b) Etats soumis a un protectorat i. — Le traité de

1 Engelhardt, Considérations historiques et juridiques sur les protectorats , dans la Rev. de dr. int. Bruxelles, t. XXIV, p. 345 ; XXV, p. *30, 466; XXVI, p. 631 ; XXVII, p. 49 et suiv.; XXVItl, p. 445 — Wilhem, Théorie juridique des protectorats. J. C. 1890, p. 204. — Heilborn, Dos Volkerr echtliche protektorat (1891). — Gérard, de la nature juridique des protectorats, dans la Revue

algérienne et tunisienne, 1893. — Pillet, des droits de la Puissance protectrice.,... dans la Rev. de dr. int , Paris, 1895, p. 583. — Despagnet, Essai sur les protectorats, 1896. — D'Orgeval, Les protectorats allemands, dans les Annales de l'Ecole libre des sciences politiques, 1891, p. 626. — Gairal, Le protectorat international, 1896. — P. Pic, Influence de l'établissement d'un protectoi at sur les traités dans la Rev. de dr. int. Paris, 1896, p. 613.

protection a pour but de sauvegarder l'indépendauce d'un Etal faible contre l'oppression d'Etats plus puissants et surtout, dans les relations modernes, de donner à un Etat civilisé le droit d'exercer, sur un pays moins civilisé, une direction et une tutelle. L'Etal protecteur a donc également en vue le soin de ses propres intérêts. Il couvre un pays de sa protection lorsqu'il n'ose pas encore ou ne veut pas, pour des raisons politiques ou économiques, l'annexer d'une façon ostensible et peut craindre qu'une Puissance rivale n étende sur lui sa domination. 11 augmente par là son influence, se crée des alliés et ouvre à son industrie et à son commerce des débouchés nouveaux.

L'Etat protégé doit, en retour de l'appui qu'on lui prèle, se conformer, dans ses relations extérieures, à la direction de l'Etat protecteur; de ce fait, il devient un Etat mi-souverain. Nous allons voir, toutefois, comme je l'ai déjà fait observer, qu'il y a des Etats souverains qui jouissent de la garantie du protectorat.

Il est, en outre, bien difficile de ne pas admettre une immixtion de l'Etat protecteur, même dans les affaires intérieures de l'Etat protégé, pour diriger ou du moins pour contrôler son administration, car l'Etat protecteur est désormais responsable vis-à-vis des Puissances étrangères des actes accomplis par l'Etat protégé, et il faut que le tuteur soit assuré que son pupille puisse remplir toutes les obligations internationales. Les questions de police et de sécurité, d'administration de la justice et des ûnances, ne sont pas sans avoir un rapport intime avec les relations extérieures.

L'Etat protégé garde, d'ailleurs, sa personnalité internationale et reste, à ce titre, un Etat distinct et séparé de la Puissance protectrice. Celle-ci n'est nullement garante, à moins de conventions contraires, des traités conclus par l'Etat protégé avant l'établissement du protectorat. Ces traités ne disparaissent pas, il est vrai, de plein droit, à moins qu'ils ne soient inconciliables avec les droits et l'autorité exclusive de l'Etat protecteur, mais ce dernier Etat peut les dénoncer dans les cas où aurait pu le faire l'Etat protégé. A

l'inverse, les traités conclus par le protecteur avec des Puissances tierces ne s'étendent pas au protégé, et chacun d'eux garde, au point de vue de ses dettes respectives, une complète indépendance, sauf dans le cas ou des clauses spéciales •modifieraient ce principe et mettraient, dans les mains de Ja Puissance protectrice, l'administration et remploi des ressources fiscales du pays protégé.

Les proteclorals offrent une extrême variété et il faut, pour apprécier rétendue et les conséquences de la protection, s'en référer à la lettre du traité et l'on interprète strictement, dans tous les cas, l'incapacité d'un Etat, puisqu'elle -constitue une exception au droit commun international. Le traité relatif au protectorat conserve son effet tant qu'il n'est pas rompu par le défaut de protection* ou par l'infidélité du protégé, ou par les entreprises de l'Etat protecteur qui voudrait s'annexer entièrement l'Etat protégé. Par suite de la violation du traité, chaque partie reprend sa liberté d'action pour la sauvegarde de ses droits et de ses intérêts.

Les règles qui précèdent s'appliquent au protectorat proprement dit, protectorat diplomatique ou du droit des gens, «créant un rapport international à la suite d'un accord entre deux Etats. Mais les nécessités de l'expansion coloniale ont souvent donné lieu à des procédés qui ne sont ni l'annexion complète à titre de colonies, ni l'établissement d'un véritable protectorat. Des commissaires délégués, des compagnies de colonisation ou même des chefs indigènes exercent, dans une région, l'autorité au nom d'une Puissance qui accorde une charte de protection. On a donné le nom de protectorat administratif ou colonial à cette combinaison d'ordre intérieur, réglant l'exercice de la souveraineté dans les territoires dits protégés, mais qui ne s'adresse pas à un Etat véritable et ne crée pas de rapports internationaux. Ces pseudo-protectorats sont un moyen de coloniser à bon marché et déguisent une annexion véritable. Aussi, les difficultés, que soulève cette situation indécise, ont souvent amené la transformation en colonies proprement dites de ces territoires soumis naguère à un régime qui n'était pas nettement et franchement déterminé. L'Angleterre, la

France et surtout l'Allemagne ont eu recours à ce système de colonisation.

Applications dans le passé. — On peut indiquer, comme Etats mi-souverains autrefois protégés : 1° les îles Ioniennes placées, en vertu d'un traitédu 5 novembre 1815, sous le protectorat de VAngleten%e9 et qui, depuis le traité de Londres du 14 novembre 1863, ont été incorporées au royaume de Grèce :

2* La ville de Cracovie, érigée, par le congrès de Vienne du 9 juin 1815, en république libre sous le protectorat collectif de l'Autriche, de la Prusse et de la Russie et qu'une convention, conclue à Vienne en !84b\ a rattachée définitivement à l'Autriche;

3° Les îles de Tahiti qui, depuis 1842, étaient sous le protectorat de la France. En 1880, le roi Pomaré V a remis, entre les mains du gouvernement français, l'administrât ion de ses Etats (Loi du 30 décembre 1880 '). Une loi du 19 juin 1898 a rattaché au domaine colonial français les îles sous le Vent de Tahiti.

4* Madagascar f. Les droits de la France sur cette île remontent au règne de Louis XIII qui, par des lettres patentes du 16 juin 1642, concédait à la Compagnie de l'Orient c le droit de s'établir dans ce pays et d'y ériger des colonies au nom de Sa Majesté très chrétienne ». Après des difficultés sans nombre, dues surtout à l'influence anglaise, un traité conclu à Tamatave, le 17 décembre 188"), plaçait Madagascar sous le protectorat de la France ; la violation de ce traité, par les Hovas, exigeait, en 1895, l'envoi d'une expédition française à Madagascar. Après la prise de Tananarive, le traité de protectorat, d'abord renouvelé, était remplacé, le 18 janvier 1896, par un acte unilatéral,

1 Rouard de Gard, Un protectorat disparu ; V annexion de Tahiti ans la Rev. de dr. int., Paris, 1894, p. 330.

2 J Dubois L& France à Madagascar, dans la Revue de dr. int. Bruxelles 1896, t. XXVIl^ p. 477, 617. Gastonnet des Fosses. Même Revue Les droits de la Fr. à Hadag., t. XYJI, p. 413. — Rouard de Gard, Les Protectorats de la France en Afrique {1*70-1895).

d'après lequel la reine de Madagascar déclarait prendre connaissance delà prise de possession de l'île par la France et acceptait les conditions qui lui étaient imposées. C'était un élat de fait constituant, avec un démembrement de souveraineté, ce protectorat administratif ou colonial , dont j'ai parlé et qui déguisait une annexion véritable. Les Puissances étrangères soulevèrent des difficultés au sujet de la portée de cette possession de fait. Les traités antérieurs, conclus par elles avec les Hovas, étaient-ils maintenus comme dans le cas d'un protectorat international, ou étaient-ils abrogés comme s'il y avait eu annexion à titre de colonie? Pour mettre fin à une situation illogique et incertaine, une loi, publiée le 8 août 1896, déclara colonie française Madagascar avec les îles qui en dépendent. La reine Ranavalo 111, au nom de laquelle la caste noble et les chefs de bandes agitaient encore les populations, était exilée le 28 février 1897. C'était, d'ailleurs, une conséquence logique de l'annexion ; devenue un rouage inutile, la royauté devait sombrer par la force des choses.

Applications actuelles. — Etats mi-souverains protégés . Je puis citer, comme exemples de protectorats étrangers , ceux de la Russie sur le Khanat de Khiva ; de l'Angleterre, sur le sultanat de Zanzibar ; de l'Allemagne, sur les possessions du roi de Togo en Afrique, sur l'archipel de Salomon et l'archipel Marshall.

Je ne veux m'arrèter que sur les principaux protectorats que la France exerce sur divers pays.

J°La république d' Andorre qui, dès son origine en l'année 1278, fut soumise à la suzeraineté des évéques d'Urgel et des comtes de Foix, est aujourd'hui placée sous la protection de la France et de l'évéque espagnol d'Urgel* qui sont chargés de nommer les autorités judiciaires. Le juge civil est désigné, tous les deux ans, alternativement par les deux pouvoirs protecteurs, qui doivent en outre nommer chacun l'un des viguiers, chargés de maintenir Tordre et la police. En reconnaissance de la protection qu'on lui donne, la république doit payer chaque année 960 francs à la France et tous les deux ans 841 francs à

levôque d'Urgel. Le préfet des Pyrénées- Orienta les est chargé de recevoir le serment annuel des trois députés de l'Andorre, et il représente la France dans ses rapports avec l'évoque d'Urgel et vis-à-vis des autorités andorranes (Décrets des 3 juin 1882 et février 1884).

Le pays d'Andorre n'est pas, vis-à-vis de la France et au point de vue pénal, considéré comme territoire étranger. La loi pénale française peut s'y étendre à l'égard des Français, et celte conséquence est d'autant plus nécessaire que les autorités andorranes ne peuvent, d'après leur constitution, poursuivre les criminels d'origine étrangère *.

2° La Régence de Tunis % est sous le protectorat de la France, en vertu du traité du Bardo, du 12 mai 1881.

Avant cette époque, et depuis 1705, elle était de fait indépendante. La Porte essaya vainement de faire valoir ses droits de suzeraineté sur la Tunisie. La Régence avait le droit de légation, concluait directement des traités avec les Puissances, et si elle envoyait un tribut à Constantinople, à chaque avènement d'un Sultan, ce n'était que pour rendre hommage au chef de la religion musulmane.

Depuis 1881, le bey de Tunis ne peut conclure des traités qu'avec l'assentiment de la France, et ses sujets sont placés, à l'étranger, sous la protection des agents diplomatiques et consulaires irançais. Son ministre des affaires étrangères est le Résident général qui représente seul le bey dans ses relations avec les agents des Puissances accréditées

à Tunis.

La convention de Marsa, du 8 juin 1883, diminue l'autonomie interne du pays, par suite de l'engagement que prend le bey « de procéder aux réformes administratives, judiciaires et financières que le gouvernement français juge

utiles. >

En vertu de l'article 4 du traité de protectorat, la France se déclarait garante, par une dérogation au droit commun

, ftM ch. crim., 12 mai 1S59, Dali. 59.1.89. - Enfféîhardt, Situation de la Tunisie au point de vue international dans la JRev. de dr. int., Bruxelles, t. XIII, p. 331.

des protectorats, de l'exécution des traités actuellement existants entre la Régence et les Puissances européennes. Mais le maintien des capitulations et du régime conventionnel antérieur gênaient l'administration française dans l'application des réformes les plus utiles. La loi du 27 mars 1883 et le décret du bey du 31 juillet 1884 ont organisé les tribunaux français dans le pays. Toutes les Puissances étrangères ont successivement renoncé au régime des capitulations et aux droits que les anciens traités avec la Régence leur avaient concédés. Le dernier arrangement conclu entre la France et l'Angleterre, le 18 septembre 1897, donnait une pleine efficacité aux conventions antérieures des Puissances, au point de vue douanier, en rendant inutile désormais la clause de la nation la plus favorisée que les autres Etats avaient stipulée et pouvaient invoquer à la faveur des droits existants encore au profit de J 'Angleterre.

3° Un traité du 15 mai 1874 plaçait le royaume à'Annam l sous le protectorat de la France. La cour de Hué s'engageait à suivre, pour sa politique extérieure, la direction de la France, et promettait d'assurer, dans la province du Tonkin, la plus riche du Royaume, la libre navigation du fleuve Rouge.

Cette convention de. 1874 ne fut pas respectée par les Annamites, et un traité conclu à Hué, le 6 juin 1884, vint de nouveau consacrer le protectorat de la France, en indiquant, d'une façon plus précise, les droits et les obligations des parties contractantes.

L'exercice du protectorat est confié à un Résident général, qui préside à toutes les relations extérieures de l'Annam, et contrôle à l'intérieur les actes du gouvernement annamite. L'administration locale est toutefois dans TAnnam proprement dit exercée librement par des indigènes, tandis que, dans la province du Tonkin, des résidents spéciaux, placés sous les ordres du Résident général, surveillent cons-

* Engelhardt, Les protectorats de Vlndo-Chine française, dans la Revue de droit internat. , Bruxelles, t. XXIX, p. 225, 605.

(animent les fonctionnaires indigènes dont ils peuvent, suivant les cas, provoquer la révocation. Les douanes, les travaux publics, Les postes et télégraphes sont entre .les mains de l'administration française, dans l'Annum comme au Tonkin.

L'intervention de la Chine dans les affaires de l'Annam vint retarder encore la pacification de ce pays, et ce ne fut que par le traité de Tien-Tsin, le 9 juillet 1885, que la Chine promit de ne plus faire franchir par ses troupes la frontière du Tonkin et de respecter les traités que la France avait conclus ou pourrait conclure avec l'Annam *. Des tribunaux français ont été institués, dans le pays protégé, par le décret du 28 octobre 1890.

4° Le Cambodge fut placé sous le protectorat de la France par un traité conclu le 11 août 186.'L Pour mettre fia à des difficultés qui rendaient difficile l'exercice de ce protectorat, une nouvelle convention fut conclue, le 17 juin 1884, entre M. Thomson, gouverneur de la Coehin- «:hine, et le roi Norodom, dans le but de régler dé (in iti veinent les rapports respectifs des deux pays.

Le protectorat est maintenu et son exercice est conlié à un Résident général. Le roi de Cambodge continue à gouverner ses Etals et à diriger son administration. Mais celte autorité est purement nominale, car il doit subir toutes les réformes administratives, financières, commerciales, judiciaires auxquelles le gouvernement français voudra procéder. On peut dire que le protectorat déguise une annexion véritable aux possessions françaises de l'Indo-Chine.

5° Les royaumes d'Abomey et d'Allada, détachés du Dahomey 9 ont été placés, par le traité du 29 janvier 1804, sous le protectorat et la souveraineté de la France. L'exercice du protectorat est confié au gouverneur des établissements français de Bénin, représenté à Abomey par un délégué qui prend le titre de vice-résident. Le roi

1 Castonnet des Fosses, Les rapports de la Chine et de VAnnam, dans Ja Revue de dr. int., Bruxelles, t. XV, p. 321, 452, 537; t. XVJ, p. 39. De Lanessan, L'Indo-Chine française, p. 215.

d'Abomey, dont la nomination doit être approuvée par la France, s'interdit de faire le commerce des esclaves, de concéder des terrains et de faire la guerre sans l'autorisation de la France. Les anciens traités, conclus par les rois du Dahomey, sont abrogés; c'est donc un Etat disparu et conquis, et l'on peut dire qu'il n'y a pas, dans ce cas, un protectorat international proprement dit, mais un protectorat administratif et colonial. Le roi est un agent d'administration exerçant son pouvoir sur les indigènes au nom de la France. Le Dahomey est une véritable colonie française avec des règles spéciales d'organisation *.

44. Etats souverains protégés. — La principauté de Monaco 2 fut placée, de 1641 à 1792, sous la protection française. Réunie à la France en 1793, elle passa sous Je protectorat de la Sardaigne, en vertu du traité de Paris de 1815 ; mais celte protection laissait à la principauté sa complète indépendance. La cession du comté de Nice à la France, en 1860, a fait de Monaco une enclave de notre pays et a fait disparaître pour l'Italie tout intérêt à son protectorat. En lait, elle peut être présumée y avoir renoncé. Le prince de Monaco jouit de la plénitude de la souverainelé ; il négocie et traite avec les Puissances étrangères comme le chef d'un Etat libre et indépendant. C'est lui seul qui a consenti à la France, par la convention du 2 février 1861, la cession des communes de Menton et de Roquebrune. L'union douanière, qu'il concluait quelques années plus tard, le 9 novembre 1865, avec la France, n'absorbait en rien l'aulonomie de la principauté, et ne faisait qu'opérer la fusion des intérêts commerciaux et maritimes des deux pays.

La république de Saint-Marin est un État souverain, placé sous le protectorat de l'Italie. Elle jouit, en effet,

* Revue de dr. int., Paris, 1894, p. 39. — Despagnet, Essai sur les protectorats, p. 215.

2 De Barège, La principauté de Monaco au point de vue du droit international, — O'Kelly, La principauté de Monaco. — De Ring, La principauté de Monaco est-elle un Etat indépendant ou protégé, dans la Nouv, Revue, 15 nov. 1895.

dans l'exercice de son droit de légation et dans toutes ses relations extérieures, d'un pouvoir propre et distinct, et ne dépend nullement d'une Puissance supérieure.

45. D. Etats perpétuellement neutres. — La neutralité perpétuelle modifie et restreint la souveraineté extérieure des Etats en leur enlevant le droit de faire des guerres offensives. J'indiquerai quelles sont pour ces Etats (Suisse, Belgique, duché de Luxembourg) les conséquences de cette situation, lorsque j'étudierai les restrictions apportées au droit de souveraineté des Etats.

46. E. Examen de certains cas particuliers. Etats tributaires. — Le seul paiement d'un tribut ne modifie pas la souveraineté des États. Les principales Puissances maritimes de l'Europe payaient autrefois un tribut aux Elats barbaresques, et, depuis 1860, le Maroc est tenu d'acquitter une obligation de cette nature envers l'Espagne. L'État tributaire est d'ailleurs le plus souvent aujourd'hui un Etat mi -souverain. U Egypte, depuis 1840, et la Bulgarie, depuis 1878, payent un tribut à la Turquie.

Le degré de puissance d'un Etat ne modifie pas le caractère légal de ses rapports internationaux. Sans doute, ia politique tient compte de la force réelle des nations, et peut, en fait, reconnaître des Étals de différents ordres, des grandes Puissances et des petits Etats ; mais le principe même de la souveraineté internationale n'en souffre aucune atteinte.

Au Congrès de Vienne, en 1815, on eut la pensée d'établir un ordre entre les différents Etats. Le projet ne put aboutir et Ton dut se borner à faire un classement des agents diplomatiques, non d'après l'importance des États, mais d'après le titre des ministres publics et l'ancienneté de leurs fonctions.

Les cinq grandes Puissances de l'Europe, l'Angleterre, l'Autriche, la France, la Prusse et la Russie s'étaient pourtant arrogé le droit, dans le Congrès d'Aix-la-Chapelle, en 1818, de s'ériger en tribunal international et d'intervenir dans les affaires intérieures des Étals. C'était la Pentarchie que nous avons entrevue déjà dans notre développement

DROIT 1NTBRN. PUBLIC. 4

historique. Elle fut impuissante à empêcher les révolutions successives des peuples. L'Italie est devenue, par l'achèvement de son unité en 1866, une sixième Puissance. Quant à l'Allemagne, elle s'identifie avec la Prusse, pour les intérêts de la politique extérieure. La Pentarchie n'existe donc plus ; son but ne pouvait pas d'ailleurs se concilier avec l'indépendance des peuples.

On distingue parfois encore les Etats en Puissances continentales ou maritimes, suivant que leurs forces militaires sont principalement organisées en vue des guerres sur le continent ou sur les mers. Ce fait peut avoir son importance dans la vie propre et distinctive de chaque État, mais il n'en exerce aucune sur l'exercice des droits de souveraineté et d'indépendance.