parlement, et si, par extraordinaire^ le Chef de l'Etat appelle au ministère un député, celui-ci perd la qualité de représentant inconciliable avec celle de ministre. Investis par le Chef de TEtat, les ministres restent tant qu'ils conservent sa confiance, partent dès qu'elle leur manque.

Avec cette forme de gouvernement, le Chef de TEtat exerce sans restriction le droit de nommer et révoquer les ministres. En outre, il garde, dans une mesure qui dépend, non plus des sentiments du Parlement, mais de son caractère propre confronté avec le caractère des ministres, l'exercice réel du pouvoir exécutif et des attributions que lui donne la Constitution. 11 n'est pas gùné par la responsabilité des ministres et par son irresponsabilité. Les ministres sont encore responsables au criminel des actes auxquels ils ont concouru. Mais, en pratique, les crimes gouvernementaux sont rares, et plus rare encore leur répression. Au reste, si l'hérédité est, dans les pays où la royauté subsiste, un obstacle absolu à toute responsabilité politique du roi, dans

une république, Tobstacle n'existe pas, et le Chef de rÉtat est, comme tous les fonctionnaires, comme les ministres, responsable et puni pour les actes criminels qu'il a décidés.

En retour, le Gouvernement n'exerce et ne prétend aucune influence sur le Parlement, pour Télaboration des lois. Ni le Chef de TEtat, ni les ministres ne se posent en chefs de la majorité, ne songent à inspirer ses décisions.

Ainsi chaque pouvoir fonctionne pour son compte, séparé de Tautre.

Telle est la différence essentielle entre le régime parlementaire et le régime à pouvoirs séparés. Pour la ramener à une formule concrète, familière , on dira : le régime parlementaire existe lorsque le Parlement peut renverser un ministère; la séparation des pouvoirs existe lorsque le Parlement ne peut pas renverser un ministère.