DEVOIRS ET ATTRIBUTIONS DES MINISTRES PUBLICS
231. Lorsque le caractère de l'agent diplomatique a été publiquement reconnu dans les formes que nous venons de préciser, il a le droit et le devoir de commencer la mission qui lui a été confiée.
232- A. Revoirs envers l'Etat qu'il représente. — Son rôle est multiple, et je puis le résumer dans les trois
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termes suivants : il observe, représente et négocie, et protège les intérêts de ses nationaux.
233. 1° Il observe. — Le ministre doit connaître l'état militaire, politique et commercial du pays dans lequel il est accrédité, ses forces matérielles et ses causes d'affaiblissement, le mouvement qui s'opère dans toutes les branches de l'activité humaine, et en informer son gouvernement. Il adresse, dans ce but, au chef de l'Etat et, le plus souvent, au ministre des affaires étrangères de son pays, des rap-% ports ordinaires s'ils sont faits à des époques régulières et déterminées, ou extraordinaires, toutes les fois que des événements imprévus viennent attirer son attention.
234. 2° II représente et négocie. — Le diplomate est un mandataire qui a pour mission de gérer les affaires extérieures de l'Etat qu'il représente. Il doit, à ce titre, surveiller l'exécution des traités conclus entre les deux nations, négocier pour préparer de nouvelles conventions, veiller en tout à «e qu'on ne viole pas les droits de son pays, et qu'on ne lèse aucun de ses intérêts.
Le premier devoir d'un mandataire est la fidélité aux instructions qu'il reçoit, au moment de son départ, ou pendant le cours de sa mission, à l'aide des communications officielles, dont la forme varie suivant leur importance et leur nature.
Je vais indiquer ici les différentes pièces diplomatiques, qui sont l'expression de ces communications et dans lesquelles apparaît le rôle que joue le ministre public, comme représentant et intermédiaire de son gouvernement.
La lettre désigne toute communication écrite, relative à un intérêt particulier ou de peu d'importance. Elle peut servir à l'envoyé dans ses relations avec son gouvernement, ou avec celui près duquel il est accrédité, ou avec ses collègues du corps diplomatique. Elle a donc un sens large et général.
Les dépêches ne désignent, au contraire, que la correspondance entre un gouvernement et ses agents à l'étranger. La dépêche prend le nom de notes ad référendum, lorsque l'agent demande à son gouvernement de lui envoyer des
instructions nouvelles, en présence d'une question qui sort des limites de ses pouvoirs.
Les notes proprement dites ou officielles, sont des écrits où le ministre signataire, parlant à la troisième personne, fait de la part de son gouvernement une commuuication à l'Etat près duquel il est accrédité. Les notes confidentielles destinées à rester secrètes complètent, par des détails intimes, les faits brièvement exposés dans la note officielle. On donne le nom de notes verbales à des écrits non signés qui ne sont que le résumé d'une conversation, dont on veut iixer ou rappeler les points importants.
Le mémoire ou mémorandum désigne une note, en général, non signée, où, par l'intermédiaire de son ministre, le gouvernement expose ses prétentions, ses griefs ou sa conduite politique. C'est une note sous un nom spécial; elle peut être quelquefois collective, lorsqu'au nom de l'inlérêt général de toutes les Puissances, les ministres publics dressent un mémoire commun destiné à être remis à l'Etat près duquel ils sont accrédités.
L'ultimatum est la dernière proposition qu'une Puissance fait à un autre pays avec lequel elle se trouve en conflit. C'est habituellement la guerre qui en est la suite, si l'Etat qui reçoit ^ultimatum n'accepte pas la décision qu'on lui impose, ou si les parties en désaccord ne veulent pas s'en référer à une médiation ou à un arbitrage.
Le manifeste ressemble au mémorandum, en ce qu'il expose les raisons pour lesquelles un Etat déclare la guerre ou entreprend une affaire importante. 11 en diffère par son caractère public et solennel ; c'est une véritable proclamation adressée non seulement à un seul Etat, mais à toutes les Puissances.
Ces écrits, lettres, dépêches, ou notes servent de communications entre les Etats, toutes les fois qu'un intérêt se trouve engagé, ou qu'il s'agit de conclure une négociation diplomatique.
En outre, le ministre tient un journal de légation consignant les faits saillants qui intéressent son service ; il conserve et surveille les archives diplomatiques.
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Le ministre public nous apparaît donc comme l'organe des relations entre lesElals; ce sont les deux gouvernements qui négocient par l'intermédiaire de leurs représentants. C'est avec le ministre des affaires étrangères» que l'envoyé diplomatique traite de tout ce qui intéresse sou pays.
Les communications ovales peuvent servir à introduire la négociation, à interpréter les dépèches que l'agent revoit et dont il laisse habituellement copie au ministre des affaires étrangères du pays où il est accrédité. Celui-ci répond en général par une dépêche adressée à son représentant près le gouvernement étranger. Il est rare qu'il y ail une négociation directe avec le chef de l'Etat lui-môme, à moins de circonstances exceptionnelles.
Mais c'est surtout dans les Congrès et les Confere?ices que se font les négociations. Il n'y a pas de différence entre ces deux expressions, si ce n'est que le mot de Congrès est plus solennel et désignait autrefois les assemblées de souverains qui avaient le pouvoir absolu de traiter au nom de l'Etat. Les souverains ne siègent plus aujourd'hui dans les conférences ; leurs ministres publics les représentent et, le plus souvent d'ailleurs, il faut l'intervention du Parlement pour que la négociation devienne définitive.
Les procès -verbaux des séances, tenues par les ministres publics, constituent une pièce diplomatique qui porte le nom de protocole. Ils déterminent les points adoptés provisoirement, et, souvent même, on leur reconnaît un caractère obligatoire.
Lorsque, dans le cours d'une négociation, on émet une proposition qui n'est pas comprise dans les pouvoirs d'un agent, celui ci peut l'accepter ad référendum, c'est-à-dire sauf à s'en rapporter à son gouvernement pour la ratification, sub spe rati.
Dans les communications officielles, chaque gouvernement écrit dans sa propre langue et traduit l'acte dans la langue du pays auquel il est destiné. Il en est de même pour les relations d'affaires entre les ministres publics et les gouvernements près desquels ils sont accrédités. Lorsque
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d'ailleurs on est convenu d'adopter pour un Congrès, par exemple, une langue unique, il est bien entendu que ce n'est pas un droit établi au profit de la Puissance, dont on adopte la langue, afin de ne pas créer un précédent contraire à l'égalité des Etats.
En accomplissant cette mission de représentant et de négociateur, l'envoyé doit être avant tout fidèle aux instructions qu'il reçoit ; mais il doit, en outre, observer la plus entière discrétion à V égard des pièces diplomatiques qu'il a eues entre les mains. L'indiscrétion commise par le comte d'Arnim, lors de la guerre de 1870, a été sévèrement punie, et fut la cause d'une modification importante au Code pénal allemand. La loi du 26 février 1876 punit, en effet, de l'emprisonnement ou d'une amende de cinq mille marks, et même, suivant les cas, de peines plus fortes, tout ministre public qui dévoile des instructions destinées à rester secrètes, communique des documents diplomatiques, désobéit aux ordres reçus et fait des rapports faux ou mensongers.
La plupart des gouvernements publient, d'ailleurs, leur correspondance diplomatique dans un livre que les couleurs de sa couverture servent à désigner. On a le livre jaune français, le libre bleu anglais, etc. Mais cette publicité, destinée à éclairer le pays et les Chambres sur la politique extérieure du gouvernement, est limitée par l'intérêt majeur de l'Etat.
235. 3° Il protège ses nationaux. — Ce droit de protection appartient à tout ministre public, dans le cas où l'un des sujets de l'Etat qu'il représente se trouve victime d'injustices, de vexations arbitraires, ou d'actes accomplis en violation des traités conclus entre les deux pays. Il doit, tout d'abord, essayer de faire rendre justice à ses nationaux par les moyens ordinaires, en s'adressant aux autorités qui sont compétentes, d'après le droit commun, pour les contestations entre les habitants du pays. Et ce n'est qu'en présence d'un déni formel de justice qu'il intervient, par la voie diplomatique, près du ministre des affaires étrangères du pays où il se trouve accrédité.
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L'agent diplomatique délivre et vise les passeports et certificats, légalise les pièces dont les nationaux peuvent avoir besoin. Il remplit, avec le concours de son chancelier, les fonctions d'officier de l'état civil et exerce la juridiction gracieuse. Ses pouvoirs se limitent à ses nationaux ou s'étendent, suivant les législations, à des cas où des étrangers et des nationaux se trouvent à la fois intéressés. Des conventions internationales viennent souvent préciser sur ce point l'étendue des pouvoirs du ministère public.
Dans les pays de chrétienté, il n'a pas de juridiction conteq lieuse ; il ne l'exerce que dans l'empire ottoman et ses dépendances en vertu des capitulations, et, en Extrême- Orient, à la faveur de conventions spéciales.
Les nationaux ne peuvent avoir droit à la protection dos représentants de leur pays, qu'à la condition de prouver leur qualité, soit par un passeport, soit par toute autre pièce authentique. D'après l'ordonnance française du 28 novembre 1833, le Français, résidant à l'étranger, doit se faire inscrire sur un registre matricule tenu dans la chancellerie de chaque consulat, afin de justifier de sa nationalité et de s'assurer ainsi la protection de son consul.
236. B. Devoirs envers l'État près duquel il est accrédité. — A côté de ces devoirs, dont je viens de préciser les caractères principaux, il existe une autre obligation négative, pour ainsi dire, à laquelle l'agent diplomatique ne peut pas se soustraire. Il doit s'abstenir de (ouïe ingérence dans V administration intérieure du pays oii il est accrédité. Il manque aux convenances internationales et méconnaît son rôle de représentant d'un pouvoir étranger, s'il vient dans un pays pour y critiquer les institutions, offenser le souverain ou les autorités et v donner des instructions ou des ordres qui portent atteinte à la souveraineté de l'Etat. Il est de règle, qu'il doit communiquer avec le ministre des affaires étrangères, et, par ^intermédiaire de celui-ci, avec les autres ministres du pays près duquel il est accrédité.
