X. Maison de l'Empereur. — Haras : Inspecteurs généraux

XI. Beaux-Arts. — Monuments historiques, Bâtiments civils : Inspecteurs généraux.

Administration consultative. — L'Administration consultative est celle qui est placée auprès de chacun des degrés de l'administration active^ pour l'éclairer de ses avis. C'est, en effet, une sage mesure, de mettre à côté de l'action le conseil. En France, c'est la loi du 28 pluviôse, an Vllf , qui a, pour la première fois, séparé d*une manière nette et précise, la délibération de Vaction. Elle a fondé Vaction sur Vunité et la délibération sur le nombre. Ainsi donc^ de même qu'uji seul fonctionnaire dirige Taction à ses divers degrés, un ou plusieurs corps, parallèlement à lui, pourvoient à la délibération qui prépare, éclaire ou contrôle ses actes. Mais, en général, comme nous l'avons remarqué, les décisions des corps consultatifs ne lient pas l'administration active, qui conserve toujours son indépendance.

Par rapport aux agents directs auprès desquels ils sont placés, les conseils administratifs sont : généraux^ départementaux^ communaux et coloniaux.

Par rapport à la nature de leurs attributions, les conseils administratifs ou.bien ne sont chargés exclusivement que de donfter des avis; ou bien ont la gestion de certains intérêts; ou bien ont la mission de répartir les charges publiques ou les frais communs; ou bien prennent part au jugement du contentieux administratif.

PIlBIlliBfi PARTIE. — GHAPITBS I. 33

Le tableau suivant exposera Tensemble de radministration consultative, en France.

CONSEILS ADMmiSTEUTIFS.

coujBcviviviB. — (Ils ne lleot pu tet agesU de radmiuiBlntion tctive.)

▲«ptés des Ag«Bto gteéiMtt.

I. Emperbok. — Conseil des ministres; Conseil privé; Conseil d'Ëlat; Conseil des maréchaux.

II. MiiusT&RB DB LA JosHCB ET DES CuLTEs. ^ Conseil d'administnition de la justice; Conseil du sceau des titres; Conseil d'administration des cultes.

UT. MufisTÉRE DE l'Intérieur. — Conseil supérieur des directeurs ^néraux du ministère; Conseil des inspecteurs généraux des établissements de bienfaisance, des prisons et des asiles d'aliénés; Commission consultative de l'administration des lignes télégraphiques.

IV. Ministère des FmANCES. -- Les conseils d'administration des différentes régies Gnancières : la Commission des monnaies.

V. Ministère de ul Guerre. — Le Comité central de tous les directeurs de l'administration centrale; les Comités spéciaux de l'infanterie» la cavalerie, Tartillerie, les fortiGcations, Tadministration, Tétat-major, la gendarmerie, le Conseil de santé.

VI. MiNisTESE DE LA Masine ET DBS COLONIES. -^ Cousoil d'amirauté; Conseils des travaux de la marine; Comité consultatif des colonies...

Vil. Ministère de l'Instruction publique. — Conseil impérial de rinstniction publique.

VQl. MimsTÈRE DE l'Agriculture et du Commbrcb. <— Conseil général de l'Agriculture; Conseil général des manufactures; Conseil général du commerce; Conseil supérieur du commerce, de l'agriculture et de l'industrie.

IX. Ministère des Travaux publics. — Conseil général des ponts et chaussées; Conseil général des mines; Comité consultatif des chemins de fer.

X. Ministère de la maison de l'Empereur. — Conseil supérieur des Haras ; Conseil consultatif des Haras; Couseil de la maison de l'Empereur.

34 fRÂGIS DE DROIT ADMINISTRATIF.

XI. Ministère des Beaux-Arts. — Conseil des bâtiments civils...

Indépendamment de tous ces corps consultatifs, les ministres peuvent consulter les Conseils placés auprès des agents locaux, et même les différents corps savants constitués, tels que l'Institut impérial de France, l'Académie de Médecine, les Facultés, les Conseils d'hygiène et de salubrité, etc., etc...

Amptèê des Agenti looavz.

Ressort d'Académie. — Recteur. — Conseil académique.

Département. — Préfet. — Conseil général ^ ; Conseil de préfecture. Conseil de révision (pour le recrutement de l'armée)...; Conseil départemental de l'Instruction publique.

Arrondissement. — Sous«Préfet. — Conseil d'arrondissement '; Chambre d'Agriculture.

Circonscription commercule ou industrielle. — Chambre de commerce; Chambre consultative des arts et manufactures.

Commune. — Maire. —Conseil municipal; Commission administrative des hospices; Bureau de bienfaisance; Conseils de fabrique ou d'administration des paroisses.

Colonies. — Gouverneur. — Grandes colonies : Conseils généraux; Conseils privés, ou d'administration (analogues aux Conseils de préfec* ture...); Conseils municipaux. — Petites colonies : Conseils privés, ou d*administration; Conseils municipaux.

Conseils exclusivement consultatifs. — Conseil des ministres; Conseil d'État; Conseil d'administration de la justice; Conseil d'administration des cultes; tous les conseils des ministères de l'intérieur, du commerce et de l'agriculture, des travaux publics; tous les comités de la guerre; tous les conseils du ministère de la marine; les conseils d'administration des régies financières; le conseil des bâtiments civils; les conseils des

< Il faut remarquer» cependant, que le Conseil général et le Conseil éTarrondissement ne sont hst eonseils ni du préfet, ni du soot-préfet. La mission du Conseil général est plutôt de délibérer sur les intérêts du département considéré comme personne morale; et celle du Conseil d'arrondissement, de répartir l'iropét direct entre les communes et de délibérer sur les délibérations des conseils municipaux en matière d*impéts.

3 Voir la note précédente.

pmtiittwi PAirriE. — ghapitrb i. 35

haras; les conseils de la maison de rEmperaiir; les Ghanibres de commerce; les Chambres des arts et maimfediires; les Chambres d'agri-

caltnre.

CoHSEiLS DE Gesnod. — Commissions adminlstraliTea des hospices; Bureaux de bienfaisance; Conseils de fabrique.

Conseils de RftPiuiTiTioii.— Conseils généraux dedé|>artement; Gonieils tf arrondissement; Conseils municipaux.

CoHSEiLs GcMiTEHTiBux. — CoBSoil d'État; Conseil impérial de l'instruction publique ; Conseil du sceau des titres ; Commission des monnaies; Conseils de préfecture; Conseils académiques; Conseils départementaux d'instruction publique; Conseils de révision pour le recrutement de l'armée; Conseils privés des colonies.

Ces dififérents conseils, désignés comme Conseils contentieux , se rattachent à Y administration contentiettse.

Administration contentiense. — L'Administration contenlUtise est celle qui juge les questions à'intirèt privé qui se lient à Faction de l'administra tion didive. Le contentieux admi" nistratif se compose de toutes les réclamations fondées sur la violation des obligations imposées à Tadministration parles lois et règlements qui la régissent, ou par les contrats qu'elle souscrit. Il naît de l'exercice du pouvoir exécutif touchant à un droit acquis. Que si l'acte administratif ne blessait que des intérêts, les réclamations étant purement administratives ne relèveraient pas de la juridiction contentieuse.

Cette dernière juridiction appartient tantôt à des conseils institués dans ce but, tantôt aux administrateurs eux-mêmes. On nomme tribunaux administratifs, les autorités cotîecHves ou indiiAduelles chargées par la loi de statuer sur le Contentieux de l'administration. La juridiction administrative n'est point un démembrement de*la juridiction judiciaire; elle a une origine^ une existence et une nature parfàttèment distinctes et indépendantes ; elle présente une orgaâteation complète, et exerce des attributions qui lui sont exclusivement propres.

Les tribunaux administratifs sont ou généraux, c'est-à-dire

compétents pour connaître de matières très-nombreuses et trèsvariées ; ou SPÉCIAUX, c'est-à-dire gui ne connaissent que d'un ordre déterminé de matières. Sont juges généraux du contentieux : le conseil d'État, les conseils de préfecture, les ministres, les préfets ; sont juges spéciaux : les conseils de révision, le Conseil impérial de Tinstruction publique, la Cour des comptes, etc., etc.

Coup d'œil sur Tadmliilstration en Angleterre. — Rien ne ressemble moins à l'organisation de l'administration française que Tadministration en Angleterre. Ce qui caractérise surtout cette administration, c'est l'absence presque absolue de centralisation, et l'initiative très-large laissée à l'action collective ou individuelle des citoyens. L'intervention des autorités publiques y est à peu près nulle, et les citoyens gèrent personnellement leurs intérêts communs. A l'exception de certains services financiers, les administrations publiques n'ont aucun agent dans les provinces. Aucune administration n'a de représentants locaux ; l'autorité gouvernementale est à peine représentée. La hiérarchie étant inconnue chez les Anglais, chaque agent est libre de faire ce que bon lui semble^ mais en acceptant la responsabilité de tous ses actes ; enfin, les agents locaux ne reçoivent en général aucun traitement.

Ainsi donc, pas de centralisation^ pas de hiérarcMe, pas de traitements; initiative a^solv^ accordée à l'action individuelle ou collective des citoyens; intervention très-restreinte de V autorité publique.

Administration centrale. — L'administration centrale, dont le siège est à Londres, se compose des administrations pubUques suivantes :

i'' La Trésorerie ;

2"^ Les Comités du Commerce et de l'Éducation du Conseil privé;

3** Le département de l'Intérieur ;

4* Le département ^/e* Affaires étrangères;

5* Le départemeru ef» Colonies;

6* Le département de la Guerre;

7* Le département de l'Inde ;

8* L'Amirauté ;

9* Le Bureau de la loi des pauvres.

Od peut ajouter à cette nomenclature quelques autres adminisl rations secondaires plus ou moins rattachées à ces départements, et dirigées par des fonctionnaires spéciaux qui eiercent, en fait» une autorité à peu près indépendante : Todministraiion des postes^ par exemple ; la commission des travaux publics *.

Administration locale. — L'étude de l'organisatiqp de l'administration locak du Royaume-Uni justifiera la proposition, déjà formulée, que la Grande-Bretagne est le pays de la décentralisation.

Le royaume est divisé en comtés^ en paroisses et en botirgs. Aucun lien n'existe, en fait, entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux. S'il arrive parfois que les autorités locales doivent prendre l'avis d'un secrétaire d'Ëtat, elles n'en conservent pas moins leur complète indépendance d'action. Le Parlement lui-même évite d'intervenir directement dans les questions qui intéressent l'administration locale. Il se borne à signaler à l'attention des autorités des comtés, des paroisses ou des bourgs, les mesures qui lui paraissent utiles, mais il se garde presque toujours d'en imposer l'application uniforme. Les localités restent absolument maîtresses d'appliquer la mesure recommandée, ou de n'en tenir aucun compte; et lorsqu'elles Pont adoptée, elles peuvent toujours revenir sur cette adoption, lorsque les résultats ne leur ont pas semblé satisfaisants. Cette indépendance absolue des autorités locales

trouve cependant une limite dans le droit réservé au Parlement de faire des enquêtes sur tous les sujets; dans le droit

< Pour de plus grands développements et pour Téiude des détails, voir : Pra* dier-Fodéré, Principes généraux de Droit, de Politique et de Légisiation, cbap. zii, p. 339 k 470.

de pétition aux Chambres ; dans la liberté de réunion ; dans la faculté laissée aux citoyens de ne pas réélire les fonctionnaires dont ils auraient à se plaindre ; dans la responsabilité complète de tous les agents, qui peuvent toujours être poursuivis, sans aucune autorisation préalable, à raison d'actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions ; et dans la liberté de la presse, qui permet de signaler tous les abus.

Dans le Royaume-Uni de la Grande-Bretagne, les institutions sont donc loin d'être soumises au régime de l'uniformité.

M. le baron de Bulow, ambassadeur de Prusse près la cour de Lpndres, disait un jour en parlant de l'Angleterre : «Après y avoir passé trois semaines, j'étais tout prêt à écrire un livre sur ce pays ; après trois mois j'ai pensé que la tâche serait difficile, et maintenant, que j'y ai vécu trois ans, je la trouve impossible. » En effet, dit M. de Franqueville, celui qui, se bornant au rôle de voyageur, traverse simplement l'Angleterre, ne voit que la surface du pays et ne peut comprendre l'originalité de ses mœurs. Un séjour plus long, une étude plus approfondie modifient singulièrement ses premières impressions. U semble que Ton pénètre dans une forêt vierge du Nouveau Monde. On sent partout la lutte, le travail, l'activité indépendante et spontanée... Ce désordre apparent, c'est la vie d'un peuple libre. Il frappe et étonne ceux qui arrivent des pays où tout est arrangé, casé, étiqueté, selon les règles de cette fatigante uniformité et de cette minutieuse sollicitude de l'autorité, qui évite à l'honnête homme tout dérangement en le déchargeant de toute responsabilité, mais qui tue l'esprit de dévouement et de sacrifice, qui énerve la race des peuples modernes, et les condamne à une minorité perpétuelle ^

La centralisation , qui n'existe point dans les mœurs

* De FranqneTille, Les InstUiUions politiques, judiciaires et administratives de l'Angleterre, introductioD.

PBSMIÂaE PARTIE. — CHAPITRE I. 39

anglaises, y est remplacée par rautonomie des comtés et des Tilles. Le pouvoir central n'agit point sur les affaires locales; et si le Parlement lui-même intervient dans l'administration, il ne le fait guère qu'indirectement par la responsabilité ministérielle et par le droit d'interpellation. Au reste, si TAngleterre est un pays d'indépendance, elle est aussi - un pays de responsabilité.

« Les fonctionnaires, dit M. Jules Simon, y dépendent bien moins de leurs chefs et bien plus du public, qui peut, à cba* que instant, les actionner devant les tribunaux. Non-seulement Tadministration anglaise ne souffre pas de la responsabilité individuelle de ses agents, mais elle y gagne d'avoir des agents plus scrupuleux ; et les agents eux-mêmes, loin d'être diminués par cette obligation de répondre de leurs actes, en tirent plus de force et de dignité ^ » Sauf cette responsabilité vis-à-vis du public, les fonctionnaires anglais» une fois nommés, jouissent d'une situation pleine de sécurité. Ils sont protégés par une sorte d'inamovibilité de fait, qui rend leur position aussi solide que s'ils étaient irrévocables, La cause en est que leur choix est livré presque exclusivement aux influences de parti. Or, en Angleterre, il y a deux puissants partis qui se succèdent au pouvoir et dont l'importance est à peu près égale. Si l'un d'entre eux prenait, lorsqu'il arrive aux affaires, la résolution de destituer les agents nonmiés par ses adversaires, les représailles ne se feraient pas attendre» et les destitutions seraient rendues au parti qui entrerait dans cette voie. D'ailleurs les interpellations porteraient de suite la question aux Chambres; de sorte que les ministres, pour éviter les ennuis de ces attaques, prennent le parti de respec**ter les positions acquises '.

Après l'absence d'uniformité, l'absence de centralisation et l'autonomie locale, ce qui frappe le plus dans l'organisation de

* Jnlet «mon, la Liberté, t. H, p. 232. ^ BêÛm, ouvrage eité, t. IV, p. 113.

rddministraiion anglaise, c'est Ja prépoDdérance donnée à raristocratie. 1/ administration du comté et du bourg est entièrement aristocratique. Lesmagistrats sont généralement pris dans la portion la plus riche de la société ; ils nomment euxmêmes la plus grande partie des fonctionnaires secondaires. Directement ou indirectement, Tautorité est donc aristocratique» ou procède de l'aristocratie. Il en résulte que ce qui peut se faire pour le peuple, ne se fait pas par lui. Et cependant le peuple n'en est pas jaloux. C'est que la classe prépondérante, celle dont l'esprit pénètre partout dans les institutions du pays, remplit gratuitement les fonctions qui lui sont dévolues.

Or, comme ces fonctions non seulement sont gratuites, mais qu'elles imposent des charges très-onéreuses, elles ne son pas recherchées : à tel point que la loi a dû les déclarer obligatoires. Aussi nul n'a pensé à demander l'élection pour la nomination à des fonctions plus redoutées qu'ambitionnées. C'est ainsi que la graturté de ces fonctions leur a donné un caractère aristocratique, qui a retenu leur exercice aux mains des classes riches, loin des attaques jalouses de la démocratie. C'est aussi ce qui permet de comprendre qu'il se trouve en Angleterre des assemblées ayant droit de voter des taxes, sans avoir été nommées par le suffrage des électeurs. Une autre anomalie non moins remarquable, c'est cette confuâon qui existe entre la justice et l'administration, qui se trouvent réunies dans les mômes mains. En Angleterre, en efiet, les fonctions administratives ne sont pas distinctes des fonctions judiciaires, et les mêmes fonctionnaires sont chargés des unes et des autres *.

* (( En Angleterre, dit M. de FranqueTille, tout le monde concourt à l'administration elle-même, et les affaires publiques du pays sont les affaires de chaque citoyens » (Introduction, p. 39). Un peu plus haut, le même écriTain avait fait la remarque que TAnglais est peu disposé à devenir foncUoiinaire, car il ne trouve pas une multitude d'emplois dont la séduction puisse l'attirer. 11 sait, d'ailleurs, qu'un homme indépendant est aussi considéré qu'un employé da gouvernement.

PREMIÈRB PARTIE. — CHAPITRE 1. 4i

Ckmp d'œU sur Torgaiilsatioii admlntotrative dans les Atats-Unls de rAmériqne dn Nord. — Nous rencontrerons à pen près les mêmes principes, les mêmes carac* tères dans les États-Unis de l'Amérique du Nord. Tons disons à peu près, parce qu'à côté de traits complètement resgemblants, nous constaterons aussi quelques différences saillantes.

L'Union. — Les États de l'Union. — Les États-Unis sont une démocratie sans administration hiérarchique, sans gouvernement centralisé. Leur constitution est fMérale. La fédération réunit un certain nombre d'États. Ces États ne ressemblent en rien aux départements français : ce sont des États qui méritent vraiment ce nom; ils ont remis à T Union le soin des affaires communes ou extérieures, mais ils se sont réservé leur gouvernement intérieur; ce sont en quelque sorte des provinces médiatisées. Chacun de ces États peut se donner une constitution. On n'exige rien d*eux qu'une seule chose, c'est que ce soient des républiques : on ne veut pas qu'une monarchie puisse s'établir sur le continent. Ces constitutions

hà Tîe politique loi convient davantage; elle est aussi d'un plus facile accès : le seul moyen d'y parvenir est Tiodépendance. Il sera donc inutile de venir à Londres stationner pendant de longues heures dans les antichambres d'un noinistreou lasser dimportunes demandes la patience d'un souverain. La vie rurale pourra seule donner satisfaction à cette noble et légitime ambition. C'est en possédant une terre, e*est surtout en y résidant, que les citoyens obtiennent l'autorité sans perdre leur liberté; c'est parmi les propriétaires fonciers qu'on choisit les vériiablec administrateurs du pays. Tandis qu'en France les fonctionnaires publics sont presque toujours étrangers an département qu'ils gouvernent, et que. possédés d'un insatiable besoin d'avancement, ils n'aspirent qu'à voir finir leur exil pour regagi\^r Paris ; en Angleterre, les adnunistrateurs sont les propriétaires locaux, et ils sont administrateurs uniquement parce qu'ils sont propriétaires. En France, il faut, pour parvenir, quitter le foyer paternel et résider dans la capitale; en Angleterre, il faut rester dans le domaine de ses pères. La classe aisée acquiert ainsi une facile influence, encourage l'agriculture et exerce sur les populations rurales un véritable patronage Les propriétaires, imbus des besoins du pays, deviennent aptes à le représenter. Ils reçoivent un mandat d'électeurs dont ils sont parfaitement connus, et dont ils savent merveilleusement les besoins. Différence énorme au point de vue social, plus grande encore au point de vue politique : Paris est la France; Londres est un bourg d'Angleterre. Voir VltUroduetùm du livre de M. de Franqueville, p. 35 et suiv.

peuvent être ce que le peuple voudra : il est permis d'avoir une ou deux Chambres, un pouvoir judiciaire- dépendant ou indépendant, électif ou à vie ; il y a toute liberté de faire tous les essais possibles. Par le fait, tous les États ont pris pour modèle la constitution fédérale. Partout le gouvernement est organisé de même, partout les libertés sont garanties de la même façon ; mais quant aux institutions intérieures, on s'attend bien à ne pas trouver d'uniformité. Toutefois, malgré les différences d'organisation qu'on rencontre en changeant d^Ëtat^ il est possible de ramener à quelques caractères communs les législations administratives des États-Unis.

Caractères généraux de rorganisation administrative aux États-Unis. — Élection des fonctionnaires administratifs ;

Inamovibilité des fonctionnaires pendant l'intervalle des élections;

Absence complète de hiérarchie administrative ;

Emploi des moyens judiciaires pour remplacer en partie le principe de la subordination hiérarchique ;

Décentralisation poussée jusqu'aux dernières limites du possible *.

L'administration en Russie. — De l'Angleterre, des États-Unis d'Amérique, à l'empire de toutes les Russies, la transition est brusque'. De la décentralisation la plus complète, il faut passer à la plus extrême centralisation. « L'une des plaies les plus graves de la Russie, dit le prince Pierre Dolgoroukovsr, c'est une centralisation jmmense, excessive, dont on ne peut se faire une idée même dans celles des contrées de l'Europe qui se plaignent le plus de ce mal. C'est l'arme de guerre au moyen de laquelle la bureaucratie, d'un côté, a étendu sur la Russie entière son funeste réseau* et, de l'autre, paralyse les efforts de ceux d'entre les ministres qui voudraient

• Voir, pour les détails, Pradier-Fodéré, Pn'nctpec généraux de Droit, de Politique et de Législation, cliap. xii, p. 385 et suiv.