OR1G1NJE HISTORIQUE DES ETATS

48. Des causes multiples on^ amené, suivant les temps, la formation des États. S'il est difficile de soulever entièrement le voile qui cache à nos yeux la vérilé sur les temps anciens, on peut cependant affirmer que l'idée première de l'Elat nous apparaît dans le lien qui groupe les familles et ies tribus primitives.

L'Inde, l'Egypte et la Palestine nous otTrent l'Etat théorra tique trouvant son unité dans le lien religieux. Mais la division règne le plus souvent dans.l'ordre politique, et les communautés premières ne dépassent pas le cercle étroit de petites républiques ou de petits Etats, groupés avec peine sous le pouvoir d'un souverain, dont l'autorité nominale est difficilement respectée.

C'est la conquête qui donna la terre promise aux Hébreux, et, pour leur en assurer la possession exclusive, Moïse dut exterminer le peuple vaincu.

Les races nomades et guerrières qui vinrent fonder, sur les ruines des premiers peuples, les Etats despotiques des Assyriens, des Mèdes et des Perses, nous montrent mieux encore le génie de la conquête présidant à la formation des Etats. « J'ai cherché les anciens peuples et leurs ouvrages, « dit Volney, et je n'en ai vu que la trace semblable à celle « que le pied du passant laisse dans la poussière *. » Les invasions qui ont couvert l'Asie occidentale de ruines nous donnent le spectacle le plus affreux de la guerre dans toute sa brutalité, et ces empires immenses, créés par la force,

1 Volney, Les ruines, ch. h.

disparaissent de même par la révolte des nations conquises, facilitée par la mollesse des souverains asiatiques.

Si les guerres de l'antiquité ont pu servir à préparer la fusion des peuples, il appartenait surtout aux États commerçants de resserrer les liens entre les nations. « L'histoire du commerce est celle de la communication des peuples, » dit Montesquieu '. La justice ne préside pas toujours d'ailleurs aux relations commerciales des premiers temps ; la piraterie n'est pas encore une honte, et ia bonne foi ne sert pas d'élément habituel aux rapports réciproques. Les conventions 'phéniciennes et la foi puniqUe sont restées, dans l'histoire du droit international, comme synonymes de fraude et de déloyauté.

La fondation des premières colonies est due aux navigateurs des cilés commerçantes, et, en se détachant peu à peu de leur métropole, ces colonies deviennent des Etats nouveaux, auxquels s'ajoutent bientôt ceux que iorment les migrations volontaires.

Les divisions politiques, qui nous sont apparues au berceau de l'humanité, trouvent encore une application frappante dans les Etats de la Grèce. L'histoire de leur formation montre leur impuissance à réaliser l'unité politique de la nation. L'Etat trouve ses limites dans les bornes de la cité, et chaque ville ambitionne cependant pour elle l'hégémonie et la direction des intérêts helléniques. La Ligue Amphictyonique ne fut qu'une ébauche imparfaite de confédération ; son assemblée était un collège sacré parlant au nom de l'oracle de Delphes, plutôt qu'un conseil de représentants inspiré par des principes politiques. La Ligue Achéenne réalise pourtant la libre association des États Grecs, réunis dans l'égalité des droits, sous un gouvernement central. Elle subsista jusqu'à la conquête de la Grèce par les Romains.

Alexandre, en dominant les cités helléniques, avait voulu les unir contre la Perse, pour arriver à confondre, dans l'unité, l'Orient et l'Occident. Ce fut Rome qui put

* Montesquieu, Esprit des lois, xxi, 5.

réaliser, après une lutte de huit siècles et à l'aide de conquêtes successives, la formation d'un Etal universel.

Mais le lien purement matériel, qui rassemblait lant de provinces sous la domination romaine, fut aussitôt rompu par L'invasion des Barbares, et une foule d'Etats nouveaux viennent se substituer à l'unité de l'empire.

11 en fut ainsi plus tard de la monarchie de Charlemagne, qui se démembre suivant les nationalités ; et c'est seulement après de longues années qu'à la place des Etats féodaux, la conquête, les successions et les traités groupent et établissent des unités nationales.

Au moyen âge, le partage d'un Etat entre les héritiers, d'un souverain était aussi la source d'autant de petits Etats multiples qui se détachaient du premier. On arrivait à considérer le territoire national comme la propriété du prince et à briser une unité sauvegardée aujourd'hui par les principes du droit public.

A notre époque, comme dans les temps les plus reculés, des familles peuvent arriver, dans le cas de migrations successives, à former une tribu qui devient plus tard un Etat indépendant. La Californie, certaines provinces de l'Union Américaine, le Transvaal, fondé par les Boers, Hollandais d'origine, nous en fournissent des exemples. Nous avons vu naître la république de Libéria, en 1847, en 1885, l'Etat du Congo, dont l'existence et la souveraineté internationale ont été reconnues par les Puissances.

La séparation de deux Etats dont le caractère répugne à une vie commune, l'affranchissement d'une province et l'émancipation d'une colonie secouant le joug de la métropole sont autant de causes qui peuvent former un nouvel Etal. La Belgique séparée de la Hollande, la Grèce et les provinces danubiennes soustraites à la domination turque, les colonies de l'Amérique se déclarant indépendantes nous montrent des exemples de ces créations nouvelles dans les temps modernes .

49. L'État nous apparaît comme un fait universel. C'est qu'il dérive de la nature même de l'homme qui trouve dans la société seule ce qui est nécessaire à son existence et au développement de ses facultés. Dès que l'isolement cesse, que les familles se groupent, la société prend naissance aussitôt sous l'empire d'une même volonté aspirant à un but identique.

L'origine rationnelle de toute société politique se trouve donc dans le libre consentement exprès ou tacite de groupes, rassemblés sur un territoire, et qui tendent à réunir tous leurs moyens pour assurer la prospérité commune. C'est le principe d'unité qui s'impose, c'est l'autorité qui apparaît avec la mission de diriger les efforts et les volontés. Ubi societas, ibijus.

Cette société qui se forme délègue la souveraineté à la puissance unique ou collective chargée de la représenter. Et en me plaçant au seul point de vue des rapports internationaux, cette souveraineté assure à la société politique l'indépendance vis-à-vis des États déjà nés ou qui naîtront dans la suite des temps.

Telle est l'origine rationnelle de l'État, mais on peut se demander s'il n'y a pas des règles qui viennent en limiter l'étendue, en accroître ou en restreindre l'essor, afin que chaque société particulière trouve sa place dans la grande société humaine. Cette question m'amène à dire un mot de certaines théories, dont la politique surtout s'est emparée, sous le nom de principes des nationalités, des frontières naturelles et de l'équilibre.

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Théories pour la formation et le développement des États :

50. Principe des nationalités '. — Dans le langage juridique habituel on ne sépare pas ces deux mois : État et Dalioo. On les emploie indifféremment pour désigner la société politique. On dit, en se plaçant à ce point de vue, que celai qui se fait naturaliser dans un pays en acquiert la nationalité.

Mais on peut, dans un sens plus spécial, donner à chacun de ces mots, une portée différente. L'État, c'est Y uni té du pouvoir politiques c'est la société indépendante et souveraine, le sujet propre du droit international. La nation, c'est l unité naturelle, résultant d'un ensemble de caractères distinctifs, que le temps a fait naître de la vie commune, de joies et de douleurs partagées, de traditions recueillies et acceptées par les générations comme un héritage sacré. La nationalité, sous ce rapport, c'est l'unité voulue et consacrée par un sentiment profond et ineffaçable, qui se résume dans l'amour de la patrie. Elle n'est pas le résultat d'un jour, tandis que l'Etat peut tout à coup se former ou disparaître, se restreindre ou s'agrandir. Il est facile de trouver des exemples où l'Etat et la nation sont loin de s'identifier. La nation polonaise est soumise à la domination de trois Etats, la Russie, l'Autriche et la Prusse. La nation grecque n'a pas réalisé son unité tout entière; elle est encore englo-

xorae fondamento del diritto délie genti (1851).

nuovo diritto pubblico europeo (1859). — Esperson, El principio di iiazionalita applicato aile relazioni internazionali (Wtâ). — Deloche, Du principe des nationalités. — Richard, Études sur les nationalités. — Palma Celli, Del principio ai nazionalita. — Popoff, Du mot et de Vidée de nation. G. Reynaud, Question des nationalités. — Renan, Qu'est-ce qu'une nation ? Bull, de VAss. scient, de France, 1882. — Emile Ollivier, L'Empire libéral, l Système des nationalités. — De Roquette-Buisson, Principe des nationalités.

bée pour partie dans L'empire ottoman. L'Autriche n'est qu'un composé de nations distinctes : allemande, magyare, bohème, polonaise.

Or, c'est ici qu'apparaît le principe des nationalités en vertu duquel les peuples démembrés revendiquent leur réunion; les peuples assujettis, leur affranchissement; et un Etat, Le droit de mettre sous sa domination toutes les sociétés d'hommes ayant entre elles une communauté d'origine ou certaines affinités naturelles. Cet État, qui a pour lui la puissance, convoite les territoires de pays plus faibles et la théorie de ['extension des États devient une variante de celle des nationalités pour accroître l'influence d'un grand empire au détriment de la liberté des peuples.

Examinons donc, pour les apprécier brièvement, les caractères principaux que Ton reconnaît comme éléments constitutifs de la nationalité. Nous allons voir que ces caractères, isolés ou même réunis, sont vagues et insuffisants, et ne fournissent, en dehors de l'élément immatériel qu'apportent la volonté et la liberté des peuples, que des prétextes aux entreprises de la diplomatie.

Identité de races. — C'est un élément indéterminé auquel le temps enlève chaque jour une partie de sa valeur. Où sont aujourd'hui les peuples de race pure et n'ayant subi aucun mélange? Leur fusion même a le plus souvent contribué à marquer l'originalité d'une nation. La France est composée de plusieurs races, dont le caractère propre n'enlève rien à sa puissante unité.

On ne peut songer sérieusement à réunir en un seul Etat tous les peuples de même race disséminés sur une foule de territoires.

Le panslavisme aboutirait à la réunion, sous la domination du czar, de tous les Slaves dont la population est immense. L'intérêt des peuples, la paix générale et la sécurité des autres Etats ne gagneraient rien à une pareille agglomération qui serait loin d'être une véritable unité nationale. Les Russes et les Polonais sont des Slaves, et pourtant la Pologne, après un siècle de vie commune imposée

OKLQINE, TRANSFORMATION, FIN DBS KTATS

Oil

parla force, se refuse, comme au premier jour, à répudier sa nationalité.

Le pangermanisme serait la réunion de toutes les races germaniques sous la puissance de l'Allemagne. Mais, « voyez, disait M. Thiers au Corps législatif, le 14 mars 1867, quel chaos va devenir cette malheureuse Europe !... On ne voulait pas que les Allemands qui habitent les duchés de l'Elbe fussent sous le joug des Danois, et aujourd'hui il y a trois cent mille Danois qui sont sous le joug des Aile-

mands !»

L'union Scandinave à son tour comprendrait la Suède, la Norvège, le Danemark, et quelques autres parties de territoire. . .

Pourquoi le latinisme, de son côté, ne revendiquerait-ii pas l'unité de toutes les races lalines? L'idée juridique est absente d'un pareil système qui ne repose que sur des ambitions politiques.

Identité de langue. — C'est là sans doute un élément important de la nationalité ; mais il n'est pas décisif. En Suisse, le français, L'italien et l'allemand se partagent la suprématie, et je rie crois pas que la Confédération helvétique, malgré sa diversilé d'origine et de langue, soit séparée dans ses sentiments nationaux et dans son patriotisme, dont témoignent toutes les pages de son

histoire.

Identité de culture, c'est-à-dire, de religion, de lois, de coutumes et de mœurs. C'est là un caractère distinctif que beaucoup d'auteurs placent au premier rang. Mais son importance diminue, si l'on songe qu'aujourd'hui, avec la rapidité et la fréquence des communications, il s'établit entre tous les peuples un fonds commun de civilisation, un échange d'idées, de droit et de mœurs qui amène une communauté morale que nul ne peut revendiquera son profit exclusif. La diversité des croyances dans un pays ne brise pas le lien national, la ressemblance des lois adoptées par deux États ne crée pas entre eux un rapport de nationalité.

Ces éléments, fondés sur la race, la langue ou la culture, ne peuvent suffire à eux seuls pour donner au principe des

nationalités toute sa valeur. On oublie l'élément moral et essentiel, la volonté, qui est l'expression même dé la liberté humaine, « et qui, plus heureux que le territoire, échappe aux prises de la force et défie la conquête *. »

La volonté seule des habitants ne peut servir à son tour J de fondement à la nationalité, car ce serait faire dépendre la vie d'un Etat du caprice et de l'arbitraire des majorités. Les éléments naturels seuls aboutissent aux vastes agglomérations, au détriment de la liberté des peuples ; la volonté seule amènerait surtout le morcellement des Etals et serait un retour à la barbarie des temps anciens.

La réunion de la volonté et des éléments naturels, en constituant la communauté des intérêts, peut seule donner l'idée vraie de la nationalité.

C'est en séparant ces caractères que la théorie des nationalités devient fausse et dangereuse et perd tout son sens juridique.

Elle a été justement invoquée tout d'abord par des nations voulant s'affranchir de la domination étrangère, par l'Allemagne en 1813, par la Grèce et la Belgique, par la Pologne dont les diverses insurrections sont restées infructueuses, par l'Italie contre la domination de l'Autriche.

Mais les Etats, désireux de s'agrandir, n'ont pas manqué de mettre à profit cette idée, pour justifier leurs conquêtes. Dès 1851, Mancini, dans le cours de droit des gens qu'il professait à Turin et, à sa suite, tous les auteurs italiens ont proclamé la nécessité pour une nation de former un Etat indépendant. Le Piémont invoqua ce principe contre l'Autriche qui dut abandonner la Lombardie, en 1859, grâce à l'intervention de la France, et la Vénétie, en 1866, après Sadowa, grâce aux victoires de la Prusse. Après l'expulsion de l'Autriche, la nation italienne était en possession d'elle-même, et l'union était possible sans la

* Caro, Rev. des Deux-Mondes, 15 janvier 1871.

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conquête de lous les États de la Péninsule, au profit de l'un d'eux. Le Piémont ne s'arrêta cependant pas ; et, en 1870, le nouveau royaume d'Italie, dont la capitale élait depuis peu à Florence, n'avait plus qu'à mettre la main sur Home, en violant la convention du 15 septembre 1804, pour réunir toutes les parties de l'Italie sous un même gouvernement.

La Prusse fit pour l'Allemagne ce que les Etats sardes avaient fait pour l'Italie, et le principe des nationalités lui servit de prétexte pour s'agrandir aux dépens de ses voisins. Les duchés du Danemark, la Saxe, le Hanovre, et plus tard l'Alsace- Lorraine furent, malgré les sentiments nationaux des populations, englobés dans l'empire allemand par le seul droit de conquête *.

Je puis, avant de quitter ce sujet, en résumer les idées capitales dans les conclusions suivantes :

1° Bien que le sentiment de la nationalité puisse donner à l'unité morale de l'Etat sa meilleure base, c'est toujours, en droit et en fait, l'Etat comme corps politique qui reste le sujet du droit international et, sous ce rapport, Etat et nation ne sont qu'une seule et même chose ;

2° Un Etat ne doit pas consentir, en principe, à son propre démembrement; et, dans les cas exceptionnels où une cession amiable de territoire intervient entre deux Etats, c'est le pouvoir souverain qui donne seul à la cession son caractère légal. Il est cependant juste et utile de consulter les populations pour qu'elles puissent attester librement qu'il existe, entre elles et l'Etat annexant, une communauté d'intérêts sans laquelle la cession ne peut être ni durable, ni sérieuse. Mais une province ne peut jamais arbitrairement, par l'effet d'un simple caprice, exiger sa séparation de l'Etat auquel elle appartient.

La cession de Nice et de la Savoie, consentie par les Etats sardes le 24 mars 1860, et celle de l'île de Saint-Barthélémy faite par la Suède à la France le 10 août 1877, se sont

1 Fzinck-Bre nt an o, V Europe et V Alsace-Lorraine, dans la Nuotelle Revue, 1er octobre 1891.

accomplies avec le libre consentement des populations. 11 n'en a pas été ainsi de la cession de l'île d'Heligoland que l'Angleterre a consentie à l'Allemagne, au mois de juin 1890. Cet îlot, qui n'a guère que 2,500 habitants, appartenait autrefois au Danemark ; en 1807, l'Angleterre s'en empara après le bombardement de Copenhague et ne s'en était jamais dessaisie. L'île n'a jamais été allemande et Ton comprend que ses habitants aient protesté contre le changement de nationalité qu'on leur imposait ;

3° L'annexion violente d'un territoire par la conquête doit être condamnée par les principes du droit international public. Le vainqueur peut imposer, à la suite d'une guerre, des indemnités ou des réparations de diverses natures ; mais il ne peut enlever à la nation vaincue une partie de son territoire sans méconnaître la liberté des personnes et violer le droit naturel. Le traité de paix vient sans doute donner à la conquête son effet légal, mais ne peut la légitimer aux yeux du droit et de l'équité, malgré le vote des populations qui, sous la pression du vainqueur, ne présente aucune garantie de sincérité ;

4° Le principe des nationalités peut, ajuste titre, être invoqué par une nation conquise, et qui n'a jamais accepté le joug de son vainqueur.

51. B. Théorie des frontières naturelles. — Elle se rattache intimement à la théorie précédente. La nation ne serait plus, d'après ce système, le résultat de l'identité de race, de langue et de culture, mais elle trouverait sa raison d'être et son étendue dans les limites naturelles d'un territoire. On attribue à Napoléon Ier celle parole : « L'Europe a ne sera tranquille, que lorsque les choses seront telles « que chaque nation aura ses limites naturelles. » Les ambitieux trouveront dans cette théorie une arme toujours prête pour favoriser leurs projets. Il y aura toujours un fleuve ou une montagne derrière lesquels ils pourront rejeter l'État qu'ils veulent amoindrir à leur profit. La stratégie militaire, de son côté, sera toujours ingénieuse pour trouver des arguments en sa faveur. Mais s'il peut y avoir dans cette théorie une idée politique, il n'y aura jamais un

principe servant de fondement à un droit. La nature et les accidents du sol ne peuvent à eux seuls déterminer les limites d'une nation.

52. C. Théorie de l'équilibre l. — Celte théorie qui eut parfois de funestes résultats répond cependant à un sentiment légitime. L'antiquité nous en montre déjà le premier germe dans l'union des Grecs contre Philippe de Macédoine, dans les secours que Hiéron de Syracuse envoyait àCarthage pour empêcher Rome de devenir la maîtresse du monde. Mais cette théorie, qui ne pouvait se développer à une époque où les relations internationales étaient encore restreintes, inspire surtout la politique au début des temps modernes.

Elle se rattache à cette idée qu'un État ne peut pas prendre, dans son développement, une étendue qui puisse porter ombrage aux États voisins et inquiéter leur indépendance et leur sécurité. Telle est la base du droit de défense et de Y équilibre des nations.

Nous avons déjà rencontré, avec trois grands événements de l'histoire du droit international, l'application de cette théorie. Les traités de Westphalie (24 octobre 1648), d'Utrecht (1 1 avril 1713), et de Vienne (19 mars-11 juin 1815) ont été conclus, à la suite des guerres qui avaient pour but d'arrêter la puissance des maisons d'Autriche et de Bourbon, et plus tard les conquêtes de la République et de l'Empire. Mais nous avons vu ce môme principe conduire au partage de la Pologne. L'Autriche voulut une partie de cette nation, afin que le crime politique, accompli déjà par la Prusse et la Russie, ne vînt pas donner à ces Etals une prépondérance trop marquée. Ce système co-parlar/eant n'est pas tombé en désuétude, et les Étals faibles sont comme une compensation toujours offerte à la convoitise de Puissances qui ne cherchent qu'à s'agrandir. C'est ce que M. de Bismarck appelait la politique des pourboires. Nice et la

1 Ernest Nys, La théorie de V équilibre européen, dans la Rev. dedr. int., Bruxelles, 1893, t. XXV, p. 34. — Stieçlitz, Ve l'équilibre politique, du lêgitimisme et du principe des nationalités.

DROIT INTBRN. PUBLIC, .5

Savoie sont l'échange des accroissements de territoires procurés à l'Italie, et Napoléon aurait voulu la Belgique et le Luxembourg pour compenser le développement de la Prusse. La même pensée inspire des revendications et des partages en Grèce, dans les Balkans et jusqu'en Extrême-Orient. La politique arrive donc à dénaturer, dans un intérêt égoïste, un principe qui peut avoir en soi un caractère de justice, et elle se sert pour l'appliquer des raisons les plus illégitimes.

Il faut, pour donner à cette théorie sa véritable étendue, distinguer deux cas :

1° Lorsqu'un État s'agrandit par des usurpations successives, et veut dominer par la force les autres Etats, l'intérêt général donne à tous le droit d'arrêter une ambition qui trouble la paix commune. La guerre, dans ce cas, peut être juste et utile, et l'État qui laisse violer l'équilibre, alors qu'il peut l'empêcher, perd tout prestige et s'expose à subir plus tard les conséquences de son abstention ;

2° Mais lorsqu'un État augmente sa puissance par son travail, son industrie et même par des acquisitions légitimes de territoires, les États voisins n'ont nullement le droit de voir une menace dans cette extension pacifique. La théorie de l'équilibre ne serait dans ce cas qu'un obstacle au développement de tout progrès et la négation de la liberté humaine.