CONCESSION

La concession est un acte purement discrétionnaire, par lequel l’administration confère à une personne déterminée un droit qui est créé par la concession même. Elle diflere, en plusieurs points, de la simple autorisation ; celle-ci implique ordinairement, de la part de celui qui l’obtient, l’existence antérieure d’un droit dont Y exercice seulement était subordonné à une permission administrative, tandis que la concession donne naissance au droit dont auparavant celui qui en devient titulaire n’avait même pas le germe. Quand l’autorisation n’est pas la consécration d’un droit préalable, elle n’est qu’une simple tolérance et, par conséquent, révocable ad nutum , tandis que la concession confère des droits, et n’est révocable que dans certains cas et pour certaines causes. Quels sont les principaux exemples de concession ?

Comme nous le verrons bientôt, les travaux publics

1 Loi du 18 juillet 1837, art. 30, n" 8, et loi de finances du 21 avril 1832, art. 3, § I".

1 Décret du 25 mars 1852, tableau A, n” 53.

sont ordinairement exécutés par des individus ou des compagnies qui s’en rendent adjudicataires , avec concurrence et publicité. Mais il y a des entreprises qui, en raison de leur importance ou de leur nature, ne peuvent pas être abandonnées au hasard des enchères ou des soumissions cachetées, et pour lesquelles il importe que le Gouvernement fasse directement son choix. D’un autre côté, il pourrait se faire que les travaux fussent tellement urgents, qu’on ne pût pas remplir les formalités de l’adjudication et que l’administration fût obligée, sous la menace du danger, de faire choix d’un entrepreneur. C’est bien aussi de cette manière qu’il faudrait procéder si la mise aux enchères n’avait pas donné de résultat, et si pas un adjudicataire ne s’était présenté. Enfin, des dispositions spéciales permettent au Gouvernement de procéder ainsi pour les travaux dont la dépense n’excède pasl0,000 fr. une fois payés, ou 3,000 fr., s’il s’agit d’une dépense annuelle. Dans tous ces cas, les travaux publics sont adjugés par voie de concession , et les individus ou les compagnies sont appelés concessionnaires.

Le mot concession est également pris dans un sens spécial pour désigner l’abandon fait par l’État de droits ou rétributions à percevoir à la charge de faire exécuter les travaux ; les constructions de chemins de fer, de canaux, de ponts à péage est faite ordinairement par voie de concession. La concession prise en ce sens peut être faite d’une manière directe ou indirecte. Elle est directe lorsqu’elle est faite par la désignation du soumissionnaire, sans concurrence ni publicité; elle est indirecte lorsqu’elle a heu par soumissions ca-

i»8 PRÉCIS DU COURS

clietées. Dans ces cas, la concession ne tient pas à la forme, à l'absence des enchères; ce mot désigne alors la subrogation de la compagnie aux droits de l’État.

De même si l’aliénation du domaine de l’État doit en général être faite aux enchères publiques, par voie d’adjudication, il est des cas où le Gouvernement a reçu exceptionnellement de la loi le droit de procéder par concession. Ainsi, d’après l’art. 41 de la loi du 10 septembre 1807, l’administration peut concéder, aux conditions qu’elle aura réglées, les marais, lais et relais de la mer, le droit d’endiguage, les accrues, alluvions, atterrissements des fleuves, rivières et torrents, quant à ceux de ces objets qui forment la propriété publique et domaniale.

Nous avons vu plus haut que c’est par décret rendu dans la forme des règlements d’administration publique que sont concédés les mines et les dessèchements de nuirais.

Enfin le mot concession s’entend de l’aliénation faite dans les cimetières d’emplacements destinés aux sépultures privées. D’après le décret du 23 prairial an XII, lorsque l’étendue des lieux consacrés aux inhumations le permet, la commune peut concéder des terrains aux personnes qui désirent avoir une place distincte et séparée *.

On distingue trois espèces de concessions : 4° les concessions perpétuelles; 2° les concessions trentenaires, qui sont renouvelables à la condition de payer une nouvelle redevance; 3° les concessions tempu-

1 Au. io du décret du 23 prairial an XII.

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. t89

raires, qui durent quinze ans et ne peuvent pas être renouvelées. Aucune concession n’est faite qu’à la condition de verser un capital dont les deux tiers appartiennent à la commune et le tiers restant aux établissements de bienfaisance.

EXPROPRIATION POUR CAUSE D’UTILITÉ PlIBUQUE.

L'expropriation pour cause d’utilité publique a dû être admise, sous une forme ou sous une autre, dans toute société organisée. Il y a donc lieu d’être surpris que des jurisconsultes accrédités aient affirmé que cette institution n’existait pas à Rome1.

Dans notre ancien droit, l’expropriation d'utilité publique ne fut jamais réglée par une loi générale; il y était pourvu par les dispositions spéciales de l’édit relatif à chaque entreprise de travaux publics. On trouve seulement dans une ordonnance rendue en 1303, sous Philippe le Bel, une disposition d’où l’on peut tirer le principe général que l’expropriation n’était admise qu’en cas de nécessité publique [ non ad superfluitatem sed ad convenientem nccessitatem) *.

L’expropriation consiste dans la prise de possession, moyennant indemnité préalable, d'une propriété immobilière et foncière qui est attribuée au domaine national, départemental ou communal pour l’exécution

1 Proudhon, Domaine publie, annoté par Vict. Dumay, t. II, p. 198. — Cette assertion a été réfutée par M. P. Garbouleau, dans sa thèse pour le doctorat. Thèse sur le Domaine public, p. 18 et 124. M. de Fresquet a développé la même théorie que M. Garbouleau dans la Ile rue hù torique, mars et avril 1860.

1 V. édit d'octobre 1666 pour le canal de Languedoc et édit de mars 1670 pour le canal d'Orléans.

190 PRÉCIS DO COURS

de travaux d’utilité publique. Les meubles ne peuvent pas être expropriés, qu’ils soient corporels ou incorporels *. D’un autre côté, ce qui constitue l’expropriation, c’est la dépossession matérielle avec transmission de propriété de l’exproprié à l’expropriant. Il en résulte que là où il n’y a que simple dommage temporaire ou permanent \ les règles de l’expropriation sont inapplicables. Elles ne s’appliqueraient pas davantage s’il s’agissait de la constitution ou de l’aggravation d’une servitude active, même dans le cas où, par exception, elles donneraient lieu à indemnité.

Mais faut-il que l’exproprié soit privé de sa propriété, ou suffit-il qu’on lui enlève la possession? Supposons, par exemple, que l’État, le département ou la commune aient besoin, pour l’exécution des travaux, d’un fonds dont la nue propriété a été cédée aimablement par le propriétaire, mais qui est détenu par un fermier, un usufruitier ou en emphytéote; faudra-t-il les exproprier, ou seront-ils réduits à demander une indemnité, postérieurement à l’exécution des travaux qui les privent de leur possession?

La loi du 3 mai 1841 dispose que, lorsque le fonds

1 Arrêt de la Cour de cassation du 3 mars 182G. Dans l’espèce de cet arrêt, . il s'agissait d’une propriété littéraire.

1 Le dommage temporaire est celui qui ne se reproduit pas, par exemple la perte d’une récolte. — Le dommage permanent provient d’une cause qui persiste et altère la propriété ; néanmoins il ne constitue pas une prise de possession et demeure étranger à l’expropriation pour cause d’utilité publique. Les dommages permanents ou temporaires sont dans la compétence du conseil de préfecture. (Loi du 28 pluviôse an VUI, art. 4. — V. décret du I*’ mars 1860 (affaire du canal St-Martin c. l’État et un grand nombre de décisions anterieures). Tribunal des conflits, 18 novembre 1860; 23 dé cambre 4860; 2 juillet 1 851 . — Cour de cassation, 29 mars 1862 et Conseil d’Étal, arrêt du 14 décembre 1863.}

exproprié est occupé par des fermiers, locataires, usufruitiers ou autres ayant des droits analogues, il y a lieu de faire fixer par un jury une indemnité spéciale en ce qui concerne chaque ayant droit. De cette disposition il semble résulter que, d’après l’esprit de la loi, l’expropriation devrait avoir lieu toutes les fois qu’il s’agit de dépouiller quelqu’un de la simple possession et qu’il n’est pas nécessaire que l’exproprié soit privé de la propriété. Il nous paraîtrait équitable, en effet, d’accorder aux locataires, usufruitrierset autres ayants droit autant de garanties lorsqu’ils sont expropriés séparément que lorsqu’ils le sont conjointement avec le propriétaire. Il est difficile d’admettre que le législateur ait voulu consacrer des dispositions différentes pour deux cas identiques. Mais la jurisprudence administrative décide que les locataires, fermiers et autres n’ont droit à une indemnité spéciale et préalable fixée par le jury que si, en même temps, l’expropriation de la propriété est poursuivie sur la tête du nu-propriétaire. Par conséquent, lorsque le propriétaire a consenti une cession à l’amiable, qui rende inutiles, quant à lui, les formalités de l’expropriation, les locataires, fermiers et autres ne pourront que réclamer une indemnité postérieure aux travaux, pour préjudice éprouvé par suite de leur exécution1. Par la même raison, la jurisprudence administrative déciderait probablement que s’il fallait déposséder le loca-

1 Deux décrets du U septembre 1 852, qui ont changé la jurisprudence établie, en sens inrerse, par décisions des 18 août 1849 et 19 janvier 1850- — Voir, en sens contraire, Reverchon, Dictionnaire général de l'adminùtration française, v Expropriation, p. 811.

taire ou l’usufruitier d’un immeuble appartenant en nue propriété à l’État, au département ou à la commune expropriants, la loi du 3 mai 1841 ne serait pas applicable *.

La loi n’exige pas la nécessité publique pour qu’il y ait lieu à expropriation ; il suffit qu’il y ait utilité publique; mais au moins faut-il que l’utilité soit publique, et l’administration ne pourrait pas, sans excès de pouvoir, l’ordonner dans un intérêt privé, ce qui aurait lieu, par exemple, si elle expropriait un propriétaire pour creuser le canal d’une usine appartenant à un particulier®. L’utilité publique a cependant été déclarée pour des embranchements de chemin de fer destinés à desservir des établissements métallurgiques: il n’y a pas là d’exception à notre principe, parce que ces cliemius prennent des voyageurs et servent de voie de communication à tout le monde. Ces déclarations n’étant que l’application des principes généraux ont pu être faites par décret impérial. Une autre exception a été faite pourles travaux des associations syndicales de drainage; mais cette exception n’a pu être faite qu’en vertu d’une loi et elle est écrite dans celle du 10 juin 1854.

Il n’est, du reste, pas nécessaire que le travail soit

1 Voir Commentaire théorique et pratique des lois d'expropriation pour cause d'utilité publique, p. 88 et sulv., par MM. Uelamarre et de Pcyronny. Ces auteurs décident que pour l'usufruit, l'emphythéose, l’usage, les formes de l’expropriation doivent être suivies. Quant à la cessation forcée d’une location, ils admettent (p. GS) que la dépossession des locataires, en cas d’exécution de travaux publics, n'est qu'un simple dommage qui donne lieu à une indemnité llxée par le conseil de préfecture. Cf. Dalîry de la Monnoye, lois à' expropriation pour cause d’utilité publique, p. 4, n° 4.

1 Ordonnance du 24 décembre 1818 et du 2 mars 1821. — Voir aussi arrêt de la Cour de cassation du 22 avril 1823.

Goodle

DE DROIT PCBL1C ET ADMtMSTUATIF. 193

entrepris par l’Élat, et l’on pourrait exproprier pour des travaux d’utilité départementale ou communale * . Là se borne l’extension de cette faculté; on n’en pourrait même pas user pour des établissements publics autres que les départements ou les communes, et notamment pour les hospices *.

Il faut distinguer plusieurs périodes dans l’expropriation d’utilité publique :

1° La déclaration d’utilité;

2* Le jugement d’expropriation ;

3° Le règlement de l’indemnité;

4* Le payement et la prise de possession.

1° La déclaration d'utilité publique est faite par l’administration. Ce principe est écrit dans la loi du 16 septembre 1807, qui attribuait aussi à l’administration le règlement de l’indemnité. Dans une note dictée à Schœnbrunn, le 29 septembre 1809, Napoléon I" distingua entre la déclaration d’utilité publique et le règlement de l’indemnité. 11 conserva la déclaration à l’autorité administrative. En général, un décret impérial est nécessaire; dans certains cas, un arrêté du préfet suffit, par exemple pour les travaux d’ouverture ou de redressement d’un chemin vicinal. D’un autre côté, le décret impérial n’est pas suffisant lorsqu’il s’agit de travaux pour lesquels un crédit spécial est nécessaire; le crédit ne pouvant être accordé que par les mandataires du pays, il faudrait que le projet fût approuvé, au moins implicitement, par une loi *.

1 Loi du 3 mai 1841 , art. 3. .

* II faudrait, en ce cas, faire intervenir la commune (avis du Conseil d' État [section de l’intérieur) du 10 septembre 1850).

3 Voir sénatus-consulte du 25 décembre 1852, art. 4.

rn PRÉCIS DU COURS

On comprend que Futilité publique ne peut pas être déclarée de piano, et qu’il est indispensable que la déclaration soit précédée d’une instruction administrative. Cette instruction est faite au moyen d’enquêtes dont la forme a été déterminée par des ordonnances*.

L’acte qui déclare l’utilité publique se borne ordinairement à fixer les poiats extrêmes et ne désigne ni les communes par où doit passer la voie publique, ni les parcelles dont la cession est nécessaire à l’exécution des travaux. Cette double indicatiou est faite par arrêtés du préfet rendus après l’accomplissement des formalités suivantes :

1° Un ingénieur dresse le plan parcellaire des fonds dont il juge que la cession est indispensable à l'exécution des travaux publics projetés.

2° Ce plan est déposé pendant huit jours au secrétariat de la mairie, où les parties intéressées peuvent présenter leurs observations qui sont consignées sur un procès-verbal ouvert par le maire *.

3° A l’expiration du délai de huitaine, une commission composée du sous-préfet, président, de quatre membres choisis par arrêté du préfet dans le conseil général du département, du maire de la commune où sont situées les propriétés expropriées et d’un des iugé-

1 Ordonnance des 18 février (834 et 15 février 1835 pour les travaux de l’État, et ordonnance du 23 août 1835 pour les travaux communaux. — Quand It s’agit de travaux à exécuter dans la zone frontière, il faut à l’enquête joindre l’avis de la commistfon mule d et travaux public*. Enfin le ministre des finances doit être consulté lorsque l’entreprise dont il s'agit entraînera la cession de biens appartenant & l’État (avis du 21 février 1808).

1 Les parties intéressées sont averties du dépôt fait à la mairie par une publication à son de trompe on de lambourj par une affiche à la porte principale de l’Église et de la maison commune, enfin par une insertion dans les journaux (art. 6 delà loi du 3 mai 1 84 1 >.

nieurs chargés de l’exécution des travaux, se réunit au chef-lieu d’arrondissement pour entendre les propriétaires et donner son avis. Elle doit terminer ses opérations dans le délai de dix jours, sur lesquels huit sont consacrés à entendre les propriétaires intéressés *.

4° Si la commission propose quelque changement au projet, le sous-préfet doit en donner avis aux propriétaires intéressés *, et le projet modifié par les propositions de la commission est déposé pendant une huitaine à la sous-préfecture, où les parties peuvent en prendre connaissance et faire leurs observations écrites. — Le dossier est ensuite transmis au préfet qui, après examen des documents fournis par celte instruction, peut rendre son arrêté en connaissance de cause. Si le préfet est en désaccord avec l’avis de la commission, c’est l'administration supérieure qui est chargée de statuer {art. il de la même loi).

2“ Jugement <£ expropriation. Lorsque les parcelles à céder ont été désignées, le rôle de l’autorité judiciaire commence. Si les parties ne consentent pas amiablement à la cession, le préfet envoie les pièces au procureur impérial, qui requiert le tribunal de prononcer l’expropriation. Le tribunal examine s’il y a un décret ou un acte qui déclare l’utilité publique, et si les terrains à céder ont été déterminés par un arrêté du préfet, après observation des formes prescrites par le titre II de la loi du 3 mai 1841. L’accomplissement des for-

1 Celte commission ne se réunit pas lorsqu'il s'agit de travaux communaux (art. 12 de la loi du 3 mai 1841).

* Cette publication est laite collecUTement suivant les formes prescrites par l'art. 6 de la loi du 3 mai 1841.

PRECIS DE COURS

raalités administratives est-il justifié, le tribunal rend un jugement d’expropriation dont l’effet est d’attribuer la propriété à l’expropriant.

I)e cette attribution de propriété il résulte que si la chose vient à périr après le jugement par cas fortuit, la perte est à la charge de l’État, du département ou de la commune. L'indemnité n’en serait pas moins due à l’exproprié. D’un autre côté, le propriétaire exproprié ne peut plus consentir des droits réels, tels que servitudes ou hypothèques, sur un immeuble qui ne lui appartient plus. L’exproprié pourrait seulement céder son droit à l’indemnité et l’on devrait même interpréter la vente de la chose expropriée, postérieure au jugement, en ce sens que l’acquéreur serait ceusé avoir voulu seulement transférer son droit à l’indemnité.

Ce jugement doit être, 1° publié, affiché et inséré dans l’un des journaux de l’arrondissement ou, s’il n’y en a pas, dans un des journaux du département; 2° signifié administrativement au propriétaire intéressé'; 3° transcrit au bureau des hypothèques; cette transcription est le point de départ d’un délai de quinzaine pendant lequel les créanciers ayant une hypothèque antérieure à l’expropriation peuvent se faire inscrire, faute de quoi l’immeuble est considéré comme purgé des hypothèques non inscrites8. Le droit de prendre

1 La lignification est faite au domicile élu, par déclaration & la mairie, dans l’arrondissement où les biens sont situés; s’il n'a pas élu de domicile, la notification est faite en deux copies, dont l'une est remise au maire et l’autre au fermier, locataire, régisseur ou gardien de la propriété.

* L’hypothèque légale du mineur et celte de la femme mariée, quoique dispensées d'inscription, sont pnrgécs, quant au droit de mite, par le défaut

inscription dans la quinzaine à partir de la transcription est consacré par une disposition expresse de la loi du 3 mai 1841 (art. 17) qui n’a pas, selon nous, été abrogée par l’art. 6 de la loi du 23 mars 1835 sur la transcription. A la vérité, cette loi abroge l’art. 834 du Code de procédure dont notre loi avait appliqué le principe général ; mais la loi du 23 mars 1835 est tout entière étrangère à la matière de l’expropriation, et nous pouvons conclure de là que l’art. 1 7 de la loi du 3 mai 1841 n’a été abrogée ni expressément ni tacitement. En effet, la loi sur la transcription ne s’occupe que des jugements rendus en vertu de conventions translatives de propriété et des jugements d'adjudication; or aucune de ces qualifications ne s’applique au jugement d’expropriation qui a ses règles à part. Pour qu’une loi soit abrogée implicitement, il faut au moins que la volonté du législateur se soit manifestée d’une

d’inscription dans la quinzaine de la transcription. Mais les femmes et les mineurs conserveront leur droit de préférence sur le prix. En quoi consiste le droit de suite en cas d'expropriation pour cause d’utilité publique? Evidemment ce ne peut être qu’un droit de suite sui generis, et la loi dispose formellement que les créanciers inscrits ne peuvent pas surenchérir ; seulement ils ont le droit d’exiger qae l’indemnité soit fixée par le Jury, faculté importante dans le cas où l’exproprié aurait accepté les offres de l’administration. Ce droit de suite spécial à notre matière n’appartient qu'aux créanciers inscrits; la femme et le mineur en sont privés, comme tout créancier, par le défaut d'inscription (art. 17 de la loi du 3 mai 1841 ). La disposition spéciale, qui fait survivre le droit de préférence au droit de suite, était invoquée comme argument d part par les uns et d contrario par les autres, dans la discussion de la question générale de savoir si, en cas de purge ordinaire, le droit de préférence survivait 4 la perte du droit de suite pour tes hypothèques légales dispensées d’inscription. Aujourd’hui cette induction est devenue inutile, la question ayant été tranchée formellement dans le sens de l’art. 17 de notre loi, par la loi 6ur la procédure d'ordre du 21 mai 1858 (art. 717 (modifié) du Code de procédure civile, dernier alinéa. — V. Commentaire de celte loi, par M. Colmet-Daage, p. 7 et suiv. et Leçons de procédure, 8" édition, sur l'art. 717).

PRÉCIS no COURS

manière quelconque et que sa pensée so soit arrêtée sur l’objet de la disposition. Cependant, rien dans la loi sur la transcription n’indique que la matière de l’expropriation d’utilité publique ait été présente à l’esprit de ses rédacteurs. Une disposition peut d’ailleurs survivre au motif qui l’a fait établir. Or il peut se faire que le législateur, en abrogeant l’art. 834 du Code de procédure civile ait maintenu l’art. 17 de la loi du 3 mai 1841 par respect pour les droits des particuliers en présence de l’intérêt général.

3° Règlement de l'indemnité. Malgré la translation de propriété, l’expropriant ne peut pas se mettre en possession, et il faut préalablement que l’indemnité ait été fixée et payée. Ce n’est pas le tribunal qui détermine l’indemnité, mais un jury de douze personnes choisies sur une liste arrêtée par le conseil général pour chaque arrondissement, et composée d’un nombre de membres qui varie entre un minimum de trente-six et un maximum de soixante-douze; il Paris, la liste en comprend six cents. Cette juridiction spéciale a été organisée par la loi du 7 juillet 1833; antérieurement, leconseil de préfecture et le tribunal civilavaient étésuccessivementchargésde fixer l'indemnité; laloidu 28 pluviôse an VIII l’attribuait au conseil de préfecture, et celle du 8 mars 1810 au tribunal civil de première instance. Cette double expérience ne donna pas satisfaction à l’équité; car, les conseils de préfecture sacrifièrent trop souvent la propriété privée à l’intérêt administratif et, après 1810, les tribunaux ordinaires se laissèrent aller à une réaction exagérée en faveur des propriétaires. C’est dans l’espérance de trouver

une juridiction plus impartiale que le législateur de 1833 confia le règlement de l’indemnité à des jurés qui, à la fois propriétaires et contribuables, seraient retenus, par leur double qualité, dans la ligne de la justice. Le jury étant renouvelé pour chaque affaire, et composé d’hommes qui n’ont la qualité déjugés qu’ accidentellement, ne saurait être animé ni do l'esprit judiciaire ni de l’esprit d’administration. Comtale propriétaires, les jurés seront justes envers la propriété, et connue contribuables ils no tendront pas à exagérer les charges publiques qu’ils supportent pour leur part.

L’administration commence par notifier ses offres aux parties intéressées, et celles-ci doivent, dans la quinzaine qui suit la notification, déclarer si elles acceptent ou, en cas de non-acceptation, indiquer quelles sont leurs prétentions. Fuute d’acceptation, citation est donnée aux parties devant le jury d’expropriation *.

La première chambre de la Cour, si l’on se trouve dans un département où siège une Cour impériale, et, dans tous les autres, la première chambre du tribunal du chef-lieu judiciaire choisit, en la chambre du conseil, seize jurés, plus quatre jurés supplémentaires 4 sur la liste arrêtée par le conseil général pour l'arrondissement où sont situés les biens. Ces jurés se réunissent sous la présidence d’un magistrat-directeur

* Lorsque les offres sout failes 4 des mineurs, 6 des femmes mariées, à l'Etat, 4 des communes et autres incapables, le délai pour se prononcer sur les offres est d’un mois. — La loi pour fsrorlscr soit les «nions amiables, soit l'acceptation des offres, a simplifié les formalités exigées par le droit commun pour l'aliénation des biens des incapables. IV. art. 13, 55 et 2B de la loi du 3 mai 1841.)

qui est désigné par le jugement d’expropriation, et choisi parmi les membres du tribunal civil de première instance. Nous ferons remarquer ici que les jurés d’expropriation sont choisis, et non tirés au sort comme les jurés des cours d’assises. Un premier choix est fait par le conseil général et sur la liste des jurés choisis, c’est le tribunal ou la Cour qui font un deuxième choix. Ces dispositions s'expliquent, parce qu’il est important d’approprier les jurés à la nature des affaires, de manière que, par les connaissances spéciales des juges, l’équité des décisions soit assurée. Quant au jour de la réuuion, il . est lixé par le sous-préfet qui s’entend avec le magistrat directeur. Mais, préalablement, les noms des jurés doivent être notifiés aux expropriés, pour les mettre à même de faire leurs récusations en connaissance de cause. L’exproprié, en effet, a le droit d’exercer deux récusations péremptoires et l’expropriant un nombre égal, de telle sorte que si le droit de récusation est épuisé de chaque côté, il ne restera que les douze jurés dont le nombre est exigé pour constituer le jury d’expropriation. Si les récusations ne sont pas exercées ou ne le sont qu’en partie, on prend les jurés qui sont les premiers inscrits sur la liste et on retranche les derniers.

Les jurés, réunis sous la présidence du magistrat directeur, entendent les observations de l’expropriant et de l’exproprié ou de leurs fondés de pouvoirs, et prononcent souverainement, comme le jury en matière criminelle, c’est-à-dire sans appel. Le pourvoi en cassation lui-même n’est recevable que pour certaines violations de formes énumérées limitativement par la

loi. Les art. 42 et 43 de la loi du 3 mai 1841 énumèrent les cas où la violation donne lieu au recours en cassation. Quand on dit que cet article est limitatif, la proposition a besoin d’ôtre expliquée. Cela ne doit s’entendre : 1* que des dispositions de la loi du 3 mai 1841, et 2* même pour la loi du 3 mai 1841, la proposition n’est vraie que relativement aux formalités prescrites par le chapitre II du titre IV. Ainsi les excès de pouvoir que commettrait le magistrat directeur donneraient lieu à cassation par application des principes généraux. On casserait aussi et l’on casse tous les jours pour violation des art. 48-52 qui se trouvent dans le chapitre III du même titre. Ces articles, en effet, sont des dispositions qui touchent au fond du droit et qui ont autrement d’importance que de simples formalités. La loi n’a fait de disposition limitative que pour les dispositions de forme ; les autres sont demeurées soumises au droit commun \ Enfin les articles énumérés dans l’art. 42 renvoient à d'autres dispositions qui elles-mêmes pourraient servir de fondement à un recours en cassation (art. 37-23 et 24).

Le recours est dirigé contre l’ordonnance du magistrat directeur, rendue conformément à la décision du jury, de même qu’en matière criminelle le pourvoi en cassation est formé contre l’arrêt rendu par la cour et non contre la déclaration du jury. Le recours, lorsqu’il est admis par la loi, ne passe pas successivement à la chambre des requêtes et à la chambre civile; il

1 Delamarre et de l’eyronny, p. 485.

toi

PRÉCIS nu COURS

est porté directement à la chambre civile, qui statue seule sur le pourvoi. En cas de cassation, l’affaire est renvoyée devant un nouveau jury du même arrondissement, à moins que la Cour de cassation n’eût fait usage de la faculté que la loi lui donne de renvoyer devant le jury d’un des arrondissements voisins*.

La souveraineté du jury d’expropriation n’est cependant pas absolue, et nous trouvons dans la loi quelques dispositions qui la restreignent. Ainsi il ne peut pas accorder une indemnité supérieure à la somme demandée par l’exproprié, ni inférieure aux offres de l’administration (art. 39, dern. paragr.). La loi veut également que si les travaux qui donnent lieu à l’expropriation doivent procurer une plus-value à des propriétés restant à l’exproprié, il en soit tenu compte par le jury, au moyen d’une diminution de l’indemnité (art. 51). La plus-value ne doit cependant entrer en ligne de compte qu’autant qu’elle est immédiat ’e. Enfin, lorsqu’il est établi par l’ensemble des circonstances que les constructions ou plantations ont été faites en vue d’obtenir une indemnité plus considérable, la loi veut que l'indemnité soit fixée, comme si elles n’existaient pas (art. 52). Sur le premier point, si le jury dépassait la demande des parties ou restait au-dessous des offres de l’administration, il y aurait décision ultra petita, et, par suite, recours en cassation. Dans les deux autres cas, comme l’appréciation appartient au jury et qu'il est impossible, dans una décision nou motivée, de distinguer les éléments qii

1 Art. 43* dota loi du 3 mai 1841.

en font partie, la violation de la loi n’a reçu aucune sanction ; mais un juré qui voudra remplir son devoir ne manquera pas de conformer sa décision au vœu du législateur*.

La compensation de l’indemnité avec la plus-value immédiate a fait naître une question fort controversée; il s’agit de savoir si la compensation peut être totale ou seulement partielle. En d’autres termes, faut-il qu’il y ait une indemnité, si minime fût-elle? 11 résulte des travaux préparatoires de la loi du 3 mai 1841 que ses rédacteurs n’ont entendu compenser la plus-value qu’avec les moins-values qui, d’un autre côté, pourraient être causées au restant de la propriété. La compensation ne doit donc pas diminuer l’indemnité due pour la valeur intrinsèque de la portion expropriée; elle doit seulement être prise en considération pour l’indemnité relative à la valeur d’affection et de convenance. Si donc la décision du jury allait jusqu’à supprimer l’indemnité, sous prétexte de plus-value, il y aurait violation de la loi donnant lieu au recours en cassation a.

La jurisprudence s’étant prononcée en ce sens, l’administration a offert des indemnités de 1 fr., pour donner mie satisfaction illusoire à cette jurisprudence.

1 Art. Si et sa.

1 La rédaction primitive du projet du Gouvernement portait que le montnt de la plus-value se compenserait avtc l’indemuil / jusqu'à dueconcur- Occ. La commission de la chambre des députés ayant demandé la supres- •tt de l'article, on substitua le mot pourra au mot sera pour indiquer VI s’agissait d’une simple faculté et non d'un devoir rigoureux. Dans la diussion, M. Legrand, commissaire du Gouvernement, expliqua que la piusva« serait seulement compensée avec les moins-valucs. — V. Cour de cas, arr. des 26 janvier 1857 et îS novembre 1858. 4

Mais la Cour de cassation a cassé toutes les fois qu’il apparaissait, d’après les conclusions des parties, que le principe du droit à indemnité avait été contesté devant le jury. 11 était manifeste, dans ce cas, que l’offre était dérisoire et qu’elle avait été faite uniquement en vue de tourner la doctrine de la Cour de cassation *.

Le jury fixe une indemnité spéciale pour les locataires et autres ayants droit sur l’immeuble exproprié, lorsque le propriétaire a dénoncé à l’expropriant l’existence de ces intéressés dans le délai de huitaine, à partir de la notification du jugement qui prononce l’expropriation 2. Si le propriétaire ne les fait pas connaître dans le délai, ils ont le droit de se présenter spontanément. S’ils ne se présentent pas, les ayants droit n’ont de recours que contre l’exproprié. Quant à l’usufruitier, il n’y a pas lieu de fixer une indemnité distincte, parce que son droit est transporté sur la somme due par l’expropriant. S’il est appelé spécialement en cause, c’est qu’il est intéressé à ce que l’indemnité soit aussi élevée que possible, l’étendue de l’usufruit dépendant de celle du capital. On ne fixe également qu’une indemnité lorsqu’il y a des tiers qui prétendent avoir des actions réelles, telles qu’actions en résolution, rescision ou revendication; ces droits sont transportés sur le prix fixé par le jury *. Aussi, lorsque l’immeuble à exproprier est litigieux, l’administration n’est pas tenue de s’arrêter ; le jury fixe uni

1 Cour cass., an. des 23 avril I85S et 12 mars 185C.

* Art. 21. — Notification A l’exproprié prescrite par l'art. IS de la loi. , 3 Art. 18 et 39 de la même loi.

indemnité dont l’attribution sera subordonnée à l’issue du procès'. Le jury n’est, en effet, compétent que pour les questions relatives au quantum de l’indemnité. Mais comipe il est juge unique et souverain pour en fixer le montant, et que, d’un autre côté, la loi veut qu'il soit déterminé préalablement, il faut que dans les cas où il y a contestation, le jury fixe des indemnités éventuelles , de manière à prévoir toutes les hypothèses. Exemple : des tiers prétendent avoir sur le fonds exproprié des servitudes réelles dont la charge serait de nature à diminuer considérablement la valeur de la propriété. L’exproprié conteste. Le jury fixe : 1° une indemnité représentant la valeur du fonds sans charge de servitudes; 2' une indemnité représentant la valeur du fonds diminué par la charge des servitudes ; 3' une indemnité spéciale pour les prétendants droit à servitude. L’attribution de l’une ou l’autre de ces indemnités sera subordonnée à la solution du procès devant les tribunaux ordinaires. Le jury n’est du reste obligé de fixer des indemnités éventuelles qu’autant que les parties prennent devant lui des conclusions formelles à cet effet.

Les frais sont supportés par la partie qui succombe. L’exproprié est censé succomber lorsque l’indemnité ne dépasse pas l’offre de l’administration. C’est l’administration qui succombe si Pindemité est égale à la demande de l’exproprié. Si l’indemnité se tient entre l’offre de l’administration et la demande de l’exproprié,

< Art. 49 Ibid.

PRECIS DD COURS

les dépens sont compensés dans les proportions des offres et de la demande afec la décision du jury (art. 40 de la loi du 11 mai 1841).

4° Payement (le l'indemnité. Quoique devenu propriétaire par le jugement d’expropriation, quoique envoyé eu possession par le magistrat directeur du jury, quoique l'indemnité soit fixée, l’expropriant ne peut occuper le terrain qu’après avoir payé* ; sans ce la, l’indemnité ne serait pas préalable , comme l’exige la loi. Quand l’expropriant est une commune, le payement doit être fait en numéraire; si c’est l’État ou le département, l’exproprié est tenu d’accepter en payement un mandat délivré sur la caisse publique désignée à cet effet. A défaut d’acceptation, l’exproprjant se met en possession moyennant les offres réelles, suivies de consignation en numéraire ou eu mandat.

La pire des situations pour un propriétaire serait assurément l’incertitude où le jetterait l’éventualité d’une expropriation annoncée et non poursuivie par l’administration. Cette inaction administrative peut se produire avant ou après le jugement d’expropriation, et, à ces deux époques, le législateur a fourni aux parties le moyen de la combattre. Si, après que le préfet a rendu l’arrêté qui fixe les parcelles h exproprier, l’administration tarde une année à poursuivre le jugement d’expropriation, la partie a le droit de présenter requête au tribunal ; cette requête est communiquée par le procureur impérial au préfet qui est tenu d’en-

1 Art. 53 eluiiv.

OE DKOIT PLU L1C ET ADMINISTRATIF. iOT

voyer les pièces dans Je plus bref délai, et le tribunal statue dans les trois jours 1 .

Après le jugement d’expropriation, il pourrait arriver que l’administration négligeât de faire fixer l’indemnité. Lorsque le retard a duré six mois, les parties ont le droit d’exiger qu il soit procédé par lejury. Enfin, il pourrait se faire que, l’indemnité fixée, l’administration tardât à se mettre en possession et à payer ; lo législateur a voulu que, dans ce c^s, après six mois de retard, l’indemnité devînt productive d’intérêts do plein drdit, au profit du propriétaire même demeuré en possession *.

La loi n’a prévu lo retard de l’administration que dans les trois cas qui viennent d’être énumérés. Il pourrait arriver cependant que l’inaction administrative se produisît après le décret déclaratif de l’utilité publique et avant que l’arrêté de cessibilité n’eût été rendu par le préfet. Cette hypothèse n’est pas prévue par le législateur; il en résulte que des propriétaires peuvent indéfiniment être menacés d’expropriation sans qu’il leur soit possible de faire cesser cette incertitude. A la vérité, tant que l’arrêté du préfet n’est pas rendu, les propriétaires ne peuvent pas prouver qu’ils seront compris dans l’expropriation, mais comme la proba-

1 Art. 14 de la loi du 3 mai 1341 . En ce cas, la Cour de cassation a décidé que ai le sous-préfet ne veut pas fixer le jour de lu réunion du Jury le directeur du jury a le droit de faire ce que le sous-prefet a refusé de faire (arrêt du 21 février 1800, a/f. Caldayron. Le journal le Droit du 16 mars 1860).

» Art. 65 ibid. Si l’administration s'était mise en possession avec le consentement du propriétaire, les intérêts courraient même avant les six mois dans les cas prévus par l'art. 1652 du Code Napoléon. En dehors de res ras, les intérêts ne commenceraient à courir qu’après l'expiration du délai de six mois.

bilité suffit pour suspendre les affaires et, en particulier, la location des maisons, cette incertitude sera souvent préjudiciable aux parties.

La loi s’est occupée du cas où l’administration, renonçant à ses projets, n’emploie pas les immeubles expropriés à la destination qu’elle s’était d’abord proposée. D’après l’art. GO de la loi du 3 mai 1841, les anciens propriétaires ou leurs ayants droit peuvent en demander la remise4. Le prix est fixé à l’amiable et par le. jury, en cas de désaccord. L’indemnité accordée par le jury ne doit pas excéder la somme moyennant laquelle les terrains ont été acquis.

11 est rare que l'alignement des voies publiques à créer corresponde exactement avec les limites des propriétés à céder; souvent les travaux publics laissent aux propriétaires expropriés des parcelles d’une petite étendue et dont l’exploitation est d’autant plus difficile qu elles sont séparées, par un chemin, du reste de la propriété. Cette situation est onéreuse, quelle que soit l’espèce de propriété dont il s’agisse; mais elle l’est bien plus quand l’expropriation d’une propriété bâtie ne comprend qu’une partie des constructions. Pour éviter ces inconvénients, la loi accorde

' Nous ne pensons pas que par ayant droit le législateur ait voulu parler dea héritiers à la personne, mais du successeur à titre particulier, lorsqu’il s’agit d'une portion d’immeuble dont le reste a été vendu postérieuremeat à l’aliénation. Le successeur à titre particulier, un ce cas, est seul intéressé à faire le rachat de cette parcelle. En se servant du mot générique ayant droit, le législateur a voulu embrasser les successeurs i titre particulier. Quelques écrivains ont soutenu que l’acquéreur n’a de droits que sur l'objet qui lui a été vendu et que tous les autres droits passent aux héritiers ou successeurs à la personne. (En ce sens, Gand, p. 385 et Dalloz ; V Eipropriation. — Contrd, Cotcllc, t. 1", p. 327. — Delamarrc et de Pejronny, p. 600, n- 006.

à l’exproprié le droit de requérir l'expropriation intégrale, dans les cas suivants : 1° pour les bâtiments expropriés en partie, l’exproprié peut requérir qu’ils seront achetés en entier * ; 2° il en est de môme de toute parcelle réduite au quart de sa contenance, si le propriétaire ne possède aucune propriété contigüe et si d’ailleurs la parcelle ainsi réduite n’a pas plus de 10 ares*.

Un décret du 26 mars 1852, spécial à la ville de Paris, sans abroger la disposition précédente qui est toujours en vigueur au profit des parties, a donné à la ville de Paris un droit réciproque. En vertu de ces dispositions, la ville a la faculté de comprendre dans l’expropriation la totalité des terrains touchés par les travaux publics lorsque, sur le reste de l’emplacement, on ne peut pas élever de constructions salubres. Elle a aussi le droit d’étendre l’expropriation, de la même manière, lorsque les restes des emplacements seraient utiles pour la suppression d’anciennes voies publiques jugées inutiles 3.

Les formalités que nous venons d’exposer seraient inconciliables avec des circonstances urgentes. Sans se départir du système de garanties dont elle a entouré la propriété privée, la loi a simplifié les formes, pour ces cas exceptionnels. Le décret qui déclare l’utilité publique doit, en même temps, reconnaître l’urgence.

1 Art. 50, 1" alinéa.

* Art. 50, 2* alinéa.

* Art. 2 du décret du 2G mare 1852. — L’art. 9 permet d’étendre ses dispositions & d’autres villes par des mesures spéciales. En 1855, il y en avait soixante-dix, dont on trouvera les noms à la fin de l'article Voirie, par 51. Cb. Robert, dans le Dictionnaire tic l'administration française, de II. Block.

sio

PRÉCIS DU COI’RS

Après lo jugement d’expropriation, les parties sont citées à trois jours devant le tribunal qui fixe la somme . I à consigner par l'administration, avant qu’elle puisse se mettre en possession. Après la consignation, l’expropriant peut se faire envoyer en possession par ordonnance du président du tribunal. On procède ensuite à la fixation définitive de l’indemnité, conformément à ia loi du 3 mai 1841

Telles sont les règles ordinaires, en matière d’expropriation ; il faudrait, pour compléter l’exposé de cette matière, ajouter à ce qui constitue le droit commun, des lois ou ordonnances spéciales sur les | travaux militaires et de la marine impériale, ainsi i que la loi du 30 mai 1831 sur l’expropriation et l’oc- | cupation temporaire, eu cas d’urgence, des propriétés | privées nécessaires aux travaux des fortifications. De | pareils détails dépasseraient les bornes d’un précis. j

Nous pouvons maintenant déterminer le sens du [ principe posé par la loi du 3 mai 1841, que l'expropria- , lion uc peut cire ordonnée que pur autorité de justice. — ,

Celte proposition signifie que le jugemeut d’expro- [ priution doit être rendu par le tribunal, que le tribunal a le droit d’examiner si les formalités adininis- ,

tratives, qui doivent précéder l’expropriation, ont été ,

remplies et que, s’il n’est pas juge au fond de la ques- j tiou de l'utilité publique, il est compétent pour veiller à l’observation des formes. Qu’arriverait-il donc si la ^ propriété privée était occupée pour travaux publics avant l’accomplissement de ces formalités? 11 faudrait,

1 Art. CS h 14 de la loi du 3 mai 18 i l.

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. 5»t

à ce sujet, faire plusieurs distinctions. Un efllrepreneur non autorisé par un arrêté spécial du préfet s’empare-t-il d’une propriété privée, il petit être actionné par action civile au pétitolre ou au possessoire et par voie d’action criminelle*. Il en serait ainsi quand même le décret déclarant l’utilité publique aurait été rendu, si les autres formalités n’avaient pas été remplies. Que si, au contraire, le préfet avait pris un arrêté pour autoriser des travaux publics, l’autorité judiciaire devrait s’arrêter devant cet acte administratif, môme incoinpélemment rendu, par respect pour la séparation des pouvoirs. La partie aurait seulement le droit d’attaquer devant la juridiction administrative compétente, l’acte du préfet, comme entaché d'excès de pouvoir, s’il l’avait pris en dehors de ses attributions. Nous supposons cependant que l’arrêté du préfet n’implique pas nécessairement et ouvertement l’expropriation des terrains; sinon, l’autorité judiciaire qui n’est pas obligée de s’arrêter devant une expropriation irrégulière pourrait, à plus forte raison, ue tenir aucun compte d’un arrêté préfectoral qui viole manifestement la loi du 3 mai 1841, eu ordonnant la cession d’une propriété privéô, sans qu’il y eût eu préalablement déclaration d’utilité publique par décret impérial a.

Un jugement d’expropriation n’est cependant pas toujours nécessaire. Nous avons signalé plus haut (p. 302)

1 Art. 434 et soit, du Code pénal. Commentaire, etc., etc., par MM. Delatnarre et de Peyronny, p. 27.

* Voir, sur la compétence du juge dea référés, Chauveau, Journal de droit administratif, année 1857, p. 145; Berlin, journal le Droit, 23 mars et 12 juin 1857.

l’exception faite par la loi du 21 mai 1836 pour larrconnaissance et ï élargissement des chemins vicinaux. En matière d’alignement, nous avons vu aussi que les parties comprises en deçà de l’alignement étaient, en cas de démolition, jointes à la propriété de la voie publique par l’effet de la loi. La loi remplace le jugement d’expropriation et en produit toutes les conséquences quant au transport de la propriété1. Mais l’indemnité est Axée par le jury d’expropriation *.

Au lieu d’élargir la voie publique, il pourrait se faire qu’en certains points l’alignement donnât aux riverains la faculté d’avancer. Si le propriétaire use du droit de préemption que la loi lui accorde, il doit payer la valeur du terrain, et la valeur en est fixée par le jury d’expropriation. Qu’arriverait-il si le propriétaire ne voulait pas avancer sur la voie publique? L’administration pourrait alors, d’après l’art. 53 de la loi du 16 septembre 1807, l’exproprier de la totalité de sa propriété. Aussi la faculté créée par cet article équivaut-elle, dans la plupart des cas, à une obligation qui serait imposée au riverain d’acquérir les portions distraites de la voie publique.