CHAPITRE V

L«8 (Atrorents modes d'emprunts d'État. L'amortissement. — Les con-^ verstons de dettes publiques. — Le cours forcé des billets d« banque ou des billets d'État. — Conditions auxquelles sont utiles > les emprunts d'États. Les dettes publiques. — Les Bourses de ?a- m leurs mobilières.

Les différents modes d'empmnts d'Etat. L'amortissement. — Le crédit public, dont il s'est fait et se fait encore un si grand usage et un si grand abus, ne^ diffère pas essentiellement du crédit privé. Quand un État emprunte, il sollicite toujours et il obtient, s'il inspire conOance, la disposition d'un capital appartenant à autrui, soit à des capitalistes nationaux, depuis le plus humble manœuvre épargnant jusqu'au plus grand banquier, soit à des capitalistes étrangers.

Les États, toutefois, ont beaucoup subtilisé en matière de crédit. Les uns empruntent, par exemple les États-Unis d'Amérique et aujourd'hui l'Angleterre, exactement comme les particuliers, en émettant des bons et des obligations qui sont remboursables à une époque déterminée, soit en une seule fois, soit par des tirages périodiques, généralement annuels ou semestriels. C'est là la meilleure forme de crédit public, parce qu'elle se rapproche des procédés du crédit privé, et que les États, ayant à faire des remboursements à époqud fixe.

LE CRÉDIT PURLIC

n'oublient pas que c'est un devoir pour eux de diminuer leur dette ou, suivant une expresssion devenue plus usuelle pour les États, de l'amortir.

L'amortissement d'une dette consiste, en général, dans, le remboursement que l'on accomplit chaque année, d'une façon ininterrompue, i'ine fraction de cette dette. Les obligations dites amortissables par tirages périodiques sont la forme la plus commode de cet amortissement. L'État décide, en émettant un emprunt, qu'il sera amorti en quarante, en cinquante en soixante -quinze ou en quatre-vingt-dix-neuf ans. Pov\r y arriver, il fait le compte de la somme qui est annuellement nécessaire au service des intérêts de l'emprunt, supposons un million de francs. A cette somme il ajoute, suivant le délai dans lequel l'emprunt doit être amorti et suivant le taux auquel il a été contracté, une autre somme beaucoup moindre, 100,000 ou 200,000 francs par exemple; cette seconde somme sert à amortir l'emprunt en remboursant des bons ou des obligations. On a ainsi une annuité de 1,100,000 à 1,200,000 francs à la charge du budget de l'État. La part consacrée à l'amortissement se grossit chaque année, sans que l'annuité varie, des intérêts qui étaient payés aux obligations amorties l'année précédente, intérêts qui sont devenus libres par le remboursement de ces obliga-| tions. Ainsi, moyennant un faible sacrifice annuel et un peu de constance, l'État se trouve, au bout de quarante» cinquante, soixante-quinze ou quatre-vingt-dix-neu J ans, complètement libéré de l'emprunt.

C'est ce système d'annuitéSt comprenant à la fois l'intérêt et l'amortissement, qui sert de base en France aux obligations des grandes compagnies de chemins de fer, du Crédit foncier et de la plupart des sociétés importantes.

Pour que cet amortissement fonctionne réellement, c'est-à-dire amène une libération graduelle des engagements de l'État, il faut que celui-ci pourvoie au remboursement annuel des obligations avec les ressources de son budget ordinaire, c'est-à-dire avec le produit de ses impôts ou de ses domaines. S'il en est autrement, si l'État emprunte à nouveau pour amortir, il substitue» simplement une dette à une autre, ce qui n'a aucune^ utilité ; il trompe et lui-même et le public.

Les États peuvent emprunter autrement qu'en bonsi remboursables ou en obligations amortissables. Il leur est loisible d'émettre ce que l'on appelle des rentes perpétuelles : c'est de rentes perpétuelles qu'est composée la plus grande partie de la dette française. Dans ce système, l'État émet un emprunt sans prendre à l'égard du souscripteur l'engagement de lui rembourser le capital à une époque déterminée, mais en promettant simplement de lui servir une rente à perpétuité, soit b francs de rente, soit 4 francs, soit 5 francs. Ce système a l'inconvénient que, l'État ne se préoccupant pas d'amortir sa dette, les rentes perpétuelles s'accumulent à chaque génération et l'État finit par en être grevé d'un poids accablant.

Lies conversions de dettes publiques. — Il est toutefois une circonstance qui vient de temps à autre au secours de l'État et qui permet ce que l'on appelle les conversions de dettes publiques. On a vu plus haut (page 149) que le taux de l'intérêt a, en général, une tendance à baisser dans les pays prospères. En outre, la plupart des nations empruntent surtout dans des moments de crise où le taux de l'intérêt est élevé, pendant ou après les grandes guerres. La France, par exemple, au lendemain de ses désastres, en 1871 et •D 1872, a émis des rentes ô p. 100 au cours de 8i ou

82 francs, de sorte que pour 81 ou 82 francs le souscripteur s'assurait un revenu de 6 francs, ce qui rsprégentait un intérêt réel d'environ 6 p. iOO sur la somme versée. Quelques années après, la prospérité s'étant rétablie, la conûance dans les ressources de l'État s'étunt relevée, l'État pouvait trouver à emprunter à à 1/2 ou à 4 p. 100 d'intérêt. Profitant de cette situation avantageuse, il pouvait se tourner vers ses anciens créanciers et leur proposer de leur rembourser à 100 francs, c'est-àdire au pair, leur titre de rente ou de réduire l'intérêt à 4 1/2 ou à 4 p. 100. Cette opération est très légitime. La conversion est une option offerte au créancier entre le remboursement de sa créance et une diminution d'intérêt. Elle ressemble exactement à ce que ferait un particulier qui, ayant emprunté dans des temps de gêne 1,000 francs à 5 ou 6 p. 100 d'intérêt, et ayant vu la prospérité lui revenir, offrirait à son créancier de lui rembourser les 1,000 francs, à moins qu'il ne consente à ne plus demander qu'un intérêt de 4 ou 4 1/2 p. 100. Le droit de conversion repose en outre, en France, sur cette disposition de nos lois qui veut que, sauf stipulation contraire, toute rente perpétuelle soit rachetable moyennant vingt fois le montant de cette rente. Toutes nos rentes perpétuelles, les 5 p. 100, 4 1/2, 3 1/2 e* 3 p. 100 sonl rachetables à 100 fraucs, au gré de l'Rtat; les rentes 5 p. 100 ont été converties ; également les 4 1/2 et les 4 p. 100 ; enfin, en 1902, on a effectué la conversion en 3 p. 100 de la rente 3 1/2 existante, laquelle provenait de la conversion des emprunts 5 p. 100 émis après la guerre de 1870-71. Le 3 p. 100 actuel est garanti contre toute conversion nouvelle jusqu'en 1911.

Les États doivent, dans l'intérêt des contribuables, recourir aux conversions, toutes les fois que leur crédit s'est assez amélioré pour permettre ces opérations. Les

États-Unis, par des conversions successives, ont réduit de moitié l'intérêt de leur dette 6 p. 100 contractée pendant la guerre de sécession (1860-1865).

Le cours forcé des billets de banque ou des billets d'Etat. — Dans les circonstances très calamiteuses et très pressantes, comme en temps de guerre, les États empruntent souvent d'une autre façon, soit en émettant directement du papier-monnaie que les particuliers sont obligés de recevoir comme payement dans les transactions, soit en se faisant faire de grandes avances en billets de banque par les banques nationales et en dispensant celles-cf de l'obligation de rembourser en monnaie leurs billets au porteur et à vue. C'est là un expédient qui peut être utile dans des circonstances tout à fait exceptionnelles, mais qui esltrès dangereux. On l'appelle le cours forcé des billets d'État ou des billets de banque. Le cours forcé diffère du cours légal. Ce dernier consiste en ce que l'État reçoit dans ses caisses en payement des impôts les billets servant demonnaie; mais les particuliers ne sont pas obligés de les recevoir et ils peuvent, en tout cas, les rapporter à la banque, qui est tenue de les échanger contre de la montnaie véritable. Avec le cours forcé, au contraire, tout le monde est tenu de recevoir comme argent comptant les billets d'État ou les billets de banque, et aucun établissement n'est tenu de les rembourser en monnaie.

Le cours forcé, en supprimant ainsi de fait la monnaie métallique, crée un état de chose artificiel où i\ n'y a plus aucune mesure fixe, aucun étalon stable de la valeur des marchandises. Les États sont alors en- Iclins à multiplier les émissions de ces billets non convertibles en espèces. Leur trop grande abondance et la défiance qu'ils inspirent finissent par en altérer la valeur. Il est très rare que ces billets «ne perdent pat

I quelque chose de leur valeur nominale par rapport à l'or. L'or fait alors une prime sur le billet; cette prime s'appelle agio; tantôt elle n'est que de 2 ou 3 p. 100; parfois elle atteint 10, 15, 20 et jusqu'à 50, 80 et 95 p. 100, comme pour les assignats de notre Révolution; on était arrivé à donner plusieurs milliers de francs en assignats pour payer une paire de bottes.

Certains États ont traversé, sans trop grand mal, le cours forcé, comme la France en 1870-71, qui l'a abanjdonné en 1875; d'autres pays sont aussi parvenus à sortir du cours forcé, comme les États-Unis d'Améri- 'que et la Russie; certaines puissances y restent encore engagées, comme l'Italie et l'Espagne, faute de moyens e racheter le papier-monnaie qu'elles ont émis. Elles en souffrent dans leur vie industrielle intérieure et surtout dans leurs relations avec l'étranger, n'ayant plus aucun étalon solide de la valeur.

Conditions auxquelles sont utiles les emprunts

d'Etats. Les dettes publiques. — Il en est des

mprunts d'État comme des emprunts particuliers : ils

ont bons ou ils sont mauvais suivant l'usage qui est

ait des capitaux empruntés. Si ces capitaux, amassés

ar des particuliers, et dont l'État s'est acquis, de gré

gré, la disposition, sont employés à des œuvres non

roductives, les emprunts d'État équivalent à un gas-

illage de la richesse publique et à une perte pour la

ation. Si, au contraire, ces emprunts servent à des

ntreprises vraiment productives, ils ne sont pas un

al, mais vîn bien. Ce dernier cas, toutefois, est très

re. La plupart des emprunts publics détruisent be^iu-

up plus de capitaux qu'ils n'en emploient utile-

ent. Si, dans un pays où il existe déjà beaucoup de

oies ferrées et de canaux, l'Etat emprunte pour faire

e nouveaux chemins de fer et de nouveaux canaux sur

lesquels ne circuleront presque aucun voyageur et presque aucune marchandise, c'est un gaspillage de la richesse publique et une perte pour la richesse nationale ; les Etats bien administrés ne doivent que très rarement emprunter (1).

Une dette publique est une charge pour la nation ; le titre de rente est bien une richesse pour le particulier qui le possède, mais c'est une assignation sur le revenu de l'ensemble des citoyens qui se trouve diminué d'autant. La lourdeur des dettes publiques exige de lourds impôts qui entravent le commerce et l'industrie ; elle met, en outre, l'Etat plus à la merci des événements fâcheux qui pourraient se produire, parce que, étant déjà en temps normal très grevé, il lui serait très difficile d'emprunter de nouveau dans des circonstances graves. Aussi ce doit être un souci national de ne pas accroître une lourde dette et même de l'amortir. Les nations qui, comme les Etats-Unis et l'Allemagne, ont d'assez faibles dettes publiques, se trouvent et se trouveront de plus eir plus dans une situation supérieure à celle des nations qui, comme la France, ont une dette publique très lourde atteignant trente et un milliards sans la dette viagère et environ 34 milliards, si l'on y ajoute le capital évalué de cette dernière dette (2).

(1) Pour les détails sur les divers modes d'emprunts d'États, voir notre Traité sur la science des finances, V édition, t. IL

(2) La dette fédérale des États-Unis en 1909 s'élevait à près de i4 milliards de francs : en y joignant les dettes, des États particuliers composant la grande fédération américaine, elle serait, sans doute, presque doublée, mais elle serait encore très inférieure a la dette publique française, quoique les États-Unis aient 93 millions d'habitants, en 1910, et la France seulement 39 millions. La dette de l'empire d'Allemagne, en 1910, est de plus de 6 milliards de francs et celle des dilTérents États allemands, Prusse, Bavière, Wurtemberg et grand-duché de Bade, atteint environ 18 milliards de francs en 1910, soit pour l'ensemble des pays germaniques une dette totale d'environ 24 milliards.

Les bourses de valeurs mobilières. — Les titres des dettes publiques des Etats, des départements et des villes, ainsi que les actions et les obligations de*» diverses sociétés, se négocient dans des marchés appelés Bourses. Ils s'y échangent chaque jour à des prix qui varient suivant les impressions des capitalistes, les vicissitudes de confiance ou de défiance que ces titres inspirent. Les Bourses de valeurs mobilières contribuent à développer la production en permettant aux personnes économes de trouver à chaque instant des titres à acheter pour leurs placements, en rendant aisée la réalisation de ces titres aux capita- ! listes ou aux rentiers qui ont besoin de fonds. Elles stimulent ainsi l'épargne et l'utilisation des capitaux : elles diminuent la simple thésaurisation qui enfouit les économies, au lieu de les faire servir à la production. Elles facilitent la constitution et le fonctionnement des grandes entreprises en assurant un marché à leurs titres. Elles ont, toutefois, l'inconvénient, rançon de tant d'avantages, d'ouvrir à la spéculation déshonnête un champ où elle fait quelquefois dr" victimes. Mais c'est au public, par de la circonspection, de se mettre à l'abri des manœuvres coupables. Toute foire attipe les escrocs, ce qui est la critique des benêts et pent-êfre des gendarmes, mais non des foires.

soit un peu moins des quatre cinquièmes de la dette française; encore l'ensemble des dettes germaniques a-t-il pour contrepartie productive la possession par les États d'Allemagne d'un réseau de chemins de fer qui donne des bénéfices presque égaux à la charge en intérêts des dettes de ces États. La dette publique de l'Angleterre, en 1910, monte à 19 milliards, moins des deux tiers de la dette publique française. La dette de la Russie,

1 grossie par la guerre d'Extrême-Orient (1904-lvi05), monte, en 1910, à environ 24 milliards de francs. L'énormité de sa dette

I publique tend à mettre la France dans un état d'infériorité relativement à la plupart des autres grands pays du monde.

La guerre de 1914-1918 a lourdement accru la dette de lai France. Nous donnons ici deux tableaux qui résument la situa-j tion créée par les emprunts consolidés et par la dette flottante. La dette consolidée — montant nominal — s'élève à 118 milliards de fraûcs en chiffres ronds ; la dette flottante était d« 53 milliards 1/2 au 1" mars 1921.