CHAPITRE I LÎS CONSTITUTIONS

La Révolution a produit trois constitutions : celles du 3 septembre 1791, du 24 juin 1793 et du o fructidor an III. La première est l'œuvre de l'Assemblée constituante ; c'est la Convention qui a successivement voté les deux autres, dont une seule, celle de l'an III, a été efFectivement appliquée. La Convention d'ailleurs, assemblée souveraine, exerça pendant toute sa durée, non seulement le pouvoir législatif, mais aussi le pouvoir exécutif suprême, ayant pour organes d'abord les ministres qu'elle élisait et qui formaient le Conseil exécutif provisoire, puis ses grandes Commissions et principalement le Comité de salut public

et le Comité de sûreté générale, el, enfin les 12 commissions créées, pour remplacer les ministres, par la loi du 12 germinal an II. D'autre part, depuis la fin du mois de juin 1789 jusqu'au 14 septembre 1791 (jour où Louis XVI accepta la Constitution achevée) en réalité il n'y eut pas en France de Constitution. L'ancien régime était à bas, Louis XVI n'était plus qu'un roi provisoire et l'Assemblée possédait le pouvoir souverain ; cependant on appliquait à peu près les nouvelles règles constitutionnelles, au fur et à mesure qu'elles étaient votées, jusqu'à la fuite de Varennes. Au 10 août 1792, la Constitution de 1791 devint caduque par le fait de la nouvelle révolution qui venait de s'accomplir; mais l'Assemblée législative, resiée debout, se contenta de modifier les règles sur les élections, en établissant pour l'élection de la Convention, le suffrage unive,rsel, d'ailleurs à deux degrés. Elle confia le pouvoir exécutif aux ministres qu'elle nomma, formant le Conseil exécutif provisoire.

Les trois constitutions indiquées plus haut, reposent sur des principes que leurs auteurs ont pris soin de proclamer solennellement dans les Déclarations des droits de Ihomme et du citoyen qui les précèdent. J'ai soigneusement étudié ces Déclarations dans mes Éléments de droit constitutionnel, auxquels je renvoie sur ce point'.

* Esmein, Éléments de droit constitutionnel, p. 456 et s.

La Constitution de 1791 était, comme elle le porte elle-même, monarchique et représentative. Elle reposait essentiellement sur deux principes : la souveraineté nationale et la séparation des pouvoirs.

A. — En vertu du principe de la souveraineté nationale, tous les pouvoirs créés par la Constitution : législatif, judiciaire, exécutif, avaient pour source la Nation. Cela était évident, vrai au pied de la lettre, pour les deux premiers, puisque les membres du Corps législatif et les juges étaient élus à temps. Pour le troisième, lepouvoirexécutif,cela était moins apparent, puisqu'il était attribué à un roi et que la monarchie était maintenue à titre héréditaire, au profit de la dynastie régnante et selon les anciennes règles de dévolution. Cependant la conciliation avait été obtenue entre des principes, en apparence opposés. D'après la Constitution, le pouvoir exécutif n'appartenait pas au roi : il lui était seulement c^e'/e'^Me par la Nation [héréditaii'ement délégué c la race régnante) ; et c'était le même terme qu'elle employait pour l'institution des deux autres pouvoirs.

Le roi, qui portait le titre Aq roi des Français et non celui de roi de France^ ne pouvait commander quau nom de la loi, et le décret du 12 septembre 1791 sur la résidence des fonctionnaires le qualifiait « premier fonctionnaire public ». Cependant la Constitution lui donnait aussi la qualité de représentant de la Nation, pouvant vouloir pour elle. Après avoir déclaré que la

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Conslitution française était représentative, elle ajoutait : « les représentants sont ie Corps législatif et le roi )).Mais il est facile devoir que la balance penchait en faveur du Corps législatif, qui était le représentant par excellence de la Nation ; le roi n'avait vraiment ce caractère que dans les relations avec les puissances étrangères.

Enfin le roi n'était pas absolument inamovible. Non pas que le Corps législatif pût le destituer à volonté. Mais la Constitution admettait des causes de déchéance qui étaient au nombre de trois : 1° quand un nouveau roi à son avènement, s'il était alors majeur, ou à sa majorité, ne jurait pas de respecter la Constitution; 2* quand le roi se mettait à la tète dune armée dirigée contre la Nation, ou ne s'opposait pas à une pareille entreprise exécutée en son nom ; 3° lorsque, sorti du royaume et rappelé par le Corps législatif, il ne rentrait pas dans un délai déterminé. Le texte constitutionnel déguisait d'ailleurs au moyen d'une fiction la déchéance qu'il prononçait. Dans ces hypothèses, le roi était censé avoir abdiqué; c'était V abdication légale à côté de l'abdication volontaire et expresse.

B. — Le second principe essentiel de la Conslitution était la séparation des pouvoirs qui, selon la doctrine de Montesquieu, étaient au nombre de trois : Je législatif, l'exécutif et le judiciaire. Chacun devait avoir des titulaires distincts et devait, en principe, être indépendant des autres ; cependant des rapports entre eux étaient inévitables.

Le Corps législatif, en qui résidait le pouvoir législatif;, ne comprenait qu'une assemblée, une seule Chambre. Le premier Comité de Constitution avait proposé deux Chambres : une Chambre des représentants et un Sénat. iMais dans une longue et admirable discussion, il avait été battu ^ On avait admis une assemblée unique, V Assemblée nationale législative. Elle se composait de 743 membres élus pour deux ans par les assemblées électorales de département, dont on parlera plus loin, parmi tous [escitoi/e?is actifs du département. Ils étaient répartis entre les 83 départements d'après la triple proportion du territoire, de la population et de la contribution directe. La Constitution n'exigeait aucun cens d'éligibilité particulier. Mais cette solution n'avait été adoptée qu'en dernier lieu, après d'ardents débats. La loi du 22 décembre 1789, que la Constituante avait d'abord votée et d'après laquelle l'Assemblée législative elle-même fut élue, exigeait (art. 33) : « une contribution directe équivalant à la valeur d'un marc d'argent et une propriété foncière quelconque ». Sur ce point, la tendance démocratique l'avait emporté en définitive. Le renouvellement était intégral.

L'Assemblée législative était permanente, ce qui veut dire qu'une fois réunie (et une fois élus, ses membres étaient convoqués de plein droit par la loi), elle ne pouvait être ajournée que par sa propre décision-. Cependant la Constitution n'impliquait pas que

' Esmein, Éléments de droit constitutionnel, p. 95 et s. •2 Ibid., p. 607.

rAssemblcc dût en fait siéger conlinuellemenl; elle parlait au contraire de sa session annuelle et supposait qu'à un certain moment, elle pouvait se trouver en vacances. Dans le langage de cette époque et en parlant des assemblées, permanente s'opposait souvent à périodique q\. signifiait une assemblée qui siégeait tous les ans.

L'Assemblée législative avait deux ordres de fonctions : 1° elle votait les lois ; 2° elle votait les impôts elles dépenses publiques et en contrôlait l'administration ; elle votait tous les ans le contingent militaire; elle exerçait ce qu'on appelait la police constitution- ;?e//esurles corps administratifs. Cette seconde série d'attributionsne rentrait point nécessairement dans la conception logique de la loi; logiquement, c'était, au moins en partie, un empiétement sur les attributions naturelles du pouvoir exécutif. Mais quelques-uns des actes qui lui étaient ainsi altribués, étaient considérés, d'après l'exemple des Anglais, comme la garantie des Assemblées contre le monarque : tels le vole annuel de l'impôt et de l'armée. Quanta la police conslilulionnelie, elle s'expliquait par des idées qui seront exposées un peu plus loin.

Pour ce qui est de l'élaboration des lois, le principe de la séparation des pouvoirs avait été rigoureusement appliqué, ^'on seulement le vote, mais encore la proposition, l'initiative en étaient réservés à l'Assemblée législative. Le roi, comme le président des Etats- Unis d'Amérique, ne pouvait pas lui proposer un projet de loi en forme. Il pouvait seulement signaler

à soD altenlion les objets sur lesquels il pensait qu'il serait utile de légiférer. L'iDÎtiative était refusée au roij même pour les lois de finances, pour le budget; il avait, au contraire, la proposition du contingent militaire annuel.

La logique du système eût voulu aussi que le roi ne put arrêter, empêcher la promulgation, l'applicalion des lois votées par l'Assemblée. C'est ce qu'avait soutenu Sieyès avec beaucoup de force. Mais la théorie de la monarchie constitutionnelle, telle que, sur le modèle de l'Angleterre, l'avaient construite les publicistes, particulièrement Locke et Montesquieu, considérait comme nécessaire, pour assurer l'indépendance même du roi à l'égard du pouvoir législatif, de lui donner un droit de veto absolu sur les lois. Ce fut encore là l'objet d'un débat solennel à la Constituante.

Un parti important, celui qui voulait une monarchie à l'anglaise et qui dominait dans le premier Comité de Constitution, voulait donner au roi la sanctioji des lois, ce qui eût été un veto radical et absolu : le roi eût été partie du pouvoir législatif, et aucune loi n'aurait pu se former sans son adhésion, qu'il eût pu indéfiniment refuser. Certains amis sincères de la Révolution, Mirabeau en particulier, soutenaientcelle opinion. Mais elle était trop contraire au principe de la séparation pour se faire adopter, La Constitution donna au roi un veto, mais simplement suspensif et Louis XVI adhéra à cette solution. Ce veto pouvait durer environ quatre ans. Le roi pouvait, en effet,

l'opposer à la même loi votée par une première légis- Jalure, puis par une seconde. 31ais si la troisième législature la votait encore dans les mêmes termes, le vélo était épuisé. Ici encore ce résultat était masqué par une fiction. La Constitution donnait en apparence la sanction au roi. Les projets votés par l'Assemblée législative portaient simplement le nom de décrets; ils ne devenaient des lois que lorsque le roi les avait sanctionnées. Mais lorsque le veto était épuisé, la Constitution disait que le roi était censé y avoir donné sa sanction. D'ailleurs certains décrets au Corps législatif étaient soustraits au veto et avaient force de loi par eux-mêmes : les lois de finances et les décrets par lesquels s'exerçait la police constitutionnelle.

La solution du veto suspensif était très peu satisfaisante. En effet, au lieu de résoudre les conflits, el le les prolongeait, les rendait plus irritants. Combien avait été meilleure la solution adoptée par la Constitution des Etats-Unis. Elle donnait aussi un droit de veto au président; mais ce droit, lorsqu'il est opposé, a pour effet de faire revenir la loi immédiatement devantles deux Chambres. Celles-ci peuvent la voter à nouveau, mais pour qu'elle passe, il faut qu'elle réunisse cette fois, dans chaque Chambre, non plus la majorité simple, mais les deux tiers des voix. Ainsi votée, elle triomphe du veto; sinon, c'est celui-ci qui l'emporte.

Le roi, étant le titulaire du pouvoir exécutif, aurait dû, d'après le principe de séparation, posséder ce pouvoir dans son entieret l'exercer librement, à condition de se conformer aux lois. Il était loin d'en être ainsi.

En ce qui concerne les relations extérieures, il l'avait vraiment et largement. Les puissances étrangères n'avaient affaire qu'à lui. Il nommait et dirigeait les ambassadeurs et agents diplomatiques de la France. Il négociait par eux. tous les traités: il est vrai qu'il ne pouvait ratifier ceux-ci que si le Corps législatif les avait approuvés; maisc'est là une règle qu'on retrouve dans plusieurs constitutions françaises ou étrangères. La guerre ne pouvait être déclarée que sur sa proposition. A la vérité, il fallait qu'elle fût décrétée par le Corps législatif, mais c'est là le droit commun des peuples modernes. La guerre étant déclarée, l'Assemblée pouvait d'ailleurs toujours requérir de lui qu'il négociât la paix.

Mais relativement à l'administration intérieure sa condition était toute différente. Pour l'administration générale, comme on le verra plus loin, il n'avait pas un seul agent à sa nomination et ne pouvait en révoquer aucun. Les corps administratifs élus dont il devait se servir pouvaient être seulement suspendus par lui de leurs fonctions ; mais alors l'affaire était portée devant l'Assemblée législative exerçant la police constitutionnelle et c'était elle qui disait le dernier mot. Le roi nommait seulement les préposés en chef aux contributions indirectes et aux douanes et les officiers des monnaies.

Dans l'ordre judiciaire, il ne nommait que les commissaires qui exerçaient certaines fonctions de l'ancien ministère public.

Dans l'ordre militaire, il conférait le commande-

ment des armées et des flottes de guerre ainsi que les grades de maréchal de France et d'amiral. Quant aux autres grades, il disposait seulement d'une fraction qui décroissait à mesuré qu'on descendait dans la hiérarchie.

Reste un point d'importance capitale : le choix et le rôle des ministres. La Constitution, complétée à cet égard par la loi des 27 avril-25 mai 1791 sur l'organisation du ministère, avait adopté une solution bâtarde et pleine de dangers. La Constituante avait eu à choisir entre deux systèmes.

L'un, conséquence logique et rigoureuse de la sé- • paration des pouvoirs, fait des ministres de simples agents du pouvoir exécutif. 11 en résulte qu'ils ne peuvent pas être en même temps membres du Corps législatif, et même qu'ils n'ont pas de relations suivies avec lui, n'assistant pas et ne prenant pas part à ses débats. Il en résulte aussi qu'ils ne dépendent que du titulaire du pouvoir exécutif, qui les nomme et les révoque à son gré. Ils ne dépendent en aucune façon du Corps législatif, qui ne peut leur demander de comptes tant qu'il ne les met pas en accusation. C'est le système suivi aux États-Unis d'Amérique.

L'autre système, c'est le gouvernement parlementaire^ qui était alors pleinement développé en Angleterre, et suffisamment connu en France, comme le prouvent les débats de l'Assemblée constituante. Les ministres, dans ce système, sont naturellement membres du Corps législatif, et pris dans la majorité de celui-ci. Ils participent aux débals des Chambres, oii

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ils prennent la direction politique. l!s doivent quitter le pouvoir lorsqu'ils ont perdu la confiance et l'appui de la majorité parlementaire.

L'Assemblée constituante n'adopta franchement ni l'un ni l'autre de ces systèmes et voulut, chose impossible, avoir à la fois les avantages de l'un et de l'autre.

La Constitution proclamait, d'un côté, qu'au roi seul appartenait le choix et la révocation des ministres, et n'édictait que leur responsabilité pénale. Elle interdisait au roi de les prendre parmi les membres du Corps législatif, et même parmi les anciens députés si ce n'est deux ans après la cessation de leurs fonctions. Cette disposition qui allait plus loin que ne l'exige logiquement le principe de la séparation des pouvoirs, avait été surtout inspirée par la crainte, si répandue au xviii'' siècle, de voiries défenseurs du peuple tentés et corrompus par Fappàt du pouvoir.

Mais, d'autre part, la loi du 27 avril décida que le Corps législatif pourrait toujours adresser au roi (art. 28), telles « observations qu'il jugera convenables sur la conduite des ministres et même lui déclarer qu'ils ont perdu la confiance de la nation ». La Constitution portait aussi que les ministres auraient entrée et placeré servée au Corps législatif et '«qu'ils seront entendus toutes les fois qu'ils le demanderont, sur les objets relatifs à leur administration ou lorsqu'ils seront requis de donner des éclaircissements. Ils seront également entendus surles objets étrangers

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à leur administration, quand l'Assemblée nationale leur accordera la parole ». Termes ambigus, comme le système qu'ils traduisaient, et que l'Assemblée législative interprétera de manière à faire des ministres du roi simplement, dans leurs rapports avec elle, les serviteurs de l'Assemblée. Le roi, bien entendu, n'avait pas le droit de dissoudre l'Assemblée avant l'expiration de ses pouvoirs. Le droit de dissolution est un des traits naturels du gouvernement parlementaire.

Dans ce régime qui, non seulement, reposait sur le principe de la souveraineté nationale, mais encore mettait à l'élection la plupart des fonctions publiques, le régime électoral était le grand ressort et la force vitale. Il reposait sur deux principes essentiels.

Le premier était la distinction, due à Sieyès, des citoyens actifs et des citoyens passifs; les premiers jouissaient seuls des droits politiques c'est-à-dire de ceux qui donnent une participation à l'exercice de la puissance publique, au gouvernement ou à l'administration. Par suite, seuls ils avaient le droit de suffrage. Les seconds jouissaient seulement des droits que nous appelons \e's,clroits i?idividuels et qu'alorson appelait ordinairement les droits civils. D'après la Constitution, étaient citoyens actifs ceux qui étaient nés ou devenus Français, âgés de 25 ans accomplis, domiciliés de fait dans un canton depuis un an, et qui payaient une contribution directe de la valeur de trois journées de travail'. Il fallait de plus qu'ils

* V. ci-dessus, p. 19.

ne fussent pas domestiques ou serviteurs à gages.

On le voit ce n'était pas le suffrage universel; mais on s'en rapprochait de bien près, car pour le calcul de ce léger cens électoral, on prenait pou r base la valeur de la journée du manœuvre, c'est-à-dire la moins payée.

Le second principe, c'est que sauf de rares exceptions (élection des municipalités, des juges de paix) le scrutin n'était pas direct, mais à deux, degrés. Les citoyens actifs réunis au chef-lieu de chaque canton, en assemblée primaire , élisaient, non des députés ou des fonctionnaires, mais des électeurs^ comme on disait alors, c'est-à-dire des électeurs du second degré. Pour être choisi comme électeur, il fallait des conditions particulières de cens ou de propriété, dont la réglementation a toute une histoire sous la Constituante. Les électeurs du second degré formaient des assemblées électorales o\\ se faisaient les élections proprement dites. 11 y avait les assemblées électorales de département^ comprenant les électeurs choisis par toutes les assemblées primaires à\i département; et les assemblées électorales de district, qui comprenaient seulement les électeurs choisis par les assemblées primaires du district.

Ces électeurs qui étaient élus pour deux ans (à chaque renouvellement du Corps législatif) étaient le grand moteur du système gouvernemental et administratif créé par la Constituante. Ils devaient procéder à toutes élections qu'il y aurait lieu de faire pendant ce laps de temps.

L'Assemblée éJeclorale de déparlement élisait les députés au Corps législatif, les membres de la Cour de cassation, les liants jurés de la Haute-Cour de justice, le président et l'accusateur public du tribunal criminel de département, les administrateurs de déparlement et enfin l'évèffue.

L'assemblée électorale de district élisait les administrateurs du district, lesjuges du tribunal de district et le curé'.

On a accusé, soit sur le moment, soit depuis, les auteurs de la Constilution de 1791 d'avoir sciemment organisé pour un roi une constitution profondément républicaine. Le reproche n'est pas fondé, en ce sens qu'en 1791 comme en 1789, l'Assemblée constituante, presque sans discordances, voulait maintenir la monarchie. Mais, la majorité, plus attachée encore aux principes dégagés par le mouvement d'esprits du xviii^ siècle, n'admettait la monarchie que si elle se pliait à la suprématie de la souveraineté nationale. Cette majorité était en même temps imbue de l'idée, si souvent répétée au xviii^ siècle, qu'il fallait se défier du pouvoir royal et surtout du pouvoir ministériel pour conserver la liberté. Ainsi s'explique la Constitution de 1791.

La Convention, dès sa première séance, proclama un principe nouveau et important, c'est que toute

< Sur l'application de la Constitution de 1791, V. Esmein, Gouverneur Morris, cli. 4, p. 210 et s.

constitution devait être ratifiée par lo suffrage populaire'. Au bout de quelques mois elle se nnit à en préparer une nouvelle. Dans le premier comité nommé à cet effet dominaient les Girondins, et l'on appelle ordinairement Constitution girondine le projet que prépara ce comité" et dont Gondorcet fut l'éminent et éloquent rapporteur. La discussion commença; mais bien avant qu'elle fût terminée, se produisit lacbute des Girondins. Le Comité de salut public fut alors chargé de préparer un autre projet dont le rapporteur futHérault-Séchelles. Le nouveau projet futdiscuté et accepté par l'Assemblée avec quelques modifications. Ce fut la Constitution du 24 juin 1793, qui fut soumise à la ratification des assemblées primaires et votée par elles à une très grande majorité. Les idées qu'elle traduisait étaient bien à cette époque celles de la majorité de la Convention; ce qui le prouve c'est qu'avec bien des divergences quant aux procédés par lesquels elles en faisaientl'application, les idées essentielles se trouvent' les mêmes dans le projet de Constitution girondine et dans la Constitution jacobine que rapporta Hérault- Séchelles. Le but que l'on visait, c'était l'extrême démocratie, telle qu'on la concevait alors. J'ai étudié ailleurs l'essai de gouvernement direct en matière législative que contenait la Constitution de 1793, le système de référendum qu'elle établissait à cet égard, et qui a exercé une réelle influence surles institutions

• Eemein, Éléments de droit constitutionnel, p. 320.

- Duguit et Monaier, Les Constitutions de la France, p. 55.

de la Suisse contemporaine \ Voici les autres points saillants :

Le suffrage universel était établi : tout homme né et domicilié en France, à l'âge de 21 ans accomplis, était électeur. Pour l'élection des députés au Corps législatif le sulTrage était direct (art. 8); il continuait à être à deux degrés pour le choix des administrateurs et des juges (art. 9), el, chose notable, Robespierre avait beaucoup insisté sur ce point, afin d'éviter que ces fonctionnaires locaux ne se considérassent comme les vrais représentants de la Nation. La population étant la seule base de la représentation nationale; il y avait un député par quarante mille individus et les assemblées primaires étaient groupées afin d'élire chacune un député.

Le pouvoir législatif (avec la ratification nécessaire du peuple dans certains cas) était confié à une assemblée unique, une, indivisible et permanente. Elle n'était élue que pour un an, se réunissant le 1" juillet de chaque année et se renouvelant intégralement. Ses séances étaient nécessairement publiques. Le Conseil exécutif (pouvoir exécutif), était en rapports constants avec elle. « 11 a entrée et une place marquée au lieu de ses séances. 11 est entendu toutes les fois qu'il a un compte à rendre. Le Corps législatif l'appelle dans son sein, en toutou en partie, lorsqu'il le juge convenable ». Un trait bien curieux, qui indiquait à la fois la sincérité elle manque de sens pratique chez

* V, Esinein, Éléments de droit constitutionnel, p. 325 et s.

ceux qui avaient rédigé cette Constitution, c'est que, d'après l'art. 48, l'Assemblée ne pouvait refuser la parole à ses membres dans l'ordre où ils l'ont péclamée. Cequi montre encore cet état d'esprit c'est qued'après l'art. 53 devaient être soumis au suffrage populaire en tant que lois « l'administration générale des revenus et des dépenses ordinaires de la République (le budget).., la nature, le montant et la perception des contributions, la déclaration de guerre;... la poursuite et la responsabilité des membres du Conseil et des fonctionnaires publics ».

Le pouvoir exécutif était confié à un Corps et non à un individu, tout pouvoir individuel paraissant alors clairement et inévitablement monarchique; mais on avait poussé l'idée jusqu'à l'absurde, ou plutôt, on avait constitué ce Corps à l'image des grands comités exécutifs de la Convention. C'était un Conseil exécutif de 24 membres. Il était élu cependant dans des conditions, qui n'étaient point faites pour Taffaiblir encore. Il était élu, en effet, pour deux ans, renouvelé par moitié dans les derniers mois de chaque législature, tandis que le Conseil législatif n'était élu que pour un an. Mais par qui était-il élu? La logique démocratique et celle de la séparation des pouvoirs auraient peut-être voulu qu'il fût élu directement par le peuple. La Convention se garda bien de le décider ainsi. Elle le fit élire par le Conseil législatif. 11 est vrai que celui-ci devait en choisir les membres sur une liste d»^ candidats présentés par les assemblées électorales des départements (suffrage à

deux degrés) à raison d'uo candidat par déparlement. Que de précautions et de complications !

Le Conseil exécutif avait sous lui des ministres, qui étaient appelés (art. 66) « les agents en chef de l'administration générale de la République ». Il les choisissait hors de son sein. Il était dit d'ailleurs {art. 68) (^ Ces agents ne forment point un Conseil; ils sont séparés^ sans rapports immédiats entre eux; ils n'exercent aucune autorité personnelle ».

Quant aux pouvoirs du Conseil exécutif, ils étaient ainsi déterminés :

« Art. 65. — Le Conseil est chargé de la direction et de la surveillance de l'administration générale; il ne peut agir qu'en exécution des lois et des décrets du Corps législatif. — Art. 70. 11 négocie les traités. — Art. 73. Il nomme et révoque les agents à sa nomination. — 11 est tenu de les dénoncer, s'il y a lieu, devant l'autorité judiciaire ».

Les membres du Conseil exécutif ne pouvaient point être révoqués par le Corps législatif. Ils pouvaient seulement (art. 71) être « en cas de prévarication accusés par le Corps législatif ». L'art. 72 ajoutait : « Le Conseil est responsable de l'exécution des lois et des décrets et des abus qu'il ne dénonce pas ».

La Constitution de 17!)3 n'a jamais été appliquée. Avant qu'elle fût entrée en vigueur l'application en fut suspendue par les lois de l'an II qui établissaient le Gouvernement révolutionnaire proprementdit jusqu'à la paix. Après le 9 thermidor an II, un changement profond se produisit dans l'opinion publique.

Les hommes politiques, ceu\ des coûvealionnels qui avaient survécu, firent un retour sur eux-mêmes. Le passé avait porté ses fruits; le rêve de démocratie sans bornes s'était dissipé. Bien d'autres erreurs commises étaient maintenant reconnues, et notamment les dangers d'une assemblée unique : tout en conservant l'amour de la liberté, on la voulait réglée et pondérée. Cependant la Constitution du 24 juin 1793 était là, munie de toutes les sanctions. Pouvait-on se dispenser de la mettre en activité? Une Assemblée constituante (et c'était essentiellement ce qu'était la Convention) pouvait-elle, après avoir volé une Constitution, en voter une autre, ou ses pouvoirs à cet égard, n'étaient-ils pas épuisés? D'ailleurs la Constitution de 1793 avalises partisans, les survivants des Jacobins, el ce fut en partie pour en réclamer l'application que se produisit l'insurrection du l"" prairial an III. Des discussions assez confuses avaient eu lieu à la Convention sur cette question. Une commission fut nommée pour préparer des lois organiques destinées à compléter la Constitution. Par l'organe de son rapporteur Cambacérès, elle proposa, le 29 germinal an 111, de nommer une nouvelle commission de onze membres, avec des pouvoirs tels qu'il était clair qu'on chargeait les onze de faire une Constitution nouvelle. C'est ce qui eut lieu, et le rapporteur Boissy d'Aoglas en déposa à l'Assemblée le nouveau projet le S messidor an 111. Il fut discuté pendant les mois de messidor et de thermidor et devint la Constitution du 3 fructidor an 111. Elle fut soumise aux assemblées

Em. i

oO HISTOIRE DU DROIT FRANÇAIS DE 1789 A 1814.

primaires, et le 1" veodéiniaire an IV, la Coavention constatait racceplalion du peuple français. Ce fut d'ailleurs, il faut le reconnaître, cette intervention directe du peuple en matière constitutionnelle qui permit de mettre de côlé la Constitution du 24 juin 1793 : si le peuple souverain le voulait, il n'y avait plus d'obstacles.

La Constitution de l'an 111, c'est la Constitution de 1791, corrigée, améliorée et, de monarchique, devenue républicaine. C'est, on peut le dire, la mieux rédigée desdiverses Constitutions qu'a eues la France. Par la forme républicaine, les principes reprenaient leur véritable équilibre, et les deux essentiels : la souveraineté nationale et la séparation des pouvoirs, pouvaient s'appliquer sans détours et sans fictions.

Le système électoral était, à peu de chose près, le même qu'en 1791. C'était toujours non seulement l'élection à deux degrés, mais, à la base, un suffrage restreint, non universel; seulement il était encore élargi. Avait droit de vote dans les assemblées primaires tout Français âgé de 21 ans, inscrit sur le registre civique d'un canton et domicilié en France depuis nn an, qui payait une contribution directe quelconque^ foncière ou personnelle (art. S et 13). Il fallait de plus qu'il fût inscrit aux rôles de la garde nationale sédentaire et qu'il ne fût pas domestique oa ser\'iteur à gages : la Révolution est toujours restée fidèle à ce dernier principe. En outre, l'art. 304 per-

metlait à tout individu non porté sur les rôles des contributions directes de se faire inscrire à l'adminisiration nmunicipale de sa commune pour une contribution personnelle égale à la valeur locale de trois journées de travail agricole. C'était ofTrir la qualité d'électeur à toute personne qui consentait à payer environ 1 fr. 50 d'impôt direct. L'article 16 portait enfin qu'à partir de l'an VIII les jeunes gens ne pourraient se faire inscrire sur le registre civique (et, par suite, exercer le droit électoral) que s'ils prouvaient qu'ils savaient lire et écrire et exercer une profession mécanique ou agricole.

Les assemblées primaires choisissaient les électeurs du second degré parmi les citoyens âgés de 25 ans présentant les conditions de propriété ou de cens fixées à cet égard par l'art. 35. L'assemblée électorale de départeînent, formée par ces électeurs du second degré (il n'y avait plus de districts, ni par suite d'assemblée de district) procédait à toute la série d'élections que nous avons constatées précédemment sous la Constitution de 1791 (art. 41), sauf que maintenant il n'y avait plus d'évêques, ni de curés à élire.

Le Corps législatif était composé de deux Chambres, appelées Conseils : le Conseil des Cinq-Cents et le Conseil des Anciens. Chose notable, — alors que la Constituante avait si énergiquement voulu une Assemblée unique, alors qu'à la Législative et à la Convention avant le 9 thermidor, le système des deux Chambres était honni, considéré comme un

signe d'aristocratie, — celte fois non seulement la Commission des Onze le fît immédiatement sien et le proposa', mais de plus pas une voix ne s'éleva à la Convention pour le contester.

Les deux Chambres se présentaient sous un aspect particulier et nouveau : elles étaient à la fois semblables et différentes.

Elles étaient semblables par leur origine; étant élues par les mêmes électeurs, par les assemblées électorales, qui procédaient d'abord à l'élection des membres du Conseil des Anciens, puis à celle des membres du Conseil des Cinq-Cents, attribués au déparlement. Quant à leur composition, les deux assemblées ne différaient que : 1" par le nombre de leurs membres, l'une en comptait 500 (de là son nom), et l'autre (les Anciens) 250; 2° par les conditions exigées pour l'éligibilité : pour être élu (à partir de Tan VllI) au Conseil des Cinq-Cents, il fallait avoir 30 ans et avoir résidé sur le territoire de la République pendant les dix années précédentes; pour être élu au Conseil des Anciens, il fallait avoir 40 ans d'âge, quinze ans de résidence et être marié ou veuf (art. 8). Le Corps législatif ainsi composé était permanent et perpétuel, chacun des deux Conseils se renouvelant par tiers tous les ans.

Mais les deux Chambres différaient j^ar leurs attributions. Aux Cinq-Cents seuls appartenait la proposition, l'initiative de la loi. Les Anciens ne l'avaient pas, ni même ledroit d'amendement. Ils nepouvaient tju'admettre en bloc ou repousser purement et sim-

plement le projet qui avait été voté par les Cinq- Cents.

D'ailleurs, toutes les précautions avaient été prises pour que dans ces Assemblées, les désordres antérieurs ne pussent pas se reproduire. Leur règlement fut fait par une loi de la Convention. Il leur était défendu par la Constitution de déléguer leurs pouvoirs, de créerdans leur sein aucun comité permanent. Dans les tribunes, ces tribunes qui avaient été si terribles sous la Constituante, la Législative et la Convention, le nombre des spectateurs admis était limité. Enfin même, pour éviter les ententes concertées, les coalitions formées au cours des séances, les places des membres des deux Conseils devaient être périodiquement tirées au sort.

Le pouvoir exécutif était confié à un Directoire exécutif, composé de cinq membres, dont un sortait tous les ans (le tirage au sort déterminant pour la première fois le roulement) et n'était rééligible qu'au bout de cinq ans. C'était la conséquence de l'opinion persistante qui aurait considéré comme un roi, un président, un magistrat unique investi du pouvoir exécutif; mais cette fois on ramenait le collège à des . proportions à peu près normales. Quant au nom, on . n'avait pas eu à le chercher; il était en circulation déjà avant 1789. C'est le t.erme par lequel les lois de la Constituante désignaient les administrations collectives des départements et des districts.

Les directeurs étaient élus par le Corps législatif; du moment qu'ils en étaient indépendants, la Com-

missiondesOnze et la Convention, aprèselle, n'avaient pas cm que cela fût contraire au principe de la séparation des pouvoirs, qu'elles appliquaient rigoureusement. Mais, le Corps législatif étant divisé en deux Chambres, la Constitution, dans cette élection comme dans l'élaboration des lois, donnait à chacune d'elles un rôle différent. Les Cinq-Cents dressaient une liste de candidats contenant dis noms pour chaque Directeur à nommer, et les Anciens élisaient, en choisissant un de ces candidats. Par là, on avait voulu, non seulement garder à chaque Conseil son individualité et son influence propre, au moins nombreux comme à l'autre, mais encore donner la prépondérance aux Anciens. Dans les faits, ce calcul fut déjoué : les Cinq-Cents dictaient en réalité l'élection en ne mettant sur la liste des candidats qu'un seul candidat qui fût réellement possible pour cette haute fonction.

Le Directoire prenait ses décisions à la majorité des voix et malheureusement comme le montra l'expérience, il y eut toujours une majorité et une minorité. Chaque Directeur à tour de rôle avait la présidence pendant trois mois.

Quant aux rapports entre le Directoire et le Corps législatif, le principe de la séparation des pouvoirs était logiquement appliqué. Le Directoire n'avait pas la proposition, l'initiative des lois : il pouvait seulement signaler au Conseil des Cinq-Cents les objets sur lesquels il croyait utile de légiférer. Il n'avait aucun veto; dans un délai déterminé et très bref il était obligé de promulguer les lois volées par le Corps

législatif; il ne pouvait et devait s'y refuser que lorsqu'elles étaient irrégulières dans la forme, c'est-àdire celles dont le préambule n'attestait pas qu'elles avaient été volées conformément à la procédure établie par la Constitution (art. 131). Le Directoire n'avait pas non plus et à plus forte raison le droit de dissoudre le Corps législatif.

Le Corps législatif de son côté n'avait pas légalement prise sur le Directoire. Il ne pouvait pas mander et faire comparaître ses membres devant lui, mais simplement leur demander des renseignements et explications par écrit. Il pouvait seulement les mettre en accusation devant une Haute Cour de justice ; la proposition en appartenait, comme celle des lois, au Conseil des Cinq-Cents et le Conseil des Anciens admettait ou rejetait.

Le choix et le rôle des ministres répondaient bien à la forme de gouvernement qui avait été adoptée. Ils étaient nommés et révoqués librement par le Directoire. Ils ne pouvaient être en même temps membres du Corps législatif; et même, à^partir deH'an V (art. 136), les anciens membres du Corps législatif ne pouvaientdevenir Directeurs, ou ministres pendant la première année qui suivait l'expiration de leurs fonctions (les anciens membres du Corps législatif pouvaient d'ailleurs seuls fournir les Directeurs).

Les ministres ne formaient pas un Conseil, n'ayant que des attributions et une responsabilité individuelles; leur responsabilité était simplement pénale.

Il est remarquable que les pouvoirs du Directoire

étaient sensiblement plus étendus que ceux accordés au roi par la Constitution de 1791 '. Cela était vrai pour les relations extérieures; cela était vrai aussi, comme on le verra plus loin, pour l'administration intérieure.

* Eemein, Gouverneur Morris, ch. vi, p. 311 et s.