DE LEUR NOMINATION

219. Il existe, dans chaque pays, un ministre des affaires étrangères, chargé de diriger la politique extérieure de l'État, d'entrelenir des relations avec les envoyés des Puissances étrangères, et de donner aux représentants de l'Etat à l'extérieur les instructions nécessaires à l'accomplissement de leur mission. L'administration centrale du ministère comprend le cabinet du ministre avec ses secrétaires, et ses divers services du protocole, du chiffre ; les directions pour les affaires politiques, le commerce, le contentieux, etc.

Les agents du commerce international qui représentent l'État à l'étranger, sous la direction du ministre des affaires étrangères, sont tout d'abord les ministres publics ou agents diplomatiques, les consuls, des commissaires délégués pour certaines affaires particulières, des envoyés confidentiels ou négociateurs secrets, et enfin certains agents, n'ayant aucun caractère politique, que l'on charge d'intérêts particuliers, comme la négociation d'un emprunt, la gestion de domaines appartenant à un souverain en pays étranger.

Je ne dois parler ici que des ministres publics ou agents diplomatiques proprement dits, pour déterminer leurs caractères et les conditions de leur nomination. J'ajouterai quelques mots sur le personnel de légation, composant la suite du ministre.

220. A. Différentes sortes d'agents diplomatiques : leurs caractères. — On peut les distinguer suivant leur classe et leur rang, ou d'après la nature de leur mission.

221. a) Distinction suivant leur classe et leur rang. — Le droit international distingue actuellement quatre classes d'agents diplomatiques, dont le rang a été fixé, le

DROIT INTERN. PUBLIC. iÔ

278 RAPPORTS INTRRNA.WONAUX

19 mars 1815, par le règlement de Vienne, complété par le protocole d'Aix-la-Chapelle du 15 novembre 1818, eu ce qui concerne les ministres résidents.

Ces classes comprennent : 1° les ambassadeurs, les légats et les nonces ; 2° les envoyés ordinaires ou extraordinaires, ministres plénipotentiaires, inlernonces ; 3° les ministres résidents ; 4° les chargés d'affaires, investis soit d'une mission permanente, soit d'une représentation par intérim. On peut y joindre les consuls investis d'une mission diplomatique particulière de leur gouvernement.

Tous ces agents diplomatiques ont un caractère commun, résultant de l'identité de leurs fonctions. Ms ont un droit égal dans les actes qu'ils dressent, d«ins les négociations qu'ils concluent ; leur caractère public et officiel leur -assure à tous, sans distinction, les prérogatives et immunités que le droit international garantit au corps diplomatique. Ils sont tous les représentants des intérêts généraux de leur nation.

Mais, ils diffèrent en deux points : 1° les agents des trois premières classes sont accrédités auprès des chefs d'État ; ceux de la dernière classe, seulement auprès du ministre des affaires étrangères ; 2° le rang, le cérémonial, les honneurs dus aux ministres publics varient suivant la classe à laquelle ils appartiennent.

C'est en se plaçant à ce point de vue que l'on peut donner aujourd'hui un sens à l'article 2 du règlement de Vienne, qui reconnaît seulement aux ambassadeurs, légats et nonces le caractère représentatif. C'est un souvenir de l'ancien droit d'après lequel ces ministres publics représentaient seuls la personne du monarque ; mais, d'après les principes admis actuellement, ils ne représentent, en vertu de la règle commune à tous les envoyés, que les intérêts de leur pays. On peut seulement admettre que, quant au cérémonial, les ambassadeurs représentent, à un degré plus élevé, la majesté du souverain qui les accrédite.

En principe, un chef d'Etat qui envoie un ministre est libre de le ranger dans l'une ou l'autre de ces quatre classes, et de lui donner même le titre d'ambassadeur. Mais la pratique universelle réserve aux gouvernements des grands

REPRÉSENTANTS DES KTATS 279

États, jouissant des honneurs royaux, le droit d envoyer des ambassadeurs. Toutefois, les Etats-Unis, bien qu'ils soient une Puissance de premier ordre, n'ont envoyé pendant longtemps que des ministres de la seconde classe. Eu 1HD3, le congrès autorisait le président des Etats-Unis à faire représeater la République américaine par des ambassadeurs. La France avisait alors le cabinet de Washington de son intention de transformer la légation française en ambassade ; un décret du 25 mars 1893 opérait cette transformation. En réponse à ce décret, le gouvernement américain annonçait à son tour l'intention de se faire représenter en France par un ambassadeur.

Une Puissance n'envoie pas des ministres de la première classe à des Etats inférieurs et n'en reçoit pas d'eux. Cette règle générale, qui repose sur le droit de réciprocité, reçoit cependant quelques exceptions ; la Suisse n'envoie à Paris qu'un ministre plénipotentiaire, tandis que la France accrédite à Berne un ambassadeur. Certaines républiques de l'Amérique du Sud nomment des ministres de seconde classe, tandis qu'elles ne reçoivent du gouvernement français que des chargés d'affaires ou des consuls généraux.

2221. Nous venons de voir le rang des ministres publics, suivant la classe à laquelle ils appartiennent. Mais quel est Yordve de préséance que Ton doit admettre lorsqu'ils appartiennent à la même classe ?

Il faut se rattacher, pour le déterminer, à la date de la notification officielle de leur arrivée, sans tenir compte ni de l'Etat qu'ils représentent, ni des liens de parenté qui peuvent exister entre les souverains de deux pays. C'est toujours la date primitive de la notification de l'arrivée qui indique le rang, alors même que, par suite d'un changement dans la constitution intérieure d'un pays, les pouvoirs de l'agent auraient été renouvelés. Une décision du corps diplomatique a été rendue en ce sens, à Madrid, le 19 février 1875, à l'occasion du conflit entre le ministre anglais, qui était le plus ancien, et le minisire portugais qui avait le premier reçu confirmation de ses pouvoirs, à l'occasion de l'avènement d'Alpbonse XII. La conférence diplo-

matique donna raison aux prétentions du ministre anglais.

Par exception au principe posé, les nonces, quelle que soit la date de leur arrivée, ont la préséance sur les ambassadeurs des Puissances catholiques. Il ne faut pas étendre ce privilège aux internonces ; les ministres de la seconde classe à laquelle ils appartiennent ne leur laissent la première place que par pure courtoisie.

Entre ministres publics, qu'une même Puissance peut déléguer dans certains cas, le rang se détermine d'après les instructions de leur souverain, ou tacitement, d'après l'ordre établi dans la lettre de créauce commune.

223. b) Distinction suivant la nature: de leur mission. — Les ministres ont une mission pe)*manente ou temporaire, suivant qu'ils sont accrédités d'une façon définitive, ou pour traiter une affaire spéciale et déterminée. Ils sont, dans ce dernier cas, envoyés en mission extraordinaire, et depuis 1815, ils n'ont à ce titre aucune supériorité de rang.

Les pouvoirs d'un ministre peuvent être illimités ou restreints ; mais il faut, sous ce rapport, n'attacher aucune importance au titre de plénipotentiaires que l'on donne habituellement aux agents diplomatiques de seconde classe. Cette qualification qu'on leur attribue et à laquelle ils joignent le plus souvent celle d'envoyés extraordinaires ne répond pas à une idée vraie. Ils n'ont pas de pouvoirs absolus et leur mission est permanente. II faut s'attacher au caractère de leur mission, plutôt qu'au titre dont ils sont revêtus, pour connaître l'étendue et la durée de leurs pouvoirs.

A un dernier point de vue, les ministres publics peuvent être des envoyés d'étiquette ou de cérémonie, chargés de porter des félicitations, ou des compliments de condoléance, ou d'assister, au nom du chef de l'Etat, à une cérémonie publique. Les Puissances catholiques envoyaient autrefois au Pape nouvellement élu une ambassade de révérence, que les souverains pontifes qualifiaient d'obédience.

Ces envoyés n'ont pas, à ce titre seul, un droitde préséance sur les ministres ordinaires qui peuvent leur céder la première place par pure courtoisie.

Mais ces circonstances sont exceptionnelles. Les ministres ont surtout pour mission normale de s'occuper d'une façon permanente des affaires de l'Étal, et c'est à ce litre qu'il faut étudier maintenant noire seconde question.

224. B . Conditions de nomination des ministres publics. — Le chef de l'État choisit et nomme les minisires qu'il accrédite près des Puissances étrangères, de son plein cri; ou avec l'approbation d'un conseil ou d'un sénat, suivant la constitution du pays. Mais il y a deux conditions requises pour cette nomination : l'une lient à là personne même de l'agent, l'autre est relative au droit pour le souverain d'agréer le minisire qu'on lui envoie.

225. a) Condition relative a la personne de l'agent. — 1-e ministre public est le fonctionnaire de l'État qu'il représente à l'étranger. Il doit donc remplir toutes les conditions d'aptitude requises pour l'admission aux emplois publics. C'est avec cette limite qu'on peut accepter la pensée de certains auteurs, qui nous disent qu'il ne faut se préoccuper d'aucune condition d'âge ou de sexe. L'histoire a sans doute conservé le nom de quelques femmes chargées de missions diplomatiques. Mais elles ont rempli ces missions à une époque ou l'exercice des droits politiques dépendait du bon plaisir du prince. L'esprit de cour donnait également aux femmes une certaine influence, et l'on a pu dire « que les beaux yeux, la taille et la bouche fines de M"" de Kerroual avaient obtenu, pour la France, à la cour de Charles II d'Angleterre, bien plus qu'un Congrès de paix '. »

La religion et le rang social du ministre public ne peuvent pas être une entrave à sa nomination. Il y a toutefois, sous ce rapport, une question de tact et de bon sens, qui s'impose, et que les gouvernements ont le devoir d'appré-

Le point le plus important est relatif à la nationalité de l'agent diplomatique. En général, le minisire public esl sujet du souverain qui le nomme. Mais peut-on le choisir parmi les sujets de l'Étal étranger prés duquel on veul l'ac-

1 Hefttar, Dr. int. de l'Europe, § 232,

insi, par exemple, un fiançais pourrait être (présenter en France une nation étrangère? ue des Etats admet, en règle générale, qu'on, ne evoir ses propres nationaux, comme ministres ue Puissance étrangère. C» fui surtout depuis ju'il fut admis en France qu'on ne recevrait plue, , aucun Français. comme délégué des États étran- : règle a été consacrée pan un décret du 26 aoû>k rien n'empèelie d'accepter un Français naturo-

élranger et qui dès lors n'est ptus Français au lOmination.

adopte un principe identique et les États-Unis, t refusé de recevoir comme ministre un de leurs lélégué par le gouveenement chinois.

□ s ce cas, eu effet, une situation anormale. Les présentant, accrédité par une Puissance étalant se trouver en aonflit avec les devoirs, du etjard de l'État dont il est le sujet ; et, pendant La i mission, il serait soustrait à la juridiction de ans toutes les circonstances où l'exercice de ses ploumtiques l'exigerait

Heurs difficile qu'un Élat puisse se faire nepréin ministre qui ne serait pas sujet de cet État,

la carrière diplomatique n'est ouverte qu'aux ciçais. Ce ne serait qu'à titre exceptionnel et punsitoire qu'on pourrait confier une mission tli-

à un étranger. Les Étals de l'Amérique du Sud t cependant parfois des étrangers du droit de les

près des Puissances européennes.

DltOIT rOUB L'ÉTAT KTHANIiEH d'aGMÉBB LE Ml SIS- LOI BNvous. — 1° Ayrèation. — Nous avons dit

ne pouvait pas refuser, d'une façon générale, d» * ministres publics sans se mettre par là même

u commerce international ; mais il peut refuser

le ministre que l'on veut accréditer près de lut. e de L'envoyé, ou la nature de sa mission pawt

, pour ne pas s'exposer à un refus, il est d'usage ir à l'avance les intentions de l'État étranger.

La seconde condition requise, pour la nom i nation de l'agent, consiste docte dans Vagréation, c'est-à-dire dans le fait de présenter cet agent à l'acceptation du souverain étranger qui déclare que ee choix lui est agréable. L'agréa tioa se justifie non seulement par les convenances internationales, mais aussi par une raison d'utilité, car ce serait iMure- au succès d'une mission, si celui qui en est chargé trouvait, dès le début, un accueil défavorable. Remarquons, d'ailleurs, qu'un Etat, dont on refuse le délégué sans de sérieux motifs, peut ne pas faire de nouvelles propositions, et le secrétaire de la légation est alors chargé de l'intérim, jusqu'au jour où toute difficulté se trouve aplanie.

227. 2° Lettres de créance. — La nomination définitive du ministre public ne peut donc pus avoir lieu avant l'agrément de l'Etat étranger. Ea outre, pour confirmer son caractère diplomatique, le souverain qui le nomme lui délivre des lettres de créance.

On entend, par ces mots, les ple'ms pouvoirs écrits et formels qui servent à accréditer le ministre public auprès des Puissances étrangères. Ges pouvoirs sont adressés de souverain: à souverain pour les agents des trois premières classes sons la forme d'une lettre de chancellerie ou de cabinet, servant l'usage du pays, et selon le rang des souverains ou la qualité des agents diplomatiques. Les chargés d'affaires reçoivent leurs lettres de créance du ministre des affaires étrangères et doivent les remettre au ministre chargé de diriger la politique extérieure de l'Etat étranger. Le plein pouvoir et la lettre de créance se confondent lorsqu'il s'agit d'agents investis d'une mission permanente. Ceux qui sont délégués pour une affaire particulière, ou pour représenter leur pays à une conférence, sont investis d'un plein pouvoir, sans être munis d'une lettre de créance.

Il ne faut pas confondre la lettre de créance avec les instructions qui ont pour but de guider le ministre dans la conduite à suivre pour l'accomplissement de sa mission.

228. 3° Installation. — On peut dire, qu'avant la remise des lettres de créance, l'envoyé est simplement désigné pour remplir ses fonctions, bien qu'il soit déjà sous la

protection du droit international, même en traversant un État étranger, pour se rendre à son poste. Mais sa qualité ne lui est vraiment acquise, qu'après avoir présenté les lettres de créance qui confirment sa qualité d'envoyé diplomatique. Sa nomination est bien désormais définitive ; mais il faut lui donner une consécration publique, la légitimer, en quelque sorte, par une installation solennelle du représentant diplomatique.

Dès son arrivée dans le lieu de sa résidence, tout agent doit en informer le ministre des affaires étrangères et lui faire remettre la copie de la lettre de créance. Cette notification est d'autant plus importante qu'elle fixe le rang d'ancienneté diplomatique.

Le cérémonial varie suivant la classe à laquelle appartient le ministre public. L'ambassadeur fait notifier son arrivée par un secrétaire d'ambassade, les diplomates des autres classes se bornent à écrire directement au ministre des affaires étrangères. .

Les ambassadeurs, et les envoyés ou ministres plénipotentiaires, ont droit à une audience solennelle du souverain pour la remise de leurs lettres de créance. L'audience peut, d'ailleurs, être privée, suivant la volonté du chef de l'État ou l'usage établi. Le cérémonial de l'audience solennelle est accompagné de formes plus ou moins nombreuses, suivant le rang de l'envoyé. Les ministres résidents n'ont pas droit à une audience du souverain ; on ne la leur accorde que sur leur demande. Les chargés d'affaires ne sont reçus que par le ministre des affaires étrangères auquel ils remettent leurs lettres de créance.

L'agent diplomatique doit, après la remise de ses lettres de créance, faire les visites de cérémonie qui lui sont imposées par l'usage et les convenances. ïl se rend à l'audience de l'épouse du souverain, de l'héritier présomptif, des princes du sang, du ministre des affaires étrangères et du corps diplomatique. Le plus souvent, le ministre des affaires étrangères vient le premier, après la réception officielle du souverain, rendre visite à l'ambassadeur, à l'envoyé et même au ministre résident.

REPRÉSENTANTS DBS ÉTATS 285

Quant à Tordre des visites entre les membres du corps diplomatique, tout dépend de Tu sage du lieu, et de la classe à laquelle appartient le ministre qui vient d'arriver. L'ambassadeur, le légat, et le nonce peuvent attendre que les ministres de classe inférieure leur fassent la première visite, mais sans qu'il y ait sous ce rapport rien d'obligatoire.

Lorsqu'on confère à un ministre public, pendant le cours de sa mission, un rang plus élevé, on lui envoie de nouvelles lettres de créance, et il faut suivre pour leur remise au chef de l'État un cérémonial identique à celui dont nous venons de voir les formalités.

229. En résumé, le ministre public qui se rend à son poste est donc muni : i° de la lettre de créance ; 2° des pleins pouvoirs limitant T objet du mandat et se distinguant de la lettre de créance, dans le cas d'une mission temporaire et déterminée ; 3° des instructions destinées à servir de direction pour la conduite à suivre, et j'ajoute : 4° du chiffre, pour la correspondance entre T agent diplomatique et son gouvernement. On donne le nom de chiffre banal à celui que connaissent les ministres d'une même Puissance et dont ils se servent dans leurs relations mutuelles. On doit, d'ailleurs, dans des circonstances graves et importantes, préférer, à des dépèches même chiffrées, dont la clef peut être connue par les gouvernements étrangers, l'envoi de courriers de cabinet ou la transmission des dépèches dans des bottes ou sous des enveloppes qui puissent en garantir plus sûrement le secret.

230. C. Personnel de légation. — Parmi les personnes qui constituent la suite d'un ministre public, on distingue : i° le personnel officiel de légation tenant ses titres du gouvernement qui accrédite Tenvoyé diplomatique ; 2° le personnel non officiel, n'ayant aucun caractère public, bien qu'il proûte dans une certaine mesure des immunités dont nous parlerons plus loin.

Le personnel officiel comprend : 1° des secrétaires d'ambassade ou de légation, qui remplacent habituellement le ministre en cas d'absence, en qualité de chargés d'affaires ; 2° des conseillers, qui ont pour mission d'assister Tenvoyé

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dans les affaires importantes, ou exigeant une connaissance spéciale ; 3° des attachés qui font l'apprentissage de la car* rière diplomatique, et dont le titre est le plus souvent honorifique : 4° des attachés militaires qui ont pour mission de surveiller les armements et les améliorations réalisées dans le pays où te ministre est accrédité, certaines Puissances, semblent vouloir renoncer à la faculté de maintenir des attachés militaires pires des Puissances étrangères ; 5° des chanceliers, qui remplissent le râle d'officiers ministériels ; 6° des courriers de cabinet, chargés de porter les dépêches et ayant droit à l'inviolabilité partout où ils passent, pourvu que leur qualité soit connue ; 7° des aumôniers et médecins, s'ils sont nommés directement par leur gouvernement ; 8° enfin, des employés subalternes, des interprètes ou drogmans, affectés au service de la légation. Certaines Puissances ont des fonctionnaires spéciaux qui complètent le personnel d'ambassade : l' Allemagne nomme des attachés techniques, qui prennent rang après les attachés militaires et qui sont chargés de renseigner leur gouvernement sur le mouvement scientifique et artistique du pays où ils sont accrédités ; la Turquie envoie des imans qui sont les conseillers et les jurisconsultes de l'ambassade. La suite non officielle comprend la famille du ministre, ses secrétaires, aumôniers ou médecins particuliers nommés par lui, ainsi que les domestiques de son hôtel.