DES GRANDS POUVOIRS DE L’ÉTAT

D’après notre Constitution, le pouvoir législatif est distinct du pouvoir exécutif, mais c’est à ce dernier qu’appartient la prépondérance. Môme pour l’exercice du pouvoir législatif, les dispositions qui enlèvent aux députés le droit d’initiative et ne leur accordent le droit d’amendement qu’avec l’approbation du Conseil d’État, ont transféré au chef de l’État une part prédominante dans la confection des lois. Malgré cette innovation, le principe de la séparation des pouvoirs a été observé, et le texte de la Constitution du IA janvier 1852 fait encore sa part à la liberté politique.

POUVOIR LÉUISLATIF.

La loi est faite par l’Empereur, le Conseil d’État, le Corps législatif et le Sénat.

L’Empereur la propose, et, jusqu’au dernier moment, peut la retirer; le Conseil d’Êtat arrête la rédaction officielle sur laquelle s’ouvrira la discussion au Corps législatif ; aucun amendement ne peut être introduit dans la loi qu’avec l’agrément du Conseil d’État; le Corps législatif vote ou rejette la loi pour le tout ou seulement quelques articles; le Sénat, incompétent pour délibérer sur le fond, est seulement chargé de l’examiner au point de vue de la Constitution et des droits

PRÉCIS DU COTOS

garantis par elle ; suivant qu’elle est ou non conforme, il déclare ne pas s'opposer ou s'opposer à la promulgation. L’Empereur est, en outre, investi du droit de sanctionner et promulguer les lois rendues d’après les règles qui précédent.

La sanction est l’acte par lequel le chef du pouvoir exécutif adhère à la loi. et la promulgation celui par lequel il la déclare exécutoire. Quoique distinctes par leur nature , la sanction et la promulgation ont ordinairement lieu en même temps. Pourquoi la sanction est-elle nécessaire sous un régime qui ne donne l’initiative qu’à l’Empereur, avec le droit de retirer le projet à tous les moments de la délibération? Le chef de l’État n’est-il pas censé avoir adhéré au projet jusqu’au dernier moment? Une circonstance postérieure au vote, mais antérieure à la promulgation , pourrait démontrer que la loi est inopportune, et qu’il serait utile d’en différer l’exécution. D’un autre côté, le Corps législatif a le droit, tout en adoptant la plus grande partie de la loi, de rejeter un ou plusieurs articles; or, si le gouvernement attachait de l’importance aux dispositions rejetées, il pourrait préférer le retrait d’uDe loi ainsi mutilée.

Conseil d’Etat. — Nous étudierons plus tard la composition du Conseil d’État ; son rôle dans la confection des lois, seule chose qui doive nous occuper en ce moment, consiste en ce que la rédaction officielle est arrêtée par lui. Le projet, préparé au ministère compétent, est envoyé à l’examen de la section correspondante du Conseil d’État; le président du Conseil

prend quelquefois une décision pour joindre la section de législation à celle qui est compétente, d’après la nature de ses attributions. Si l’objet de la loi est mixte, les deux sections compétentes ( ratione mater iæ) doivent être réunies. Ainsi, la section de législation peut être appelée à délibérer sur tous les projets de loi conjointement avec les sections qui doivent être saisies; pour qu’elle soit jointe, une décision spéciale du président est indispensable.

Le Conseil d’État n’ayant que des attributions consultatives ne peut que donner un avis sur la rédaction de la loi ; car, d’après l’art. 50 de la Constitution du 14 janvier 1852, il est chargé de rédiger les projets de loi sous la direction du chef de l'État. Si donc le Gouvernement était en dissentiment avec le Conseil d’État, il pourrait présenter au Corps législatif le projet qu’avait repoussé la majorité du Conseil d’État.

Le projet est présenté au Corps législatif avec un rapport signé du rapporteur et des autres commissaires, que l’Empereur désigne, par un décret spécial, pour soutenir la discussion devant le Corps législatif. Les ministres à portefeuille n’ayant plus l’entrée au Corps législatif, c’est par des conseillers d’État commissaires que le Gouvernement fait soutenir les projets de loi. D’après le décret du 24 novembre 1860 combiné avec celui du 23 juin 1863, le ministre d’État et le ministre présidant le Conseil d’État sont, en général, chargés de représenter leGouvernement devant le Corps législatif. Ils interviennent dans la discussion quand ils le jugent à propos, et priment les autres commissaires du gouvernement. Ordinairement ils parlent toutes les

si

fois qu’une question politique est soulevée et laissent aux autres commissaires la discussion des questions d’affaires et des détails. En tout cas, c’est à ces ministres qu’il appartient de diriger la discussion, et delà distribuer entre les commissaires du Gouvernement.

Corps législatif. — Le Corps législatif est composé d’un certain nombre de membres, à raison d’un député par 35,000 électeurs ; toute fraction de 17,500 électeurs donne au département, dans lequel elle se trouve, le droit d’avoir un député de plus*. Au point de vue électoral, les départements sont divisés par décret impérial en circonscriptions qui ne correspondent pas exactement aux arrondissements ; souvent toutes les parties d’un arrondissement ne sont pas comprises dans la même circonscription électorale. Le droit pour le Gouvernement de fixer les circonscriptions résulte de l’art. 2 du décret-loi du 2 févriér 1852. Le pouvoir n’est limité , au moins d’après le texte de la loi, par aucune autre restriction que l’obligation de fixer un nombre de circonscriptions égal à celui des députés à élire.

Pour être éligible au Corps législatif, il faut : 1° avoir vingt-cinq ans accomplis; 2° jouir de ses droits civils et politiques; 3° n’être dans aucun des cas d’indignité , d’incapacité ou d'incompatibilité prévus par la loi s. Les fonctions de député ne peuvent pas être cumulées avec

1 Constitution du 14 janvier 1852, art. 34 à 47. — Décret organique du 2 février 1852. Décrets des 27 et 29 mai 1857. — La fraction, qui donne droit à un député en sus, avait été d’abord fixée à 25,000 ; elle ne fut abaissée à 17,500 habitants qu’en 1857.

» Art. lé et lCdn décret organique de* élections, en date du 2 février 185!.

une fonction publique salariée, et l’acceptation par un fonctionnaire public du mandat législatif le fait réputer démissionnaire. Les députés reçoivent, non pas un traitement, mais une indemnité fixée à 2,500 fr. par mois pendant la durée de la session. Enfin le sénatus-consultc des 17-19 février 1858 a disposé que nul ne pourrait être élu s’il n’avait, huit jours à l’avance, déposé au secrétariat de la préfecture du département, dans lequel doit avoir lieu l’élection, un acte signé de lui et contenant le serment : « Je jure obéissance à la constitution et fidélité à l'Empereur. » Le sénatus-consulte n’exige pas que les candidats indiquent la circonscription où ils se présentent dans le département. Par conséquent, en vertu de leur prestation de serment, ils peuvent être candidats dans toutes les circonscriptions du département, et les bulletins qui portent leur nom doivent être comptés comme valables dans toutes.

Sont électeurs tous les Français âgés de vingt et un ans accomplis qui jouissent de leurs droits civils et politiques et qui, en outre, sont inscrits sur la liste électorale de la commune, où ils résident, depuis six mois au moins. L’inscription sur une liste électorale est indispensable à l'exercice du droit électoral ; car le Français qui atteindrait sa vingt et unième année, avant la révision annuelle des listes électorales, ne serait pas admis à voter; il aurait la. jouissance, mais non l’exercice du droit On voit par là que les listes électorales sont permanentes , c’est-à-dire que pendant toute l’année, les élections se font sur les listes arrêtées à la suite de la révision qui doit être faite du i" janvier au 3t

mars4. C’est en -vertu du principe de la permanence des listes qu’on n’admet pas à voter ceux qui n’ont réuni les conditions de l’électorat que postérieurement au 31 mars, c’est-à-dire après l’époque fixée pour la clôture des listes.

Chaque électeur ne nomme que le député de la circonscription dans laquelle se trouve la commune où il est inscrit ; la loi actuelle a formellemtnt repoussé le scrutin de liste , qui appelait les électeurs du département à élire tous les députés du département. On a voulu que chacun votât, en connaissance de cause, et pour des noms connus de lui, c^- qui était d’une réalisation difficile lorsqu’il fallait choisir un nombre considérable de députés. Le vote a lieu par commune et non par canton. Cette disposition a eu pour but de faciliter le vote aux citoyens tranquilles, eu leur épargnant un déplacement, et de laisser tous les électeurs dans leur milieu naturel, sous l’empire des influences auxquelles ils sont habitués. Dans un

• Voici le résumé des opérations de la révision : du 1" au 10 janvier, le maire prépare les rectifications à la liste électorale, en inscrivant ceux qui ont acquis le droit et retranchant ceux qui l’ont perdu ; — du 10 au 18 janvier, il dresse le talileau des changements et le lait déposer au secrétariat de la mairie ; — do 1 5 au 26, les parties peuvent se pourvoir devant la commission municipale;— du 26 au 30 janvier, les réclamations sont jugées par la commission municipale; — les décisions doivent être notifiées avant le ï février-, — du î au 1, faculté d'appeler devant le juge de paix, qui doit juger dans les dix jours, c'est-4 dire avant le 18 février; — il doit donner avis & la municipalité des jugements par lesquels il infirme les décisions de la commission municipale, dans les trois jours, c’est-à-dire au plus tard le 21 février. — Entre le 21 février et le 31 mars, époque de la clôture de la liste, il y a un intervalle de trente huit jours pendant lequel : r les parties intéressées peuvent se pourvoir en cassation-, 2* le préfet peut ordonner que le maire recommencera les opérations de révision, s'il pense qu'elles sont entachées de quelque irrégularité.

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but diamétralement opposé, un décret de 1848 avait disposé que les électeurs voteraient au chef-lieu de canton.

Les collèges électoraux sont convoqués par décret impérial, vingt jours au moins avant leur réunion. Autant que possible, l’élection a lieu un dimanche ou un jour férié. Au jour fixé, les électeurs viennent voter dans la salle où siège le bureau. A Paris, ce bureau est composé du maire de l’arrondissement, président, et de quatre assesseurs qui sont les deux électeurs les plus âgés et les deux plus jeunes, sachant lire et écrire. Dans les autres communes, le maire est président, et il a pour assesseurs les quatre premiers conseillers municipaux, dans l’ordre du tableau. — Le président a seul la police de l’assemblée, et la force armée n’y peut pénétrer que sur sa réquisition; c’est à lui qu’il appartient de prendre toutes les mesures nécessaires au maintien de l’ordre. Avec le bureau, il statue en outre provisoirement sur les difficultés qui s’élèvent touchant les opérations du collège électoral. — Les électeurs doivent apporter leurs bulletins préparés en dehors de l’assemblée et, à peine de nullité, écrits sur papier blanc. Les bulletins sont remis au président qui les dépose dans l’urne du scrutin, et aussitôt après, 4 un membre du bureau constate le vote, par sa signature et son parafe, mis à côté du nom du votant. On connaît par ce moyen quels sont ceux qui n’ont pas voté, et l’on peut, avant la clôture du scrutin, procéder à l’appel nominal des retardataires. Le scrutin reste ouvert pendant deux jours, le premier, depuis huit heures du matin jusqu’à six heures du soir, et le

second, depuis huit heures du matin jusqu’à quatre heures du soir'.

Nul ne peut être élu, au premier tour, s’il ne réunit: 1° la majorité absolue, c’est-à-dire la moitié plus un des suffrages exprimés; 2° le quart des électeurs inscrits. Aucun des candidats n’a-t-il obtenu un nombre de voix suffisant, l’élection est renvoyée au deuxième dimanche qui suit la proclamation de ce résultat. Au second tour, la majorité relative suffit, et celui qui l’a obtenue est nommé député, quelque petit que soit le nombre des électeurs qui ont pris part au vote.

Le Corps législatif ne se réunit que sur la convocation de l’Empereur; toute réunion spontanée serait illégale. Aux termes de l’art. 41 de la Constitution, la session ordinaire du Corps législatif doit durer trois mois. Comment, si le chef de l’État ne convoque pas les députés, la légalité se ra-t-el le garantie? L’Empereur ne pourrait pas, sans déchirer la Constitution, se passer pendant une année, du concours du Corps législatif; car la Constitution a formellement disposé que la nation voterait l’impôt par ses représentants, et, comme le vote de l’impôt est annuel, il en résulte que, sans convocation annuelle des députés, le Gouvernement ne pourrait pas régulièrement fonctionner. Le défaut de convocation des députes serait un véritable coup d’État; or, cette situation échappe au juris-

* Je pause beaucoup de détails sur les opérations électorales, et, en particulier, les précautions & prendre pour assurer la sincérité du vote, pour dépouiller le scrutin, proclamer le résultat, recenser les votes partiels des

communes, connaître le résultat général, etc Voir, sur tous ces points,

le décret organique du î février 1852 et le réglement du même Jour qui l'a complété.

consulte pour tomber sous le jugement de l’histoire.

Une fois réunis, les députés commencent par vérifier leurs pouvoirs, ou s’il n’y a pas eu d’élections générales, par vérifier les pouvoirs de ceux qui ont été nommés dans l’intervalle des sessions. Pour juger les pouvoirs de ses membres, le Corps législatif est souverain, et sa décision ne peut donner lieu à recours d’aucune espèce; mais si elle est sans appel, elle n’est pas sans règle. Le véritable principe à suivre, en cette matière, c’est que l’élection doit être validée lorsque la volonté des électeurs est certaine, et que l’élu n’est dans aucun des cas d'incapacités prévus par la loi. Si la chambre s’arrogeait le droit d’exclure un membre, sous prétexte qu’il est indigne de siéger, sa décision, quoique souveraine, n’en serait pas moins un véritable abus de la force. On nesaurail donc assez énergiquement répudier la doctrine qu’émettait récemment un rapporteur au Corps législatif, en ces termes bizarres : « Notis n’avons pas le droit de nous élire , mais nous avons celui de nous choisir. » Cette théorie serait demeurée célèbre, comme l’expulsion de Manuel, si les personnes avaient été dignes de la célébrité. Les candidats nommés dans plusieurs collèges doivent faire connaître leur option ; s’ils négligent de le faire, nous pensons que le président du Corps législatif doit tirer au sort, en séance publique*.

Quelle est la part du Corps législatif dans la confection des lois? — 11 peut repousser le projet dans son en-

’ Le décret du 2 février 1852 ni le décret réglementaire du même jour ne disent qu'il y ait lieu de procéder ainsi; mais c'est une lacune qu'il faut, à notre avis, combler avec l'article 91 de la loi électorale du 15 mars 1849.

PRECIS 1>U COURS

semble. Si le projet lui paraît mériter d 'être approuvé pour la plus grande part, il rejette un ou plusieurs articles et vote le reste. Mais la Constitution du 14 janvier 1 852, reproduisant sur ce pointcelledu 22 frimaire an VIII, ne lui permet l’initiative législative à aucun dégré ; car les députés ne peuvent ni discuter une loi qui ne serait pas présentée par le Gouvernement, ni modifier un projet de loi par un amendement. Les amendements proposés par les membres du Corps législatif sont renvoyés à la commission chargée d’examiner le projet de loi ; si la commission ne les adopte pas, le rejet est définitif; si elle les adopte, au contraire, le président du Corps législatif les trausmet au Conseil d’État, pour être soumis à un nouvel, examen. La commission a le droit d’envoyer au Conseil trois de ses membres pour défendre son avis. Le Conseil d’Élat admet-il l’amendement, il est inséré dans la rédaction officielle, et c’est sur le projet ainsi transformé que s’ouvrira la discussion au Corps législatif. Sinon, 1 amendement est définitivement condamné, et l’on ne peut pas le produire de nouveau dans la délibération publique'.

Sénat. — Le Sénat se compose de deux sortes de membres : i°les dignitaires qui y siègent jure proprio : ce sont les cardinaux, les maréchaux et les amiraux; 2° les sénateurs nommés par décret impérial dont le nombre ne doit pas dépasser cent cinquante*. On

1 Art. Sî, 63, 54 et 55 du décret réglementaire de* 3-1 février 1861 .

* L’art. 19 de la Constitution fixait à quatre-vingts le nombre des sénateurs pour la première année , et à cent cinquante le nombre total des sénateurs, tant membres de droit que membres choisis. — L’art. 10 du sénatus-consalte du 25 décembre 1852 a fixé à cent cinquante le nombre des sénateurs directement nommés par l’Empereur.

peut considérer les princes français comme formant une troisième catégorie ; car, à l’àge de dix-huit ans accomplis, ils sont membres de droit du Conseil d’État et du Sénat, mais ils ne prennent séance qu’avec l’agrément de l’Empereur*. Les sénateurs sont inamovibles et nommés à vie; une dotation annuelle de 30,000 fr. est attachée à cette dignité*; ce n’est pas un traitement, mais une dotation , et c’est eu raison de ce caractère qu’elle peut être cumulée avec les pensions de retraite ou les traitements touchés par le dignitaire à un autre titre, sans qu’il y ait lieu d’appliquer les lois qui prohibent ou limitent le cumul des traitements et celui des pensions de retraite avec un traitement d’activité.

Le Sénat n’est pas une deuxième chambre chargée de discuter la loi au fond ; il ne peut l’examiner qu’au point de vue spécial de la constitutionnalité. Il s’oppose : 1* aux lois qui porteraient atteinte à la Constitution. h la religion, à la morale, à la liberté des cultes, à la liberté individuelle, à l’égalité des citoyens devant la loi, à l’inviolabilité de la propriété et au principe de l’inamovibilité de la magistrature; 2° à celles qui compromettraient la défense du territoire. Malgré les dispositions qui bornent la compétence du Sénat, il faut remarquer que son opposition, fut-elle aussi arbitraire qu’on voudra l’imaginer, ne pourrait être combattue par aucun moyen constitutionnel; carie Sénat est une assemblée omnipotente à l’égard de laquelle l’Empereur n’est pas armé du pouvoir de dissolution.

Le Sénat est encore compétent pour régler: t* la

1 Art. 7 du nenatiis-consulte du 25 décembre 1852.

* Art. tl du même séaatus-consultc.

Constitutiou des colonies et de l’Algérie; 2* tout ce qui n’a pas été prévu par la Constitution et qui est nécessaire à sa marche; 3“ le sens des articles de la Constitution qui donnent lieu à différentes interprétations. Dans ces trois cas, le Sénat fait la loi comme la ferait une chambre unique; il discute le fond; chaque sénateur a le droit de présenter des amendements; le Sénat peut les voter sans l’approbation du Conseil d’Élat. Le droit d’initiative lui appartient dans ces trois cas. ainsi que cela résulte de l’art. 16 du règlement du 22 mars 1832. Aussi ces sénatus-consultes sont-ils soumisàla sanction impériale, ce qui n'a pas lieu pour les sénatus-consultes qui s’opposent à la promulgation d’une loi inconstitutionnelle. La sanction n’est pas davantage applicable aux sénatus-consultes par lesquels le Sénat prononcerait l’annulation ou le maintien d’actes inconstitutionnels, conformément à l’art. 29 de la Constitution. « Le Sénat maintient ou annule tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels par le Gouvernement ou par les pétitions des citoyens. »

Le Sénat peut enfin adresser au Gouvernement un rapport dans lequel il pose les bases d’un projet de loi d’intérètgéuéral afin de provoquer l’initiative du chef de l’État ; ce n’est pas le droit des anciennes chambres ni celui que le Sénat lui-méme exerce, dans les trois cas précités; c’est simplement une invitation respectueuse à l’exercice de l’initiative impériale.

L’Empereur convoque le Sénat et fixe la durée de sa session. Toute réunion non précédée de convocation, ou en dehors du terme de la durée fixée par le

décret impérial, serait illégale. Les séances du Sénat ne sont pas publiques, en ce sens que le public n'y est pas admis ; mais il en est rendu compte par le Moniteur (décret du 24 novembre 1860 et sénatus-consulte du 1" février 1861).