DE 1789 A

RÉVOLUTION, CONSULAT k EMPIRE

Trois séries de causes principales ont produit la Révolution :

4° Il était impossible que l'ancien régime se maintînt indéfiniment avec ses deux traits essentiels : l'absolutisme politique et la centralisation administrative intense; c'eût été un arrêt de développement dans la vie nationale, impossible chez un peuple progressif. D'autre part, la royauté en triomphant de la féodalité, ne l'avait point supprimée ; elle subsistait sans valeur politique mais générale et encombrante, surtout au

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point de \ue économique. Elle devait être éliminée. 2° En un point surtout, l'ancien régime roulait dé son propre poids vers la réforme. Le régime fiscal était intolérable. Les impôts, multipliés à l'excès, étaient entachés des inégalités les plus choquantes. Non seulement, il y en avait qui admettaient des privilèges personnels, certaines personnes ou collectivités en étant exemptes; mais toutes les parties du royaume ne payaient pas exactement les mêmes impôts. L'impôt sur l'ensemble du revenu frappait trois fois le revenu du non-privilégié, sous les formes delà taille personnelle, de la capitation et des vingtièmes. Ce régime fiscal s'aggravait progressivement, car les dépenses augmentaient constamment, le déficit étant un mal endémique, qui devenait aigu lorsque quelque crise, telle qu'une guerre, l'augmentait considérablement. Cet état de choses devait entraîner une inévitable liquidation. Elle avait failli se produire à la mort de Louis XIV, coïncidant avec un retour à la liberté politique. Les esprits libéraux qui entouraient le duc de Bourgogne, avaient formé des plans en ce sens, lorsqu'il fut devenu dauphin. Fénelon en particulier et Saint-Simon proposaient des mesures tout à fait semblables à celles qui quatre-vingts ans plus tard ont ouvert la Révolution. L'un et l'autre considéraient la tenue normale et périodique des Etats généraux comme un élément essentiel du nouveau gouvernement qu'il s'agissait d'établir. Mais Fénelon n'osait proposer une si considérable mesure dès la mort de Louis XIV. Dans une lettre au duc de Che-

vreuse, le 4 août 1710', il demandait seulement pour cette échéance une consultation de notables; encore voulait-il, de peur que l'ébranlement fût terrible, qu'ils ne formassent pas une assemblée et que le roi les consultât individuellem en t. Saint-Simon et Fénelon proposaient aussi un moyen, dont le nom retentira lugubrement aux premiers jours de la Révolution, une banqueroute totale ou partielle pour la royauté'. 11 est vrai qu'ils invoquaient le vieux principe, d'après lequel le roi n'était pas tenu des dettes de ses prédécesseurs, principe dont le souvenir n'était pas alors totalement effacé. L'inévitable solution pouvait être entrevue si clairement que Mably la prédisait et même la procédure première par laquelle on y arriverait ^ 3° La dernière série de causes, la plus importante

1 Œuvres choisies, éd. Hachette, t. IV, p. 325.

2 Saint-Simon, Projets de gouvernement résolus par Mgr le duc de Bourgogne, dauphin, après y avoir bien mûrement réfléchi, édités en 1860 par M. Mesnard, p. 18 : « Il ne s'y peut apercevoir que deux moyens ; l'un est de continuer et d'augmenter, s'il est possible, les impôts pour subvenir tant aux arrérages qu'à l'extinction peu à peu de quelques principaux ; l'autre de faire une banqueroute générale et de déclarer le successeur quitte de tous les engagements pris par son prédécesseur ». — Dans sa lettre au duc de Chevreuse, Fénelon demandait seulement de supprimer la moitié des grosses dettes.

3 Dans son li\Te Des droits et des devoirs du citoyen, Mably indique que la liberté française résultera de ce que les Parlements finiront par refuser d'enregistrer les lois créant de nouveaux impôts et demanderont la réunion des Etats généraux. L'ouvrage n'a été imprimé qu'en 1788, mais il a été composé bien avant cette date. Les lettres dont le livre se compose sont datées de 1756. V. mes JÉléments de droit constitutionnel, français et comparé, 4^ éd., p. 188, note 3.

en ce sens qu'elle a donné à la Révolution sa forme et sa portée, c'est le mouvement d'idées qui se développa au xviii' siècle, particulièrement dans notre pays. Le facteur capital est ici la philosophie politique du XYiii* siècle'; mais ce n'est pas le seul. En dehors des grands philosophes et de leurs disciples proprement dits, tous les esprits cultivés fermentaient en France dans la seconde moitié du xviii'^ siècle; il en reste une immense littérature de livres et de brochures, souvent anonymes ou signés de noms aujourd'hui inconnus. La lutte des Parlements contre le pouvoir royal sous Louis XV et sous Louis XVI en a produit une grande quantité, qui constituent une branche particulière, mais qui n'ont pas été les moins efficaces pour ébranler l'ancien régime.

Au point de vue de l'histoire du droit, la Révolution commence, on peut le dire, avec le règne de Louis XVI et se divise en trois parties. La première va de l'avènement de Louis XVI, ou tout au moins du ministèrede Turgot, à la réunion des États généraux : c'est le prélude. La seconde partie va de la réunion des Étals généraux, ou plus exactement de la fin du mois de juin 1789 jusqu'au 18 brumaire an YIIl, de l'Assemblée constituante au Consulat. C'est le grand courant de la Révolution, la période durant laquelle elle suit son propre cours. Enfin la troisième partie va du 18 brumaire an VIII, jusqu'à la chute

' Esmein, Éléments de droit constitutionnel, A" éd., l'"e part., tit. II, chap. 2 ; c'est cette édition qui sera toujours citée dans la suite.

INTRODDCTiON. O

de l'Empire; c'est le Consulat et le premier Empire. C'est encore, en un sens, la Révolulion qui se continue; mais, en se modifiant profondément. D'un côté, si ses autres conquêtes se conservent pour la plupart, la liberté politique, qu'elle avait voulu fonder, est sacrifiée au besoin de conservation sociale et à la gloire militaire. D'autre part, les institutions de la Révolution qui subsistent et se consolident, reprennent aux institutions similaires de l'ancien régime une partie de leurs éléments; c'est l'alliage, d'ailleurs nécessaire, du passé et du présent qui se refait alors. Dans ce Précis, je n'exposerai totalement que la seconde et la troisième parties. Je rappellerai seulement dans cette Introduction et résumerai les principaux faits compris dans la première. La raison est que je veux abréger le plus possible et que la plupart des points dont il s'agit ont été indiqués soit dans mon Cours élémentaire d'histoire du droit français, soit dans mes Eléments de droit constitutionnel français et comparé ' .

Le règne de Louis XYl débuta par des actes importants. Le plus caractéristique ne fut pas la restauration des Parlements, le rétablissement dans leurs charges des parlementaires cassés par Maupeou et,

' On trouvera aussi d'assez abondants détails sur les déLuts de la Révolution dans mon ouvrage intitulé : Gouverneur Morris, un témoin américain de la Révolution française, Paris, Hachette, 1907.

d'une façon géntîrale, la révocation des mesures adoptées par ce dernier*. Cela, c'était le passé qui rentrait en scène. Bien plus notable fut le choix de Turgot, qui lut nommé le 20 juillet 1774, secrétaire d'Etat à la marine et trente-cinq jours après, contrôleur général des finances et ministre d'État. Ce n'était pas seulement un homme profondément intègre, un administrateur qui avait fait ses preuves comme intendant de la généralité de Limoges; mais avec lui une école de réformateurs arrivait au pouvoir. C'était celle des Economistes français du xviii" siècle, l'école des Physiocrates, dont il était l'un des principaux représentants. Cette école n'avait pas seulement une doctrine économique importante, dont les principaux dogmes étaient la liberté du travail, des échanges et des contrats et surtout l'idée que seule la terre était productive de richesses nouvelles. Elle avait aussi une doctrine politique des plus intéressantes. Les physiocrates n'étaient point partisans de la liberté politique et du gouvernement représentatif, qu'ils considéraient comme des expédients grossiers et pleins d'inconvénients. Ils voulaient au contraire la liberté civile et économique. Ils acceptaient la monarchie absolue sans en redouter les abus, parce qu'ils étaient persuadés que les sociétés politiques avaient des règles certaines, vraies en tout temps et en tout lieu, qui ne s'imposaient point fatalement, comme les lois physiques et chimiques, mais qui,

' Esmein, Cours élémentaire d^hlstoire du droit français, 7^ éd., p. 540. C'est cette éditiou qui sera toujours citée daas la suite.

uae fois découvertes par l'esprit humain, s'imposeraient à tous comme les vérités mathémali(fues, au monarque comme à ses sujets, par la seule force de Vévidence. Ils voulaient d'ailleurs de profondes réformes administratives; non seulement la liberté des métiers, (lu commerce et de l'industrie, mais encore une réforme radicale des impôts et de l'administration intérieure. Ils voulaient, comme but dernier, ramener tous les impôts à un impôt unique qui serait l'impôt foncier; car la terre, produisant seule des richesses nouvelles, devait fournir à toutes les dépenses, et quoi qu'on fît, le propriétaire foncier, par des répercussions fatales, devait supporter tout le poids de l'impôt. Les physiocrates voulaient aussi que cet impôt fût réparti et administré par des assemblées de propriétaires fonciers, superposées les unes aux autres : assemblées communales, d'élection, assemblées provinciales, élémentaires les unes des autres. Ces assemblées devaient en outre être chargées de la gestion des intérêts locaux. Les physiocrates admettaient même une assemblée nationale composée de délégués des assemblées provinciales qui n'aurait eu que vois consultative, sauf en ce qui concerne l'administration de l'impôt et les travaux publics'.

Arrivé au pouvoir, Turgot s'efforça de faire adop-

1 Esmein, La science politique des 'physiocrates, discours prononcé à la séance générale du Congrès des sociétés savantes le 9 avril 1904; L'assemblée nationale proposée par les physiocrates. Paria Alphonse Picard, 1904 (Extrait des comptes rendus de l'Académie des Sciences morales et politiques).

ter les principales réformes préconisées par son école' et il V réussit en partie. Il fît supprimer les communautés d'artisans et de marchands, les jurandes et les maîtrises'. La corvée royale' fut abolie et remplacée par un impôt sur les biens immobiliers. La liberté du commerce des grains fut proclamée. Turgot avait préparé la réforme de l'impôt, et la constitution de la série d'assemblées administratives et électives indiquées plus haut : Dupont de Nemours, son disciple et collaborateur, nous a conservé le Mémoire sur les municipalités, qu'il comptait présenter au roi à ce sujet. Turgot rencontra une vive opposition de la pari des Parlements; plusieurs des édits de réforme mentionnés ci-desssus durent être enregistrés en lit de justice au Parlement de Paris. Les royalistes imbus des traditions de l'ancien régime, les privilégiés lui firent aussi une opposition formidable, voyant en lui un révolutionnaire. Il finit par succomber et dut se retirer le 12 mai 1776.

Cependant on était entré dans la voie des réformes et le successeur véritable de Turgot, quoique non immédiat, fut aussi un réformateur, très différent, il est vrai. Ce fut Necker, ancien banquier genevois, qui s'était retiré à Paris, avec une immense fortune. Il était fort mêlé au mouvement d'idées qui préparait la Révolution sans appartenir à aucune école

' Dupont de Nemours, Mémoires sur la vie et les ouvrages de Ji. Turgot, Philadelphie, 1782.

^ Esmein, Cours élémentaire d'histoire du droit français, p. 700. 3 Ibidem, p. 597.

proprement dite, et avait publié plusieurs ouvrages. Ce ({ui le fit monter au pouvoir, ce fut d'ailleurs son habileté financière bien connue; et h ce point de vue il répondit aux espérances. 11 fît, dans une administration absolument intègre, d'aussi bonnes opéralions que le permettait l'état déplorable des finances. Il fit face à tous les besoins sans impôts nouveaux et seulement par des emprunts annuels; il rétablit le crédit et gagna la faveur des capitalistes. Sa nomination comme ministre avait fait cependant de grandes difficultés, car il était étranger et de plus protestant. Il y avait cependant des précédents(comme celui de Law), et les idées étaient à la tolérance. Mais il n'eut point le titre de Contrôleur général des finances; il fut d'abord adjoint à Taboureau, contrôleur général pour la forme, avec le titre de Directeur du trésor royal (22 octobre 1776) ; puis, au bout d^un an, Taboureau se retira et Necker resta seul avec le titre de Directeur général des finances. Cependant il n'avait pas entrée au Conseil d'en haut, qui était le vrai Conseil de gouvernement.

Necker s'était posé comme l'adversaire des principes deTurgot, particulièrement dans un livre publié en avril 1773 et intitulé « sur la législation et le commerce des grains ». 11 prit donc volontiers l'initiative du rappel de certaines réformes que Turgot'avait fait adopter : c'est ainsi qu'il fit rétablir le système des communautés, maîtrises et jurandes, quelque peu amélioré' et la corvée royale. Mais, à d'autres égards,

* Esmein, Cours élémentaire a histoire du droit, p. 702.

ilfal lui-même un réformateur hardi, quoique prudent, et sans parti pris. En matière de finances il prit d'utiles mesures en ce qui concerne l'impôt des vingtièmes* (1777) et fit cdicter (1780) que dorénavant le chiffre de la taille et de la capitation taillable ne pourrait plus être augmenté que par une loi enregistrée par les parlements; il suffisait jusque-là d'un arrêt du Conseil. 11 réforma et améliora l'organisation de la Ferme générale. — En 1779 un édit supprima le servage sur les propriétés de la Couronne^ et en 1780 fut abolie la question préparatoirej c'est-à-dire la tor tureemployée contre les accusés pour leur arracher un aveu ; mais on laissa subsister la question préalable donnée au condamné pour le forcer à révéler ses complices. Enfin, Necker voulut faire l'expérience des Assetnblées provinciales dans les pays d'élections. En 1778 il en fit créer une première dans la généralité de Bourges; puis successivement il en créa trois autres. Elles étaient composées de membres pris dans les trois ordres de l'Etat; mais le Tiers État y avait à lui seul autant de représentants que le Clergé et la Noblesse réunis. Ils n'étaient point élus à proprement parler; le Gouvernement en nommait d'abord un certain nombre et ceux-là faisaient, pour compléter le corps, des présentations que le roi confirmait. C'était aussi par des présentations de cette sorte que devaient se faire les renouvellements partiels. Ces corps avaient de larges

* Esmein, Cours élémentaire d'histoire du droit, p. 566. 2 Ibid., p. 683.

-» INTRODUCTION. Il

pouvoirs pour la réparlilion et l'administration des impôts directs, pour les travaux publics et les ateliers de charité. Dans Tiatervalle des sessions ils étaient représentés par des procureurs-syndics et des commissions intermédiaires. D'ailleurs, pour tout le reste les intendants conservaient leurs pouvoirs antérieurs. Xecker comptait établir dans la suite des assemblées semblables dans toutes les généralités des pays d'élection et présenta au roi un mémoire en ce sens en

Mais l'acte de Necker qui produisit peut-être le plus d'effet sur l'esprit des contemporains fut son Compte rendu au roi, qui parut au commencement del'année 1781. C'était purement et simplement l'exposé de l'état des finances, le budget de cette année en recettes et dépenses. Necker présentait ce budget comme offrant un excédent de 2,200.000 1. ; alors, disait-il, qu'à son entrée au Ministère il avait trouvé un déficit annuel de 26 millions. Ces chiffres ont été énergiquement contestés par ses successeurs; mais la publication du Compte rendu agita profondément l'opinion, pour d'autres causes. Jusque-là en effet, les finances publiques étaient restées dans l'ombre et le mystère; c'étaient des arcanes où ne pénétraient que les hauts fonctionnaires, les initiés. Tout cela était et devait être ignoré des sujets. Les Parlements, euxmêmes qui, dans la seconde moitié du xviii^ siècle, avaient voulu exiger, pour l'enregistrement des édits fiscaux, qu'on leur démontrât par des pièces et des comptes la nécessité des nouveaux impôts, n'avaient

pu obtenir ces communications. Voilà que maintenant Necker dévoilait ces mystères à tous les yeux! Les monarchistes, fidèles à la tradition, ne pouvaient que condamner celte pratique; elle constituait déjà une révolution. D'ailleurs ils avaient contre Necker d'autres griefs. C'était un étranger, né dans une République, c'était un protestant. Son aifibition, son désir de popularité excitaient leurs défiances; ils le considéraient volontiers comme un républicain dangereux*.

Les Parlements étaient aussi fort montés contrelui, redoutant surtout l'établissement des assemblées provinciales, dans lesquelles ils voyaient une influence rivale de la leur. Une coalition se formait contre le brillant ministre. Tl voulut tomber fièrement et réclama des faveurs nouvelles, entre autres le titre de contrôleur général et celui de minisire d'État, c'està dire l'entrée au Conseil d'en haut. Cela lui fut refusé et sa démission fut acceptée le 19 mai 1781.

Le véritable successeurde Necker fut Galonné, bien qu'entre eux il y eût deux contrôleurs des finances, sans importance : Joly de Fleury et dOrmesson. Galonné succéda àce dernierle 2 novembre 1783. C'était un homme d'un grand talent et d'un large esprit; homme du monde des plus brillants, il avait pourtant une carrière des plus sérieuses derrière lui; il avait été procureur général à Rennes, et intendant en Flandre et Artois et à Metz. Les émigrés ont accumulé sur

' Esmein, Gouverneur Morris, p. 69.

sa tète les accusations, le présentant, par ses imprudences, comme l'auteur, involontaire mais principal, de la Révolution. En réalité, s'il lut imprévoyant dans sa gestion financière, il comprit et tenta les réformes nécessaires, qui, si elles eussent été accomplies, auraient peut-être donné à la. Révolution un autre cours. Au point de vue financier, obligé de faire face au\ besoins avec des ressources insuffisantes, avec un déficit qui augmentait tous les ans, il montra l'esprit le plus ingénieux, le plus fécond en expédients, s'ingéniant à satisfaire toutes les fantaisies de la Cour. Mais, en définitive, la seule ressource réelle, c'était alors l'emprunt. En deux ans il emprunta 50, puis 60 millions. En 1783 il proposa un nouvel emprunt de 80 millions; mais cette fois il rencontra la résistance très nette du Parlement, qui demanda des comptes; l'édit ne fut enregistré que sur des lettres de jussion. On ne pouvait continuer ainsi ; d'après les chiffres mêmes donnés par le ministre, le déficit en 1787 devait dépasser 100 millions. Alors une grande résolution fut prise. Elle comportait deux séries de mesures : d'un côté la réforme du système des impôts, aussi profonde, aussi large, aussi libérale que l'ancien régime pouvait la faire ; d'autre part, une assemblée de notables pour lui faire approuver ces réformes et ces nouveaux impôts. Qui forma ce plan? La pensée des réformes appartient incontestablement à Galonné, qui, bien entendu, s'aida des projets faits avant lui, soitparlespublicistes, soitpar l'administration royale. Quant à l'assemblée des notables, un contemporain,

généralement bien informé, assure que ce fut le duc d'Orléans, déjà chef d'un parti, qui en aurait donné le conseil à Galonné'. Quoi qu'il en soit, il semble que la proposition ait été acceptée sans difficulté et sans beaucoup de réflexion; il n'y a pas trace qu'elle ait été discutée au Conseil d'en haut^ Une pièce officielle dit seulement : <^En l'an de grâce 1786, du règne de Louis XVI roi de France et de Navarre le treizième, le vendredi 29 décembre, à l'issue du conseil des dépêches, S. M. a déclaré que son intention était de convoquer une assemblée composée de personnes de diverses conditions et des plus qualifiées de son Etat, pour leur communiquer les vues qu'Elle se propose pour le soulagement de son peuple. Tordre de ses finances et la réforme de plusieurs abus * ». Il semble qu'il n'en avait pas été question auparavant, même au conseil des dépêches.

Celte assemblée quis'ouvrit à Versaillesle 22 février 1787, était assez différente des anciennes assemblées de notables. Elle comprenait bien les représentants des trois ordres, mais groupés par catégories nombreuses et distinctes, tous les membres ayant été choisis par le roi. C'étaient : 1° les princes du sang ; 2° la noblesse, en tête de laquelle figuraient les pairs de France et les maréchaux de France; 3° les membres du Conseil du roi; 4° le clergé ; .5° les Parlements; la

' Sallier, Annales françaises de 1774 à 1789. Paris, 1812, p. 38. 2 Sallier, op. cit., p. 49.

' Procès-verbal de l'assemblée des notables tenue à Versailles en 1787, Imprimerie royale, 1788, in-S», p. 1.

Chambre des comptes et la Cour des aides de Paris; 6° les députés des Pays d'Etats, pris indifféremment dans l'un ou dans l'autre des trois ordres; 7° le lieutenant civil de la Prévôté de Paris; 8" les chefs municipaux des principales villes; en tète venaient le prévôt des marchands et le premier échevin de Paris, puis 23 maires ou premiers magistrats des grandes villes de province. Cela faisait en tout 140 notables. Les ministres devaient être en contact et en relations avec l'assemblée, le roi ayant décidé qu'outre « les personnes comprises dans la liste ci-dessus les quatre secrétaires d'État et le contrôleur général assisteront à ladite assemblée».

Le président de l'assemblée était Monsieur, comte de Provence (le futur Louis XYIlï); mais son rôle, en cette qualité était peu important, car les séances plénières étaient simplement des séances d'apparat; on verra pourtant plus loin une séance générale 1res sérieuse. Pour le travail, la discussion et le vote, les notables étaient répartis entre sept bureaux, dont chacun avait pour président un prince du sang et comptait 20 membres, pris proportionnellement dans les diverses catégories indiquées plus haut. On ne votait point par ordres, mais par têtes, dans chaque bureau, ce qui était dans la tradition des assemblées de notables. Mais pour obtenir la résolution définitive, on comptait par bureaux, comme dans les anciens États généraux; on votait par gouvernements : pour qu'une procédure fût adoptée il fallait qu'elle eût pour elle quatre bureaux.

Le plaa de réformes présenté aux notables était, nous l'avons dit, considérable et libéral. Il était contenu dans 18 mémoires, qui furent successivement remis aux bureaux; c'était comme l'exposé des motifs d'autant de projets de loi.

Galonné avait d'abord adopté dans son entier le système d'assemblées administratives indépendantes, à peu près tel que l'avaient proposé les physiocrales. C'était l'objet du mémoire n" 1, sur les assemblées provinciales. Dans tous les pays d'élections, il proposait de créer d'abord comme municipalités des campagnes, desassemblées de paroisse, comprenant de droit tous les propriétaires ayant 600 livres de revenu foncier, qui pouvaient même jusqu'à une certaine limite, avoir autant de voix qu'ils avaient de fois 600 livres de revenu. Les propriétaires qui avaient moins pouvaient se réunir à plusieurs pour parfaire le chiffre et déléguer alors l'un d'entre eux à l'Assemblée. Audessus étaient des assemblées de district dont les membres étaient élus à temps par les assemblées paroissiales du district; au-dessus encore des assemblées provinciales dont les membres étaient élus à temps par les assemblées de district de la province. Tous ces corps étaient constitués sans aucune considération de ladistinclion des trois ordresjla seule qualité particulière à laquelle on eut égard était celle de propriétaire foncier. Les pouvoirs des assemblées provinciales étaient à peu près les mêmes que ceux qu'avait donnés Necker aux quelques assemblées provinciales qu'il avait créées et les assemblées inférieures étaient sous

leur autorité. Seule manquait rassemblée nationale demandée par les physiocrates. Tout cet organisme décentralisé devait fournir des auxiliaires puissants pour la réforme des impôts qui était proposée en même temps. Celle-ci comprenait deux parties : 1° la suppression ou amélioration des impôts anciens; 2° la création d'impôts nouveaux.

1° Galonné prétendait réduire largement le poids des impôts anciens sans sacrifices trop coûteux pour le Trésor; pour cela, il visait surtout ceux qui gênaient la production ou la circulation des richesses, et s'attaquait hardiment aux inégalités injustes, aux privilèges, soit personnels soit territoriaux.

Il proposait d'abord, ce que n'avait pu faire Colbert*, d'abolir toutes les traites intérieures. A la place de ces droits et pour en fournir à peu près l'équivalent pécuniaire, était modifié le tarif des douanes extérieures, les droits qui se paieraient désormais à toutes les frontières pour le commerce avec l'étranger. Ces droits étaient naturellement relevés et surtout mieux établis; le nouveau tarif était nettement protectionniste, mais non point prohibitif. C'eût été un grand bienfait pour le pays, sans assurer totalement la liberté de la circulation intérieure; car les péages seigneuriaux subsistaient. Le Gouvernement annonçait d'ailleurs l'intention de les supprimer ultérieurement ; mais, le roi voulant donner une indemnité aux seigneurs qui seraient fondés en titre, leur

^ Esmein, Cours élémentaire d'histoire du droit, p. 576 et s. EsM. 2

péage reposant ou étant censé reposer sur une concession royale, il fallait d'abord, procéder à la révision de ces titres.

Un certain nombre d'impôts indirects qui n'étaient point des droits de traites, mais qui ressemblaient à ces derniers en ce qu'ils gênaient la circulation des marcbandises, étaient supprimés en même temps. Un projet sur le commerce de grains en établissait la liberté. En revanche la liberté de la culture et de la vente du tabac était supprimée dans les provinces qui l'avaient conservée.

La gabelle était, on le sait, l'impôt le plus détesté du peuple; un mémoire lui était consacré (n" VIII de la 2° division); il contient la critique la plus acérée et la plus implacable de cet impôt. Cependant Galonné n'en proposait pas la suppression; il en donnait les raisons et la principale était la crainte, si on la remplaçait par un nouvel impôt, de voir bientôt la gabelle renaître, rétablie à côté de celui-ci. Ce qu'il proposait, c'était l'extension de la gabelle aux pays qui ne la subissaient pas (pays exempts ou rédimés), et la modification profonde des régimes, d'ailleurs divers, appliqués dans les pays de gabelles; c'était la gabelle unifiée et adoucie.

La taille (la taille personnelle) n'était guère moins odieuse au peuple que la gabelle. Calonne en annonçait la réforme dans son ensemble; mais il attendait, pour cela les observations des assemblées provinciales, qu'on allait créer dans tous les pays d'élections. Dès maintenant, il proposait deux choses : 1° éta-

blir un maximum pour la taille des artisans ouvriers et journaliers, laquelle ne pourrait pas dépasser la valeur de deux journées de travail ' ; 2" pour aucun contribuable, elle ne devait dépasser un sou pour livre de revenu. Le roi était disposé à consentir une diminution d'un dixième sur la taille réelle dans tout le royaume; et quant à la (aille persojinelle, pour venir en aide aux malheureux paysans, il remettait à chaque paroisse le 1/20' de sa taille totale, cette remise devant servir à soulager les habitants les plus nécessiteux.

JUn njéraoire visait la corvée royale rétablie sous Necker. Galonné proposait de la convertir en argent; mais la somme ainsi fixée, représentant la valeur du travail qu'aurait dû fournir chaque communauté d'habitants, devait être répartie seulement entre les taillables, c'est-à-dire entre ceux-là seuls qui auraient dû faire le travail, ne pouvant pas dépasser d'ailleurs le sixième de leurs impôts directs réunis.

2° Les impôts nouveaux proposés par Galonné étaient au nombre de deux principaux : un impôt sur le timbre, et une imposition territoriale ; il faut ajouter que c'étaient, en partie, des impôts de remplacement, c^'est-à-dire qu'ils prenaient la place et entraînaient la suppression de certains impôts anciens.

L'impôt sur le timbre était très extensif du système antérieur. Jusque-là en effet, un nombre relativement restreint d'actes juridiques avaient

' Ce chiffre est à retenir.

été astreints à la nécessité du papier timbré, et, on principe on ne connaissait que le timbre de dimension : le papier timbré était payé d'après sa grandeur; les actes importants par leur nature devaient seulement être écrits sur du papier de grande dimension. Le projet de Galonné soumettait au timbre tous les actes juridiques, judiciaires, administratifs, et le droit était, en général, proportionnel à l'intérêt en jeu. Des écrits qui n'avaient rien de juridique, comme les morceaux de musique, étaient soumis au timbre.

Mais l'impôt appelé imposition ou subvention territoriale avait une bien autre portée ; c'était la partie essentielle du plan. On y reconnaissait nettement l'influence des physiocrates. Cet impôt, qui prélevait une quote-part du revenu des biens fonciers, était destiné dans l'avenir à fournir à la monarchie ses principales ressources. Un autre trait le rendait reconnaissable : pour tous les immeubles matériellement frugifères, il devait être perçu en nature. C'était là une idée qui hantait l'esprit des économistes français depuis la dhne royale de Vauban ; elle avait été reprise par les physiocrates, notamment par l'abbé Bandeau. D'ailleurs, comme c'était là l'impôt foncier de l'avenir, pour ne point faire double emploi on proposait de supprimer celui des impôts anciens qui représentait le mieux ce type. Dans l'ancien régime, il n'y avait point de pur impôt foncier (sauf la taille réelle dans les quelques pays d'élections où elle se percevait); Calonne considéra que les vingtièmes

étaient Timpôtle plus foncier qui existât alors, et, en effet, ils tendaient de plus en plus à se concentrer sur le revenu des immeubles; il proposait donc de supprimer les vingtièmes.

Mais Vimposilion territoriale ne répondait pas seulement aux idées physiocratiques : elle était imprégnée de l'esprit de juslice et d'égalité qui grandissait tous les jours. Le mémoire de Calonnecontenait la critique la plus vive des inégalités fiscales et des privilèges de l'ancien régime. Le nouvel impôt devait porter sur le revenu de tous les biens immobiliers sans exception, sur les biens du domaine royal et sur les biens du clergé qui, jusque-là n'avaient jamais été directement atteints par l'impùldans l'ancien régime. C'était là la grande nouveauté, la hardiesse caractéristique.

Jusque-là les bénéfices ecclésiastiques avaient bien contribué, et d'une façon régulière depuis 1.561, aux charges publiques. Mais ces contributions étaient consenties par les assemblées du clergé de France; elles étaient réparties, levées et jugées par l'Église, agissant à cet égard aussi comme une puissance autonome. Elle avait d'ailleurs consenti souvent de grands sacrifices, et, pour cela, elle avait dû faire des emprunts. Elleavait une dette, quiavaitété facilement contractée, car son crédit était bon, mais qui avait toujours grossi, car l'Eglise n'amortissait pas. Maintenant que les biens ecclésiastiques allaient être soumis d'autorité à l'imposition territoriale, le roi estimait qu'il n'était pas juste qu'elle continuât à payer les intérêts de cette dette^ fruit d'un régime qu'on allait profondément

modifier. Il prenait donc ces intérêts à sa charge; mais en même temps et naturellement, il cherchait à assurer l'amortissement du capital par l'Église. A cet effet, par un projet le clergé était invité et autorisé à aliéner les droits de justice, de chasse et les droits honorifiques dépendant des bénéfices qu'il possédait. D'autre part, on déclarait rachetahleSy contrairement aux principes, les renies foncières « dues aux gens de mainmorte sur les biens delà campagne. Les propriétaires dont les terres en sont chargées, acquerront la faculté, toujours désirée, de se rédimer d'une servitude onéreuse. L'agriculture y trouvera un encouragement pour l'amélioration des fonds ». Sans doute, cela n'était pas défendu par l'ancien droit. Le roi pouvait autoriser l'aliénation des biens ecclésiastiques. Il pouvait plus encore : il pouvait ordonner et imposer cette aliénation lorsque l'intérêt de l'Eglise l'exigeait. Mais visiblement, dans les propositions de Galonné, se manifestait un esprit nouveau. C'était la Révolution qui s'en prenait déjà aux biens de l'Eglise et qui, en même temps, commençait par eux cet affranchissement de la propriété foncière qu'elle devait opérer en bloc quelques années plus tard.

Voilà quels étaient, dans leurs principaux points, les plans soumis aux notables. Ceux-ci ne se montrèrent pas dociles, comme on avait pu l'espérer, mais indépendants, ou plutôt querelleurs. Ils se montrèrent surtout disposés à défendre les privilèges de la noblesse et du clergé; ce fut principalement l'influence de ce dernier qui pesa sur l'Assemblée.

Deux projets, plus que les autres, suscitèrent leurs critiques. Ce fut d'abord celui sur les assemblées provinciales, auquel ils reprochèrent d'être inconstitutionnel, en ce qu'il créait des assemblées représentatives sans tenir compte de la distinction et de la représentation particulière des trois ordres. Ce fut ensuite l'impôt territorial ; on lui reprocha sa portée illimitée possible ; on critiqua la perception en nature, à laquelle le gouvernement renonça d'ailleurs. En réalité, ce qu'on visait surtout, c'était la transformation des contributions du clergé et la soumission à la loi commune qui lui était imposée. Bientôt les notables s'enhardirent et, de simple corps consultatif qu'ils étaient, ils se transformèrent en censeurs, presque en un parlement moderne.

Galonné se défendit avec énergie et talent. Pour qu'on pût débattre conlradictoiremeut avec lui, eut lieu le 23 avril sous la présidence de Monsieur, ce qu'on appela un Comité général. Ce fut une séance oij les divers bureaux furent représentés par des commissaires, qui discutèrent avec le Contrôleur général. Celui-ci parut l'emporter. Mais il compromitcet avantage, en publiant alors, en tête des mémoires remis aux notables, une note où on lisait : « Déjà les premiers ordres de l'État ont reconnu que la contribution territoriale devait s'étendre sur toutes les terres sans aucune exception et en proportion de leurs produits. Déjà ils ont offert de sacrifier, pour le soulagement du peuple les exemptions personnelles que le roi avait trouvé juste de leur accorder ». C'était pré-

maluré. D'autre part, Galonné demanda au roi la destitution du garde des Sceaux Miromesnil, qu'il accusait de réunir chez lui, pour combiner une opposition, ceux des notablesqui étaient des parlementaires. Miromesnil dut se retirer, mais Galonné en même temps que lui (8 avril). Il avait d'ailleurs contre lui une véritable coalition d'ennemis, dont les principaux étaient Necker et l'archevêque de Toulouse Loménie de Brienne, qui devait bientôt lui succéder. En 1790, dans un livre, publié à Londres, il disait : « On a trouvé que je ne parlais pas avec assez de ménagement des privilégiés, et, pour les apaiser, on ma sacrifié. Si j'avais fait répandre de l'argent pour exciter le peuple contre les opposants, j'aurais eu grand tort, mais ce tort eût peut-être épargné bien des maux ' ».

Les notables d'ailleurs ne furent point apaisés par la chute de Galonné. Étant consultés sur l'établissement de nouveaux impôts, ils avaient demandé qu'on leur en démontrât la nécessité en produisant des pièces et des comptes; c'est ce qu'avaient demandé déjà les Parlements pour l'enregistrement des édits fiscaux. Us voulaient constater exactement le déficit. Le sixième bureau refusa même pendant quelque temps de donner son avis sur l'imposition territoriale tant qu'il n'aurait pas reçu les états de recettes et de dépenses^ Ils finirent par les obtenir, ni très

' De Vétat de la France présent et à venir, p. 440. - Procès-verbal, p. 63.

complets, il est vrai, ni très sincères'. Mais en définitive, ils n'arrivèrent à aucune conclusion ni à aucun acte. La clôture de rAssemblée eut lieu le 2o mai.

Galonné eut d'abord pour successeur Fourqueux ; Loménie de Brienne avant la fin de l'Assemblée devenait chef du Conseil des finances, et ministre d'État, en réalité premier ministre.

Quelques-uns des projets préparés par Galonné furent maintenus et édictés, mais revus et amendés dans le sens des observations présentées par les notables. Au premier rang est l'édit du 22 juin 1787 sur les Assemblées provinciales^ Les deux impôts du timbre et de l'imposition territoriale furent aussi conservés etlesédits qui les contenaient envoyés au Parlement à fin d'enregistrement. Mais là se produisit un fait d'importance capitale. Le Parlement de Paris, après diverses escarmouches, refusa net l'enregistrement, déclarant qu'il n'avait pas qualité ni compétence pour accorder de nouveaux impôts; que ceux-ci devaient être consentis par les contribuables ou par leurs représentants, c'est-à-dire par les États généraux. G'était effectivement la vieille doctrine, encore en vigueur à la fin du xvi* siècle, et qu'avait remise en lumière le mouvement d'idées du xviii'' siècle; le Parlement prétendait même, par un raisonnement subtil, ne l'avoir jamais abandonnée. C'était

' V. Séance royale du 23 avril, P rocès verbal , p. 218. - Esmein, Cours élémentaire d'histoire du droit, p. 608.

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donc lui qui le premier demandait la convocation des États généraux'. Le conûit était aigu. Loménie de Brienne se servit des anciennes armes, qui réussirent encore cette fois-là. Le Parlement de Paris fut transféré à Troyes, en exil, et là l'accord se fit assez vite par voie de transaction. Le Gouvernement retira les édils sur le timbre et sur ^imposition territoriale. En revanche, non seulement les vingtièmes furent rétablis mais encorele Parlement accorda la prorogation du second vingtième qui allait venir à terme^ Ala fin de septembre tout était réglé et le Parlement réinstallé à Paris. Mais bientôt le conflit renaissait. L'occasion en fut une séance royale du 19 novembre 1787, dans laquelle le roi venait faire enregistrer une loi établissant un système d'emprunts successifs et annonçait que l'année 1792 n'arriverait pas sans une convocation préalable des États généraux. Un malentendu sur le caractère de la consultation que le roi demandait au Parlement en cette occasion, amena de violentes protestations du duc d'Orléans et des parlementaires. Le conflit se prolongea pendant les derniers mois de 1787 et les premiers de 1788. Le roi crut y mettre fin par une série de lois qu'il fît enregistrer dans un lit de justice tenu à Versailles le 8 mai 1788. C'étaient en partie des mesures destinées à affaiblir les Parlements, en partie des réformes

* Certains pourtant soutiennent que déjà l'appel aux États généraux aurait été produit à l'Assemblée des notables. V. not. Weber, Mémoires, t. I, p. 161.

^ Esruein, Cours élémentaire d'histoire du droit, p. 540.

destinées à satisfaire ropiDion publique. Une ordonnance sur la justice, enlevait au,\ Parlements le jugement d'un grand nombre de causes. Elle érigeait toute une série de présidiaux en grands bailliages, auxquels elle donnait le droit de juger en appel et en dernier ressort les causes criminelles et les procès civils où rintérèt engagé ne dépassait pas 20.000 livres. Elle faisait du présidial l'unité première et véritable des justices royales. Elle anéantissait les justices seigneuriales sans les supprimer : en matière répressive, elles ne devaient plus faire que les premiers actes d'instruction; en matière civile, les parties pouvaient les déserter pour s'adresser directement à la justice royale : le défendeur de sa seule volonté pouvait demander le renvoi à cette dernière. L'ordonnance réalisait à peu près l'idéal qui depuis plusieurs siècles hantait les esprits des hommes éclairés : la réduction à deux des degrés de juridiction. Un autre édit supprimait un grand nombre de juridictions d'exception en matière administrative laissant jusqu'à nouvel ordi-e aux magistrats qui les composaient leurs attributions purement administratives. — Une déclaration royale obérait d'utiles réformesen matière criminelle : elle supprimait l'interrogatoire ignominieux des accusés sur la sellette, et la question préalable; elle exigeait que les Parlements motivassent leurs condamnations; elle prescrivait qu'il fût sursis à l'exécution des sentences capitales, pendant un délai suffisant pour qu"un recours en grâce pût être adressé au roi: elle accordait des indemnités

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au\ condamnes victimes d'une erreur judiciaire'.

Les mesures directement dirigées contre les Parlements comprenaient d'abord \q rétablissement d'une cour plénière, chargée d'enregistrer les lois générales à la place des Parlements^ L'Edil portait ce titre singulier, parce que le Gouvernement s'était emparé de théories historiques alors en faveur, qu'il exposait dans le préambule et d'après lesquelles celte cour plénière aurait existé dans l'ancienne Constitution française. Ce même préambule signalait les États généraux comme étant un trait essentiel de cette Constitution et l'Édit lui-même sanctionnait le principe que les impôts nouveaux devaient être consentis par ces Étals. Enfin un assez grand nombre de charges étaient supprimées au Parlement de Paris, ([ui était mis en vacances jusqu'à nouvel ordre.

Avant d'aller plus loin, rappelons qu'une autre réforme importante avait été opérée pendant ce conflit; c'était la restitution aux protestants de l'état civil, de la capacité civile et de la liberté de conscience, mais non de la liberté de culte\ L'idée en avait été produite à l'Assemblée des notables; et Louis XVI avait porté l'Édit à la séance royale du 19 novembre 1787. Le Parlement l'enregistra, après une certaine résistance et quelques modifications.

Les actes du 8 mai 1788 soulevèrent une résistance plus vive encore que celle qu'avait suscitée le coup

' Esmein, Histoire de la procédure cl-iminelle en France, p, 399. - Esmein, Cours élémentaire d'histoire du droit, p. 542. 3 Ibid., p. 669.

d'Étal de Maupeou. Tous les Parlements de France agirent de concert, et, d'accord avec les avocats, organisèrent une véritable grève judiciaire, une suspension générale de la justice'. Des villes se soulevèrent et imposèrent leur volonté aux gouverneurs. Les États provinciaux, le clergé, la noblesse intervinrent dans la querelle. Il y eut là une période de véritable anarchie et cette secousse profonde est sûrement une des causes qui ont précipité la Révolution.

La royauté dut céder. Au mois d'août 1788, Loménie de Brienne dut se retirer et, en même temps fut suspendue l'exécution des mesures qu'il avait prises contre les Parlem-^nls et l'application de la nouvelle organisation judiciaire. Le 25 août, iNecker, réclamé par l'opinion publique, fut appelé à prendre sa place ; il reprit son ancien titre de Directeur des finances, mais avec la qualité de ministre d'État. Dès lors, on peut le dire, toute l'attention et tout l'effort de la politique se porta vers la convocation des États généraux. Le Parlement s'efforça d'établir qu'aucun changement ne devait être apporté aux formes anciennes à cet égard. Mais telle n'était point l'idée de Necker ni le vœu de l'opinion libérale. Pour fixer, s'il était possible, les règles sur ce point, les notables qui avaient siégé en 1787 furent réunis de nouveau le 6 novembre 1788; leur session dura jusqu'au 12 décembre suivant, et nous avons le recueil de leurs

' Le livre récent de M. Marion, Le chancelier de Lamoignon et les Parlements, tend à prouver qu'on a exagéré quelque peu la généralité de ce mouvement.

travaux, les réponses faites par les divers bureaux au questionnaire que leur avait soumis le Gouvernement. Enfin la convocation des Etals généraux fut décidée pour le mois de janvier 1789 (leur réunion fut plus tard remise au mois de mai), et le 27 décembre, Necker présenta au Conseil du roi son célèbre rapport, qui proposait les règles pour les élections et les délibérations, et dont les conclusions furent acceptées. Il décidait le doublement du Tiers ^ c'est-à-dire que le Tiers Etat aurait à lui seul autant de députés que le clergé et la noblesse réunis. Cétait alor-s une solution inévitable, car c'est la règle qui avait été suivie pour les assemblées provinciales que Necker avait créées pendant sa première administration et pour celles qu'avait établies dans tous les pays d'élections l'Edit de 1787. Le rapport de Necker laissait non résolue une autre question, étroitement liée à celle-là et d'une importance capitale, le vote par ordres ou par têtes. Un règlement du 24janvier 1789 fut promulgué pour les élections.

Nous n'étudierons point ici les élections de 1789, ni les cahiers qui furent la première expression des vœux des électeurs. Ce sont des questions plutôt d'histoire politique que d'histoire du droit. Nous ne dirons pas non plus comment les Etats généraux devinrent l'Assemblée Constituante; cela intéresse surtout l'histoire du droit constitutionnel. C'est un point, du reste, que nous avons soigneusement étudié ailleurs'. Nous passons immédiatement au droit public de la Révolution.

' Esmein, Gouverneur Morris, chap. 3, p. 87 et s.