SECTION II

Restrictions «t modifications apportées aux droits

absolus des Etats

95. En étudiant les droits primitifs des Etats, nous avons constaté l'existence de restrictions nécessaires apportées à leur application. Mais c'était la morale elle-même ou l'idée d'un devoir corrélatif ç\\i\ imposaient ces limites. Les restrictions, dont nous allons maintenant préciser le caractère et retendue ont une base différente et méconnaissent le principe du droit de souveraineté.

L'indépendance se trouve restreinte, comme nous l'avons déjà vu, lorsqu'un Etat est mi-souverain et ne peut pas entretenir librement des relations extérieures. Il est inutile de revenir sur la condition juridique de ces Etals, et je dois me borner à envisager ici les restrictions apportées au droit

, en me plaçant à divers point de vue qui

développements bien différents.

m qui' est la négation même de la souveraîïilé perpétuelle, l'exterritorialité et les imidiction qui larestreignent dans une certaine a les servitudes internationales qui la morÊteront successivement.

principale et la plus importante restriction r le droit de souveraineté. Son étude comrmes : définition, caractères et limites ; s d'intervention ; ta question d'Orient et

îition, caractères et limites. — L'inter'

gêrence d'un Etat étranger dans les af-

Le principe de non-intervention et ses applicaallcken, Las Beckt dur intervention. — Carnaizaxposé du principe 'le non- intervention, dans la Bruxelles, 1H73, t. V, p. 352, 531. — Milovaoos de garantie. — Wharton, De l'assistance prêtée on étrangère, J. Clunet, 1883. — Kebedfiy, De héorie générale et étude spéciale de la question -Engelhardt, Le droit d'interventien et la Tur- :.de dr. int., Bruxelles. t.XII, p. 363. — Arnlz, La trque, dans la Reo. de dr. Int., Bruxelles, t. XIII, tolin-Jacquemjns, Le droit d'intervention et la t, dans la Bev. de dr. int., Bruxelles, t. VIII, IX, - F. de Martens, Etudes dipl. sur ta qvest. d'Oîspedès, La dectrine de Monroë. — Arthur Destine de Monroë, dans la Revue de dr. int. Paris, 'olitia, La caisse de la dette égyptienne, dans la Paris, 18%, p. 246, 486. — Moore, La doctrine la Rev. de dr. int.. Pari?, 1806, t. XXV11I, p. 301. principe de non-intervention, même Revne, Pa- — Mérignbac, La doctrine de Monroé à la fin du ie du dr. public et de la science politique, 1896.— rine de Monroë et le Venezuela. — Cboublier, La t depuis te traité de Berlin, 1897. — De Moni- >ii d'Orient, 1WS.

(aires intérieures et extérieures d'un autre Etat indépendant, dans le but d'imposer sa volonté, contrairement à celle de VElat qui subit cette ingérence.

Les caractères propres de l'intervention vont découler de celte dé fi ni lion.

1° C'est tout d'abord Y ingérence d'un Etat étranger dans les affaires d'un autre pays.

Cette immixtion viole le droit d'indépendance et de sou* veraineté, et un Etat ne peut la justiûer que dans le cas où elle est nécessaire pour assurer sa propre conservation ; mais en dehors de là, elle ne constitue pas un droit, car c'est l'indépendance de l'Etat qui est le droitt et on la viole en intervenant. Il n'y a pas de droit contre le droit. Lanonintervention est aujourd'hui reconnue comme règle générale; mais elle ne se rattache pas à un véritable principe ayant un caractère exclusif; la politique l'inspire suivant les intérêts de l'Etat.

Le Congrès d'Aix-la-Chapelle qui, en 1818, vint donnera la sainte Alliance sa portée pratique, et plus tard, les traités de Troppau et de Leybach (1820-1821) avaient posé X intervention comme principe de droit conventionnel. Chateaubriand, en défendant l'intervention française dans les affaires d'Espagne, en 1823, arrivait pourtant à cette conclusion : « Aucun gouvernement n'a le droit de s'ingérer dans les affaires d'un autre, sauf dans le cas où sa sécurité et ses intérêts immédiats seraient compromis. » Après la la Révolution de Juillet 1830, le gouvernement français érigea en principe général la non-intervention étrangère dans les affaires intérieures des autres nations.

Vers la même époque, la non-intervention fut reconnue dans une circonstance solennelle, le 2 décembre 1823, par un Président des Etat-Unis, dont la déclaration célèbre a reçu le nom de doctrine de Monroë. C'est la guerre de l'indépendance des colonies espagnoles qui donna lieu à cette déclaration de principe. Après avoir afûrmé que le gouvernement des Etats-Unis n'interviendrait pas dans les affaires des colonies possédées en Amérique par les nations européennes, le Président Monroë va jusqu'à dire que Tinter-

vention des Puissances européennes, dans le but de contrarier les colonies déjà émancipées, serait une manifestation hostile à l'égard même des Etats-Unis. La non-intervention se trouve bien ainsi proclamée. Mais on allait trop loin, en disant que les droits des Etats-Unis étaient lésés par l'intervention d'une Puissance européenne dans une partie quelconque de l'Amérique. En prenant sous sa protection les colonies nouvellement émancipées, la République américaine semble vouloir établir une scission entre les deux continents et prévenir à l'avance tout acte qui aurait pour but d'établir en Amérique la domination politique de l'Europe. Cette doctrine dépassait le but, elle rejetait toute intervention des Etats européens, afin d'arriver à imposer à toutes les parties de l'Amérique la protection des Etats-Unis dans un intérêt purement personnel. C'était défendre à l'Europe de faire valoir ses droits sur ses colonies révoltées; c'était intervenir. Et, de fait, à l'aide de cette doctrine, les Etats- Unis n'ont pas seulement interdit à l'Europe de s'ingérer dans les- affaires d'un Etat indépendant de l'Amérique, mais ils sont intervenus eux-mêmes entre ces nations et leurs possessions américaines.

Cette doctrine, qui aboutit à consacrer l'hégémonie des Etats-Unis sur tout le continent américain, est rappelée chaque jour et motive la conduite politique de la république américaine. Elle l'a mise en avant pour se mêler des affaires de l'Amérique centrale, réclamer le contrôle du canal de Panama, exiger la fin de l'occupation française au Mexique, interdire au Chili l'annexion de territoires péruviens, imposer l'immixton des Etats-Unis dans le conflit entre l'Angleterre et le Venezuela et déclarer la guerre à l'Espagne dans L'intérêt de Cuba qu'elle s'annexe après la victoire.

L'Angleterre eut à son tour l'occasion de protester,e/i faveur de la non-intervention, contre l'ingérence des Puissances continentales, lorsque celles-ci voulurent, en 1821 et en 1822, imposer a l'Italie et à l'Espagne la restauration de la monarchie. Mais la Puissance, qui sait le mieux pratiquer la politique de l'intérêt, ne pouvait pas proclamer sans-

réserve une règle d'abstention, et, au Congrès de Vérone, en 1822, le duc de Wellington déclare que son gouvernement ne veut pas censurer les affaires intérieures d'un Elat indépendant, à moins qu'elles ne soient incompatibles « avec les intérêts essentiels des sujets de Sa Majesté ». Et lorsque, plus tard, la Grande-Bretagne intervint elle-même, en Espagne et en Portugal, pour soutenir les partis en faveur desquels elle réclamait naguère la non-intervention, elle putjusliGer sa politique en invoquant les intérêts essentiels des sujets de Sa Majesté britannique.

Le roi de Prusse, en ouvrant la session du Parlement fédéral de l'Allemagne du Nord, le 14 février 1869, disait lui-même que « la force militaire de chaque pays n'est destinée qu'à proléger sa propre indépendance et non à empiéter sur celle des autres nations. »

La non-intervention est donc aujourd'hui facilement proclamée et généralement reconnue; mais l'intérêt des Etals n'apporte que trop souvent à cette règle de nombreuses exceptions.

2° L'intervention proprement dite suppose Yingèrence dans les affaires intérieures et extérieures d'un Etat.

On intervient dans les affaires intérieures d'un pays, lorsqu'on veut changer sa constitution, modifier ses lois ou ses mœurs, prendre parti pour une insurrection.

On intervient dans les affaires extérieures , si l'on impose à un État des règles pour ses alliances ou ses conflits, pour les conditions de ses traités ou de son entente avec d'autres peuples.

Mais il faut se garder de dépasser la notion de l'intervention et de la confondre avec des actes qui ne sont que l'exercice de la souveraineté individuelle et du droit de conservation et de défense. On n'intervient pas, au sens propre du mot, en s'al liant avec une nation contre un ennemi commun ou en déclarant la guerre, dans un intérêt personnel, à deux États qui viennent d'engager la lutte. Les mesures d'armements ou de précautions, l'action d'un Etat, la coalition de plusieurs Puissances contre un conquérant, dont le but est de s'agrandir par des moyens iniques, ne sont pas des actes

DROIT INTBRN. PUBLIC. 8

véritables d'intervention, c'est un obstacle à la réalisation de projets politiques qui sont une menace pour la conservation de tous les Etats. Nous avons même vu qu'une Puissance qui, pouvant intervenir dans ce cas, n'intervient pas, commet une faute dont elle supportera plus tard les tristes conséquences, l'abstention de la politique impériale en face des agissements de la Prusse en est une preuve convaincante. Faire la guerre pour défendre ses intérêts menacés, assurer sa défense, maintenir l'équilibre international, ce n'est pas une intervention proprement dite et prohibée; c'est, dans un sens large, prendre fait et cause pour des intérêts généraux de conservation qui vous touchent directement. Obliger une nation à respecter les engagements internationaux qu'elle a contractés, reconnaître un Etat nouveau, un parti politique qui a réussi à faire prévaloir son autorité, ce n'est pas faire un acte d'intervention.

3" L'intervention est l'ingérence dans les affaires d'un Êtat indépendan t .

L'État, dont l'autonomie n'est pas complète, et qui, suivant sa constitution politique ou les traites qui le lient, se trouve sous la domination d'un autre État, ne peut se plaindre de l'immixtion de ce dernier État.

Dans les État fédéraux, le pacte d'union indique les cas dans lesquels le pouvoir central a le droit d'intervenir dans les affaires des Etats particuliers. Mais ce n'est pas, à vrai dire, une intervention. Les Etals fédérés ne sont pas et rangers les uns aux autres, et le gouvernement fédéral, par son ingérence dans les limites du pacte d'union, ne fait qu'exercer le droit de souveraineté et d'autonomie nationale qui lui appartient au nom des intérêts communs.

II en serait de même dans une simple confédération, comme l'ancienne confédération germanique, où tous les États particuliers, bien qu'ayant une souveraineté indépendante, sont cependant représentés par une diète fédérale. Et, lorsque celle-ci s'occupe des affaires intérieures de chaque Etat, on peut dire que c'est l'association tout entière représentée par son organe central qui intervient. Il n'y a pas d'ingérence étrangère.

4° Il faut enfin, pour qu'il y ait intervention véritable,. vouloir imposer son autorité à VÉtat qui subit cette ingérence.

L'intervention peut, à ce point de vue, se présenter sous deux formes différentes. Elle prend la forme diplomatique, lorsqu'elle consiste dans des représentations orales ou écrites. Il ne faut pas d'ailleurs la confondre avec de simples conseils, ou une offre de bons offices et de médiation. Il n'y a pas alors d'intervention, mais une preuve de bienveillance. Les représentations revêtent, au contraire, le caractère d'un ordre donné et dont on imposera l'exécution par la force; (État, surtout s'il est inférieur en puissance, subit, malgré lui, l'injonction qu'il reçoit pour éviter de plus grands malheurs.

L'intervention armée est la suite habituelle de l'intervention diplomatique; elle se présente sous la forme d'occupation, d'embargo, de blocus, ou même de simples menaces accompagnées d'un déploiement de forces militaires.

11 n'y a, d'ailleurs, véritable intervention que si l'Etat subit l'ingérence étrangère. Si l'on suppose en effet qu'un Etat, en proie à une guerre civile où les partis politiques sont de force égale, demande à une Puissance étrangère son concours pour mettre fin à ses discordes intérieures, on ne peut pas dire qu'il y ait intervention. L'Etat étranger ne veut imposer aucune contrainte à ceux qui acceptent sa médiation .

98. B. Des principaux cas d'intervention. — On peut réduire ces cas, qui vont nous montrer l'application des principes posés à trois groupes distincts, comprenant : 1° L'intervention dans les révolutions sociales ou politiques des Etats, soit pour les empêcher, soit pour protéger l'un des partis qui se disputent le pouvoir ; 2° l'intervention dans le cas où un Etat viole les lois sociales ou entrave les progrès de la civilisation ; 3° l'intervention dans le but de favoriser ses nationaux ou ses coreligionnaires.

99. a) Intervention dans les révolutions sociales et politiques des Etats. — Elle ne peut se justifier, tant que les troubles intérieurs d'un Etat ne dépassent pas la fron-

tière, et que le peuple, en modifiant ses institutions, ne cherche pas à fomenter des soulèvements dans les pays voisins. Lorsque la Convention nationale, le 17 no~ vembre 1792, rendit un décret en vertu duquel elle accordait secours à tous les peuples qui voudraient recouvrer leur liberté, et donnait à ses généraux Tordre de leur venir en aide, elle portait atteinte à l'indépendance et à l'autorité des autres Etats. Et Phillimore a pu dire qu'on ne peut concevoir de violation plus grossière du principe fondamental du droit des gens, que cette déclaration barbare et sans précédent *. Un pareil décret justifiait l'intervention des Puissances qui avaient dès lors à garantir leur propre sécurité.

Mais les révolutions par elles-mêmes ne peuvent motiver les coalitions et les ingérences des autres nations. La Pentarchie, qui s'érigeait en aréopage politique pour garantir à chaque Etat le maintien du gouvernement monarchique, méconnaissait le principe de souveraineté qu'elle entendait sauvegarder. Si son intervention a été possible en Italie et en Espagne, en 1821 et en 1823, les révolutions de 1830 et de 1848 ont montré combien cette volonté d'intervenir était le plus souvent inefficace. On ne doit même pas pouvoir s'immiscer dans les affaires intérieures d'un Etat, en s'appuyant sur un traité formel qui a pour objet de garantir la Constitution de cet Etat. Oii arrive, en effet, à détruire ainsi le principe de l'indépendance pour y substituer la règle de l'ingérence étrangère. Ces traités de garantie méconnaissent, dans ce cas, le caractère essentiel de la personnalité internationale, et sont, non pas une restriction, mais la négation même de sa souveraineté, lis sont nuls dans leur principe et illusoires dans leurs effets 2.

Il peut se, faire que l'Etat soit encore livré à la lutte des partis et n'ait pas accompli sa révolution. Dans ce cas, une nation étrangère ne peut pas intervenir au milieu des dis-

1 Phillimore, Int. Law., I, p. 469.

2 En ce sens, Pradier-Fodéré, t. I, p. 605. En sens contraire. Heffter, § 45.

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sensions intestines de cet Etat, soit en faveur de l'un des partis, soit même sur la demande du gouvernement menacé, qui ne ferait ainsi, par son appel à un pouvoir étranger, qu'affirmer sa propre déchéance. Un autre Etat peut sans doute offrir ses bons offices et nous avons vu qu'il peut, sur Tinvitation des deux partis en lutte, prêter son concours pour terminer le désaccord. Mais de même qu'un Etat ne peut intervenir au profit d'un prince contre ses sujets, de même il ne peut songer à prendre sous sa protection les sujets contre leur souverain. « La conduite d'un souverain, uitHeffter, quelque blâmable qu'elle soit, tant qu'elle ne porte aucune atteinte aux droits des autres souverains, ne donne à ces derniers aucun droit d'intervenir '. C'est pourtant le désir d'améliorer la situation du gouvernement napolitain qui amena la France et l'Angleterre à s'occuper, au Congrès de Paris en 1856, des affaires intérieures du royaume de Naples. Après des représentations infructueuses laites au gouvernement des Deux-Siciles, les deux Puissances retirèrent leur légation et envoyèrent des navires de guerre pour proléger leurs nationaux. La Russie protesta contre celte immixtion qui substituait violemment l'autorité étrangère à celle du roi de Naples.

1 Heflter, Le Droit international de l'Europe, liv. I, § 46. Voir toutefois, Vattel, édit. Pradier-Fodéré, t. II, p. 23. Arntz, Hev. de dr.int., Bruxelles, t. VIII, p. 673. Gs dernier auteur suppose, au milieu de l'Europe, « un petit potentat qui ferait le tyran, torturant, condamnant à la potence, au bûcher, pour le plus minime délit, de sorte que la fumée des cadavres monterait jusqu'au cerveau des voisins?... Faudrait-il, par respect pour la souveraineté, laisser piller, égorger, pendre, brûler presque sous ses fenêtres ? » Après ce lugubre tableau, l'auteur n'admet le droit d'intervention qu'an nom de l'humanité représentée par tous les autres Etats; une Puissance isolée ne pourrait s'arroger le droit d'intervenir. L'hypothèse, présentée par le savant proiesseur à l'Université de Bruxelles est heureusement plutôt théorique que réelle, dans les nations civilisées, et est imaginée pour baser une exception au principe. Un peuple ainsi outragé renverserait lui-même le joug qu'il aurait pu subir un instant.

Les massacres d'Arménie, en 1895, ont donné une réalité à ce tableau, et les Puissances européennes qui, même en vertu des traités, avaient le droit et le devoir d'intervenir, n'ont rien fait de sérieux pour les arrêter et les prévenir.

Il y a encore un fait d'intervention et non l'exercice d'un droit, lorsqu'on vient au secours d'un peuple soumis à une domination étrangère et qui veut secouer le joug de son. vainqueur, d'un Etat vassal qui se soulève pour fonder un État indépendant. L'intérêt de la politique nationale ou même de l'humanité peut expliquer et justifier ces cas d'immixtion, mais on ne peut les rejeter en dehors de la théorie générale de l'intervention, puisqu'on veut imposer par la force à une Puissance l'obligation de modifier sa situation politique, de détruire les liens de dépendance qui rattachent certaines provinces à l'État, ou de renoncer à des territoires sur lesquels elle exerce actuellement sa souveraineté. L'appui prêté par Louis XVI aux colonies américaines en 1780, l'intervention collective de l'Europe, en 1827, en faveur de l'insurrection hellénique, et, en 1833, au profit du sultan, dans sa lutte contre l'Egypte, sont des exemples qui se rattachent aux cas dont je viens de parler.

L'intervention est parfois provoquée par l'ingérence illégitime d'un pays dans les affaires d'un autre État ; c'est une seconde intervention pour contrebalancer une première intervention et en paralyser les effets. Elle est alors justifiée par le désir de sauvegarder l'équilibre international et le propre intérêt de l'État qui redoute les conséquences de son abstention. On trouve plusieurs exemples de ces immixtions successives : l'intervention de l'Angleterre en Portugal, en 1826, a pour but d'arrêter celle de l'Espagne ; la prise de possession d'Ancône, en 1831, est la réponse de la France à l'entrée des Autrichiens dans les Etats pontificaux et la guerre de Grimée, en 1854, fut la conséquence de l'intervention russe dans les affaires de l'empire Ottoman.