DE LA NOUVELLE ÉDITION

tion irréprochable. Le jour où un plan sera reconnu bon^ la moitié de la difficulté sera vaincue et la science n'aura plus d'adversaire que l'empirisme. L'attachement que nous avons pour notre plan se justifie parce que nous le considérons comme une préparation de la codification admi* nistrative.

N. B. Pour ne pas grossir le volume nous n'avons pas ajouté^ à la fin^ le texte des principales lois administratives. Nous renvoyons nos lecteurs à l'excellente collection qu'a publiée M. L. Tripier^ sous le titre de Codes français.

Cette introduction forme le premier tome d'une publication étendue où se trouvera le développe* ment du volume qui parait aujourd'hui. Quelle raison avons-nous d'ajouter un traité nouveau aui ouvrages^ déjà nombreux^ qui ont le droit adminis* tratif pour objet? Quelque estimables que soient les œuvres des écrivains qui nous ont précédé^ il n'est pas surprenant que^ dans une science de formation récente^ des points importants aient échappé à leurs explorations et que leurs études aient besoin d'être continuées et complétées. Pendant les trois années que nous avons passées au Conseil d'État^ nous avons pu nous convaincre que ces livres ne répon* daient pas toujours aux interrogations de la pratique^ et que ceux-là même qui paraissaient plus spécialement destinés aux praticiens leur donnaient rarement pleine satisfaction. Cela s'explique aiséqsent. Les ouvrages qui sont faits en vue de l'application ont souvent le défaut de leurs qualités ;

leurs auteurs analysent surtout les décisions^ et^ quand ils ont bien rendu compte des espèces et des solutions, ils croient avoir entièrement rempli leur objet. Mais comme, en général, les administrateurs ne sont embarrassés que par des espèces imprévues et différentes de celles qui se sont déjà présentées, il en résulte que vainement ils demandent des lumières à l'analyse de la jurisprudence. Sans doute, les précédents sont très-utiles à connaître et nous ne manquerons jamais de les ex- ^ poser aussi complètement que possible; mais ce qui est surtout indispensable au praticien lui-même, c'est la pleine possession des principes et des doctrines. Celui qui ne connaît que les décisions d'espèces est désarmé par les situations nouvelles. Avec des règles et des doctrines fermes, il saurait, au contraire, facilement se reconnaître au milieu des faits les plus variés et les plus compliqués. Or, parmi les ouvrages publiés jusqu'à présent, les uns ont trop sacrifié à la théorie et les autres trop à la jurisprudence. Aucun ne s'est proposé pour but l'alliance intime entre la doctrine et la pratique, alliance que nous n'avons peut-être pas complètement réalisée, mais que du moins nous n'avons pas un instant cessé de poursuivre.

D'un autre côté, notre plan diffère complètement de ceux qui ont été adoptés jusqu'à présent; s'il n'est pas meilleur, il est au moins différent. Les livres antérieurs à celui que nous publions peuvent

se diviser, sous ce rapport, en deux catégories principales. La première comprend ceux dans lesquels les matières se succèdent par ordre alphabétique, sans lien logique entre elles et simplement juxtaposées par le hasard des initiales, comme dans un dictionnaire. Cette absence de plan n'a même pas Texcuse de la facilité des recherches; car, si Ton cherchait cet avantage, il serait préférable de recourir à un dictionnaire d'administration où les mots sont plus nombreux et les matières, par con* séquent, plus divisées et plus faciles à retrouver. Les ouvrages auxquels nous faisons allusion sont des retenions de monographies plutôt qu'ils ne sont des traités de droit administratif ou des dictionnaires d'administration; ce qui le prouve, c'est que les' auteurs peuvent, sans inconvénient, en détacfafr des parties et les publier comme des ouvrages

Dans la seconde catégorie, se trouvent les écrivains, appartenant tous à l'enseignement des Facultés de droit, qui ont tenté d* établir un peu d'ordre entre des dispositions diverses par leur origine et parleur date. MM. deGérando,Macarel,Laferrière, Foucart, Chauveau, Cabantous, Trolley, Serrigny, ont présenté des synthèses de droit administratif qui sont presque toutes faites à des points de vue

* Je prie les écriTaing qui te reconDaitraient dans cette alloslon générale de croire qoe^ sauf cette réserre relatire au plan , je suis le premier à reoonnaitre le mérite de leurs travaux et spécialement les services que leurs ouvrages m*ont rendus.

différente. Ce qui nous a déterminé à nous éloigner de modèles dignes à bien des égards d'être imités, c'est qu'une si grande diversité résulte de ce que tous ont tiré les divisions de leur esprit plutôt que du sujet lui-même ; nous avons donc cru qu'il était préférable, au lieu de suivre l'autorité des esprits même les plus distingués, de nous attacher à la nature des choses et de réunir les ob-* jets par leurs affinités essentielles. En matière administrative, comme en matière civile, il y i^ trois éléments irréductibles autour desquels on peut méthodiquement classer toutes les disposi^ tions H Mes personnes ou le sujet du droit ; 2!" les ekùsôs ou Voôjet du droit; S*" les manières d'acquérir; là est, selon nous, le secret dé l'unité qui se trouve au fond des lois administratives.

Le mérite de cette idée ne nous appartient pqs, et, si nous Tavons exécutée pour la première fois, nous devons reconnaître qu'elle avait été émise par notre professeur et ami M. Chauveau, en 4 858, dans son Programme d'un cours de droit administratif. Ce cadre se prête mieux k un exposé complet de la matière que le plan qu'ont adopté MM. SerrigQy et Cabantous et que M. Chauveau lui-même a suivi dans ses Principes de compétence et de juridiction ndministratives. Ces écrivains font de la compétence et de la juridiction la partie fondamentale de leur division, et c'est à propos des attributions de chaque tribunal administratif, qu'ils exposent les

DE LA PREMIÈRE EDITION. Il

diverses matières^ ce qui les jette dans de nombrenses digressions. Cette méthode fait^ à chaque instant^ perdre de vqe le sujet principal autour duquel se groupent les épisodes. Nous avons mieux aimé^par une imitation de nos Codes civil et de procédure^ netraiter de la compétence et de Finstruction qu'après avoir exposé la législation sur les aiitorités administratives^ les personnes morales^ les choses considérées au point de vue administratif et les moyens d'acquérir spéciaux à Tordre du droit public. C'est ainsi que le législateur civil a placé le Code Napoléon avant le Code de procédure. Quant à la division tripartite des penonnes, de^ choses et des moyens d'acquérir, comme ces trois éléments sont de l'essence d'un droit quelconque, elle s'applique nécessairement aux matières administratives, à moins que l'on ne refuse le nom de droit à la légisr lation dont nous nous occupons dans cet ouvrage. Une lacune qui se rencontre dans tous les traités qui ont précédé le nôtre, sans distinction, c'est l'étude des législations étrangères, ou le droit com^ paré. Nous avons essayé de la combler^ en étudiant, sur chaque matière, les principales législations. Pour bien faire cette comparaison, nous nous sommes arrêté à trois points de vue différents et considéré : V les peuples dont l'administration diffère le plus de la nôtre, c'est-à-dire l'A^ngleterre et les États-Unis de l'Amérique du Nord; 2* ceux qui nou9 ont le plus imité et dont les institutions

ii PRÉFACE

se rapprochent le plos de leur modèle : dans cette catégorie se trouve l'Espagne; 5* les peuples qui occupent une espèce de milieu entre nos institutions et celles de l'Angleterre, qui tiennent à la fois de notre régularité administrative et du setf-govemment d'outre-Manche, la Belgique, la Hollande et quelques États de rAUemagne. Nous ne terminerons pas cet avertisement sans indiquer les sources où nous avons puisé nos renseigne* ments, et sans rendre hommage aux écrivains distingués dont les ouvrages nous ont servi de guide.

Pour TAngleterre, nous avons beaucoup mis à contribution l'ouvrage de M. R. Gneist sur le Droit constitutionnel et administratif de F Angleterre (Das^heutige Englische Verfassungs-und-Verwaltungsrecht). M. Gneist est professeur à l'Université de Berlin, et il occupe un rang distingué parmi les politiques libéraux de son pays. Par ses tendances, comme par ses études, il était mieux que personne apte à comprendre et à exposer les institutions anglaises. Le jugement qu'il en porte à la fin de son deuxième volume est d'une remarquable profondeur. Nous avons aussi souvent eu recours à l'ouvrage de M. Ed.Fischel, sur la Constitution anglaise [Die Verfassung Englands).

Pour les États-Unis, nous nous sommes servi des ouvrages de Tocqueville, Story, de l'ouvrage malheureusement inachevé de M. Laboulaye, de

Fouvrage de Baird^ pour ce qui concerne la législation des cultes en Amérique^ etc.^ etc.

Pour la Belgique^ nous avons d'abord emprunté nos documents au Répertoire de MM. Tielemans et de Brouckère^ puis au Droit administratif belge, de M. deFooz, professeur à F Université de Liège, enfin aux Éléments de droit public et administratif, par M. Havard.

Pour la Hollande^ nous avons employé la collection de M. de Pinto et le précis de M. de Bosch Kemper^ professeur à FAthénée d'Amsterdam.

Pour FAUemagne, nous devons beaucoup aux ouvrages de MM. Bluntschli et Pôzl, professeurs à FUniversité de Munich; de MM. Rau et Robert de Mohl^ professeurs à Heidelberg; de M. Hofmann, professeur à Tubingue; de M. de Stubenrauch^ professeur à Vienne. Pour la Prusse, en particulier, nous avons consulté les ouvrages de M. de Rœnne, de M. Simon et la collection de M. Jackobson \

Enfin, pour FEspagne, nous avons suivi leslnstitutes de M. de la Serna (Institudones de derecho ad-

1 M. Blontscbll, Droit publie général {Allgemeines Stoats-recht) et UieHomudre df droit publie ( DeuUches Staatt-Wôrterbuch). M. Ptfzl, Droit administratif bavarois (Bayerisches Venoaltungs-reeht), M.Rauj, Principes fondamentaux df économie politique. Robert de Mohl^ m Littérature du droit fubHe elle Droit public Wurtembergeois (Das Slaais-^echt des Kcmigsreiehs Wûrteniberg), M. Hoffman^ Administration du domaine en Wurtemberg {Die domanial Verwaltung des Wûrtembergisches Staats) et Principes des finances en Wurtemberg (Wikrtembergische Fvianxwissenchaft), De RUnne, Diepreussisehe Verwaltung (Administration prussienne). Simon, Droit publie prussien (Preussisches Stoats-recht), Jackobson, VÉtat pnusien (der Freussische Staat), De Stubenrauch, Manuel de l'administration dans tEf»pire autrichien {Ilandbuch der OEslerreichischen Verwaltungsj.

U PUÉFAGE

ministrûtivo, par Pedro Gome% de la Sema, 2 vol.), et surtout le remarquable ouvrage de M. Colitteiro (Derecho administrativo Espaçai y 2 vol. gr, in-8). M. Colmeiro est professeur à TUniversité de Madrid ; il occupe un rang distingué parmi les économistes de l'Espagne, et Ton trouve dans son ouvrage sur le droit administratif Tinfluence de des études économiques. Nous ne connaissons pas de livre sur Tadministration plus largement écrit et mieux raisonné que celui de M. Colmeiro. Aussi avons-nous cherché à nous inspirer de sa méthode, et les renseignements qu'il nous a fournis sur l'Espagne ne sont pas le seul emprunt que nous ayions fait à cet excellent livre. M. Colmeiro est connu en France comme économiste et jurisconsulte ; c'est à ce double titre que l'Académie des sciences morales et politiques l'a nommé associé étranger.

U y a déjà quelques années, nous commençâmes nos travaux d'administration comparée, pour un courà dont nous fàmed chargé à la Faculté de Toulouse. Depuis lors, nous avons complété nos études en examinant sur les lieux les institutions administratives de l'Espagne, de la Belgique, de la Hollande et de l'Allemagne.

Le précis que nous publions aujourd'hui ne paraît pas pour la première fois. Un homme dont la mémoire nous sera toujours chère, M. l'in* specteur général Laferrière, avait bien voulu

l'ajouter au deuxième volume de sa cinquième édition. La bienveillance dont M. Laferrière nous avait donné tant de preuves, et dont Teffet nous soutient encore au début de notre entreprise, nous donne la mesure de ce qu'a été pour nous, en particulier, la perte de cet bomme de cœur. Quelque ricbe que fût son intelligence, ses amis comme sa famille aimaient en lui, avant toui, sa rare bonté. Aussi nul parmi ceux qui connaissaient cette âme profondément aimante n'a été surpris en apprenant que M. Laferrière était mort de douleur.