PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE
opérer le bien, paralyse les bonnes intentions de l'empereur lui-même. £n Russie, toute l'existence humaine, depuis le berceau jusqu'à la tombe, se trouve placée sous tutelle, soumise aux formalités bureaucratiques, enlacée par elles; Tinitiative individuelle se trouve enchaînée. Il n'y a pas longtemps
encore, sous le dernier règne, le gouvernement n'exigeait
que Tobéissance la plus absolue, la plus servile. Cette manière
de voir prévaut encore dans Ja plupart des hautes régions
administratives, dans la plupart des ministères, dans la
presque totalité des bureaux ^ » Le même auteur, suspect
d'ailleurs de quelque exagération dans ses appréciations sur le gouvernement et l'organisation administrative de son pays, a défini ainsi l'empire des czars : et C'est un immense édifice à extérieur européen, orné d'un fronton européen, mais, à l'intérieur, meublé et administré à l'asiatique. La très-grande majorité des fonctionnaires russes, déguisés en costumes plus ou moins européens, procèdent dans l'exercice de leurs fonctions en vrais Tartares. Sur quelle base repose Tadministràtion russe ? Est-ce les lois ? Non, certes ; aucun pays n'est plus riche que la Russie en lois, ordonnances et règlements de toutes sortes ; le code russe est le plus volumineux de la terre; il contient quinze gros volumes de plus de mille pages chacun ; tons les ans apparaissent encore des suppléments. Mais ce
code est une lettre morte pour le pays L'administration
russe repose sur l'égalité de tous, non devant la loi, comme en Europe, mais devant le caprice du pouvoir et la vénalité de l'administration, comme en Asie^. ...» Dans une autre partie de son ouvrage, le prince Dolgoroukow a écrit que «i l'administration, en, Russie a pour base l'arbitraire le plus absolu, revêtu parfois de l'apparence de foimes légales, et parfois exercé sans détour, ni voile >. » Tels sont les fruits du pouvoir absolu.
* Dolgoroakow, La vérité sur la Russie, édit., 1860; p. 77.
* Ibid , p. 5et suiv.
» Ibid., p. 61.
On retrouve à chaque pas,, en Russie, le principe d'autocratie qui domine dans Tempire des czars. I^a centralisation est l'élément organique des diverses classifications administratives et judiciaires de l'empire. Les mêmes autorités y sont souvent investies de pouvoirs tout à la fois administratifs et judiciaires ; chaque fonctionnaire relève d'un supésieur qui, lui-même, n'est que le délégué du pouvoir souverain. Ainsi donc , centralisation asiatique ; hiérarchie puissante; amovibilité des fonctions, à tons les degrés; bureaucratie tyrannique exerçant sou pouvoir arbitraire en l'absence de toute publicité, de toute discussion pubUque, de tout contrôle sérieux, a La Russie, a dit avec esprit le prince Dolgoroukow, est le pays où il y a Je plus de conseillers, et où l'on demande le moins de conseils ^ d
L'administration en Turqnie. — La Turquie est, elle aussi, un pouvoir absolu et de centralisation; mais la centralisation n'y est pas complète, et si l'autorité est, en principe, exercée par le sultan, mais, en réalité, entre les mains du grnnd vizir, des circonstances dépendant de Torganisation politique et sociale de l'empire ottoman, s'opposent à l'établissement d'une vraie centralisation, source de Tunité nationale.
Les sujets dn sultan ne forment pas, comme ceux de la plupart des souverains occidentaux, une masse homogène ayant les mêmes intérêts et les mêmes passions, composée de groupes qui peuvent différer d'origine, de langue et de religion, mais qui se mêlent et se pénètrent à chaque instant et de mille manières, qui se sentent tous profondément solidaires les uns des autres. Il n'y a pas en Turquie de nation proprement dite, mais autant de nations que de races, ou plutôt que de communions, juxtaposées et non fondues, ni en train de se fondre ; elles n'adhèrent l'une à l'autre, elles ne sont maintenues ensemble dans une apparente unité que par la supréma-
' Dolgoroukow, p. 85.
PREMIÂRB PARTIE. — CHAPITBB I. 45
tie qu'une de ces raœs, la race turque, exerce sur toutes les autres, et par Tautorité d'un pouvoir central auquel on paie l'impôt, mais qui, d'ailleurs, ne s'ingère jamais dans les détails de la vie intérieure d'aucun de ces groupes.
Dans chaque ville, dans chaque village de Turquie, chacune des communions qui s'y trouvent représentées d*une manière permanente forme une communauté, qui a i>our chef légal son chef religieux ; elle a ses primats qui répartissent entre ses membres la part d'impôt qui est à sa charge ; elle a ses i*cgistres séparés, dà sont inscrits les actes de Tétat dvil concernant chacune des familles qui la composent; elle a son tribunal, son droit coutumier, son code particulier ; elle se taxe comme elle Tentend pour bâtir des églises oi\ des écoles, rétribuer son clergé et ses instituteurs. En un mot, elle s'administre à sa guise et sans rendre de comptes à personne; ses obligations envers le pouvoir central une fois remplies par le payement de l'impôt, elle jouit d'une pleine autonomie. C'est ainsi que l'empire ottoman, offre le singulier spectacle d'un État ou les religions, od les races divisées, ennemies les unes des autres, ne relèvent judiciairement, administrativement même, que de leurs chefs spirituels ; où les étrangers ne relèvent que des lois de leur pays. En Turquie, en effet» toutes les croyances ont la libre pratique de leur culte, et toutes les législations fonctionnent parallèlement : confusion funeste, qui rend impossible l'existence de l'unité nationale, et qui ne . pourrait être modifiée que par l'action d'un pouvoir central suffisamment fort et considéré. Or, la Turquie n'a connu jusqu'à ce jour que les vices et les abus de la centralisation. Les pachas envoyés pour gouverner les- provinces n'ayant aucun lien avec des contrées où ils ne font que passer, et n'étant, d'ailleurs, soumis par le gouvernement à aucune surveillance effective, à aucun contrôle sérieux, n'ont aucune raison de s'intéresser à des populations auxquelles ne les rattache aucune pensée d'avenir ; quelques-uns mêmes, connaissant l'insouciance du gouvernement, ne se font pas défaut
de pressurer leurs administrés. La centralisation n'a donc racheté par aucun bienfait, en Turquie, la rupture des traditions et des associations naturelles et historiques; elle n'a point donné aux provinces de ce vaste empire, comme aux peuples qui entrèrent dans Tempire romain, ou aux groupes divers que s'assimila la monarchie française, pour prix du sacrifice de leur autonomie, l'ordre sévère sous une volonté puissante, ni cet immense développement de prospérité matérielle qu*a produit ailleurs Tunité administrative substituée, avec son action régulière et puissante, à la variété des souverainetés locales ^
L'administratioii dans les' antres États de l'Europe. — Le droit administratif belge, hollandais, espagnol, prussien, italien, est gouverné par les mêmes principes, à peu d'exceptiens près, que le droit administratif français. L'organisation administrative de ces pays est à peu près calquée sur celle de la France *.
Quant à Tadministration, en Autriche, elle est loin de présenter une organisation uniforme. Cet empire est, en effet, composé de parties diverses qui ne se fondent point dans une vaste unité. C'est ainsi que dans les provinces les plus étendues, dans la haute et basse Autriche, par exemple, dans la Bohême, la Moravie, la Styrie, la Dalmalie, il y a des lieutenances, avec un gouverneur ou lieutenant de l'empereur à la tête de chacune d'elles. Dans les contrées moins étendues, telles que la Carinthie, la Carniole, la Silésie, la Bukowine^ il n'y a que des autorités provinciales. En Galicie, il y a un gouverneur duquel relèvent les autorités provinciales de Lemberg et de Cracovie. Ijes provinces sont,* elles-mêmes, subdivisées d'une manière peu uniforme. Les unes sont divisées en districts seulement ;
* Voîp, pour les détails, Pradier-Fodéré, Principes généraux de Droite de Politique et de Légidation, édition citée, p. 399 et Ruiv.
2 Voir, pour les détails les plus circonstanciés sur l'organisation udminislrative de ces différents pays, le même ouvrage de M Pradier-Fodéré, édition citée, p. 127 & 453.
les autres, en cercles et en districts : le cercle comprenant plusieurs districts.
Les districts se composent d'un nombre plus ou moins considérable de communes. Mais, iDdépendamment des commwieSy certaines grandes propriétés peuvent être autorisées à se constituer séparément, à la charge de supporter toutes les obligâtions d'une commune. Dans la Hongrie, enfin, dont les institutions administratives diffèrent tant de celles de TAutriche occidentale, on distingue quarante-six comitats, subdivisés en districts [processus]^ en dehors desquels on compte trois arrondissements appelés districts libres, et seize villes libresr. K
Division des lois adminlstratlTes. — Nous avons dit que les lois administratives sont celles dont Tobjet est de régler di£Férents points d'action ou d'organisation administratives, et qu'elles ne sont que les éléments du Droit administratif.
Les lois administratives peuvent être partagées en trois groupes : celles qui ont rapport à Vindustrie agricole ; celles qui sont relatives à Vindustrie manufacturière, et celles qui concernent la fortune publique.
Lois relatives à Tindustrie agricole. — Le groupe des lois administratives relatives à l'industrie agricole ^ se compose des lois sur l'alignement, sur la voirie, sur la chasse, le dessèchement des marais, l'expropriation pour cause d'utilité publique, les mines, minières et carrières, la pêche, la police rurale, le régime des bois et forêts, le régime des eaux, etc., etc.
Lois relatives à l'industrie' mannftustarière. — Après l'industrie agricole qui fournit à l'homme les matières premières nécessaires à ses besoins, se place naturellement Tin-
* Ihid., p. 427 à 453.
Oo classe, en général, soos le titre à*industrie agricole^ tous les travaux qui ont pour but de prendre dans Iv nature les matières premières, même celles qui ne supposent pas la culture du sol : telles sont les industries du chasseur, du pêcheur et du mineur.
dustrîe manufacturière, qui transforme ces matières premières en une infinie variété de produits. Elle, aussi, doit être encouragée par l'administration, car de ses développements et de sa prospérité dépend le bien-être des peuples.
Le groupe des lois administratives relatives à l'industrie manufacturière se compose des dispositions sur Tapprentissage ; de certaines lois plus particulièrement destinées à protéger rindustrie manufacturière ; de lois apportant quelques restrictions à la liberté de cette industrie et de Tindustrie commerciale; des lois sur les brevets d'invention, les dessins et mai*ques des fabricants, etc. '
Lois concernant la fortune publique. — Le groupe des lois administratives qui cuncernent la fortune publique embrasse les diUérentes dispositions légales relatives au domaine de rÉtat, à Timpôt soit direct^ soit indirect^ aux douanes, à Tenregistreipent, au timbre, aux octrois, et aux diverses charges de TEtat, telles que la dette publique, les dettes courantes ou ordinaires de TÉtat, la dette flottante, les obligations du Trésor, la dette viagère, la rémunération des fonctions publiques ; enfin les lois qui régissent la comptabilité publique.
Un examen rapide de ces diverses lois sera l'objet des chapitres qui vont suivre. Il précédera l'élude des autorités administratives chargées do les appliquer. Nous analyserons succinctement les lois qui concernent ïindustrie agricole ; celles qui se rapportent à VindiLStrie manufacturière; celles enfin qui regardent la fortune publique.
CHAPrrRE n.
§ f. AOBIGULTUBI. — § 2. AUONIMUfT.
il.- AffrtewUaM <•
PiÏDcqMi féoéraïu. — > Chambret d'agrienltore. — Coiis«U fénéril d'agrievltore. — Conacîl sopérienr do eommeree, de ragricoltnre et de l'indotlrie. — KiiMigaemeiit pifofeaioimel.
Principes généraux. — L'agriculture est cette partie de l'industrie générale qui embrasse tous les travaux par lesquels rhonune contraint la terre à produire au gré de ses besoins. Bien que toutes les industries aient leur utilité, elle doit cependant occuper le premier rang, non pas seulement à cause du grand nombre de bras qu'elle occupe, mais surtout à cause du but auquel tendent ses efforts. C'est l'agriculture qui fournit aux populations les moyens de subsistance dont
* Loi sar l'organisalion des comices agricoles, des chtmbres et du conseil général d'agriculture, 20 mars 1851.— Le ministre de Tagriculture et du commerce a délerminé la portée de cette loi en ce qui concerne les circonscriptions des asso* dations agricoles; l'élection des membres de ces associations; les règlements eonstitotifs de chaque association, Tassimilation des sociétés d'agriculture aux comices agricoles; la convocation de ces comices ; leurs sessions; leurs travaux et leurs attributions; Télection des chambres d'agriculture; leur constitution, leurs attributions et leur budget; leur caractère d'établissements d'utilité publique; le choix des membres chargés de représenter les chambres d'agriculture au sein du
elles ne sauraient se passer, et la plupart des matières premières dont la mise en œuvre peut seule les préserver d'une foule de souffrances à peine moins meurtrières que la faim. Les sociétés ne florissent que dans la mesure môme où elle se prête à la satisfaction de leurs besoins ^
Les économistes rangent encore dans Tindustrie agricole tous les travaux qui ont pour but de prendre à la nature les matières premières, même celles qui ne supposent pas la
conseil général d'agriculture : Circulaire du 12 août 1851. — Décret du 9 ayril 1851, portant que le conseil général de ragricniture» des manufactures et du commerce, établi par le décret du 1*' ftyrier 1850, se divisera en trois conseils. ~ Décret du 25 mars 1852, sur Torganisation des chambres consultatives et du conseil général d'agriculture. — Décret du 2 février 1853, qui établit près du gouvernement un conseil supérieur du commerce, de Tagriculture et de l'industrie.
Après «voir formé pendant longtemps un service distinct, les services de l'agriculture et du commerce avaient été réunis, en 1853, au département des travaux publics. Un décret du 17 juillet 1869 a rétabli le ministère de l'agriculture et du commerce avec ses attributions antérieures.
* H. Passy, article Agriculture, Diet, de V Économie poliHque.
Le rôle du gouvernement, vis-à-vis de l'agriculture, doit être de protection et d'encouragement. Il doit chercher à conserver aux cultivateurs, dans les richesses qu'ils font naître, la plus grande part condliable avec la continuation de leur travail, pour répandre le plus de bonheur possible sur la classe la pins nombreuse des citoyens; il doit fixer dans les champs et occuper aux travaux agricoles le plus grand nombre possible de citoyens, car, à égalité de revenus, le pauvre y jouira de plus de santé et de plus de bonheur que dans les villes. Il doit développer leur intelligence, autant qu'un travail assez rude peut le permettre; enfin, et surtout, il doit cultiver et alTermir leur moralité. Dans ce but, il doit donner de la stabilité à l'existence du cultivateur, favoriser tous les contrats qui lui donnent un droit permanent sur la terre, repousser au contraire ceux qui rendent sa condition précaire et qui le laissent eu doute sur son lendemain ; car la moralité est intimement liée aux souvenirs et aux espérances ; elle se nourrit par la durée, elle est nulle pour celui qui ne considère que le moment présent. Remarquons, toutefois, que le gouvernement ne doit agir qu'indirectement, en dirigeant l'esprit public à l'aide de récompenses, d'exhortations, d'encouragements. On peut cependant reconnattre au gouremement le droit d'exercer son action, d'une manière directe, dans certaines parties qui intéressent au plus haut point l'agriculture. C'est ainsi qu'il doit garantir la sécurité de la possession et la liberté des transmissions, qu'il doit favoriser la création d'Institutions de crédit, enfin fonder des écoles destinées à répandre dans les campagnes le goût des améliorations et l'enseignement professionnel.
PRBMièRB PARTIE. — CHAPITRE II. 51
culture du sol; tels sont les produits du chasseur ^ du pécheur et du mineur.
L'Assemblée constituante a jeté les bases sur lesquelles repose depuis plus d'un demi-siècle l'industrie agricole de la France, en inscrivant au frontispice de la loi du 6 octobre 1791 les deux principes salutaires de la liberté du cultivateur et de la liberté de la culture. Le territoire de la France, dans toute son étendue, est donc libre comme les personnes qui rhabitent. Les propriétaires, meilleurs juges que l'administration du genre de culture qui rapporte davantage, sont libres de varier à leur gré leurs récoltes, et de disposer de toutes les productions de leurs propriétés, en se conformant aux lois, et sans préjudicier aux droits d'autrui. Toutefois, cette liberté ne saurait suffire par elle seule au développement de rinduslrie agricole. Les efforts isolés, individuels, des . propriétaires et des cultivateurs ont besoin, pour devenir féconds, d'opérer sous Vinfluence d'une pensée commune, et d'être reliés au centre général d'activité qui constitue le gouvernement. Les chambres d'agriculture, le conseil général d'agriculture, le conseil supérieur du commerce, de l'agriculture et de l'industrie, sont destinés à servir de lien de communication entre le gouvernement et les actes partiels d'exploitation.
Chambres d'agriculture. — Il y a dans chaque arrondissement, et sous la présidence du sous-préfet, du préfet au chef-lieu, une chambre consultative d'agriculture, composée d'autant de membres qu'il y a de cantons dans l'arrondissement, sans que le nombre de ses membres puisse être inférieur à six. Le préfet désigne dans chaque canton, pour faire partie de la chambre d'agriculture, un agriculteur notable, ayant son domicile ou des propriétés dans le canton. Les membres sont nommés pour trois ans, et sont toujours rééligibles. Organes des intérêts locaux, les chambres consultatives d'agriculture présentent au gouvernement leurs vues sur les questions qui intéressent l'industrie agricole. Leur avis peut
52 paie» DB DROIT ADMI51STRATIP.
être demandé sur les changements à opérer dans la législation en ce gui touche Tagriculture, et notamment en ce qui concerne les contributions indirectes, les douanes, les octrois» la police et remploi des eaux. Elles peuvent aussi être consultées sur rétablissement des foires et marchés, sur la destination à donner aux subventions de TEtat et du département, enfin sur rétablissement des écoles régionales et des fermes-écoles. Elles sont, de plus, chargées de la statistique agricole de l'arrondissement, correspondent directement avec les préfets et sous-préfets, et, par Tintermédiaire des préfets, avec le ministre. Reconnues comme établissements d'utilité publique, les chambres consultatives d'agriculture peuvent, en cette qualité, acquérir, recevoir, posséder et aliéner, après y avoir été dûment autorisées ; l'administration départementale doit leur fournir un local convenable pour la tenue des séances; leur budget est visé* et présenté par le préfet au conseil général pour faire partie des dépenses du département; enfin, un arrêté du préfet fixe chaque année l'époque de la session ordinaire des chambres d'agriculture du département » en détermine la durée, et arrête le programme des travaux ; des sesfiions extraordinaires peuvent avoir lieu sur sa convocation. Conseil général d'agriculture. — L'institution des chambres consultatives d'agriculture donne aux vœux de l'industrie agricole des organes spéciaux sur les points importants du pays, mais nécessairement peu dégagés des intérêts locaux et des vues particulières. Le décret du 25 mars — 6 avril 1 852 a concentré dans le conseil général d'agriculture la lumière partie des différents points de la France, en faisant de ce conseil le résumé de tous les éléments antérieurs. Le conseil général d'agriculture, institué près du ministre de l'agriculture et du commerce, est composé de cent membres, dont 86 sont choisis parmi les membres des chambres d'agriculture, et 14 sont pris en dehors. Les membres sont nommés tous les ans par le ministre, mais sont toujours rééligibles ; les sessions sont annuelles et ne peuvent
PBBMiftRE PÀBTIE. — GRAPITRK II. 53
durer plus d*un mois. La présidence appartient de droit au ministre, qui nomme deux -vice-présidents, les secrétaires, et charge des conmiissaires du gouvernement d'assister aux délibérations du conseil, de prendre part aux discussions et d'entrer dans le sein des commissions. Le conseil général d'agriculture est appelé, par son institution, à donner son avis sur toutes les questions d'intérêt général sur lesquelles les chambres d'agriculture ont été consultées, ainsi que sur toutes celles que le ministre lui soumet.
Conseil sapérienr du commerce, de ragrlcnlture et de rindustide. — Ce conseil, présidé parle ministre, est composé d*un vice-président, de trois membres du Sénat, de trois membres du Corps législatif, de trois conseillers d'Etat, de neuf notables choisis parmi les hommes les plus versés dans les matières agricoles, commerciales et industrielles, et de cinq chefs de services désignés par leurs fonctions et membres de droit. Il donne son avis sur toutes les questions que le gouvernement juge à propos de lui renvoyer *.
Enseignement professionnel. — L'enseignement professionnel de l'agriculture se donne, en Erance, dans les fermesécoles et les écoles impériales de Grignon, Grand-Jouan et la Saulsaie. Les fermes-écoles sont des exploitations rurales dans lesquelles des apprentis reçoivent gratuitement un enseignement agricole essentiellement pratique. Chaque année des primes sont accordées par le gouvernement pour être répailies sur la tête de chaque enfant, suivant son mérite, mais ne leur être remises qu'à la fin de l'apprentissage. Quant aux écoles impériales d'agriculture , elles sont consacrées à la théorie et à la pratique. Elles servent aussi de modèle pour la région à laquelle elles appartiennent, et comme telle?,
* Décret da 18 novembre 1869. Le secrétaire général du ministère de t'agri-
^colture et da commerce, et le directeur général des ponta et chaussées et des
chemins de fer seront membres de droit de ce conseil. Un seccmd décret de la
même date porte que les membres du Conseil privé seront aussi membres de droit
de ce conseil supérieur.
leurs résultats doivent reœvoir la plus grande publicité '.
Les chaires départementales d'agriculture et les colonies agricoles contribuent aussi pour une grande part à développer l'instruction agricole au sein dès campagnes. La multiplication des chaires départementales se rattache au projet élaboré de concert entre le ministère de l'agriculture et du commerce et le ministère de Tinstruction publique, et qui a pour but d'introduire des connaissances agricoles dans le programme de l'enseignement des écoles normales primaires- et des écoles communales.
Cette idée, préconisée par les conseils généraux et les associations agricoles, remise à l'étude en vertu d'un décret impérial du 12 février 1867, a reçu un commencement d'exécution.
Les colonies agricoles sont des établissements charitables, ayant pour mission de recueillir les enfants orphelins, abandonnés ou appartenant à des familles pauvres, pour les faire entrer et les maintenir dans la voie du bien. La plupart sont fondées et dirigées par des ecclésiastiques ou des communautés religieuses, qui« en donnant à leurs pupilles une instruction élémentaire, les exercent en même temps aux travaux des champs et du jardinage, de manière à leur inspirer le goût de l'agriculture et à leur enseigner une profession qui les retienne plus tard à la campagne.
< Circulaire du ministre de Pagriculture et du commerce, portant que renseignement théorique et pratique de l'agriculture doit faire partie de renseignement primaire, 27 février 18i8. — Autre circulaire du même ministre, qui détermine l'utilité et les tendances de cet enseignement, 6 juillet 1848. — Décret relatif à l'enseignement agricole, 3 octobre 1848 —Circulaire du ministre de l'agriculture et du commerce sur l'organisation des fermes-écoles, 28 octobre 1848. — L'article 13 de la Constitution du 4 novembre 1848 porte que la société favorise et encourage le développement du travail par... les institutions agricoles — Arrêté du 19 décembre 1848, portant désignation des parties du domaine national de Versailles, qui seront affectées à l'Institut national agronomique.— Décret du 17 sep-, tembre 1851, qui supprime l'Institut agronomique de Versailles. — Rapport à l'Empereur sur renseignement pratique de l'agriculture dans les écoles normales primaires, 15 février 1856.
PRBMIBRB PARTIB. — CHAPITRB II. 55
C'est, du reste, une question controversée, que celle de savoir si l'agriculture peut et doit être officiellement enseignée. Pour certains publicistes la pratique est le seul enseignement solide, car Fagriculture est exclusivement fondée sur l'expérience et l'observation ; elle n'est que l'appUcation à la culture de la terre des principes scientifiques. Si Ton voulait avoir un enseignement complet, il faudrait donc exposer la plus grande partie des connaissances humaines. D'un autre côté, en agriculture, la matière mise en œuvre n'est nulle part identique à elle-même; ce qui est vrai pour une terre ne l'est pas pour une autre, et les principes ne sont pas infaillibles. L'enseignement agricole exigerait, de plus, de vastes terrains, une large exploitation et des années d'expérimentation. L'Angleterre, la Hollande, la Suisse, l'Italie, n'ont pas d'enseignement agricole officiel, et cependant ce sont des pays où l'agriculture est en plein état de prospérité. Cet enseignement règne surtout en Allemagne. Il ne date guère en France que de 1822, et est dû à Mathieu de Dombasle; encore n'estril officiel, ainsi que nous venons de le voir, que depuis 1848.
Les dispositions de nos lois relatives à Valignementj à la chasse^ au dessèchement des marais, à Vexpropriation pour came d^utiliU publique^ aux sen>itudes militaires j aux mines, minières et carrières^ à la ptche^ à la police rurale, au régime des bois et forêts et au régime des eaux, aux voies de communication^ etc., peuvent être considérées comme des restrictions à la liberté de rmmjsTRiE aorigolb.
(t. — I/AUffiiemrat <.
Mfinition. -^ Plan généra] d'alignement. ^ Senitade de reenlement. — Alignement partiel. — OoTertore de» rues et placée. -* Roet de Parie.
Définition. — L'alignement est la déclaration de la limite légale entre la voie publique et les propriétés qui la bordent,
« Édite de décembre 1607 et 27 février 1765; loi 19 juillet 1791, tit.I,art. ?9; loi 16 septembre I807;drcul. min. 17 août 1813; loi 21 mai 1836; circttl. min.
Aucune coDstruction joignant immédiatement la voie publique ne pouvant être entréprise qu*avec l'autorisation de rautorité compétente, on appelle donc prendre alignement, demander à l'autorité administrative la détermination de la ligne suivant laquelle les travaux projetés pourront être efTectués. L'autorité compétente pour délivrer les alignements varie suivant qu'il s'agit de grande ou de petite voirie.
Voirie. — Mais qu'entend-on par mirie? Le mot voirie, dans sa plus large acception, comprend tout ce qui concerne rétablissement, la conservation et la police des chemins, routes et cours d'eau. La voirie se divise en grande voirie et en petite voirie '.
25 oct. 1837; avis Cens. d'ÉUt, 7 et n août 1839; décr. 25 mars 1852; instr. réglem. 2t juillet 1854; art. 281 et suiv. — Loi du 4 mai 1864.
Sur Valignement, voir : Ancoc, Voirie urbaine. Des (Uignements individuels délivrés par les maires en l'absence de plans généraux, — Golelle ffils), Des alignements et permissions de voirie urbaine. -~ Davennei Hecu^ méthodique et raisonné des lois et règlements sur la voirie, les alignements et la police des constructions.
* Les Romains divisaient la voirie en Voirie rustique et en Voirie urbaine, La première comprenait les routes et les chemins vicinaux; la deuxième embrassait les rues et places. Les édiles, ^ Rome, puis, plus tard, le préfet de la ville et les agents sous ses ordres, et, dans Jes provinces, les gouverneurs ainsi que les magistrats locaux placés sous leur autorité, étaient chargés de faire niveler les rues; d*empêcher les ravines d*eau de nuire aux maisons; de construire des ponts partout où cela était nécessaire; de faire réparer les édifices menaçant ruine, ou de condamner à l'amende les propriétaires qui s'y refusaient ; de s'opposer aux dégradations et aux constructions qui empiéteraient sur ou sous la voie publique. Les magistrats devaient contraindre chaque riverain à construire la voie publique au-devant de sa maison, et c'est de là que sont venus les usages, conservés chez nous dans plusieurs villes, de mettre les frais soit de la construction, soit de l'entretien du pavé, à la charge des riverains, usages consacrés par notre législation. Ils obligeaient les riverains à purger les acqueducs construiu k ciel ouvert; ils veillaient à ce que les constructions n'entravassent pas la libre circulation des voitures. Si le propriétaire d'une maison n'exécutait pas les travaux à sa charge, le locataire en était tenu, sauf à imputer la dépense sur son loyer. Ils interdisaient de faire des saillies on des dépôts sur la voie publique ou devant les boutiques, si ce n'est aux dégraisseurs pour faire sécher des vêtements, ou aux artisans pour y placer des chars, sans toutefois nuire au passage des voitures. Ils devaient enfin
La GRANDE VOIRIE Comprend le classement, Tentretien, la plantation, la police et la propreté, tant des routes impériales et départementales, des rues faisant suite à de grandes routes dans l'intérieur des villes, bourgs ou villages, des chemins de fer construits ou concédés par l'Etat, que des canaux et rivières navigables, et généralement tout ce qui intéresse les grandes communications par terre et par eau. Elle embrasse aussi, par une conséquence naturelle, les moyens d'exécution et de conservation ; aussi s'applique-t-elle aux acquisitions de terrains, aux extractions de matériaux, aux perceptions de
empêcher, sur la voie publique, les rixes, les dépôts de fumier, de bétes mortes ou de peaux d'animaux.
La loi des Douze Tables avait fixé l'espace è laisser entre les constructions à deux pieds et demi; mais cette preseription n*a pas toujours été observée. A la snite d^ineeodies récents qui avaient causé de grands ravages dans Constantinople, Arcadins ordonna de laisser un espace de quinze pieds entre les maisons particulières et les édifices publics. Quelques années après, Théodore-le-Jeune fixa à dix pieds l'espace à laisser vide entre les maisons des particuliers, en maintenant la disposition relative aux quinze pieds de distance des édiflces publics. Les saillies ne devaient pas être rapprochées plus près que ces distances, le tout à peine de démolition des maisons construites en contravention k la loi.
Il y avait des règlements on des usages qui fixaient la hauteur des maisons, au moins dans certaines villes. Pour Rome, la loi Julia en avait fixé le nMurimum à 70 pieds, et Trajan l'avait réduit k GO pieds. En comparant cette hauteur avec celle des maisons de Paris, on voit que la difTérence n'est pas grande ; car, dans Paris, la plus grande élévation était, avant 1S59, de 54 pieds, non compris le toit, dont la hauteur an-dessus de l'entablement ne pouvait pas excéder hi moitié de la profondeur du bfiliment. Le décret du 27 août 1859 a voulu que ce même maximum pût s'élever jusqu'à 20 mètres pour certaines maisons, y compris les entablements et toutes les constructions à plomb du mur de face, mais non compris le faitage du comble, qui ne peut excéder une hauteur égale à la moitié de la profondeur dn bâtiment. Quant à Constantinople, la hauteur y était plus considérable qu*à Rome, car il y avait des maisons de cent pieds. 11 faut remarquer, de plus, que tandis que chez nous les règlements qui Axent la hauteur des maisons sont des dispositions d'ordre public auxquelles les parties ne peuvent déroger, et que les contrevenants sont exposés à être condamnés k l'amende et à la démolition, sur les poursuites de l'administration, les particuliers pouvaient, d'après le Code Justinien, déroger par leurs conventions non-seulement aux dispositions de la loi sur la distance à observer pour lec conftructions et les fenêtres ou vues d'aspeet, mais aussi à celles relatives à la hauteur des maisons. Voir l'ouvrage de M. Serrignysur le Droit public et administratif romain, livre 11, titre i, u'* 571 et suiv., édit., 1862, 1. 1, p. 459 et suiv. . .
droits d'octroi, de navigation et de péage, ainsi qu'à la police du roulage. Les travaux de dessèchement des marais et ceux des digues ont été assimilés aux objets de grande voirie. Le conseil de préfecture exerce une juridiction répressive, lorsqu'il prononce l'amende contre ceux qui ont commis des détériorations sur les grandes routes et sur toutes les voies faisant partie de la grande voirie. Il exerce une juridiction purement contentieuse, lorsqu'en cas d'anticipation sur la largeur légale des voies de communication, il prononce la réintégration définitive du sol sans toucher, toutefois, à la question de propriété.
La PETITE VOIRIE Comprend toutes les voies de communication qui ne sont pas classées dans la grande voirie.» Elle se subdivise en voirie vicinale (celle des chemins vicinaux); voirie wrbaine (celle des chemins non classés, tels que rues, places, quais, promenades dans les villes, et pour les portions qui ne se confondent pas avec la traverse des grandes routes) ; voirie rurale (celle relative aux chemins de souffrance et d'exploitation).
Plan général d'alignement ^— La déclaration de la limite légale entre la voie publique et les propriétés qui la bordent
* Si ratignemenl peat faToriser la régolarité et t'embelliftsement des villes, son objet essentiel est 4e faciliter la circulation. En consiAqnence, il convient, dans Texécution des plans d'alignement : 1* de ne pas s'attacher à établir nn parallélisme rigoureux ; 2* d'éviter, autant que possible, de faire avancer les constructions sur la voie publique, ce qui réduirait sans utilité la largeur actuelle, et lorsqu'un redressement est indispensable, de combiner les alignements de manière que la circulation ne puisse jamais être entravée par l'exécution partielle du plan; 3« de prendre l'élargissement du cdté où le dommage doit être moindre pour les propriétaires riverains; 4* de maintenir, autant que possible, les alignements résultant d'autorisations régulières; 5* de conserver toutes les façades qui différeraient peu de l'alignement à suivre ; 6** de faire choix de repères fixes et bien déterminés, en évitant avec soin de briser la façade d'un bâtiment ; 7« de ne jamais proposer d'alignements curvilignes, mais d'y substituer des partions de |>olygones rectilignes, dont la forme est plus favorable aux construetions; S* enfin, de se borner, sur les places et promenades publiques, à traeer des lignes ponctuées indiquant les limites de la grande voirie. (Circulaire du ministre des travaux publics, 24 octobre 1845.)
PRBMISRB PABTIE. — CHAPITRE II. 59
est faite, (Tune manière générale, par un règlement ou plan arrêté et homologué d'avance, qui sert de règle aux alignemeDts individuels que les riverains sont tenus de demander quand ils veulent faire une construction le long des chemins publics.
D'après la loi du 16 septembre 1807, toutes les localités réputées villes, et les communes ayant une population agglomérée de 2,000 habitants et au-dessus, doivent être pourvues d'un plan général (Malignement.
Ce plan général est approuvé par décret impérial rendu dans la forme des règlements d'administration publique en matière de grande voirie; il est homologué par le préfet, en matière de voirie urbaine; et par le préfet, sauf Vapprobation du conseil général^ pour la 'grande vidnaliié.
Le plan général d'alignement sert de base aux alignements individuels. Il a pour effet de soumettre les héritages privés aux retranchements nécessaires pour donner à la voie la largeur qu'il lui assigne. Ces retranchements peuvent être immédiats, s'il s'agit de terrains non bâtis. La jouissance en est attribuée au public, du moment que le préfet a fait, par un arrêté spécial, application des indications du plan à chaque héritage, et fait suivre l'alignement général d^un alignement partiel.
Servitude de recnlement. — S'agit-il, au contraire, de terrains- bâtis? Gomme l'expropriation eiH été trop onéreuse pour Tadministration, le plan général d'alignement saisit les propriétés bâties dans Tétat où elles se trouvent, emporte interdiction d'y faire désormais aucun changement de nature à prolonger la durée des constructions, et met le terrain sur lequel elles reposent à la disposition de l'administration, pour le jour où elles viendront à être démolies, oa à tomber de vétusté. Cest ce qu'on appelle la servitude de reculement.
Cette servitude implique, dans le présent, défense de réparer les constructions qui en sont frappées, et astreint, pour l'avenir, le propriétaire au délaissement de sa propriété. Le
droit de radminislralion va même jusqu'à profiter des accidents de nature à hâter le moment où, le bâtiment menaçant ruine, il sera nécessaire de le démolir.
Mais la durée de tout bâtiment dépendant essentiellement de la durée des fondations et du rez-de-chaussée, le propriétaire ne doit souffrir dans la jouissance que les restrictions indispensables à la garantie des droits de l'administration. Ainsi Ton permet les badigeons et peintures, parce qu'ils ne consoHdent pas les fondations; les rc^parations d'étage, tant que le mur de face dans la partie des fondations et du rezde-chaussée est reconnu solide ; les percements de portes et croisées, parce qu'ils ont d'ailleurs pour effet d'affaiblir les murs.
Lorsque le temps a accompli son action et que le moment de la démolition est arrivé, on ne paie au propriétaire que la valeur du sol réuni à la voie publique. Que si l'administration voulait, au contraire, faire immédiatement reculer les riverains, elle devrait recourir aux formalités de l'expropriation pour cause d'utilité publique, et payer une indemnité, non -seulement pour la valeur du terrain, mais encore pour celle de la construction.
Ces dispositions ne s'appliquent d'ailleurs qu* aux redressement et à Vélar^sement des rues déjà ouvertes ; mais on ne pourrait ouvrir une nouvelle rue qu'en suivant les formes de l'expropriation pour cause d'utilité publique.
Alignement partiel. — Valignement partiel ou individuel est celui qui est donné pour un héritage particulier. L'obligation de demander l'ahgnement partiel est imposée aux propriétaires, soit qu'il existe un plan général, soit qu'il n'y en ait pas. Tout propriétaire riverain de la voie publique est tenu de demander Valignement partiel, soit qu'il veuille coqstruire, soit qu'il veuille seulement faire des travaux à un mur de face.
En matière de grande voirie, Valignement partiel était délivré par le préfet. Dans le cas d'existence d'un plan général, le
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préfet était lié par les indications de ce plan. Il n*avait d'autre mission que celle de pourvoir à l'application d'un titre. S'il s'en écartait, son arrêté était susceptible d'être déféré au Conseil d'État par la voiecontentieuse. Mais en l'absence d'un plan général, le préfet statuait dans la plénitude du droit dont il était investi pour la conservation, le redressement et Télaigissement des voies publiques. L'alignement partiel donné par lui n'impliquait qu*une appréciation et une déclaration d'utilité publique de l'office de l'administrateur. Le recours ne pouvait, en conséquence, aller au-delà du ministre des travaux publics. La loi du 4 mai 1864, rendue dans une pensée de décentralisation, a fait passer ce droit aux souspréfets, sur les routes impériales et départementales, partout ou il existe un plan d'alignement régulièrement approuvé, et à la condition de délivrer les alignements conformément à 08 plan.
En matière de voirie urbaine, Valignement partiel est donné par le mairCy qu'il y ait ou non un plan général. Dans le premier cas, le maire doit se conformer au plan général, sauf recours, par la voie administrative devant le Conseil d'État, api-ès le recours préalable au préfet et au ministre ; dans le second cas, le maire délivre l'alignement d'après les besoins généraux de la circulation. Mais, dans ce cas, le maire ne peut que maintenir à la rue sa longueur existante ; il commet un excès de pouvoir si l'alignement qu'il délivre a pour effet de procurer l'élargissement ou le rétrécissement de la voie publique, en dehors d'un plan d'alignement régulièrement arrêté ^ Il n'y a de recours ouvert contre l'arrêté d'alignement donné par le maire, que devant le préfet d'abord, et ensuite devant le ministre de l'intérieur, sauf le recours, même direct, au Conseil d'État, pour excès de pouvoir.
En matière de voirie vicinale, Valignement partiel est déli-
* Arrêt da Conseil d'Etat, 5 avril 1862, affaire Lfbrun.
62 PRiCIS DC DROIT ADMINISTRATIF.
vré par le mait^e, avec approbation du sous-préfet, pour les chemins de moyenne et de petite communication ; par le préfetf pour ceux de grande communication ; par le sous-préfet^ partent où il existe un plan régulièrement approuvéi et conformément à ce plan ^ '
Les infractions à l'obligation imposée aux propriétaires riverains de la voie publique de demander l'alignement partiel, soit pour construire, soit pour faire amplement des travaux à un mur de face, sont réprimées par le tribunal de simple police pour la voirie municipale et vicinale, et par le conseil de préfecture pour la grande voirie. Si le propriétaire construit conformément à l'alignement, quoique ne l'ayant pas demandé, il est condamné à l'amende; s'il empiète sur la voie publique, il est condamné à l'amende et à la démolition ; s'il construit, enfin, en retraite de l'alignement, suivant la jurisprudence de la Cour de cassation il doit être condamné à l'amende et à la démolition, mais le Conseil d'Etat, moins rigoureux, ne le soumet à aucune sanction.
Lorsque l'alignement conduit à l'expropriation totale ou partielle, l'indemnité est réglée par le jury d'expropriation en matière de grande voirie et de voirie urbaine; par le juge de paix, sur rapport d'expert, en matière de chemins vicinaux. Dans le cas où, par les alignements arrêtés, un propriétaire pourrait recevoir la faculté de s'avancer sur la voie publique, il serait tenu de payer la valeur du terrain qui lui serait cédé ; et si le propriétaire ne voulait pas acquérir, l'administration publique serait autorisée à le déposséder de l'ensemble de sa propriété, en lui payant la valeur telle qu'elle était avant l'entreprise des travaux. On entend par droit de préemption le droit qu'a tout propriétaire, lorsque par suite d'alignements nouveaux les propriétés riveraines sont susceptibles d'avancer sur la voie publique, d'obtenir par préférence l'abandon
< Loi du 4 mai 1864, art. 2.
PaBMIÈRB PARTIE. -^ CHAPITRE 11. 63
du terrain j^acé aa-devani de sa propriété, à la charge d'en payer la valeur.
Ouvertures de raee et places '. — Gomme les rues et places sont à la charge des communes, quant à l'acquisition des terrains nécessaires à leur formation, et quant aux dé-* penses d*entretien» Touverture de rues et places nouvelles devant a^raver les charges de la commune et étendre l'action de la police municipale, ne peut émaner que de l'initiative du conseil municipal, sous l'approbation de l'autorité supérieure. Les particuliers ne peuvent donc pas, même à leurs frais, ouvrir des rues sans l'autorisation de l'autorité municipale, qui leur prescrit les conditions d'établissement. L'ou* verture des simples passages est subordonnée à l'autorisation du préfet de police, à Paris, et dans les autres villes à celle du maire.
Les frais d'éclairage et de pavage des rues nouvelles sont à la charge de la commune. Us peuvent cependant être imposés aux riverains, en cas d'insuffisance des revenus ordinaires de la conunune, et lorsqu'il y a conformité avec des usages antérieurs à Tan VII. On suit également les usages anciens en ce qui concerne l'établissement des trottoirs ^. Les travaux de pavage sont exécutés ordinairement par l'administration, et l'autorité municipale dresse un rôle de répartition des frais, rendu exécutoire contre les propriétaires .'par arrêté préfectoral.
Rues de Paris. — Par une exception fondée sur l'organisation municipale de la ville de Paris, les rues de la capitale sont soumises au régime de la grande voirie.
Le décret du 26 mars 1852 soumet les propriétaires à une expropriation inévitable, toutes les fois que l'administration jugera, dans tout projet d'expropriation pour l'élargissement,' le redressement ou la formation des rues de Paris, que les
* Loi du 16 septembre 1S07. — Ordonnance, ^2 août 1811. s ConseU d*âtat. 17 juillet 1861 ; 8 'septembre 1866.
parties restantes des immeubles ne sont pas d'une étendue ou d'une forme gui permette d*y élever des constructions salubres; Tadministration pourra pareillement comprendre dans l'expropriation les immeubles en dehors des alignements, lorsque leur acquisition sera nécessaire pour la suppression d'anciennes voies publiques jugées inutiles. Les parcelles de terrains acquises en dehors des alignements et non susceptibles de recevoir des constructions salubres, seront réunies aux propriétés contiguës, soit à l'amiable» soit par l'expropriation de ces propriétés, conformément à l'art. 53 de la loi du 16 septembre 1807. La fixation du prix de ces terrains sera faite suivant les mêmes formes et devant la môme juridiction que celle des expropriations ordinaires. Un décret du 27 décembre 1 858 porte règlement d'administration publique pour Texécution du décret du 26 mars 1852, dont l'application a été étendue aux principales villes de France par divers règlements.
Le décret de 1852 pouvait être appliqué à toutes les villes qui l'auraient demandé ; il est devenu le droit commun en cette matière.
Le décret de 1858 ne contient pas de disposition qui accorde aux villes la môme faculté. — Faudra-t-il un décret identique pour chaque ville? ou ce dernier décret pourra-t-il, comme le premier, être rendu exécutoire ailleurs qu'à Paris par une simple assimilation? M. Ghauveau-Adolphe pense que le décret de 1858 ne s'applique qu'à Paris, et se fonde sur le titre donné à ce décret dans le bulletin des lois ^
Tout constructeur de maison doit, avant de se mettre à l'œuvre, demander au préfet de la Seine l'alignement et le nivellement de la voie publique, et s'y conformer. Il doit pareillement adresser à l'administration un plan des cons-tructions qu'il projette, et se soumettre aux prescriptions qui lui sont faites dans Tintérét de la si'^reté publique cl de la sa-
I Journal du DroU administratif, année 1859, p. 106.
PRBMliCRE PARTIE. — CHAPlTAK 11. 6^
lubrité. Vingt jours après le dép6t de ces plans et coupes au secrétariat de la préfecture de la Seine, le constructeur peut commencer les travaux d'après son plan, s'il ne lui a été notifié aucune injonction. Il doit aussi remettre à la préfecture une coupe géologique des fouilles pour fondations de bâtiments. La fEtçade des maisons doit constamment être tenue en bon état de pi*opreté, et être grattée, repeinte ou badigeonnée, au moins une fois tous les dix ans, sur l'injonction faite au propriétaire par Tautorité municipale. Les constructions nouvelles dans les rues pourvues d'égouti seiont dispo* sées de manière à y conduire les eaux pluviales et ménagères; la môme disposition sera prise pour toute maison ancienne en cas de grosses réparations. Un décret du 27 juillet 1859, règle la hautevir des maisons, des combles et des lucames dans la ville de Paris '.
* A Puis, la haatear des façades des maiions bordani les voies publiques est délerminée par la largeur légale de ces voies. Cette hauteur est mesurée du trottoir ou du pavé, au pied des fsçadeft des bâtiments, et prise, dsns tous les cas, ao milieu de ces façades, elle ne peut excéder, y compris les entablements, st tiques et toutes, les constructioos aplomb du mur de face, un nombre de mètres déterminé par le décret de 1859. Ce décret s'occupe, dans les trois sections de son titre I*', de la hauteur des feçades des bâtiments bordant les voies publiques, de la hauteur des bâtiments situés en dehors des voies publiques et de la hauteur des étages. Les deux sections du titre II traitent des combles au-dessus des façades élevées au maximum de la hauteur légale, et des combles au dessus des façades élevées à une hauteur' moindre que la hauteur légale. Le titre HI est consacré aux dispositions transitoires, et il est dit dans le titre IV que les dispositions de ce décret ne sont point applicables aux édifices publics.
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